發(fā)布時(shí)間：2023-09-04 16:40:24
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的關(guān)于拆遷的法律法規(guī)樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)
為切實(shí)貫徹省廳和市局的通知精神，認(rèn)真做好此次專項(xiàng)法制宣傳活動(dòng)，縣局成立了以分管副局長(zhǎng)為組長(zhǎng)，股、室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理所負(fù)責(zé)人為成員的專項(xiàng)宣傳活動(dòng)工作組。對(duì)從2012年12月至2013年3月期間的專項(xiàng)宣傳活動(dòng)進(jìn)行了精心組織、周密部署，制定了宣傳工作方案，明確人員，落實(shí)責(zé)任。
二、精心組織，狠抓落實(shí)
圍繞以《黨的十報(bào)告》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源管理法》、《政府信息公開條例》、征地拆遷等政策為主要內(nèi)容，制定了專項(xiàng)法制宣傳活動(dòng)工作方案。明確專人負(fù)責(zé)此次的宣傳活動(dòng)，綜合協(xié)調(diào)此次宣傳活動(dòng)，分區(qū)域、定重點(diǎn)進(jìn)行宣傳，并將具體的各項(xiàng)工作落實(shí)到人。同時(shí)，加強(qiáng)與教育、科協(xié)、廣電局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門的協(xié)作，在縣城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行宣傳，在廣電局開通的《土地》欄目進(jìn)行宣傳，在縣國(guó)土資源局門戶網(wǎng)站上，開設(shè)了政務(wù)公開、政策法規(guī)、收費(fèi)公開和國(guó)土專題等。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、勞務(wù)所及相關(guān)部門，利用社區(qū)和村級(jí)陣地的黑板報(bào)、宣傳欄開展針對(duì)性的法制宣傳活動(dòng)。在鎮(zhèn)、村兩級(jí)召開座談會(huì)和培訓(xùn)會(huì)：著力宣傳黨的十涉及土地法規(guī)的問題、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源管理法》和征地拆遷補(bǔ)償安置的政策進(jìn)行宣傳講解，讓民工們真正了解自身的權(quán)益保護(hù)、維權(quán)措施，以及如何解決權(quán)益糾紛，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村組送發(fā)土地法律法規(guī)和征地拆遷政策的知識(shí)小冊(cè)子，充分了解相關(guān)知識(shí)。
一、始終圍繞中心，把握普法教育重點(diǎn)內(nèi)容
1．強(qiáng)化黨的十精神的學(xué)習(xí)宣傳。堅(jiān)持以黨的十精神統(tǒng)攬、指導(dǎo)、推進(jìn)普法依法治理工作，深入學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹黨的十關(guān)于“全面推進(jìn)依法治國(guó)”和“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的一系列重要部署，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，進(jìn)一步樹立社會(huì)主義法治理念，不斷增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法遵法守法用法意識(shí)。
2．加強(qiáng)憲法意識(shí)和憲法權(quán)威的學(xué)習(xí)教育。貫徹落實(shí)在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的重要講話精神，切實(shí)加強(qiáng)憲法學(xué)習(xí)宣傳，廣泛普及憲法知識(shí)，提高全民的憲法意識(shí)，進(jìn)一步在全社會(huì)形成崇尚憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法權(quán)威的良好氛圍。
3．及時(shí)宣傳普及新頒布或修訂的重要法律法規(guī)。結(jié)合實(shí)際，2013年全縣公民中重點(diǎn)開展憲法、民事訴訟法、精神衛(wèi)生法、社會(huì)保險(xiǎn)法、省審計(jì)條例等“四法一條例”的宣傳普及。我局通過采取安排自學(xué)、集中培訓(xùn)、舉辦講座、組織考試和知識(shí)競(jìng)賽等多種形式，切實(shí)提高新頒布或修訂的重要法律法規(guī)的宣傳普及實(shí)效。
4．繼續(xù)深入學(xué)習(xí)宣傳房地產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)。繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，強(qiáng)化市場(chǎng)主體遵紀(jì)守法、誠實(shí)信用的理念，加強(qiáng)誠信體系建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)（銷）售過程的監(jiān)督管理，堅(jiān)決打擊捂盤惜售、囤集房源、哄抬房?jī)r(jià)、不實(shí)價(jià)格和銷售進(jìn)度信息等欺詐行為，提高交易信息透明度，維護(hù)買賣雙方合法權(quán)益，減少消費(fèi)糾紛，引導(dǎo)市場(chǎng)健康發(fā)展。
5．結(jié)合法制宣傳教育，深入開展依法治理。要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法資格認(rèn)證制、行政執(zhí)法評(píng)議考核制和行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。要圍繞城市房屋拆遷、房地產(chǎn)市場(chǎng)等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，深入開展專項(xiàng)治理活動(dòng)。要積極探索推進(jìn)行業(yè)依法治理的實(shí)踐形式，鼓勵(lì)公民積極參與公共管理，促進(jìn)依法行政和依法管理。
二、立足于深化依法治理工作，提高全局依法執(zhí)政管理能力
6．加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法制宣傳教育，著力提高依法執(zhí)政、依法決策、依法管理的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法用法，熟悉房地產(chǎn)管理相關(guān)各項(xiàng)法律法規(guī)，熟悉行政執(zhí)法責(zé)任制和行業(yè)依法治理的相關(guān)制度，不斷提高依法管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力，規(guī)范決策、管理和服務(wù)行為。
7．加強(qiáng)干部法制宣傳教育，著力提高依法行政能力。培養(yǎng)干部牢固樹立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的觀念。組織好干部年度法制學(xué)習(xí)培訓(xùn)和考試工作。同時(shí)將對(duì)干部學(xué)法用法情況進(jìn)行定期檢查，并列入年度考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。干部要依照有關(guān)規(guī)定參加通用法律法規(guī)的考試，考試成績(jī)作為年度考核、任職、定級(jí)和晉升職務(wù)的重要依據(jù)。
8．加強(qiáng)行政執(zhí)法人員法制宣傳教育，著力提高依法行使公共全力的能力。行政執(zhí)法人員應(yīng)熟練掌握和運(yùn)用與執(zhí)法工作相關(guān)的公共法律法規(guī)和房地產(chǎn)專業(yè)法律法規(guī)，按照法定程序執(zhí)法，合理使用自由裁量權(quán)，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。
9．法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合。學(xué)法的目的在于守法和用法。嚴(yán)格依法辦事是最生動(dòng)的法制教育和法治實(shí)踐。堅(jiān)持把學(xué)法、用法、守法相結(jié)合，深入開展多層次全方位的依法治理。
三、立足于堅(jiān)持服務(wù)以人為本，對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行法制宣傳教育工作
10．推進(jìn)“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)。緊緊圍繞房地產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)政策這一中心學(xué)習(xí)任務(wù)前提下，依據(jù)制定普法行事歷日程，安排全體職工集中學(xué)習(xí)，組織不少一次集中法制學(xué)習(xí)。
11．推進(jìn)“法律進(jìn)小區(qū)”活動(dòng)。配合社區(qū)中心工作，利用舉辦各種宣傳活動(dòng)的機(jī)會(huì)，組織“法律進(jìn)小區(qū)”宣傳活動(dòng)，動(dòng)用干部職工，在小區(qū)設(shè)立咨詢服務(wù)臺(tái)、懸掛宣傳橫幅、制作展板、現(xiàn)場(chǎng)答議、免費(fèi)發(fā)放宣傳資料，為群眾送上了形式多樣的法律法規(guī)宣傳套餐。
一、注重業(yè)務(wù)、法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)。
鎮(zhèn)國(guó)土所根據(jù)工作業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，針對(duì)自身知識(shí)結(jié)構(gòu)及履職能力方面的缺漏，每周二下午組織全所工作人員開展集中和自學(xué)等不同形式的學(xué)習(xí)，在工作之余，擠出時(shí)間進(jìn)一步學(xué)習(xí)《土地管理法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施細(xì)則》、《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)，堅(jiān)持閱讀《國(guó)土資源報(bào)》，并且研究上一周工作的問題，提高了自己的法律意識(shí)和法制觀念，有效促進(jìn)自己開展各項(xiàng)工作。做到針對(duì)用地戶提出的國(guó)土業(yè)務(wù)問題給予滿意回答。
二、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察、保護(hù)耕地，合理分配土地資源。
1、我所進(jìn)一步認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，加大基本農(nóng)田保護(hù)力度。對(duì)耕地保護(hù)情況進(jìn)行巡查，及時(shí)制止土地違法行為的發(fā)生，認(rèn)真開展衛(wèi)片執(zhí)法工作，對(duì)2017年度部級(jí)衛(wèi)星遙感發(fā)現(xiàn)的違法用地，積極配合當(dāng)?shù)卣M(jìn)行整改查處。
2、嚴(yán)格土地管理，我所對(duì)本轄區(qū)準(zhǔn)備采取定期和不定期的動(dòng)態(tài)巡查，出動(dòng)巡查車70余次，主要對(duì)4個(gè)石場(chǎng)，1個(gè)磚廠，3個(gè)火山灰場(chǎng)及違章建筑和非法用地進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)本轄區(qū)內(nèi)不在規(guī)劃區(qū)外非法建筑（林地、耕地）和改變土地用途的，每周動(dòng)態(tài)巡查不少于三次，并且對(duì)違法案件及時(shí)上報(bào)到縣局執(zhí)法監(jiān)察科和大隊(duì)，配合縣局各科室完成執(zhí)法，并對(duì)其下達(dá)停止違法行為的通知，第一時(shí)間向鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，及時(shí)處理。
三、加強(qiáng)規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記，完善檔案。
上半年，我所始終堅(jiān)持規(guī)范服務(wù)程序，實(shí)行陽光操作，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍，涉及到所有權(quán)人的切身利益，為了保證服務(wù)質(zhì)量，理順產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍手續(xù)，仔細(xì)調(diào)查產(chǎn)權(quán)來源的真實(shí)性、合理性、合法性、有效性，認(rèn)真負(fù)責(zé)好資料的收集、填寫、整理、歸檔工作，建立健全各種工作臺(tái)帳，嚴(yán)把資料審核關(guān)，貫徹落實(shí)責(zé)任追究制。核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證120本，房屋他項(xiàng)權(quán)證書抵押辦理13本，協(xié)助法院及司法部門調(diào)檔查詢25余次，出具各項(xiàng)查檔證明2000余份，注銷他項(xiàng)權(quán)證書42本。在檔案管理中認(rèn)真嚴(yán)格按照《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施細(xì)則》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)的要求，建立健全電子登記簿，辦理所有登記前必須查閱登記簿，充分發(fā)揮登記簿公信力和公示力的作用。日常檔案及時(shí)按照檔案管理的要求整理裝訂，不堆積、不拖延，上半年共整理不動(dòng)產(chǎn)籍檔案80余份。
四、是立足本職，做好農(nóng)村宅基地管理工作
在過去的工作中，嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》以及國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法規(guī)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地管理，認(rèn)真執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，我所對(duì)所轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村空閑房屋和閑置宅基地進(jìn)行了初步調(diào)查，調(diào)查農(nóng)村空閑房屋和閑置宅基地大約為428戶左右，在結(jié)合危房改造項(xiàng)目中，按照嚴(yán)格管理、提高效率、便民利民的原則，對(duì)符合條件申請(qǐng)宅基地的建房戶及時(shí)受理申請(qǐng)，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、放線和用地審核，上報(bào)資料嚴(yán)格把關(guān)，在鎮(zhèn)政府審核后，報(bào)縣局審批。
五、征費(fèi)工作
積極開展工作，根據(jù)縣局的統(tǒng)一安排和要求，及時(shí)督促各企業(yè)和采礦點(diǎn)按時(shí)足額繳納《土地年租金》《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)》。及時(shí)完成縣局下達(dá)的各項(xiàng)工作安排和收費(fèi)指標(biāo)。
六、地質(zhì)災(zāi)害防治和礦產(chǎn)管理
在每年的地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)期，實(shí)行24小時(shí)值班安排專人看守，遇到地質(zhì)災(zāi)害及時(shí)啟動(dòng)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)案，發(fā)現(xiàn)災(zāi)情及時(shí)向縣局，鎮(zhèn)委，鎮(zhèn)政府匯報(bào)。按時(shí)對(duì)采礦許可證進(jìn)行年審檢驗(yàn)。
七、土地糾紛的解決和拆遷工作
對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的土地糾紛及時(shí)調(diào)解處理，做到細(xì)心講解，熱情服務(wù)，根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)解，做到了零上訪。積極配合政府做好拆遷各項(xiàng)工作，圓滿完成拆遷各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)。
八、加強(qiáng)自律，廉政勤政
為了做好東高線（高速公路連接線）、石龍線及東邊線改建工程征地動(dòng)遷工作，維護(hù)被征地動(dòng)遷單位和個(gè)人的合法權(quán)益，保證工程建設(shè)順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》，參照《遼寧省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳等部門關(guān)于全省高速公路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案的通知》、《*市人民政府關(guān)于印發(fā)<*市高速公路征地動(dòng)遷補(bǔ)償（細(xì)化）標(biāo)準(zhǔn)>的通知》等相關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本方案：
一、征地動(dòng)遷的原則和內(nèi)容
1.認(rèn)真貫徹遼寧省和*市人民政府公路建設(shè)指導(dǎo)方針，堅(jiān)持“政治動(dòng)員、行政協(xié)調(diào)、政策傾斜、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、各方支持”的原則，依法征地動(dòng)遷。
2.征地動(dòng)遷內(nèi)容為公路設(shè)計(jì)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的土地、建筑物（含構(gòu)筑物，以下同）和各類設(shè)施。
3.征地動(dòng)遷涉及的土地、建筑物和各類設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)和文件規(guī)定，結(jié)合東港市實(shí)際，依法給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
二、征地動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
1.東高線改建工程涉及的土地征占、房屋等建筑物和各類設(shè)施拆遷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照《遼寧省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳等部門關(guān)于全省高速公路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案的通知》、《*市人民政府關(guān)于印發(fā)<*市高速公路征地動(dòng)遷補(bǔ)償（細(xì)化）標(biāo)準(zhǔn)>的通知》執(zhí)行。
2.石龍線、東邊線改建工程屬于縣級(jí)公路大修項(xiàng)目，涉及的土地征占、房屋等建筑物和各類設(shè)施拆遷，按照東港市縣級(jí)公路大修改造相關(guān)政策執(zhí)行，原則上由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及農(nóng)場(chǎng)自行承擔(dān)。
三、部門責(zé)任分工
公路改建工程征地動(dòng)遷工作由市交通局負(fù)總責(zé)，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)、街道辦事處及有關(guān)部門負(fù)責(zé)工作配合。
市交通局負(fù)責(zé)征地動(dòng)遷數(shù)量的核定以及補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放工作。
相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)、街道辦事處負(fù)責(zé)所屬行政區(qū)域內(nèi)土地征占、建筑物動(dòng)遷、動(dòng)遷戶宅基地安置、回遷房屋水電設(shè)施配套等工作。
市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)工程用地、動(dòng)遷戶宅基地的審批和核量工作。
市人武部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)涉及部隊(duì)所屬土地、設(shè)施的征用和動(dòng)遷工作。
市水利局負(fù)責(zé)工程水利配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工。
市林業(yè)局負(fù)責(zé)工程施工中林木手續(xù)辦理工作。
市城建局、廣電局、東港供電分公司、農(nóng)電局、移動(dòng)公司、聯(lián)通公司、電信公司等部門負(fù)責(zé)按照公路建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，對(duì)各自所屬自來水管線、有線光纜、通訊光纜等設(shè)施自行動(dòng)遷改造，由市交通局補(bǔ)償適當(dāng)成本費(fèi)用。
市局負(fù)責(zé)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)、街道辦事處做好工程征地動(dòng)遷的接待和社會(huì)穩(wěn)定工作。
市公安局、綜合執(zhí)法局、政府法制辦等部門負(fù)責(zé)工程征地動(dòng)遷秩序維護(hù)和其他相關(guān)配合工作。
四、工作要求
1.統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。公路建設(shè)是公益事業(yè)。加快公路建設(shè)步伐，提高公路建設(shè)水平，對(duì)改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要意義。各單位、各部門要統(tǒng)一思想，提高對(duì)公路建設(shè)重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，服務(wù)和服從于公路建設(shè)大局，積極為工程建設(shè)創(chuàng)造寬松、便捷、和諧的環(huán)境。
[論文摘要]城市房屋強(qiáng)制拆遷是城市建設(shè)不可避免的一個(gè)問題，這不僅關(guān)系到拆遷人、被拆遷人的利益，還關(guān)系到城市的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。以“重慶釘子戶”事件法律分析為例， 可以看出我國(guó)城市房屋拆遷制度存在嚴(yán)重缺陷， 立法不完善和制度設(shè)計(jì)不合理。由于城市房屋強(qiáng)制拆遷即涉及到公法，又涉及私法領(lǐng)域，同時(shí)它又具有鮮明的公權(quán)力色彩，牽涉到很多行政法上的問題，其本身有一定得復(fù)雜性，因此這個(gè)問題還需要很深的法理探討，本文主要從行政法的角度就該問題的行政法學(xué)現(xiàn)狀進(jìn)行一些討論
2007年4月2日， 備受矚目的重慶“最牛釘子戶”與開發(fā)商達(dá)成拆遷安置協(xié)議， 那像孤島一樣聳立多日、被賦予多重意義的“標(biāo)志性”房屋隨即在挖掘機(jī)的轟鳴中倒塌。至此， 廣受關(guān)注的“最牛釘子戶”事件落下帷幕， 但這個(gè)事件留給我們的思考卻沒有停止。
在中國(guó)人的傳統(tǒng)觀念里，“安土重遷”是一個(gè)影響了中國(guó)人幾千年，根深蒂固的觀念，中國(guó)人追求安居樂業(yè)，不到萬不得已不愿輕易搬遷，房子，是中國(guó)人觀念里非常重要的一個(gè)東西。而當(dāng)房主的房屋所有權(quán)與公共利益、城市的規(guī)劃建設(shè)或者開發(fā)商的某些商業(yè)利益相沖突的時(shí)候，就出現(xiàn)了社會(huì)中一種并不少見的現(xiàn)象—城市房屋強(qiáng)制拆遷，在這個(gè)過程中，往往由于補(bǔ)償或者安置工作等問題，出現(xiàn)“釘子戶”。那么， 如何定性城市房屋拆遷？政府在城市房屋拆遷中扮演了怎樣的角色？公權(quán)力在其中又起到什么樣的作用？公權(quán)力介入后如何做到從行政法角度保證公正等等都是急需解決的問題。
一、城市房屋強(qiáng)制拆遷的性質(zhì)及其實(shí)行程序中公權(quán)力介入概述
城市房屋拆遷， 到底屬何種性質(zhì)的行為? 是民事行為， 還是行政行為， 還是二者兼具? 對(duì)此有各種傾向和爭(zhēng)論，大部分的觀點(diǎn)認(rèn)為是兩者兼具：拆遷人和被拆遷人達(dá)成拆遷協(xié)議，傾向于是民事，房屋拆遷管理部門在其中的準(zhǔn)許、裁決、強(qiáng)制拆遷又是明顯的行政行為。一些學(xué)者將拆遷定義為: 因城市建設(shè)的需要， 經(jīng)政府有關(guān)部門審批， 由拆遷人拆除被拆遷人現(xiàn)有城市房屋及其他地上附屬物， 并由拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的法律行為⑴。從這個(gè)定義看行政色彩居多，因?yàn)?，拆遷人對(duì)被拆遷人房屋的拆除權(quán)并不僅僅基于拆遷人和被拆遷人自愿協(xié)商達(dá)成的民事合意產(chǎn)生的民事權(quán)利， 而是基于政府的行政權(quán)力。公權(quán)力的介入，在其中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。
根據(jù)建設(shè)部《城市房屋拆遷工作規(guī)程》第3條，城市房屋拆遷管理工作程序是：1、拆遷計(jì)劃管理2、拆遷人從政府處得到土地使用權(quán)3、向政府主管部門申請(qǐng)拆遷4、與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議 5、協(xié)議不成，請(qǐng)求政府主管部門裁決 6、對(duì)裁決不服的可以復(fù)議和訴訟7、進(jìn)入強(qiáng)制拆遷。
這個(gè)過程中，從拆遷人取得土地的使用權(quán)開始，就有公權(quán)力的進(jìn)入了。被拆遷人雖然對(duì)房屋享有所有權(quán) ，但卻是在使用國(guó)有的土地。由此 ，房屋拆遷包含了國(guó)有土地使用權(quán)人的改變。這個(gè)過程是通過國(guó)家先從被拆遷人處收回土地的使用權(quán)，然后再轉(zhuǎn)移給拆遷人來完成的，是一種行政征收過程。其次，補(bǔ)償協(xié)議達(dá)不成時(shí)，政府主管部門可以進(jìn)行行政裁決，對(duì)裁決不服還涉及行政復(fù)議，同時(shí)，司法機(jī)關(guān)訴訟裁決后，在強(qiáng)制拆遷的階段，房屋管理部門，即政府機(jī)關(guān)又往往是實(shí)際拆遷主體⑵，由此看來，政府的公權(quán)力幾乎貫穿城市房屋強(qiáng)制拆遷的整個(gè)過程。
政府的公權(quán)力介入，房屋所有人成為實(shí)質(zhì)上的弱者，甚至很容易受到公權(quán)力的侵犯，因此，如何從行政法角度對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，是顯得十分重要的問題。
二、城市房屋強(qiáng)制拆遷的法律依據(jù)問題
關(guān)于城市強(qiáng)制拆遷具體的法律文件主要有：國(guó)務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（2001年11月1日起施行）；建設(shè)部的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（自2004年3月1日起施行 ）；建設(shè)部的《城市房屋拆遷工作規(guī)程》（2005年12月1日起施行）。
從這些法律文件看來，在房屋強(qiáng)制拆遷的立法方面存在兩個(gè)主要問題：
1、與立法法沖突
《立法法》第8條明確規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律，然而在關(guān)于城市房屋強(qiáng)制拆遷法律文件中，最高位階的也只是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)（《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》）。由此看來，關(guān)于房屋強(qiáng)制拆遷方面的法律法規(guī)設(shè)置，是明顯不符合《立法法》的規(guī)定的。
2、與上位法沖突
權(quán)力來源于法律的授權(quán)， 權(quán)力的合法性也來源于法律的規(guī)定。然而《管理?xiàng)l例》中第16 條和第17 條的規(guī)定明顯與《民法通則》、《合同法》、新修訂的《憲法》的規(guī)定相沖突⑷。
首先，我國(guó)2004年憲法修正案第22條第3款對(duì)征用權(quán)作了規(guī)定: “國(guó)家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》也對(duì)國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收做了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定都嚴(yán)格限制在“為了公共利益”的范圍之內(nèi)，《管理?xiàng)l例》的規(guī)定不僅僅限于公共利益⑸，是否又涉嫌對(duì)“社會(huì)公共利益”的濫用呢
其次，《民法通則》第4 條、《合同法》第4 條都強(qiáng)調(diào)了協(xié)議中的自愿、平等公平等，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)，按照法律效力的等級(jí)， 國(guó)務(wù)院在制定《管理?xiàng)l例》時(shí)理應(yīng)不得與上位的《中華人民共和國(guó)憲法》、《民法通則》、《合同法》等相關(guān)內(nèi)容相抵觸。但是《管理?xiàng)l例》居然規(guī)定給予房屋拆遷管理部門強(qiáng)制拆遷權(quán)力，完全背離合同自愿平等，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)等相關(guān)規(guī)定，我們不禁要問，這樣的授權(quán)，其合法性何在？
三、城市房屋拆遷程序中的公權(quán)力介入引發(fā)的實(shí)際問題
1、城市房屋拆遷中的行政許可—拆遷許可證的核發(fā)
整個(gè)拆遷程序中，拆遷人從政府部門得到土地使用權(quán)之后，接著就是申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證，這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政許可行為。
根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條：申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：（一）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（三）國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；（四）拆遷計(jì)劃和拆遷方案；（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。
在這里值得質(zhì)疑的是，首先，在拆遷人從拿到土地使用權(quán)到申請(qǐng)拆遷許可證中，完全沒有被拆遷人的參與，僅憑相關(guān)文件和資金證明就可以拿到拆遷許可證。由于涉及到被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，被拆遷人屬于利害關(guān)系人，法律制度卻剝奪了其參與權(quán)，，完全是政府有關(guān)部門和拆遷人合議，實(shí)在有失公正。同時(shí)這又是一個(gè)連環(huán)套，拆遷人在被拆遷人完全沒有參與的情況下拿到拆遷許可證后，才去跟被拆遷人談判，而此時(shí)拆遷人的拆遷許可證已經(jīng)到手，由此在談判一開始，拆遷人和被拆遷人的談判砝碼明顯懸殊。拆遷人背后有政府公文的支持，被拆遷人實(shí)際上處于弱勢(shì)地位。
2、 城市房屋強(qiáng)制拆遷中的行政裁決、復(fù)議和訴訟
拆遷雙方對(duì)拆遷事宜達(dá)不成一致時(shí)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)政府主管部門裁決，法律卻規(guī)定裁決主體是房屋拆遷管理部門。
雙方達(dá)不成協(xié)議，首先要提請(qǐng)“房屋拆遷管理部門裁決”，對(duì)裁決不服的才能訴訟，也就是說當(dāng)拆遷協(xié)議達(dá)不成，行政裁決是必經(jīng)的第一步。這第一步就有不公正因素在里面：房屋拆遷管理部門就是頒發(fā)拆遷許可證的機(jī)關(guān)，既然已經(jīng)給拆遷人頒發(fā)了許可，它就不大可能在裁決中做出對(duì)拆遷人不利的裁決， 那樣的話等于在一定程度上變相否認(rèn)最初其做出的行政許可行為，嚴(yán)重影響其公信力。所以，房屋拆遷管理部門在裁決中的中立性和公正性令人質(zhì)疑。
如果對(duì)行政裁決不服產(chǎn)生的糾紛，經(jīng)過此程序就變成行政糾紛，只能提起行政復(fù)議或訴訟。這更是一項(xiàng)不合理、不合法的權(quán)利救濟(jì)程序。在這之前的一系列程序中，公權(quán)力介入已經(jīng)給整個(gè)過程增加了很多不公正不合理的因素，而在此時(shí)，最重要的解決糾紛的的過程中，拆遷人居然得以逃脫出來，取而代之的是強(qiáng)勢(shì)的政府部門作為一方當(dāng)事人，出面替拆遷人抵擋。被拆遷人本來在拆遷協(xié)議中與拆遷人尚且是平等的協(xié)商雙方，還有談判的可能，但是當(dāng)糾紛的解決意味著拆遷人卻要面對(duì)強(qiáng)大的行政主體，能得到滿意解決的可能性大打折扣。本來是被拆遷人和拆遷人之間的民事糾紛，卻變成被拆遷人、拆遷人、政府三方面，不僅僅涉及民事，還包括行政糾紛，實(shí)際上對(duì)被拆遷人不太有利。
3、 司法權(quán)介入，能否真正保護(hù)被拆遷人利益？
當(dāng)房屋拆遷過程存在糾紛已經(jīng)到了需要司法權(quán)介入（即行政訴訟）來進(jìn)行裁決之時(shí)，實(shí)際上公民權(quán)是否確實(shí)遭到侵犯就處于一個(gè)不確定的階段，需要等到司法的裁判結(jié)果才能下定論。那么這個(gè)時(shí)候爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即房屋所有權(quán)也應(yīng)該處于不確定狀態(tài)，拆遷行為按理不應(yīng)該貿(mào)然繼續(xù)進(jìn)行。但是，對(duì)于爭(zhēng)議期間，拆遷是否停止執(zhí)行，《管理?xiàng)l例》卻給了我們否定的回答：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。
也就是說，只要拆遷人已經(jīng)給與拆遷補(bǔ)償或者安置用房，即使被拆遷人不服、不接受，提起了行政訴訟，房屋強(qiáng)制拆遷這一實(shí)質(zhì)性的行為仍然不停止執(zhí)行，即“不管最后結(jié)果對(duì)不對(duì)，先執(zhí)行了再說”，這實(shí)在是讓房屋拆遷中對(duì)被拆遷人利益的保護(hù)有走過場(chǎng)之嫌，試想，一個(gè)暫且還存在著爭(zhēng)議的行為法律卻在爭(zhēng)議期間給予默許，等于是在一定程度上變相支持這一行為。且不說司法裁判被拆遷人的勝算有多少，即使司法的最后判決是保護(hù)被拆遷人的利益的話，其利益實(shí)際上已經(jīng)不能完全保護(hù)了，因?yàn)榉孔右呀?jīng)被拆了，只能從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)绕渌绞饺?shí)現(xiàn)。
司法權(quán)往往是社會(huì)中公民利益的最后一根稻草，但是，我們?cè)诔鞘蟹课輳?qiáng)制拆遷制度中卻看到，司法權(quán)被虛設(shè)、被回避了，司法權(quán)介入之后拆遷行為依舊我行我素，這最后一道防線也顯得十分脆弱，實(shí)在是有些悲哀。
4、 房屋拆遷管理部門—城市房屋強(qiáng)制拆遷中的“多面手”？
在整個(gè)房屋強(qiáng)制拆遷過程中，我們看到房屋拆遷管理部門是異常地活躍，最開始核發(fā)許可證的部門是它，而當(dāng)拆遷人與被拆遷人拆遷協(xié)議達(dá)不成要進(jìn)行行政裁決時(shí)，裁決主體是它，房屋所有人在裁決期間沒有拆遷，它可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，甚至在實(shí)際操作中，其本身就是拆遷主體。用一個(gè)比喻形象地說，房屋拆遷管理部門不但是這場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)會(huì)”批準(zhǔn)者，而且在操作過程“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”。
房屋拆遷管理部門管理部門擁有一個(gè)“多面手”的角色是不合適的。在強(qiáng)制拆遷的利益博弈中，公權(quán)的享有者和行使者是政府有關(guān)部門， 主要是房屋拆遷管理部門。相信政府是“大公無私者”的想法是非常幼稚的， 我們不應(yīng)該忽視或回避政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性。以房屋拆遷管理部門為代表的行政機(jī)關(guān)不僅擁有自己的合法利益， 而且還在積極的謀求種種非法利益， 如尋租和設(shè)租利益等⑹。
很明顯，房屋拆遷管理部門被賦權(quán)過多，權(quán)力過于集中，得不到有效監(jiān)督，被拆遷人的利益難以得到保證。
四、對(duì)城市房屋強(qiáng)制拆遷制度的改進(jìn)及完善的建議
1、嚴(yán)格控制公權(quán)，保護(hù)私權(quán)—對(duì)公權(quán)力介入進(jìn)行必要限制
在房屋強(qiáng)制拆遷過程中， 各相關(guān)法律條文對(duì)公權(quán)與私權(quán)進(jìn)行法律上配置實(shí)際上傾向于公權(quán)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》和《管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中均規(guī)定了公權(quán)的優(yōu)位權(quán)， 對(duì)私權(quán)的重視和保護(hù)完全不夠。
行政法的核心是行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問題，政府權(quán)力與公民權(quán)利的平衡需要通過“控權(quán)”來實(shí)現(xiàn)， 即行政法的核心理念是控制行政權(quán)力。因此，我們需要對(duì)城市房屋強(qiáng)制拆遷方面的公權(quán)力介入進(jìn)行必要的限制。
值得一提的是，建設(shè)部頒布的2004 年3 月1 日開始實(shí)行的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》) 從程序方面規(guī)定了很多有利于被拆遷人的制度規(guī)范，很大程度上體現(xiàn)了對(duì)被拆遷人權(quán)益的關(guān)注和保障。這應(yīng)該是行政法在“控權(quán)”，保護(hù)公民私權(quán)的一個(gè)典范，但是，這些規(guī)定在調(diào)和公權(quán)與私權(quán)的沖突上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 因?yàn)椤兑?guī)程》只是作為《管理?xiàng)l例》的配套法規(guī)， 法律效力不強(qiáng)。我們希望在《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)中控制公權(quán)， 并對(duì)私權(quán)提供實(shí)在的保護(hù)。
我個(gè)人認(rèn)為，法律法規(guī)對(duì)這方面的公權(quán)力介入的調(diào)整要考慮的最重要的一點(diǎn)是：要對(duì)“公益拆遷”和“私益拆遷”清晰界定，公益拆遷中，公權(quán)力的介入是為了公共利益，應(yīng)該以規(guī)范為主，限制為輔，而在私益拆遷中（比如房地產(chǎn)開發(fā)），公權(quán)力的介入要嚴(yán)格限制，行政主體應(yīng)該是處于一個(gè)協(xié)調(diào)的中立者的身份，不應(yīng)該作為一方主體參與進(jìn)來，更不應(yīng)該偏重于哪一方，因此，對(duì)這方面的公權(quán)力介入，要以限制為輔。
2、 修改有關(guān)強(qiáng)制拆遷的相互抵觸的法律條款
強(qiáng)制拆遷的法律條文，出現(xiàn)了相互抵觸，其中，下位法對(duì)上位法有所超出，具體表現(xiàn)在我上文已經(jīng)詳細(xì)闡釋的兩方面：一、法律法規(guī)配置不合理，發(fā)揮實(shí)際作用的現(xiàn)行法規(guī)位階太低，不符合《立法法》的規(guī)定；二、明顯與上位法沖突?，F(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》有兩個(gè)明顯超出上位法的地方：首先是對(duì)于憲法修正案中對(duì)征用權(quán)的規(guī)定“限于公共利益”范圍有超出，然后對(duì)于行政主體在此過程中的賦權(quán)違背了《民法通則》、《合同法》等關(guān)于“平等、自愿、公平”等相關(guān)內(nèi)容。
有關(guān)房屋強(qiáng)制拆遷方面相互矛盾的法律法規(guī)需要予以糾正。法律條款之間的相互沖突、法律法規(guī)系統(tǒng)本身不相一致，不僅影響了法律效力的發(fā)揮， 還給行政權(quán)力的非法侵入提供了可乘之機(jī)。因此，有必要對(duì)這方面的與上位法相互抵觸的法律條款做出修改，保證法律系統(tǒng)的一致性。
3、 行政強(qiáng)制拆遷的程序中聽證制度的貫徹落實(shí)
程序的公正能夠保證實(shí)體的公正，其獨(dú)立的價(jià)值。城市房屋乃居民安居樂業(yè)的根本，屬于重大的財(cái)產(chǎn)利益，應(yīng)該保證被拆遷居民在這個(gè)過程中的話語權(quán)。
程序公正需要對(duì)程序法加以深入細(xì)致和完善。這方面我認(rèn)為非常值得探討的，具有代表性，在現(xiàn)實(shí)生活中也很具有操作性的，在于房屋拆遷中的聽證制度的貫徹實(shí)施，這也是我在完善行政強(qiáng)制拆遷的程序主要想談的一點(diǎn)。
現(xiàn)行規(guī)范性文件中也設(shè)置了聽證程序，但是這不是一個(gè)必經(jīng)的程序，所以應(yīng)該在行政法規(guī)中規(guī)定強(qiáng)制拆遷必須有聽證程序，以被拆遷人申請(qǐng)而啟動(dòng)。更為重要的是，保證聽證為最后的裁判提供依據(jù)，被拆遷人提出的合理意見被政府所接受。而不能只是例行一個(gè)程序，對(duì)最后的結(jié)果不產(chǎn)生絲毫影響。
實(shí)際上，在本文開頭的重慶“史上最牛釘子戶”一案中，當(dāng)事人也申請(qǐng)過聽證，但當(dāng)事人的說法是“聽證會(huì)就像過場(chǎng)一樣，是為了聽證而聽證，并沒有按照程序來，沒有安排我的答辯，后來我抗議后才給了我時(shí)間⑻?！庇纱丝梢?，房屋強(qiáng)制拆遷這一塊的聽證制度，走過場(chǎng)、當(dāng)事人提出意見難、聽證意見難落實(shí)等現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重，需要很大程度的完善。
我提出的這方面建議主要有四個(gè)方面：
①擴(kuò)大城市房屋拆遷的聽證范圍
從目前來看， 中央及各省市的拆遷管理法中主要針對(duì)糾紛裁決和強(qiáng)制拆遷這兩種行為舉行聽證， 其他環(huán)節(jié)中尚未設(shè)計(jì)聽證程序。各地在房屋拆遷立法中應(yīng)擴(kuò)大聽證范圍，注重聽證效力，讓聽證這種各方意見集中地方式更多、更有效地運(yùn)用在解決問題中來。
可喜的是，建設(shè)部 2005年 的《城市房屋拆遷工作規(guī)程》就對(duì)房屋拆遷工作中的聽證制度做出了比較合理而詳細(xì)的規(guī)定⑼，是在房屋拆遷聽證制度上的一個(gè)重大突破和探索。
②代表產(chǎn)生制度的完善
參與聽證會(huì)的代表身份是聽證會(huì)能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。因?yàn)椤?聽” 證，主要是聽取利害關(guān)系人的“ 聲音” ，利害關(guān)系人能否參與到聽證程序中來并充分發(fā)表其意見與建議是實(shí)現(xiàn)聽證制度價(jià)值的核心問題。
我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)僅規(guī)定了參加聽證會(huì)的代表要具有廣泛性和代表性。然而規(guī)范性文件中的這種粗略規(guī)定， 在實(shí)踐中就很難操作，甚至?xí)o不法分子以可乘之機(jī)，使聽證會(huì)流于形式。因此，對(duì)于聽證會(huì)代表選拔制度，需要加以細(xì)致規(guī)定，尤其是應(yīng)具體規(guī)定相應(yīng)代表的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和比例， 在此基礎(chǔ)上將自愿報(bào)名的產(chǎn)生方式擴(kuò)大化， 同時(shí)提高參加代表的基本知識(shí)和技術(shù)常識(shí)⑽。
③聽證意見的落實(shí)，防止聽證流于形式
聽證程序流于形式， “ 聽而不證”的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。這幾年， 為了糾正這個(gè)問題， 建設(shè)部頒布了城市房屋拆遷聽證辦法， 規(guī)定城市房屋拆遷都必須聽取利害關(guān)系人的意見。這種明確規(guī)定聽取利害關(guān)系人意見的規(guī)定和過去那種暗箱操作相比，引人聽證程序無疑是一大進(jìn)步。但是如何保證聽證會(huì)上能平等地收集各利益方的意見，經(jīng)過合法的聽證程序取得的聽證筆錄應(yīng)怎樣被賦予相應(yīng)的效力，聽證過程和后續(xù)意見處理的監(jiān)督仍需要具體法規(guī)加以詳細(xì)規(guī)定。
④聽證信息的透明、公開及信息的平等性
在拆遷聽證中信息的披露也是影響聽證制度能否取得成效的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的問題一方面是信息不夠完全，真實(shí)，另一方面是聽證會(huì)上拆遷人、被拆遷人、政府的信息不對(duì)等。
因此要完善信息披露制度，一是信息要真實(shí)、完全， 材料要易于理解和掌握。二是信息資料應(yīng)提前發(fā)給代表并通過相關(guān)的媒體予以公開， 以便與會(huì)代表能夠提前做好準(zhǔn)備， 為其維護(hù)合法權(quán)益提供一種比較周全的制度安排。
總之，強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)生活中糾紛較多的重要原因之一是沒有正確處理好公權(quán)力介入的問題，對(duì)適用行政強(qiáng)制程序進(jìn)行拆遷的公權(quán)力使用過多過濫，因此常常會(huì)損害被拆遷人的利益。同時(shí)，一方面大量本該通過司法程序解決的問題都以行政方式解決，弱化了司法功能，增加了行政機(jī)關(guān)的壓力。另一方面，行政權(quán)在拆遷中適用過廣，行政強(qiáng)制的適用不合理增加了腐敗和投機(jī)，容易損害被拆遷人的利益。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制拆遷中行政行為的研究，嚴(yán)格廓清和限制其適用條件和范圍，落實(shí)在立法和執(zhí)法方面，應(yīng)該進(jìn)行精微的制度設(shè)計(jì)，杜絕現(xiàn)實(shí)生活中假借公權(quán)力介入侵害私人利益的情形。
限制行政權(quán)力的最終目的是為了使公權(quán)力和公民權(quán)利兩者平衡，具體在房屋強(qiáng)制拆遷中，對(duì)公權(quán)力的介入加以行政法上的規(guī)制，讓被拆遷人有話語權(quán)，其個(gè)人利益能得以保護(hù)，達(dá)到公權(quán)力、公共利益和被拆遷人公民權(quán)利的平衡，才是城市房屋強(qiáng)制拆遷方面的行政法規(guī)所要追求的目標(biāo)。
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注釋
⑴ 趙紅梅. 房地產(chǎn)法論[M ]. 北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社， 1995， 143頁
⑵《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條：被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。
⑷參見《管理?xiàng)l例》第16 條規(guī)定“拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的， 由房屋拆遷管理部門決”; 第17 條規(guī)定“被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的， 由房屋所在地市、縣政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷?！?/p>
⑸參見《管理規(guī)定》第2條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。
⑹城市房屋強(qiáng)制拆遷中“公權(quán)”與“私權(quán)”的沖突與和諧，劉任平，湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，中圖分類號(hào): D922. 181 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào): 100827575 (2005) 01-01 01-04
⑻參見《新京報(bào)》對(duì)“史上最牛釘子戶”的采訪實(shí)錄
（一）執(zhí)法對(duì)象的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害較為普遍
城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)城市的有序、健康發(fā)展。但是城市行政管理目的的實(shí)現(xiàn)決不能建立在違法行政管理基礎(chǔ)上。城市行政管理執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)執(zhí)法對(duì)象人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯都是違法行政管理的典型表現(xiàn)，這種侵害有時(shí)甚至表現(xiàn)為暴力侵害。在執(zhí)法實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)一些執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法的對(duì)象態(tài)度惡劣、侮辱執(zhí)法對(duì)象的人格的現(xiàn)象，不時(shí)地在新聞媒體上還會(huì)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對(duì)象的人身受到執(zhí)法主體的暴力侵犯這樣的新聞。執(zhí)法對(duì)象的合法生產(chǎn)資料被查扣或者沒收甚至直接予以破壞則更是常見。
（二）執(zhí)法主體的執(zhí)法手段變味與立法目的脫離
任何一部法律的出臺(tái)都離不開立法目的，城市管理法律法規(guī)也同樣有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和諧的發(fā)展，立法目的的實(shí)現(xiàn)離不開執(zhí)法活動(dòng)。執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法手段的運(yùn)用要始終以立法目的的實(shí)現(xiàn)為中心。而現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法手段往往與立法目的脫離。主要表現(xiàn)有以下兩種形式：第一，部分城管人員在執(zhí)法時(shí)一律采用強(qiáng)制手段迫使執(zhí)法對(duì)象停止經(jīng)營(yíng)。對(duì)執(zhí)法對(duì)象的生產(chǎn)資料一律扣留、沒收或者直接破壞，以追求其短期執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，一些地方的城管以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，一味收繳罰款，對(duì)相關(guān)違反城市管理法律法規(guī)的行為既不加以引導(dǎo)也不加以制止，繳了罰款違法行為就可以繼續(xù)。不管是第一種手段還是第二種手段，都不能實(shí)現(xiàn)上述立法目的，甚至阻礙立法目的的實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法活動(dòng)與立法目的脫節(jié)是現(xiàn)行城市行政執(zhí)法活動(dòng)的又一特征。
（三）執(zhí)法主體的執(zhí)法活動(dòng)中不注重行政程序
行政程序作為規(guī)范行政權(quán)，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，行政程序具有極其重要的法律地位。我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行政執(zhí)法以及行政處罰等行政管理活動(dòng)的程序要求較為嚴(yán)格，相關(guān)執(zhí)法主體需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求開展行政執(zhí)法活動(dòng)。程序與效率往往是兩個(gè)很難兼顧的法律價(jià)值，通常行政執(zhí)法主體以犧牲程序價(jià)值來追求更高的行政管理效率價(jià)值。殊不知犧牲程序性要求的同時(shí)更有可能犧牲的是公平和公正。《行政處罰法》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)做到“三公開”，即依據(jù)公開、身份公開、處罰公開。但由于部門利益、管理不善和監(jiān)察機(jī)制的缺失，在當(dāng)前的城管工作普遍沒有做到“三公開”?！缎姓幜P法》的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知和保障當(dāng)事人的陳述、申辯、聽政、復(fù)議和提起行政訴訟等權(quán)利，執(zhí)法實(shí)踐中這些權(quán)利得不到保障也較為普遍。這些都為行政執(zhí)法活動(dòng)中違法行為的出現(xiàn)埋下了隱患。行政程序得不到應(yīng)有重視是現(xiàn)行城市行政管理綜合執(zhí)法活動(dòng)的另一個(gè)顯著特征?，F(xiàn)行城市行政管理活動(dòng)的上述特征，有的本身就是違法行政行為，有的則為違法行政行為的萌芽提供了溫床。如執(zhí)法手段與立法目的脫離可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員為實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)而不擇手段，甚至暴力侵犯執(zhí)法對(duì)象的人身及財(cái)產(chǎn)；不注重行政程序會(huì)導(dǎo)致隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法等違法行政行為。違法行政管理行為是引起執(zhí)法矛盾的重要因素。近期在城市拆遷過程中不斷出現(xiàn)的惡性案件就是最好的例證?？梢哉f，城市行政管理綜合執(zhí)法中的矛盾是和城市行政管理綜合執(zhí)法一起誕生的。接下來針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法中的矛盾形成的深層次原因進(jìn)行分析。
二、城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的形成原因
城管執(zhí)法中的違法行為問題，實(shí)際上是當(dāng)今紛繁復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展過程中各種社會(huì)矛盾的集中體現(xiàn)。由于工作的特殊性，從客觀上看，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)更是被推向了矛盾的風(fēng)口浪尖上。通過深入的剖析，城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的成因主要包括以下幾個(gè)方面。
（一）法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)的不確定性
任何行政機(jī)關(guān)做出行政行為必須有明確的法律依據(jù)，必須符合職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則是指各級(jí)政府所有職能部門的行政職權(quán)都必須由法律、法規(guī)授權(quán)做出規(guī)定。我國(guó)目前沒有一部統(tǒng)一的行政法典，行政法部門的相關(guān)法律法規(guī)沒有形成一個(gè)完整的體系。法律規(guī)定的內(nèi)容一般較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，而根據(jù)法律制定得相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章則具體的多，可操作性較強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行行政法體系中作為法律配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章較少。缺少確定的可操作性強(qiáng)的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法主體在實(shí)際的城市行政管理活動(dòng)中可能是無法可依，部分地方政府會(huì)自行出臺(tái)相關(guān)非規(guī)范性法律文件如行政命令作為城市行政管理的依據(jù)。但是往往這些非規(guī)范性法律文件自身是否合法都是個(gè)疑問，建立在這樣的基礎(chǔ)上出現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)中的矛盾則不可避免。
（二）部分行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員不懂法或知法不守法
作為行政執(zhí)法的主體，應(yīng)當(dāng)首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理過程中正確公正地執(zhí)法。恰恰相反，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法主體自身不懂法，或者知法不守的行為并不鮮見。由于執(zhí)法主體自身的法律知識(shí)和守法意識(shí)的欠缺，執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益遭受侵害變成了必然。權(quán)益被侵犯的執(zhí)法對(duì)象保護(hù)自身的合法權(quán)益的過程必然會(huì)與執(zhí)法主體發(fā)生沖突。
（三）城市行政管理與個(gè)人生存權(quán)的沖突
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來了城鄉(xiāng)差異，大量的農(nóng)村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企業(yè)改制和房屋拆遷問題又導(dǎo)致了大批下崗職工、房屋拆遷戶的涌現(xiàn)。這些生活在社會(huì)底層的城市居民以及流入城市的大量農(nóng)村勞動(dòng)人口構(gòu)成了城市的弱勢(shì)群體，他們大多文化水平低、知識(shí)技能單一、謀生能力不強(qiáng)。無法從事一些綜合性的、高技術(shù)含量的職業(yè)，只能從事一些最簡(jiǎn)單的商品買賣活動(dòng)，維系著最基本的生活需求。在得不到國(guó)家社會(huì)保障救濟(jì)的情況下，攤販經(jīng)濟(jì)幾乎成了他們生存的最后希望。然而現(xiàn)代高速發(fā)展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投資環(huán)境等。因此，城市行政管理利益與個(gè)體生存權(quán)益之間的碰撞便不可避免。
（四）城市的公共服務(wù)不能完全滿足社會(huì)發(fā)展需要
隨著城市的不斷發(fā)展，人民對(duì)生活質(zhì)量追求的也不斷增高，城市公共服務(wù)的發(fā)展速度緩慢，無法跟上城市發(fā)展和人們追求高質(zhì)量生活的腳步。社會(huì)有較大需求，政府又不能滿足。這就為一些在經(jīng)營(yíng)形式或方式上違反法律規(guī)范的小商小販的出現(xiàn)提供了條件。比如，為方便民眾生活需求，政府應(yīng)當(dāng)在繁華社區(qū)修建作為配套設(shè)施的集貿(mào)市場(chǎng)，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用項(xiàng)目可能會(huì)被商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目代替。經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的缺失造就了不法商販的出現(xiàn)。城市公用交通設(shè)施的不健全給黑摩的、黑出租、無牌無保障的其他交通工具的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。為了生存，小商販們不得不違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，做起了“走鬼”，與城管行政執(zhí)法人員展開了“游擊戰(zhàn)”。
（五）部分行政相對(duì)人素質(zhì)不高
從暴力抗法的行政相對(duì)人的構(gòu)成來看，他們大多來自社會(huì)的下層，因此他們的文化水平相對(duì)較低，法制觀念也相對(duì)較弱。他們往往意識(shí)不到自身違章行為的違法性，仍停留在“我又沒有殺人放火，不就擺擺攤子，有嘛影響”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這正是為何屢次再犯，屢禁不止的一大原因。暴力抗法后，他們大多也認(rèn)識(shí)不到已經(jīng)觸犯刑律。面對(duì)城管人員的執(zhí)法，他們會(huì)誤把城管人員的正常執(zhí)法行為當(dāng)成是針對(duì)他們個(gè)人的個(gè)人行為，所以有的會(huì)采取暴力的手段進(jìn)行“私力救濟(jì)”，希望能搶回被罰沒的財(cái)物；有的以為武力可以起到威懾作用，使執(zhí)法人員放棄執(zhí)法而得以逃避處罰；有的因?yàn)橐粫r(shí)之氣，基于報(bào)復(fù)的心態(tài)而對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行人身攻擊。
三、化解城市行政管理綜合執(zhí)法活動(dòng)中的矛盾一些建議
（一）完善法律法規(guī)體系為城市行政執(zhí)法活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)
依法行政是落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)法治政府的重要舉措,城管執(zhí)法不能僅靠“政府令”來實(shí)施。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)城市化水平并不高的發(fā)展中國(guó)家來說,城管工作是一門新興學(xué)科,加快立法進(jìn)度才能改變城管工作缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)象。盡快制定行政法典，完善行政法律法規(guī)體系。針對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的具體問題制定相關(guān)配套行政法規(guī)或部門規(guī)章，有條件的地方也可以制定適應(yīng)自身?xiàng)l件的地方性法規(guī)或規(guī)章。真正實(shí)現(xiàn)城市行政執(zhí)法活動(dòng)有法可依。另外還要對(duì)現(xiàn)行部分地區(qū)存在的與法律法規(guī)不符的非規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理，盡力確保執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)提高立法水平,認(rèn)真研究城管工作的規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì),使法律法規(guī)既便于執(zhí)行,又有一定的超前性。當(dāng)然在進(jìn)行城管立法時(shí),應(yīng)當(dāng)確立立法價(jià)值應(yīng)服從倫理正當(dāng)性的原則,必須堅(jiān)持弱勢(shì)群體生存權(quán)優(yōu)先的原則。城市管理針對(duì)的主要是弱勢(shì)群體，如：下崗職工、失地農(nóng)民和其他種種原因而生活困窘的城鄉(xiāng)下層民眾等等；因此我們?cè)诹⒎ㄖ嗅槍?duì)利益沖突的衡量與取舍時(shí),應(yīng)該考慮到上述這些因素,盡量為弱勢(shì)群體的利益多做考慮,與市容市貌的整齊整潔、道路的通暢等相比,生存權(quán)應(yīng)該給予優(yōu)先考慮。
（二）加強(qiáng)對(duì)市民進(jìn)行法制教育和社會(huì)公德教育,提高市民素質(zhì)
城市行政管理活動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人以及社會(huì)公眾的參與是分不開的。公民文明意識(shí)的提升,為更好的實(shí)現(xiàn)城市行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。重視城市居民的法制宣傳教育,增強(qiáng)其法制意識(shí),提高文明素質(zhì),使廣大居民盡可能的理解和支持城管執(zhí)法工作。要通過新聞媒體加大宣傳力度,做到執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)、違法事實(shí)、違法依據(jù)、處罰內(nèi)容公開化,自覺接受社會(huì)監(jiān)督。
（三）規(guī)范城市行政執(zhí)法程序，確立程序價(jià)值
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地征用；問題
目前，我國(guó)正在全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在1979年，我國(guó)的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到37%，2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，我國(guó)的城市化率為42.99%。在推進(jìn)城市化進(jìn)程的過程中必然會(huì)涉及到一些農(nóng)民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設(shè)施建設(shè)或是這些土地被用買給開發(fā)商進(jìn)行住宅建設(shè)。在這個(gè)過程中由于農(nóng)民本身知識(shí)能力的有限、政府管理上的漏洞、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)心態(tài)等原因，產(chǎn)生了農(nóng)村土地征用的種種問題。
一、農(nóng)村土地征用過程中存在的主要問題
（一）目前農(nóng)村土地征用態(tài)度不統(tǒng)一
對(duì)于農(nóng)村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據(jù)土地承包者依賴土地的程度所決定的。農(nóng)民對(duì)于土地的征用在全國(guó)各地都比較有代表性的觀點(diǎn)主要有：（1）同意土地被征用，但就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）
無所謂的態(tài)度。在農(nóng)村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時(shí)也有不少村民以種地為生，特別是農(nóng)村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達(dá)幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現(xiàn)狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補(bǔ)償款不能滿足他們對(duì)工作的渴望。也有些村民有從眾心態(tài)，他們?cè)谧约旱耐恋睾头慨a(chǎn)被征用時(shí)抱著一種“隨大流”的心里，即別人動(dòng)，我也動(dòng)。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區(qū)擴(kuò)展。
（二）被征用土地農(nóng)民的意見不能得到充分的表達(dá)
當(dāng)農(nóng)民的土地被征收或房屋被動(dòng)遷之后，這些人就自發(fā)的形成了一個(gè)利益集團(tuán)。這個(gè)利益集團(tuán)的主要目的就是為了保證自己獲得應(yīng)有的損失補(bǔ)償并以集體的方式來表達(dá)自己的意愿，這個(gè)集團(tuán)對(duì)動(dòng)遷方具有監(jiān)督作用。但是這個(gè)集團(tuán)又受到知識(shí)水平、個(gè)人素質(zhì)、思想統(tǒng)一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結(jié)構(gòu)松散、缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)。這樣的利益集團(tuán)在表達(dá)自己意愿的時(shí)候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發(fā)生沖突甚至是。另外，從利益集團(tuán)的角度來看，在農(nóng)村存在的利益集團(tuán)的主要類型有特殊性利益集團(tuán)和廣泛性利益集團(tuán)。特殊性利益集團(tuán)包括：強(qiáng)勢(shì)權(quán)利精英：農(nóng)村干部或指在村委會(huì)任職的人員；新興富裕階層如農(nóng)村的企業(yè)家、宗族集團(tuán)、黑惡勢(shì)力集團(tuán)。廣泛性利益集團(tuán)包括：普通農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益集團(tuán)、農(nóng)民工人利益集團(tuán)、農(nóng)民雇工利益集團(tuán)。從利益集團(tuán)劃分角度來看，被征用土地的普通農(nóng)民無疑是以弱勢(shì)群體，他們的意見表達(dá)和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達(dá)。
（三）征地程序不規(guī)范
征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進(jìn)行實(shí)地的現(xiàn)場(chǎng)資產(chǎn)核對(duì)――談遷即告知與被征用土地的農(nóng)戶利益補(bǔ)償――下達(dá)征地的時(shí)間限制――土地被征用，在這個(gè)過程中，被征地的農(nóng)民完全處于一個(gè)被動(dòng)的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個(gè)人素質(zhì)、文化水平、工作經(jīng)驗(yàn)的不同，在工作中如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發(fā)全體性事件的導(dǎo)火索。農(nóng)地征用問題在當(dāng)前農(nóng)村較為普遍，調(diào)查表明，近11%的農(nóng)戶的土地曾經(jīng)被征用。從調(diào)查結(jié)果來看，農(nóng)地征用的社會(huì)效益較為低下，有47.7%的被征地農(nóng)戶具有較強(qiáng)的相對(duì)剝奪感，他們明顯意識(shí)到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規(guī)范也常常出現(xiàn)在公有的土地被賣之后農(nóng)民才知道的現(xiàn)象。這樣不規(guī)范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農(nóng)民的消息不對(duì)稱和手里的特權(quán)在征用土地過程中的尋租現(xiàn)象。
（四）農(nóng)村土地征用補(bǔ)償不合理
在土地的征用過程中，土地補(bǔ)償是農(nóng)民主要關(guān)注的問題。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由4部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但在實(shí)際的征用過程中，這樣的標(biāo)準(zhǔn)往往與農(nóng)民心中的利益損失標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)被征用土地上生長(zhǎng)的農(nóng)作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產(chǎn)值，果樹只賠一年的產(chǎn)值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補(bǔ)償上相同這明顯是不合理的。同時(shí)這些標(biāo)準(zhǔn)也隨著物價(jià)水平的上漲和經(jīng)濟(jì)條件的變化顯得過低。比如在安置補(bǔ)助費(fèi)上，3年前租一個(gè)單室房間要300元，而現(xiàn)在則需要500元，而標(biāo)準(zhǔn)還沒有變，這樣對(duì)農(nóng)民無疑又是一個(gè)損失。另外，在補(bǔ)償問題上，也出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)亩嘀貥?biāo)準(zhǔn)問題。即對(duì)一些比較難纏的人給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就提高，對(duì)于所謂的老實(shí)人則采取另一種態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)。
二、原因分析
（一）村委會(huì)不能真正代表農(nóng)民的態(tài)度
農(nóng)村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關(guān)者也是個(gè)人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會(huì)――全體村民的代表與個(gè)人的利益形成矛盾體，村委會(huì)不會(huì)因?yàn)榇逯袀€(gè)別人的土地被征用問題代表這些農(nóng)民去進(jìn)行意見表達(dá)和問題協(xié)商。另外，從權(quán)力使用的角度來看，在農(nóng)村土地被征用時(shí)，往往征用的主體是上級(jí)政府部門或者是村委會(huì)的招商引資。在這樣的力量對(duì)比中，村委會(huì)首先會(huì)選擇服從上級(jí)主管部門或是投資單位，村委會(huì)站在了與被征收土地農(nóng)民的對(duì)立面，而農(nóng)民相對(duì)的變成了弱勢(shì)群體。這時(shí)村委會(huì)的態(tài)度只能代表村委會(huì)中個(gè)別人的意見，而不是被征用土地農(nóng)民的真實(shí)聲音。在我國(guó)農(nóng)村除了有一部分土地被分配給村民管理和經(jīng)營(yíng)外，還有一部分土地的管理權(quán)掌握在村委會(huì)手里。這部分土地有時(shí)是村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，但大多數(shù)情況下村委會(huì)通過某種形式將這些土地承包給村里的個(gè)人來經(jīng)營(yíng)。對(duì)于這部分土地其實(shí)是出現(xiàn)了“所有權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離。所以有時(shí)候這部分屬于全體村民的土地在被村委會(huì)使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。
（二）搭便車的心理導(dǎo)致在利益維權(quán)上沒有形成穩(wěn)固的利
益集團(tuán)
在土地征用過程中，由于被征用農(nóng)民思想不同，形成的利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)松散，缺乏信息溝通而后管理，同時(shí)人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態(tài)，在集體利益受到損失的時(shí)候維權(quán)的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現(xiàn)象，即當(dāng)一方給予的條件與自己的意愿相同的時(shí)候，一些人就會(huì)投降另外一個(gè)利益集團(tuán)，這樣也使得被征用土地的農(nóng)民在表達(dá)集體利益時(shí)出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時(shí)被征地的農(nóng)民也意識(shí)到，自己的集團(tuán)能量與其他利益集團(tuán)相對(duì)比，明顯處于劣勢(shì)地位，在這個(gè)利益博弈中明顯出現(xiàn)這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應(yīng)有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應(yīng)得的基本利益或者少于應(yīng)得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農(nóng)民的群體不能團(tuán)結(jié)在一起。
（三）信息傳播的不透明
首先，從信息的傳播途徑上來看，在農(nóng)民的土地被征用時(shí)，這些被征用土地的農(nóng)民就形成了一個(gè)利益集團(tuán)，這個(gè)利益集團(tuán)往往在整個(gè)動(dòng)遷過程中處于弱勢(shì)的地位，信息傳播一般限于集團(tuán)的內(nèi)部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個(gè)人的想法不一樣，可能存在不真實(shí)的信息。他們從政府或者開發(fā)商處獲得信息時(shí)，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個(gè)知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達(dá)往往又會(huì)因?yàn)樾畔鞑サ臅r(shí)間和傳播的環(huán)節(jié)而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權(quán)上來看，在政府征用土地或者是開發(fā)商想要購買土地時(shí)候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進(jìn)行規(guī)劃，然后再與村民進(jìn)行談判。這樣的談判是一種強(qiáng)迫性比較強(qiáng)的通知，村民基本不存在選擇權(quán)，只能選擇被動(dòng)的接受。另外，在農(nóng)民的土地被征用時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)沒有準(zhǔn)確的衡量，政府部門對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定沒有采取公開透明的聽證會(huì)制度來衡量和制定。標(biāo)準(zhǔn)上的“盲區(qū)”使應(yīng)該是農(nóng)民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農(nóng)民信息的缺失。
（四）相關(guān)法律法規(guī)體系不健全
在關(guān)于土地征用的法律法規(guī)建設(shè)中，我國(guó)還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關(guān)人士去填補(bǔ)。從目前來看，關(guān)于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》，國(guó)務(wù)院令第590號(hào)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過，并施行。但是對(duì)于具體的實(shí)際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當(dāng)?shù)卣仁潜O(jiān)督者也是實(shí)施者。對(duì)于土地征用過程中的權(quán)責(zé)劃分不清，對(duì)于違法亂紀(jì)的現(xiàn)象懲處力度不夠。同時(shí)也《憲法》和《土地管理法》都表示國(guó)家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實(shí)施過程中這個(gè)公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發(fā)者來解釋。公共利益在實(shí)際操作中概念模糊。另外法律對(duì)征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權(quán)限、責(zé)任、義務(wù)等。法律上的漏洞和缺失造成了農(nóng)民的合法權(quán)力缺失，使農(nóng)民維權(quán)路徑受阻。
（五）政府管理上的缺失
在征用農(nóng)村的土地的過程中，政府的管理往往出現(xiàn)“承包”的方式，雖然有所謂的“動(dòng)遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對(duì)于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監(jiān)督，政府中的上級(jí)主管部門主要關(guān)心結(jié)果而對(duì)過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)征地過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)控制不足，對(duì)相關(guān)信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發(fā)生的一個(gè)重要因素。另外，政府對(duì)于征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設(shè)施建設(shè)征地、房地產(chǎn)開發(fā)的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務(wù)于百姓，也是為了提升被征地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是在具體的項(xiàng)目評(píng)估過程中，缺乏科學(xué)合理的評(píng)估手段，項(xiàng)目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。
三、解決農(nóng)村土地征用問題的對(duì)策思考
（一）充分的做到信息公開
信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農(nóng)民在獲得充分的信息后能夠增加對(duì)征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯(cuò)誤的負(fù)面信息對(duì)農(nóng)民的誤導(dǎo)和農(nóng)民對(duì)政府的誤解。在征地的過程中，很多的產(chǎn)生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進(jìn)行合理而有效的溝通，導(dǎo)致信息不暢，從而產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對(duì)農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要信息公開化，建立土地評(píng)估體制。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)的資源配置不能局限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，在公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能搞一刀切，工作應(yīng)該因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，對(duì)土地的價(jià)格和潛在利益進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，同時(shí)對(duì)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行聽證，充分聽取村民的意見，對(duì)于土地?fù)p失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采取公示的形式進(jìn)行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。
（二）建立和完善相應(yīng)的法律制度
現(xiàn)有的法律法規(guī)在農(nóng)村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規(guī)定的不夠詳細(xì)，各地方政府應(yīng)該出臺(tái)具有針對(duì)性的法律法規(guī)，盡量做到細(xì)化。另外要從法律層面上構(gòu)建合理的群眾維權(quán)制度。建立有針對(duì)性的法律制度是解決農(nóng)村征地問題的必由之路。從法律層面規(guī)定征用土地的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定土地的征用條件、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。用法律法規(guī)來保障人民的根本利益不受到損害。同時(shí)還要建立被征用土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。農(nóng)民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時(shí)也可能因?yàn)樽》康淖兏贡徽饔猛恋氐霓r(nóng)民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個(gè)有針對(duì)性的扶持機(jī)制和保障機(jī)制來幫助這些農(nóng)民重新定位和就業(yè)。
（三）政府要加強(qiáng)農(nóng)村土地征收問題的監(jiān)管力度
在農(nóng)村土地征收的問題上，政府應(yīng)該從源頭開始進(jìn)行監(jiān)管。其中包括項(xiàng)目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農(nóng)民安置等等。土地征收涉及到農(nóng)民的根本利益，不能簡(jiǎn)單的為了一個(gè)年度的工作業(yè)績(jī)或者是暫時(shí)的地區(qū)利益就盲目的進(jìn)行土地征收，政府有關(guān)部門要對(duì)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)于工作的階段性成果進(jìn)行考察，并設(shè)定違法舉報(bào)方式，建立群眾監(jiān)督機(jī)制和信息反饋機(jī)制。政府也應(yīng)該設(shè)立第三方監(jiān)管，可以委托一些比較大的機(jī)構(gòu)參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。
（四）增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，政府要給予法律援助
農(nóng)民要積極的提高自身的維權(quán)意識(shí)和法律意識(shí)。農(nóng)民本身要加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)，對(duì)自身所擁有的權(quán)力和義務(wù)有所了解，增強(qiáng)法律意識(shí)。同時(shí)政府對(duì)農(nóng)民要進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳和教育。在征用土地進(jìn)時(shí)，政府可以委派一名法律工作者以公立的態(tài)度來進(jìn)行雙方之間的溝通和協(xié)調(diào)。這樣既增強(qiáng)了被拆遷者或土地征用者的法律意識(shí)，同時(shí)又幫助了利益集團(tuán)中的相對(duì)弱勢(shì)集團(tuán)的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為自己的土地補(bǔ)償款不合理時(shí)，通過合理的途徑和方法為自己維權(quán)。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團(tuán)視角下的地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入研究[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2010（5）：105
[2]邵琨.農(nóng)村利益集團(tuán)扭曲與基層建設(shè)[J].烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2010（4）：18～19
[3]袁柳天.諸城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐與思考[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào).2010（7）
“走，咱們找王歡評(píng)理去！”陜西省西鄉(xiāng)縣城關(guān)鎮(zhèn)西關(guān)社區(qū)的居民王興華、李杰為宅基地邊界的劃分問題爭(zhēng)得不可開交。吵了半天，兩人決定找王歡給評(píng)判評(píng)判。王歡是社區(qū)的遠(yuǎn)教站點(diǎn)管理員，因?yàn)閷?duì)人熱心，又把遠(yuǎn)教這個(gè)“百寶箱”用出了名堂，所以居民們都信任他。聽了王、李二人的糾紛后，王歡并沒有急著說誰對(duì)誰錯(cuò)，而是從遠(yuǎn)教平臺(tái)上挑選了一部處理宅基地糾紛的法律課件放給他們看。看完課件，剛剛還爭(zhēng)得面紅耳赤的兩人也平靜下來。王歡趁熱打鐵，結(jié)合課件中的案例和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步開導(dǎo)。一番交談過后，王興華、李杰當(dāng)場(chǎng)握手言和。像這樣利用遠(yuǎn)程教育化解群眾糾紛的事，在王歡的工作中屢見不鮮。他常對(duì)居民說：“我一定為大家管好遠(yuǎn)教‘百寶箱’，保證你們隨到隨用?！?/p>
西關(guān)社區(qū)位于老城區(qū)內(nèi)，這里的房子有些還是土坯房，街道狹窄臟亂，一到下雨天，房子漏雨，馬路成河，社區(qū)居民做夢(mèng)都想改變居住環(huán)境?？墒且簧婕安疬w問題，神仙也作難，社區(qū)工作人員都不愿意接這個(gè)燙手的山芋。為了解決拆遷難題，王歡搬出了遠(yuǎn)教“百寶箱”。他從遠(yuǎn)教平臺(tái)上找到關(guān)于拆遷政策宣傳的課件，在社區(qū)遠(yuǎn)教廣場(chǎng)的戶外LED顯示屏上滾動(dòng)播放，讓群眾從實(shí)實(shí)在在的例子中吃透拆遷政策，感受拆舊建新后帶來的喜人變化。
雖說王歡在拆遷工作前期做足了準(zhǔn)備，但還是遇到了“釘子戶”。社區(qū)居民王遠(yuǎn)志提出要分給自己四間臨街門面房，而他要拆遷的房屋本來就不臨街，明顯不符合規(guī)定。見社區(qū)不能滿足自己的要求，王遠(yuǎn)志干脆把門一鎖，去了外地，并揚(yáng)言不答應(yīng)條件就別想動(dòng)他的房。眼看著開工日期一天天臨近，王遠(yuǎn)志的房子又剛好位于一期工程當(dāng)中，怎么辦？王歡多方打聽，得知王遠(yuǎn)志去了西安的女兒家，于是便坐了五個(gè)多小時(shí)的長(zhǎng)途大巴趕了過去，找到王遠(yuǎn)志后，給他講法規(guī)、講政策、講感情。在王歡的耐心開導(dǎo)下，王遠(yuǎn)志終于答應(yīng)按照政策規(guī)定領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償。在簽訂了拆遷協(xié)議后，王遠(yuǎn)志好奇地問：“小王，你上學(xué)是不是學(xué)的法律專業(yè)，怎么懂這么多法律知識(shí)?。俊蓖鯕g笑了：“我啊，全靠遠(yuǎn)教‘百寶箱’，那里面是學(xué)啥有啥?！蓖踹h(yuǎn)志若有所悟：“真這么牛？看來我回去以后也要在這‘百寶箱’里淘些寶貝！”
（作者系陜西省西鄉(xiāng)縣委組織部干部）
