發(fā)布時(shí)間：2023-09-21 16:53:06
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地管理學(xué)概念樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
近年來,一些地區(qū)相繼開展了以撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)模為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作。行政區(qū)劃調(diào)整意味著土地利用方向的調(diào)整和區(qū)位改變,對(duì)土地資源配置影響深遠(yuǎn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改變了土地利用區(qū)位,有利于小城鎮(zhèn)(即新鎮(zhèn)政府駐地)土地集約利用和土地生態(tài)保護(hù),農(nóng)戶的土地利用行為也將進(jìn)行一定的調(diào)整。但由于沒有突破縣(市)行政區(qū)劃的限制,不能在更大經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)資源優(yōu)化配置。由于規(guī)劃的改變、發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整,被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地往往沒有作為新鎮(zhèn)的重要組成部分,土地利用效率不高,基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境有待改善。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后,外遷集鎮(zhèn)人口和企業(yè)的房產(chǎn)涉及的土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的規(guī)范。所以,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)際狀況來看,其對(duì)區(qū)域土地資源優(yōu)化配置的積極作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。
(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院鄒偉)
地下空間有償使用方式亟需明確
國務(wù)院31號(hào)文件規(guī)定工業(yè)用地必須以招拍掛方式出讓,工業(yè)用地的資源資產(chǎn)價(jià)值得以顯化。地下空間同樣具有的巨大資源資產(chǎn)價(jià)值也越來越為人們所認(rèn)識(shí),地下空間有償出讓已是大勢所趨。但相對(duì)于工業(yè)用地供地方式的改革,國家還沒有對(duì)地下空間有償使用作出明確的規(guī)定,只是少數(shù)大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相關(guān)法規(guī),立法層次低,且規(guī)定不夠明確,尤其是對(duì)地下空間有償使用方式的規(guī)定比較模糊,可操作性不強(qiáng)。如何抓住工業(yè)用地使用制度改革的契機(jī),根據(jù)地下空間自身的特點(diǎn),建立起適合地下空間的有償使用方式,是目前大規(guī)模開發(fā)利用地下資源急需解決的問題。
(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院楊慶偉梁亞榮)
地租征收難在哪里
在國有土地收益中,地租收益所占比例相對(duì)較小,但從法理上進(jìn)行考察,地租不僅是一種土地收益,更是國家行使土地所有權(quán)的外在標(biāo)志,是國家出租土地使用權(quán)應(yīng)得的收益。目前地租征收工作實(shí)踐中還存在征收難的現(xiàn)象,損害了國家利益和土地法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。
地租征收難的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序還很不明確,相關(guān)法律依據(jù)不夠完善。二是一些繳納義務(wù)人是國有企業(yè)、行政機(jī)關(guān)甚至政府,他們往往利用自身的地位與關(guān)系抵制地租征收。三是一些企業(yè)經(jīng)營困難,沒有地租繳納能力,或者由于國有企業(yè)改制過程中對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行了多次不規(guī)范甚至不合法的轉(zhuǎn)讓,地租繳納義務(wù)人難以確認(rèn)。從總體上看,地租征收的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定比較原則,部門規(guī)章和地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定也很不完善,而土地行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定又往往不能找到上位法的相關(guān)規(guī)定,其合法性難以確定。實(shí)踐中地租征收的主要依據(jù)是效力相對(duì)較低的地方性法規(guī)甚至土地行政管理部門的規(guī)范性文件。在這些位次較低的法規(guī)和規(guī)范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其對(duì)于拒不繳納地租的行為的處理,很難找到明確的程序依據(jù),使地租征收程序很不規(guī)范,發(fā)生糾紛后更是難以順利實(shí)施征收行為。
(山東省莒南縣國土資源局郭麗)
嚴(yán)格規(guī)劃管理卻成了修編護(hù)身符?
國土資源部2004年12月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》規(guī)定:“屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形,建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的,應(yīng)當(dāng)出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告和修改規(guī)劃聽證會(huì)紀(jì)要?！痹摗掇k法》的實(shí)施,使土地規(guī)劃修改管理進(jìn)一步嚴(yán)格和規(guī)范。但是,我們也要看到,新《辦法》的實(shí)施并沒有完全抑制一些地方政府修改土地規(guī)劃的“熱情”。據(jù)了解,僅2005年一年內(nèi),江蘇省大多數(shù)縣(市)進(jìn)行了三至四次土地規(guī)劃修改,有的甚至更多,實(shí)際上2004年江蘇省剛剛進(jìn)行一次全省范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃調(diào)整完善。事實(shí)證明,新《辦法》的實(shí)施并沒有為土地規(guī)劃修改加上“緊箍咒”,土地規(guī)劃修改頻繁問題依然存在,規(guī)劃的權(quán)威性正在面臨前所未有的挑戰(zhàn),特別是通過修改土地規(guī)劃規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)批的問題十分嚴(yán)重。這一點(diǎn)從2006年有關(guān)文件的出臺(tái)密集程度可以看出,5月30日,國土資源部了 《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》;6月14日,國土資源部辦公廳了《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法行為的緊急通知》;8月31日,國務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。三個(gè)文件都反復(fù)強(qiáng)調(diào)“禁止通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置,以規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田應(yīng)依法上報(bào)國務(wù)院審批”。于是,人們不得不發(fā)問,新《辦法》的實(shí)施,對(duì)土地規(guī)劃修改是上了“緊箍咒”還是披上了“護(hù)身符”?
(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院胡傳景歐名豪)
判定“公共利益”需要一定的程序
《物權(quán)法》第42條規(guī)定,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@個(gè)公共利益到底是一個(gè)什么樣的范圍,是很難界定的。在我們經(jīng)歷的征地拆遷項(xiàng)目中,有些涉及“回報(bào)用地”。如政府在修建道路、公園等公共設(shè)施時(shí),由于缺乏足夠的資金,將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)。那么,這些回報(bào)用地范圍內(nèi)的拆遷行為,是不是也是屬于一種公共利益的行為?值得我們思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就規(guī)定得比較彈性,很難定義,在西方判例制的很多國家是授權(quán)法官結(jié)合不同時(shí)期的情況,來解釋公共利益,法律上一般不作界定。其次,這個(gè)概念是不斷發(fā)展的概念,幾十年前理解的要比現(xiàn)在窄得多。再次,公共利益概念在某些情況下具有主觀性,很難在法律上作一刀切的規(guī)定。所以我不贊成凡開發(fā)建設(shè)都不是公共利益的說法,有時(shí)兩者可能會(huì)交織在一起。這種回報(bào)用地項(xiàng)目的征地拆遷行為,同樣是出于公共利益的需要。畢竟,它存在的前提是為了更好、更快地加大政府對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是,要求法律對(duì)于一個(gè)范圍如此廣泛的概念作出詳細(xì)具體的規(guī)定是不切實(shí)際的。因此,是不是出于社會(huì)公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而這個(gè)程序,必須建立在現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定之上,同時(shí),也必須建立在項(xiàng)目的內(nèi)在客觀內(nèi)容上。
(長沙市國土資源局天心分局 肖 剛)
礦業(yè)用地管理存在“盲點(diǎn)”
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,國民經(jīng)濟(jì)對(duì)礦石的需求量越來越大,礦山企業(yè)迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇,截至2005年年底,全國共頒發(fā)采礦許可證92582件。但是,在礦山行業(yè)一片繁榮的景象下,出現(xiàn)了一個(gè)讓采礦權(quán)人困惑不解的問題,有的采礦權(quán)人持有采礦許可證卻無法進(jìn)入采礦區(qū)實(shí)施開采活動(dòng),并且這種情況多見于露采的礦山。在我國國土資源管理中,出現(xiàn)了礦業(yè)用地管理的“盲點(diǎn)”,至今未見具有可操作性的國家規(guī)范出臺(tái)。這個(gè)問題挑戰(zhàn)國家行政許可的權(quán)威性,影響市場經(jīng)濟(jì)的公平與效率。
由于不考慮礦業(yè)用地(采掘工業(yè)用地)的特殊性,沒有把礦業(yè)用地從一般工業(yè)用地(加工工業(yè)用地)中獨(dú)立出來,一味地套用現(xiàn)行的以土地的承載功能為理論基礎(chǔ)的工業(yè)用地管理模式,就出現(xiàn)了明顯的“腸梗阻”。實(shí)務(wù)中的辦事邏輯是這樣的:取得了采礦權(quán),不能開采礦產(chǎn)資源,還必須取得土地使用權(quán);礦業(yè)用地屬于工業(yè)用地,工業(yè)用地必須出讓,合同地價(jià)款就得按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》評(píng)估;《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》下發(fā)后,工業(yè)用地必須招拍掛出讓,那么礦業(yè)用地也必須招拍掛出讓。按照現(xiàn)行的工業(yè)用地管理模式管理礦業(yè)用地,有些地方法理不通,情理不通,執(zhí)行起來脫離實(shí)際,阻力重重。
(山東省棗莊市國土資源局市中分局楊樹凌)
警惕三峽庫區(qū)“假移民”違法用地
【關(guān)鍵詞】 河南??；房地產(chǎn)業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；問題；對(duì)策
一、房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本涵義
“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需求又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展”，這是WELD于1987年發(fā)表的《我們共同的未來》的報(bào)告中提出的可持續(xù)發(fā)展的定義?？沙掷m(xù)發(fā)展是以自然資源為基礎(chǔ)，與環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，同社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)，以提高生活質(zhì)量為目標(biāo)的社會(huì)發(fā)展理念?？沙掷m(xù)發(fā)展對(duì)房地產(chǎn)業(yè)來說，在僅考慮土地資源的情況下，其可持續(xù)發(fā)展的核心可認(rèn)為是“土地資源在當(dāng)代人群之間及代與代人群之間公平合理的分配”。要實(shí)現(xiàn)土地資源在當(dāng)代人群之間及代與代人群之間公平合理的分配，關(guān)鍵在于形成最完善的土地資源利用原則，依此能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，也就從根本上保證了房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)及自然環(huán)境等的綜合性概念。
房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展涵義是在生態(tài)環(huán)境可以支持的前提下，所體現(xiàn)的生態(tài)思想和滿足房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)方面和社會(huì)的要求。所謂房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展就是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)和保證社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，尋求的并不是幾個(gè)地方或短期內(nèi)的發(fā)展，而是整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)遙遠(yuǎn)未來的持續(xù)發(fā)展。也就是要采取各種手段保護(hù)環(huán)境，使之適于人類的生存發(fā)展和自然生態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)。一要防止污染的發(fā)生和過度積累，二要對(duì)已受到污染的環(huán)境進(jìn)行整治，使之恢復(fù)原貌，顯然，環(huán)境保護(hù)有利于房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境可以支持的前提下，滿足人類眼前和將來對(duì)房地產(chǎn)的需求，這是房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的涵義中所體現(xiàn)的生態(tài)思想。另外，房地產(chǎn)業(yè)不但要保證本行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，而且還要保證其與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、我國工業(yè)化、城市化、信息化和現(xiàn)代化進(jìn)程的有機(jī)統(tǒng)一。最后，要保證房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展與社會(huì)的和諧發(fā)展相統(tǒng)一，通過房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)生活水平的提高和社會(huì)的全面進(jìn)步，最終使房地產(chǎn)成為和諧社會(huì)的物質(zhì)保障。
二、河南省房地產(chǎn)市場存在的問題
從2011年總體看來，河南房地產(chǎn)業(yè)市場運(yùn)行情況較為平穩(wěn)，但是從房地產(chǎn)健康可持續(xù)發(fā)展的三大控制指標(biāo)上講，存在一些由于非理性投資過熱、資金、融資難、土地政策等因素制約房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的問題。
1、商品房結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出
2011年，全省商品房開發(fā)結(jié)構(gòu)得到較大調(diào)整，但結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。一是經(jīng)濟(jì)適用房和90平方米及以下商品住宅所占比重仍顯偏低。2011年住宅投資占房地產(chǎn)投資的比重由上年的79.7%下降到77.2%。在宏觀調(diào)控盯牢住宅價(jià)格的時(shí)候，商業(yè)地產(chǎn)成為開發(fā)商和消費(fèi)者雙方規(guī)避調(diào)控政策的投資“洼地”，商業(yè)地產(chǎn)快速發(fā)展。2011年辦公樓、商業(yè)營業(yè)用房投資分別增長100.5%、23.6%，二者所占比重合計(jì)為13.4%，同比提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。因此，密切關(guān)注全省辦公樓、商業(yè)用房開發(fā)，適時(shí)出臺(tái)政策予以引導(dǎo)，對(duì)于防止非理性投資過熱，促進(jìn)全省房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展具有積極意義。
2、企業(yè)資金來源趨緊，融資難度加大
2011年，全省房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金來源3251億元，比上年同期增長17.7%，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金來源增速仍低于完成投資增速6.2個(gè)百分點(diǎn)。資金來源增速自2010年11月首次低于完成投資增速1.2個(gè)百分點(diǎn)后，企業(yè)資金來源增速已連續(xù)13個(gè)月低于完成投資增速。2011年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成投資占資金來源的比重達(dá)到80.6%，高于全國平均水平1.9個(gè)百分點(diǎn)，說明河南房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金保障形勢非常嚴(yán)峻。同時(shí)，國內(nèi)貸款占資金來源的比重為8.3%，低于全國平均水平3.7個(gè)百分點(diǎn)，說明當(dāng)前河南金融對(duì)全省房地產(chǎn)開發(fā)投資增長的支撐尚有一定空間，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
3、區(qū)域發(fā)展不平衡，大城市開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢
2011年，全省房地產(chǎn)開發(fā)投資2620.01億元，增長23.9%，增速最高的開封市達(dá)到52.8%，而焦作市下降0.9%。占全省開發(fā)總量35%以上的鄭州市，全年完成投資923.64億元，同比增長19.2%，低于全省同期增速4.7個(gè)百分點(diǎn)。全年完成投資超過100億的省轄市有8個(gè)，分別是鄭州市、洛陽市、安陽市、新鄉(xiāng)市、商丘市、信陽市、周口市和駐馬店市，共完成投資2002.51億元，占全省房地產(chǎn)投資的76.4%，其余10個(gè)省轄市完成投資617.5億元，僅占全省房地產(chǎn)投資的23.5%。房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)域發(fā)展極不平衡。占全省開發(fā)總量40%以上的鄭州、洛陽兩市項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度恢復(fù)仍然較為緩慢。
三、促進(jìn)河南省房地產(chǎn)開發(fā)市場健康發(fā)展的對(duì)策建議
“十一五”期間，重點(diǎn)正確樹立可持續(xù)發(fā)展新理念，完善土地制度、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)、調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)秩序，加強(qiáng)國家對(duì)房地產(chǎn)市場的中長期戰(zhàn)略性管理，強(qiáng)化市場監(jiān)管力度，運(yùn)用綜合性措施促進(jìn)河南房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康可持續(xù)發(fā)展。
1、確立可持續(xù)發(fā)展的理念
在政府、企業(yè)界及學(xué)術(shù)界樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，通過學(xué)術(shù)研究、言論引導(dǎo)等方式建立一個(gè)良好的學(xué)術(shù)氛圍，使理論聯(lián)系實(shí)際的研究成果成為指導(dǎo)房地產(chǎn)乃至城市健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的思想基礎(chǔ)。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)城市化滯后的國家，我國的城市發(fā)展呼喚系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性思考。這對(duì)于一個(gè)土地資源稀缺、人口眾多的國家來說是明智而又十分必要的。
2、完善土地管理體制
“土地是財(cái)富之母”。土地資產(chǎn)作為城市最大的、價(jià)值最高的存量資產(chǎn)和最基本的生產(chǎn)要素，幾乎被所有城市列為城市發(fā)展過程中的首選目標(biāo)和重點(diǎn)突破口，各地又幾乎同時(shí)把房地產(chǎn)作為各自的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和支柱產(chǎn)業(yè)。政府要強(qiáng)化對(duì)土地使用的審批和監(jiān)督，從源頭上完全控制土地一級(jí)市場的供應(yīng)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)適量推出土地供應(yīng)，做到土地利用年度計(jì)劃與市場需求相統(tǒng)一，并且全國、各地的土地供應(yīng)要有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。土地的出讓按照公平、公正、公開原則進(jìn)行招投標(biāo)和拍賣，從源頭上嚴(yán)防土地的炒作和國有資產(chǎn)的流失。在土地的分配上，政府要有一定的主動(dòng)性和管理力度，要使土地資源配置給那些真正有實(shí)力的開發(fā)商。加強(qiáng)對(duì)土地二級(jí)市場的監(jiān)管，提高土地利用效率，合理規(guī)劃舊城區(qū)改造，盡量減少耕地占用，合理改造“城中村”。
3、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和調(diào)整
當(dāng)前出現(xiàn)的房地產(chǎn)投資過熱，說明經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不甚合理。中國當(dāng)前GDP增長對(duì)房地產(chǎn)、交通基礎(chǔ)建設(shè)依賴過高。房地產(chǎn)出現(xiàn)過熱，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生十分重大的影響。況且人們的消費(fèi)、投資短期內(nèi)過度向房地產(chǎn)傾斜，也會(huì)造成經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上所說的“擠出效應(yīng)”，即表現(xiàn)為其他消費(fèi)的緊縮，這也許是我國最近幾年除房價(jià)以外其他商品價(jià)格下跌、股市低迷、國民經(jīng)濟(jì)仍未擺脫通貨緊縮的一個(gè)重要原因。
4、加大房地產(chǎn)市場監(jiān)管力度
首先要嚴(yán)格房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入、清出制度，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段將資信不良、工程質(zhì)量低劣、違規(guī)建設(shè)交易及不承擔(dān)法律責(zé)任的企業(yè)清出房地產(chǎn)行業(yè)；另外，要完善房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)和信息制度，做好房地產(chǎn)市場情況分析和監(jiān)測，定時(shí)向群眾公布當(dāng)期的土地供應(yīng)量、房地產(chǎn)供銷狀況等信息，引導(dǎo)居民合理投資消費(fèi)；要加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、交易、物業(yè)管理等全過程監(jiān)管，嚴(yán)肅查處虛構(gòu)買賣合同、囤積房源、虛假廣告、提供不實(shí)房價(jià)和銷售進(jìn)度信息、惡意哄抬房價(jià)、誘騙消費(fèi)者爭購以及炒買炒賣、囤積土地，違反規(guī)劃及控制性要求的行為；調(diào)整房屋供應(yīng)結(jié)構(gòu)，要合理確定普通商品房、高檔住宅以及經(jīng)濟(jì)適用房的劃分標(biāo)準(zhǔn)；最后，要增強(qiáng)建筑節(jié)能意識(shí)，加大宣傳和對(duì)違規(guī)行為行政處罰力度，加大節(jié)能方面的科技創(chuàng)新投入。
四、結(jié)語
綜上所述，河南省房地產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，就需要保證房地產(chǎn)的投資穩(wěn)步增長，房價(jià)上升速度過快的現(xiàn)象得到改善。發(fā)展過程中根據(jù)出現(xiàn)的不同影響房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的因素，在政策上給予相應(yīng)的支持和引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)上要有一定的限制措施，比如加大房產(chǎn)購置稅，制度上加以健全。這樣才能有效控制房地產(chǎn)發(fā)展所出現(xiàn)的問題，推動(dòng)河南省房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
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【作者簡介】
栗 蕾（1979.3-）女，河南南陽人，博士，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院講師，研究方向：土木工程.
但是督察之后的任務(wù)并不輕松。國土資源部副部長李元在會(huì)議中透露，下一步的工作將集中解決三個(gè)問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實(shí)施“招拍掛”（即招標(biāo)、拍賣和掛牌）？如何規(guī)范開發(fā)區(qū)用地？
早在8月11日，這次檢查開始后三天，國土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數(shù)據(jù)，足以使得公眾管窺中國土地市場的混亂現(xiàn)狀。開始于去年底至今年初國土資源部的這一調(diào)查結(jié)果顯示：今年上半年全國各地共查出多年來產(chǎn)生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發(fā)生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。
消息人士透露，此次盤點(diǎn)全國土地使用狀況的結(jié)果不容樂觀，決策層已嚴(yán)令各地對(duì)違規(guī)行為限期整改，不合規(guī)的堅(jiān)決撤銷，有關(guān)部門還將組織核查。據(jù)說，高層的態(tài)度是，在整改中，“不能光對(duì)事不對(duì)人”。
開發(fā)區(qū)之禍
土地審批專用章又稱為“2號(hào)圖章”，根據(jù)1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》，本應(yīng)屬于國土資源管理部門專用，但無錫市一些開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優(yōu)化招商引資環(huán)境的名義，從當(dāng)?shù)卣掷餇幦〉降?。就在五部委督察組即將到達(dá)之前，除了當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門之外，其余的“2號(hào)圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經(jīng)在這些機(jī)構(gòu)手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。
類似的情形在此次聯(lián)合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結(jié)目前土地違規(guī)現(xiàn)象時(shí)指出，“地方政府違法，特別是建開發(fā)區(qū)亂占土地是其中突出的特點(diǎn)”，結(jié)果是“把本該由政府掌握的管地權(quán)，分散到了開發(fā)區(qū)管委會(huì)和‘指揮部’等本不具備土地管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，造成一些開發(fā)區(qū)成為大量土地違規(guī)行為的滋生地，可以不按規(guī)劃計(jì)劃批地、不按法規(guī)搞‘招拍掛’、不按規(guī)定用途和批準(zhǔn)的條件搞建設(shè)。”
盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中，已收緊批地權(quán)限，明確只有中央、省、市三級(jí)有權(quán)批地，對(duì)土地使用和交易的方式也陸續(xù)了出臺(tái)了相應(yīng)的國務(wù)院文件或部門法規(guī)予以細(xì)化，但是地方政府在實(shí)際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國家法規(guī)相悖（詳見輔文《缺少的不是法規(guī)》）?！氨热绫本｀l(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然可以與開發(fā)商簽合同批地。”曾任國土資源局局長、此次督察負(fù)責(zé)人之一鄒玉川舉例說。
在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國土部門之外的非法供地主體327個(gè)，各個(gè)城市都存在著城區(qū)和開發(fā)區(qū)國土資源機(jī)構(gòu)與市局分離的情況。不少開發(fā)區(qū)成為突破國家法律政策的“特區(qū)”。
1996年，廣西欽州市委、市政府印發(fā)了《欽州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，向開發(fā)區(qū)下放市級(jí)土地審批權(quán)，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦法（試行）》，繼續(xù)保留開發(fā)區(qū)市級(jí)土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)可自行確定供地方式、土地出讓價(jià)格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理工作，“一書兩證”，行使市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)。
2002年8月，陜西省人大出臺(tái)《陜西省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地管理規(guī)定》對(duì)開發(fā)區(qū)賦予了某些特權(quán)，如“開發(fā)區(qū)管委會(huì)可以根據(jù)派出政府的授權(quán)，……對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理。”“負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)的出讓、具體組織建設(shè)項(xiàng)目供地……依法對(duì)于開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和參股實(shí)施管理?！?/p>
更有甚者，在督察過程中，還發(fā)現(xiàn)地方政府屢屢出臺(tái)與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加大招商引資工作力度的若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定：“各區(qū)（市、縣）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可采用協(xié)議出讓方式出讓國有土地使用權(quán)?！彪S后該規(guī)定還在媒體上進(jìn)行了公布。而此前一年，國土資源部已下發(fā)了11號(hào)文，要求各地以招投標(biāo)方式來進(jìn)行經(jīng)營性土地的出讓。
貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴(yán)重錯(cuò)誤。一是將批地權(quán)交給了區(qū)一級(jí)政府，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院55號(hào)令）中關(guān)于土地使用權(quán)的出讓，由市、縣一級(jí)政府進(jìn)行的規(guī)定。二是自2002年7月1日起實(shí)施的國土資源部11號(hào)文即《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中已明確：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！倍撘?guī)定籠統(tǒng)提出“建設(shè)用地可采用協(xié)議方式出讓土地”，明顯與國家法規(guī)政策相沖突。
如此不具用地政策基本常識(shí)的“低級(jí)錯(cuò)誤”，令人費(fèi)解。貴陽有關(guān)方面給出的解釋是，文件不是由當(dāng)?shù)貒敛块T、而是由政府負(fù)責(zé)招商引資部門完成的。在五部委到達(dá)之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關(guān)規(guī)定。
中國土地學(xué)會(huì)理事長，前國家國土資源局局長鄒玉川，是這次掛職督察組長之一，曾帶隊(duì)赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國務(wù)院在7月18日剛剛了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，停止審批各項(xiàng)開發(fā)區(qū)，而一個(gè)省會(huì)城市就在一個(gè)星期之后的7月25日新批準(zhǔn)了七個(gè)開發(fā)區(qū)。督查組發(fā)現(xiàn)的當(dāng)天，省政府召開緊急常務(wù)辦公會(huì)，了這個(gè)決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。
被壓低的“龍頭”
被地方突破的不僅有土地管理權(quán)限，作為土地管理另一道重要防線的國家土地利用總體規(guī)劃也屢屢成為被突破的對(duì)象。
“在世界各國，對(duì)土地都是實(shí)施規(guī)劃管理，土地利用總體規(guī)劃就是土地管理的龍頭?！?中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地經(jīng)濟(jì)系的嚴(yán)金明介紹說。但是規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中的效用卻不能不令他扼腕。我國自上而下建立起的五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區(qū)不顧本地實(shí)際，違反規(guī)劃批地和超規(guī)劃用地。城區(qū)規(guī)劃面積無度擴(kuò)張，以使得土地利用總體規(guī)劃名存實(shí)亡。
中國在1997年曾制定了至2010年的全國土地利用總體規(guī)劃?！翱墒堑侥壳盀橹?，用地指標(biāo)在包括浙江在內(nèi)的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已差不多用完了。”嚴(yán)金明認(rèn)為，雖然存在客觀原因，但這首先應(yīng)歸因于中央與地方在土地使用問題上目標(biāo)并不一致，地方政府在操作中實(shí)際上把工業(yè)化和城市化等同于用地的非農(nóng)化。
國家在制定土地規(guī)劃時(shí)，第一考慮公平，第二考慮效益，且規(guī)劃動(dòng)輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績上考慮總是效益第一，搞開發(fā)區(qū)都出現(xiàn)攀比現(xiàn)象?！澳阍诔菛|搞，我在城西搞。”督察組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多開發(fā)區(qū)根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領(lǐng)導(dǎo)班子不管前任的項(xiàng)目，寧可再搞新的開發(fā)區(qū)。
大部分城市化和政績化的開發(fā)，都存在著違反規(guī)劃的情況。首先是濫用規(guī)劃修改權(quán)，“領(lǐng)導(dǎo)一句話，規(guī)劃就改了，在他們看來，規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫?！眹?yán)金明說。實(shí)際上，在《土地管理法》中明確規(guī)定，下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。而規(guī)劃審批權(quán)則只下放到省一級(jí)。地市一級(jí)的規(guī)劃變動(dòng)，如果是非農(nóng)業(yè)人口在50萬以上的，也需國務(wù)院一級(jí)來批。但有的地方是幾乎每逢規(guī)劃必然報(bào)改，“有的自認(rèn)為項(xiàng)目太復(fù)雜，或者需時(shí)較長，所以干脆就未批先用，連修改規(guī)劃的申請(qǐng)都不上報(bào)?！?/p>
無視規(guī)劃，必然導(dǎo)致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現(xiàn)象，鄒玉川引用國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字說：在全國450個(gè)各類園區(qū)中，未依法批準(zhǔn)的就達(dá)310多個(gè)，將近68％是未批先用的。“多占多用的原因之一是地方政府急功近利，招商引資，有產(chǎn)值無產(chǎn)值甚至倒貼也愿意。”
早在1995年建設(shè)部頒布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》中，開篇即規(guī)定了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃?！绷硗?，“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)全國開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理工作?！?/p>
由于各開發(fā)區(qū)密度過高，形成競爭，在招商引資時(shí)，壓低地價(jià)就成為一種必然?！斑@次督察過程中，發(fā)現(xiàn)河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發(fā)區(qū)內(nèi)單位面積的土地的產(chǎn)出及稅費(fèi)都較低?！编u玉川說。
“招拍掛”難局
從去年7月1日開始，按國土資源部的11號(hào)文，所有經(jīng)營性用地，都必須通過招標(biāo)、拍賣和掛牌的公開方式進(jìn)行出讓?！暗浆F(xiàn)在為止，全國城市建設(shè)用地中協(xié)議出讓和公開交易的比例仍在80：20。”嚴(yán)金明告訴記者。
“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規(guī)行為及歷史遺留問題是主因。
很多地方政府將“招拍掛”當(dāng)做可用可不用的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，而不是必須執(zhí)行的國家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執(zhí)行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發(fā)商簽協(xié)議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預(yù)“招拍掛”，擅自減免地價(jià)。
而對(duì)類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個(gè)難題：由于經(jīng)營性用地供應(yīng)過多，多頭供應(yīng)，導(dǎo)致土地公開交易難以進(jìn)行。一位業(yè)內(nèi)人士舉例說，某省會(huì)城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產(chǎn)用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進(jìn)行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續(xù)完善協(xié)議出讓手續(xù)。還有一個(gè)地方的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在1998年之前自行批了大量房地產(chǎn)用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。
專家指出，以地?fù)Q橋、以地?fù)Q路在一些地區(qū)普遍實(shí)行，也在相當(dāng)程度上排斥了“招拍掛”的競爭。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國有土地。另外，企業(yè)改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發(fā)、以地抵債等方式，規(guī)避公開交易。
五部委督察組的領(lǐng)隊(duì)人之一，原國土資源局局長鄒玉川對(duì)此感受很深，有些地區(qū)把本應(yīng)公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價(jià)，讓開發(fā)商賺錢。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡可能減少這種批地方式，實(shí)在有必要搞，至少也要對(duì)土地本身及所涉工程引入評(píng)估程序。
此外，還有相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場”，從而扭曲了市場價(jià)格，使得“招拍掛”難以進(jìn)行。個(gè)別地方對(duì)于撤銷后的工業(yè)園區(qū)管理松馳，致使很多變臉成為房地產(chǎn)開發(fā)用地。對(duì)此，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》實(shí)際上都有明確規(guī)定，即使是已取得土地使用權(quán)，也嚴(yán)禁改變用途，私下交易。
嚴(yán)金明總結(jié)道：“名義上國務(wù)院是國有土地的代表者，主管部門是國土資源部，但‘招拍掛’的權(quán)力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系?！?/p>
征地
取得土地的途徑一是新征農(nóng)地，二是利用城區(qū)中的存量土地。但地方政府普遍對(duì)于征用農(nóng)地情有獨(dú)鐘。對(duì)于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農(nóng)民征地，則相對(duì)容易得多。盡管國家法規(guī)中有征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但具體安置時(shí)，違規(guī)壓價(jià)的現(xiàn)象比比皆是。
下放、分散批地權(quán)力的惡果之一，即是獲得批地權(quán)之后，地方官員在大搞開發(fā)區(qū)過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環(huán)節(jié)。因?yàn)殚_發(fā)區(qū)土地的來源主要是農(nóng)地征用，而征地權(quán)之所以被濫用，癥結(jié)在于目前國家對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現(xiàn)行的土地法規(guī)均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，然而，集體產(chǎn)權(quán)卻是不明晰的概念，作為集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地在現(xiàn)實(shí)中一直被當(dāng)做公共用品對(duì)待。
國土資源部1999年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》，2003年又先后補(bǔ)充了《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地?zé)帷啊５鞯卣鞯氐牟椒s遠(yuǎn)比法規(guī)頒布的速度要快?，F(xiàn)在，地方上征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些工商業(yè)、房地產(chǎn)的經(jīng)營性用地也混入了征地范疇。一些開發(fā)商打著辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開發(fā)以牟取暴利。房地產(chǎn)業(yè)的此類違規(guī)現(xiàn)象已引起國務(wù)院高層的注意，最近國務(wù)院總理就專門批示，要完善土地產(chǎn)權(quán)和征地制度，并將此作為實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項(xiàng)重要措施。
中國土地規(guī)劃設(shè)計(jì)院總工程師周建春認(rèn)為，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項(xiàng)目，都能征地。而所謂公益性，在現(xiàn)行法規(guī)中卻缺乏明晰的界定?！暗胤缴系撵`活性比較大，有規(guī)定的事情尚且不一定執(zhí)行，更何況規(guī)定不清呢？”周說。
【關(guān)鍵詞】土地征收；公共利益；《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》
當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時(shí)期。2010年我國城鎮(zhèn)化率為46.6%，城鎮(zhèn)化水平近年每年提高0.8-1.0個(gè)百分點(diǎn)，每年有1000多萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)張，對(duì)城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)和住房等需求有增無減，從而需要在大量的土地上開展這些建設(shè)。同時(shí)，因城鎮(zhèn)房屋拆遷引發(fā)的利益沖突和社會(huì)矛盾，已成為影響我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定的突出問題。近期，國務(wù)院公布了《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收補(bǔ)償條例》）。條例的頒布實(shí)施，將有效緩解國有土地上房屋征收引發(fā)的利益沖突和社會(huì)矛盾，對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。
一、公共利益及其特性分析
公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是與征收權(quán)關(guān)聯(lián)密切的一個(gè)用語，其內(nèi)涵的界定必須追溯至“征收權(quán)”（eminentdomain）的概念。一般認(rèn)為，為了限制政府獲得私人財(cái)產(chǎn)的能力，憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)的征收須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個(gè)人財(cái)產(chǎn)由于政府的專斷或者不公正行為而喪失。但實(shí)際上，由于征收權(quán)從屬于范疇，是國家行使的警察權(quán)力的體現(xiàn)，具有絕對(duì)性、至上性和不可限制性，這使得“公共利益”只能成為一個(gè)在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。
就我國《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定來看，對(duì)于什么是公共利益都只是作了概括性的規(guī)定，未作列舉性的規(guī)定，梁慧星先生的《物權(quán)法建議稿》第鎬條對(duì)公共利益作出了較為明確的界定：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護(hù)、文化古跡及風(fēng)景名勝的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家規(guī)定的其他公共利益?！痹摋l同時(shí)指出“征收不得適用于商業(yè)目的”。該草案也僅僅是確定了公共利益的大致范圍。
公共利益這一概念的最大特點(diǎn)，在于其“內(nèi)容的不確定性”，即公共利益的“受益人”與“利益”的抽象。一般而言，要對(duì)公共利益作一個(gè)普遍有效且可適用于任何情況的定義，是不可能的。其原因如下：一是各個(gè)法律領(lǐng)域的本質(zhì)及目的并不相同，即每一個(gè)法律規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)不同，其目的和本質(zhì)也就有所差異，因此。要建立每一法律或者法律部門都適用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的內(nèi)涵往往會(huì)受到當(dāng)時(shí)社會(huì)關(guān)系的影響與制約，而社會(huì)、文化與政治的結(jié)構(gòu)又往往是快速地發(fā)展變化的，因此，要確立一個(gè)普遍適用的公共利益概念也是不可能的。故我們無法找到一個(gè)普遍適用的公共利益概念，故此，多數(shù)人認(rèn)為公共利益概念具有可變性口。
二、《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》中“公共利益”范圍認(rèn)定的思考
《征收補(bǔ)償條例》頒布后最大的亮點(diǎn)莫過于征收城市房屋應(yīng)該滿足的條件，即應(yīng)當(dāng)滿足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城鎮(zhèn)房屋。其中，《征收補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定：征收房屋應(yīng)符合公共利益的目的，并對(duì)符合公共利益目的的情形做出了列舉性規(guī)定，包括國防設(shè)施建設(shè)；國家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；為改善低收入住房困難家庭居住條件，有政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造；國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。
雖然一直以來，我國司法實(shí)踐中對(duì)“公共利益”理解存在不一致的現(xiàn)象，新的《征收補(bǔ)償條例》從用途角度對(duì)“公共利益”做了規(guī)定。但就公共利益與商業(yè)利益劃分，很難有一個(gè)涇渭分明的界限。以任志強(qiáng)為代表的觀點(diǎn)，認(rèn)為根本不存在以純粹商業(yè)目的拆遷，此觀點(diǎn)雖非完全正確，卻頗具有極大合理性?？v觀中國近三十年來的城市化發(fā)展，城市拆遷雖是由商業(yè)利益主導(dǎo)的房產(chǎn)開發(fā)推動(dòng)的，但房產(chǎn)開發(fā)對(duì)于城市整體功能的提升、配套設(shè)施的完善，卻具有非常明顯的公益性質(zhì)，因此，很難將公共利益與商業(yè)利益進(jìn)行有效區(qū)分，公共利益與商業(yè)利益并存的現(xiàn)象客觀存在。
值得注意的是，各國司法實(shí)踐中對(duì)于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美國各州法院，法院就同一事實(shí)的認(rèn)定上也會(huì)有截然相反的判決。但其中有非常重要的一點(diǎn)極為相似，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于“公共利益”是否存在的挑戰(zhàn)，政府必須就“公共利益”的存在負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，申言之，即政府應(yīng)就整體規(guī)劃的公益性質(zhì)作出說明，并且應(yīng)當(dāng)說明公共利益程度應(yīng)高于商業(yè)利益，向社會(huì)公眾給出一個(gè)合理解釋，此點(diǎn)可以為我們審理城市房屋拆遷案件所借鑒。
然而，《征收補(bǔ)償條例》在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)外給我們提供一個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)：各項(xiàng)規(guī)劃中是否有民眾參與。《征收補(bǔ)償條例》規(guī)定：“征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。實(shí)施保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，科學(xué)論證制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證”。立法中存在這么一個(gè)假設(shè)，經(jīng)過公眾參與并獲得通過的規(guī)劃即是代表公共利益，這就為我們?cè)谒痉▽徟兄?，?duì)“公共利益”的認(rèn)定找到了另一條形式標(biāo)準(zhǔn)。
“公共利益”認(rèn)定問題的復(fù)雜性決定了我們必須堅(jiān)持實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的判斷方式進(jìn)行綜合性判定。唯有如此，才能在我國司法實(shí)踐中關(guān)于“公共利益”認(rèn)定這一問題上，保持一定司法統(tǒng)一。
【參考文獻(xiàn)】
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關(guān)鍵詞：教學(xué)有效性；土地資源管理專業(yè)；路徑
作者簡介：王兆林（1979-），男，山東沂南人，重慶工商大學(xué)旅游與國土資源學(xué)院，助理研究員。（重慶 400067）張婷（1984-），女，重慶永川人，重慶永川中學(xué)校教學(xué)發(fā)展中心副主任，中學(xué)二級(jí)教師。（重慶 402160）
基金項(xiàng)目：本文系重慶工商大學(xué)教學(xué)改革研究項(xiàng)目“土地資源管理專業(yè)研究性教學(xué)改革研究――以重慶市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：130213）的研究成果。
中圖分類號(hào)：G642 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-0079（2014）09-0038-03
土地資源管理專業(yè)的發(fā)展是與時(shí)俱進(jìn)的，依據(jù)我國土地利用與管理中出現(xiàn)的新問題，教育部于1998年對(duì)我國高等教育專業(yè)目錄進(jìn)行修訂并頒布，將原來的“土地管理”專業(yè)和“土地規(guī)劃與利用”專業(yè)合并更名為“土地資源管理”專業(yè)。土地資源管理專業(yè)是一門綜合性的學(xué)科，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、信息科學(xué)等諸多領(lǐng)域，是以公共管理大理論為核心，以規(guī)劃、信息技術(shù)為手段，多學(xué)科緊密聯(lián)系的綜合性、實(shí)踐性專業(yè)。因此該學(xué)科的綜合性、交叉性和邊緣性決定了土地資源管理人才的培養(yǎng)具有極大的挑戰(zhàn)性，需要教師必須具有寬厚的知識(shí)基礎(chǔ)和較強(qiáng)綜合研究能力。另一方面由于該學(xué)科體系復(fù)雜，同時(shí)該專業(yè)涉及眾多學(xué)科的交叉，也給缺少具體土地管理工作經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的本科生學(xué)習(xí)帶來了不小難度。因而如何增強(qiáng)土地資源管理專業(yè)教學(xué)有效性成為該專業(yè)學(xué)生培養(yǎng)中一個(gè)非常有必要探討的問題。
一、對(duì)土地資源管理專業(yè)教學(xué)有效性內(nèi)涵的理解
教學(xué)有效性是教學(xué)的根本目的與出發(fā)點(diǎn)，提升教學(xué)的有效性是當(dāng)前深化高校課程改革的關(guān)鍵和根本要求。有關(guān)教學(xué)有效性內(nèi)涵，理論界對(duì)此有兩種定義，余文森認(rèn)為“課堂教學(xué)的有效性是指通過課堂教學(xué)活動(dòng)，學(xué)生在學(xué)業(yè)上有收獲、提高、進(jìn)步。[1]孫亞玲認(rèn)為“教學(xué)有效性是教學(xué)效率、教學(xué)效果、教學(xué)效益三者的有機(jī)整合”。[2]認(rèn)真分析上述定義發(fā)現(xiàn)，余文森將課堂教學(xué)有效性的落腳點(diǎn)定在學(xué)生身上，這是必要和必需的。他強(qiáng)調(diào)關(guān)注學(xué)生的認(rèn)知與情感發(fā)展也是合適的，但他的觀點(diǎn)也有一定片面性。因?yàn)檎n堂教學(xué)固然主要應(yīng)關(guān)注學(xué)生，但是教師的進(jìn)步和發(fā)展也是不可少的?；诖?，本文認(rèn)為土地資源管理有效性學(xué)習(xí)是指土地資源管理專業(yè)教學(xué)對(duì)教師、學(xué)生的發(fā)展以及對(duì)課堂資源的開發(fā)與利用三者是有機(jī)統(tǒng)一，且都是有效果、有效率和有效益的，其外延還應(yīng)包括該專業(yè)課堂教學(xué)的有效性、課外實(shí)踐教學(xué)有效性以及研究性教學(xué)的有效性。
二、當(dāng)前土地資源管理專業(yè)教學(xué)低效表現(xiàn)及原因分析
1.專業(yè)教材過于陳舊
我國在2000年前后組織國內(nèi)土地資源管理專業(yè)一些著名的老專家，如王萬茂、韓桐魁、葉公強(qiáng)等針對(duì)土地科學(xué)的學(xué)科體系編寫了一套面向21世紀(jì)的課程教材，如《土地利用規(guī)劃學(xué)》、《地籍管理》、《土地信息系統(tǒng)》等。有些教材首次出版的時(shí)間甚至比現(xiàn)在一些在校的本科生年齡還要大。盡管這些教材奠定了我國土地資源管理專業(yè)學(xué)科基礎(chǔ)，顯然一些內(nèi)容已經(jīng)不能與時(shí)俱進(jìn)了。如劉耀林主編的《土地信息系統(tǒng)》中演示的軟件Arc/Info、ArcView等軟件，早已被更為先進(jìn)的Arcgis軟件所替代。學(xué)生對(duì)于舊版軟件學(xué)習(xí)興趣不高，而對(duì)新版軟件Arcgis表現(xiàn)出較為濃厚的興趣。
2.專業(yè)課程設(shè)置較多且不成體系
有些高校在土地資源管理專業(yè)課程設(shè)置方面存在較大的隨意性，比如將“城市規(guī)劃原理”、“土壤學(xué)”、“生態(tài)學(xué)”等課程亦納入相關(guān)專業(yè)課程學(xué)習(xí)。盡管這些課程都是建立在土地資源科學(xué)基礎(chǔ)上的，但是這是課程與土地資源管理專業(yè)還是存在較大差距。學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中理解有關(guān)專業(yè)問題有難度，導(dǎo)致學(xué)生對(duì)課堂學(xué)習(xí)提不起興趣；加之本來該專業(yè)課程設(shè)置較多，該專業(yè)絕大所數(shù)大四學(xué)生盡管學(xué)習(xí)了四年的專業(yè)知識(shí)，甚至不知道土地資源管理學(xué)科體系具體內(nèi)容。
3.專業(yè)實(shí)踐教學(xué)缺乏
如前所述，土地資源管理專業(yè)是一門理論與實(shí)踐結(jié)合緊密的學(xué)科，脫離實(shí)踐單純向?qū)W生灌輸理論知識(shí)，不但乏味而且難以理解。如在“土地信息系統(tǒng)”課程學(xué)習(xí)過程中，單純講授空間數(shù)據(jù)編輯以及數(shù)據(jù)庫的理論，若不結(jié)合具體的上機(jī)實(shí)踐操作，對(duì)于非計(jì)算機(jī)專業(yè)的學(xué)生來講是非常抽象和難以理解的。由于有些高校該課程沒有設(shè)置上機(jī)操作部分，使得老師講授該課程感覺異常費(fèi)力，學(xué)生學(xué)習(xí)也更加吃力。
4.專業(yè)研究性教學(xué)不強(qiáng)
這里所說的研究性教學(xué)分為兩部分內(nèi)容，一方面教師通過對(duì)土地資源專業(yè)的課題研究與，將該領(lǐng)域最新的成果介紹給學(xué)生；另一方面學(xué)生通過參與有關(guān)課題研究與專業(yè)論文撰寫，理解課堂所學(xué)知識(shí)。當(dāng)然兩者能夠結(jié)合是最為理想的。實(shí)際上，該專業(yè)有些教師由于參與有關(guān)科研任務(wù)不多，對(duì)于教材理解有限，無法舉出恰當(dāng)?shù)睦訉⑾冗M(jìn)的學(xué)科知識(shí)應(yīng)用到理論教學(xué)領(lǐng)域，也就無法激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣；此外，很多本科生由于缺乏參與課題研究的機(jī)會(huì)，無法通過課題實(shí)踐來加深專業(yè)理論知識(shí)，因而如何將學(xué)生理論學(xué)習(xí)運(yùn)用到實(shí)踐操作中來也是一個(gè)值得探討的問題。
5.部分教師職業(yè)素養(yǎng)存在問題
教師的職業(yè)道德關(guān)系到肯不肯教好；教師的教育觀念關(guān)系到會(huì)不會(huì)教好；教師的專業(yè)技能教育方法影響著能不能教好。在利益驅(qū)動(dòng)下，有些土地資源管理專業(yè)教師對(duì)教學(xué)不負(fù)責(zé)任，一心謀“第二職業(yè)”，而不把精力放在教學(xué)上，工作馬馬虎虎，敷衍塞責(zé)；在這種情況下，教學(xué)能維持就不錯(cuò)了，哪談得上提高教學(xué)有效性呢？ 有的教師不注意學(xué)生的差異，在教學(xué)中采取一刀切的方法進(jìn)行教學(xué)；有的教學(xué)過程簡單化，完全是我講你聽，等等。教學(xué)方法的簡單化導(dǎo)致土地資源管理專業(yè)教學(xué)對(duì)學(xué)生失去吸引力，也會(huì)導(dǎo)致教學(xué)失去預(yù)期效果。
三、增強(qiáng)土地資源管理專業(yè)教學(xué)有效性的路徑
1.完善教學(xué)課程體系
高校教學(xué)方案的制訂，應(yīng)依據(jù)我國未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，圍繞土地資源管理專業(yè)的學(xué)生培養(yǎng)目標(biāo)，合理設(shè)置與當(dāng)前土地資源管理熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題息息相關(guān)的教學(xué)課程體系。在此前提下各高校可以依據(jù)自己的特色開設(shè)特色課程，形成模塊化的課程體系。也就是把課程體系中具有某種性質(zhì)或擔(dān)負(fù)類似功能幾門課程的小集群劃分為同一模塊，具體遵照“課程體系課程模塊主干課程”遞進(jìn)式分層。具體講，首先依據(jù)各學(xué)校的實(shí)際，遴選土地資源管理及其相關(guān)學(xué)科中可開設(shè)的備選課程，并由此通過學(xué)科交叉、內(nèi)容重組組織主干課程；其次為了協(xié)調(diào)課程體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，需要按照教學(xué)內(nèi)容及功能的相似性歸并成若干個(gè)課程模塊。本文參照吳壯金、嚴(yán)志強(qiáng)等人的研究將土地資源管理專業(yè)所開設(shè)的課程劃分為資源模塊、經(jīng)濟(jì)模塊、管理模塊、技術(shù)模塊、應(yīng)用模塊、選修模塊等六個(gè)模塊，并在選修模塊中，根據(jù)研究方向的差異又分為土地資源管理、房地產(chǎn)經(jīng)營與管理、不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估四個(gè)系列。[3]
2.更新與完善實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容與體系
傳統(tǒng)的土地資源管理專業(yè)教學(xué)內(nèi)容已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的要求，必須及時(shí)更新實(shí)踐教學(xué)的內(nèi)容。首先學(xué)校應(yīng)積極組織和激勵(lì)專家教授根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢及科學(xué)技術(shù)發(fā)展的新成果編著新教材，并按照社會(huì)對(duì)土地資源管理專業(yè)人才的素質(zhì)要求及時(shí)更新與豐富實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容。其次教師應(yīng)具有創(chuàng)新意識(shí)，將自身或者學(xué)界最新研究成果作為課堂教學(xué)內(nèi)容，運(yùn)用到課堂教學(xué)中來；最后，要完善土地資源管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)體系框架，建立“一個(gè)中心，五個(gè)系統(tǒng)”的土地資源管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)體系?！耙粋€(gè)中心”即提高學(xué)生綜合能力為中心；建立“五個(gè)系統(tǒng)”，即通過建立課堂教學(xué)子系統(tǒng)、教學(xué)實(shí)驗(yàn)子系統(tǒng)、專業(yè)實(shí)習(xí)子系統(tǒng)、畢業(yè)實(shí)習(xí)子系統(tǒng)、社會(huì)實(shí)踐子系統(tǒng)對(duì)學(xué)生進(jìn)行漸進(jìn)的系列培訓(xùn)和鍛煉。[4]
3.構(gòu)建研究性教學(xué)體系
作為一種全新的教學(xué)理念，研究性教學(xué)不再是把預(yù)先設(shè)計(jì)好的流程讓學(xué)生按部就班完成的過程，而是由教師提出一組相關(guān)課題，再由學(xué)生自己去查閱文獻(xiàn)，制訂流程或方案。在整個(gè)過程中，教師扮演的角色是指導(dǎo)者甚至是共同學(xué)習(xí)者。因而土地資源管理專業(yè)的研究性實(shí)踐教學(xué)體系的建設(shè)可使學(xué)生在鞏固所學(xué)理論知識(shí)，開展科學(xué)研究和社會(huì)調(diào)查，拓展并檢驗(yàn)創(chuàng)新性思維等方面均可發(fā)揮重要作用。這就要求各院校依據(jù)土地資源管理專業(yè)特點(diǎn)，以科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的要求為背景，以基本能力訓(xùn)練為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)綜合素質(zhì)為核心，以提高學(xué)生的科學(xué)實(shí)驗(yàn)、工程設(shè)計(jì)、文藝創(chuàng)作等專業(yè)素質(zhì)為目標(biāo)，按照“研究性”教學(xué)和“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合的理念，構(gòu)建基本技能、專業(yè)技能、綜合能力、教學(xué)實(shí)踐基地建設(shè)、“雙師制”師資建設(shè)、考核評(píng)估為主體的研究性教學(xué)體系。[5]詳見圖3。
4.改良實(shí)踐教學(xué)資源
實(shí)踐教學(xué)資源是教學(xué)與實(shí)踐效果的重要保障，此處的實(shí)踐教學(xué)資源不僅包括教學(xué)的硬件設(shè)施還包括教學(xué)軟件設(shè)施以及教師隊(duì)伍等內(nèi)容。當(dāng)前很多院校缺少土地資源專業(yè)實(shí)踐教學(xué)所需的基本教學(xué)資源，因而各院校有必要加大校內(nèi)實(shí)驗(yàn)室投入，特別是軟件資金投入，提高實(shí)踐教學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，高校應(yīng)建立完善的實(shí)驗(yàn)室管理制度，學(xué)生根據(jù)自身的學(xué)習(xí)情況和興趣來擇實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，使他們積極參與，提高學(xué)習(xí)興趣。再如，當(dāng)前一些高校土地資源管理專業(yè)學(xué)習(xí)以封閉式學(xué)習(xí)為主，較少組織多種形式的社會(huì)調(diào)查與校外實(shí)踐，學(xué)生對(duì)當(dāng)前學(xué)科前沿問題根本搞不清楚。有鑒于此，學(xué)?？梢越M織形式多樣的校外實(shí)踐考察，如組織知名教授進(jìn)行專題講座，介紹本學(xué)科前沿動(dòng)態(tài)，使學(xué)生了解本學(xué)科目前的研究動(dòng)態(tài)和研究成果；還可以組織學(xué)生去相關(guān)研究機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)參觀實(shí)習(xí)，加強(qiáng)學(xué)生對(duì)抽象概念的理解，拓展他們的視野通過校外實(shí)踐提高學(xué)生運(yùn)用所學(xué)理論知識(shí)獨(dú)立分析問題以及解決問題的能力，提高學(xué)生理論水平。[6]最后針對(duì)教師專業(yè)素養(yǎng)不高的問題，要在強(qiáng)化教師隊(duì)伍管理的同時(shí)，努力為教師提供各種繼續(xù)教育深造的機(jī)會(huì)，還要為教師創(chuàng)造各種條件，定期到相關(guān)企事業(yè)單位交流鍛煉，并與管理人員以及技術(shù)人員廣泛交流，建設(shè)“雙師型”教師隊(duì)伍。
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關(guān)鍵詞：公共政策沖突；行政事實(shí)行為；法律救濟(jì)
中圖分類號(hào)：D9
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.25.062
1文獻(xiàn)與問題
任何一個(gè)國家、區(qū)域都存在公共政策沖的問題，表現(xiàn)為政策之間發(fā)生的不同程度的表面化的矛盾現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是公共政策主體之間的利益沖突。目前，西方學(xué)者們主要從兩個(gè)層面進(jìn)行公共政策沖突的相關(guān)研究，一是公共政策沖突的一般性原理，涉及的具體問題有公共政策沖突的內(nèi)涵、原因、治理方式等（吳錫泓、金榮枰等，2005；Deborah A.Stone，2006）；另一個(gè)則是具體的政策之間沖突的研究（Rosemary Sales，2011；Thomas R.Dye，2011）。
國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策沖突的研究與國外學(xué)者的研究維度比較相似，但相關(guān)研究較之國外起步晚。如胡象明（1995）探討了公共政策沖突的內(nèi)涵、表現(xiàn)，認(rèn)為公共政策沖突就是政策體制中的政令的相互矛盾。袁明旭（2009）在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，著重分析了公共政策沖突的具體表現(xiàn)和可能產(chǎn)生的效應(yīng)，并進(jìn)一步對(duì)公共政策沖突的內(nèi)涵進(jìn)行界定，認(rèn)為公共政策沖突是指在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級(jí)政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對(duì)立的一種表面化的態(tài)勢和現(xiàn)象。王仰文（2011）從客觀因素、主觀因素、制度因素三個(gè)維度對(duì)公共政策沖突產(chǎn)生的原因進(jìn)行了較為深刻的分析。任鵬（2015）以政策沖突為研究視窗，實(shí)證分析了不同類型的政策沖突中的地方政府行為，在政府行為邏輯的分析框架下探討了政策沖突是如何產(chǎn)生的。由于公共政策沖突不可能完全消除，只能通過各種方法手段盡可能減少。因此，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注政策沖突治理的研究。王仰文（2011）認(rèn)為公共政策沖突的基本治理需要明確權(quán)力界限，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，建立有效的利益調(diào)整機(jī)制。蔡英輝、劉文靜（2012）指出解決中國政策沖突的一個(gè)可行路徑是構(gòu)建一種兼容性的政策網(wǎng)絡(luò)。吳光蕓（2014）認(rèn)為政策沖突治理要求政府模式從“回應(yīng)性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變。也有學(xué)者以政策沖突的具體案例為研究對(duì)象，相關(guān)案例涉及經(jīng)濟(jì)政策、房產(chǎn)政策、行政執(zhí)法等。
綜觀學(xué)界的研究，目前學(xué)者們較多關(guān)注公共政策沖突的發(fā)生機(jī)理、行為過程和運(yùn)作邏輯等方面。但公共政策沖突作為一種伴隨著權(quán)責(zé)利博弈的外顯的矛盾現(xiàn)象，這一過程中必然對(duì)政策相對(duì)人產(chǎn)生事實(shí)影響，甚至造成利益損失。因此，政策沖突所產(chǎn)生的事實(shí)影響極其法律救濟(jì)問題不容忽視。本文第一部分檢索相關(guān)文獻(xiàn)，提出基本的研究問題；第二部分呈現(xiàn)一個(gè)公共政策沖突的具體案例，探討政策沖突給政策相對(duì)人帶來的事實(shí)影響和利益危害；第三部分具體分析政策沖突的相關(guān)法律救濟(jì)缺失的現(xiàn)狀及原因；最后一部分進(jìn)行一些討論。
2案例呈現(xiàn)與分析
2.1案例呈現(xiàn)
2009年，為推進(jìn)A縣城鎮(zhèn)化建設(shè)，A縣人民政府立項(xiàng)征收A縣B鎮(zhèn)C社區(qū)第X村民小組（下文簡稱“村民小組”）所有的位于A縣B鎮(zhèn)的集體土地，共136畝。2009年A縣人民政府通過A政發(fā)[2009]64號(hào)文件和A政發(fā)[2009]73號(hào)文件公布相關(guān)的征地補(bǔ)償方案。經(jīng)雙方協(xié)商后由A縣土地儲(chǔ)備中心與村民小組簽訂《征地協(xié)議書》。2010年8月，A縣人民政府下屬機(jī)構(gòu)國土資源局和住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局與村民小組達(dá)成《承諾書》，承諾給予村民小組貨幣補(bǔ)償及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地。此后，根據(jù)雙方簽訂的《征地協(xié)議書》，村民小組將土地交付后，A縣人民政府給予了相應(yīng)的征地補(bǔ)償款，征地工作按期進(jìn)行，但協(xié)議中的安置方案有待實(shí)施。事實(shí)上，A縣人民政府的征地行為于2010年9月才得到上級(jí)政府的批復(fù)。
2014年5月，在雙方已經(jīng)開始履行《征地協(xié)議》后，A縣人民政府認(rèn)為《承諾書》中給予村民小組每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地的補(bǔ)償安置方案與D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的D建村鎮(zhèn)[2007]11號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)獨(dú)立式城鎮(zhèn)居民私人住宅建設(shè)管理的通知》的相關(guān)規(guī)定相悖，應(yīng)予改正，并作出A政發(fā)[2014]21號(hào)《A縣人民政府關(guān)于印發(fā)A縣B鎮(zhèn)片區(qū)及繞城路征地安置方案的通知》，單方面取消了原定的征地補(bǔ)償安置方案。新的補(bǔ)償方案為：將原來安置宅基地方式改為每征一畝地按30平方米建筑面積標(biāo)準(zhǔn)商用產(chǎn)業(yè)房或80平方米建筑面積標(biāo)準(zhǔn)住宅用房安置方式。
村民小組對(duì)改變后的安置方式不予接受，向A縣人民政府提出異議，未果。遂上訴至D省E縣人民法院，要求A縣人民政府撤銷[2014]21號(hào)文件和責(zé)令其執(zhí)行[2009]64號(hào)文件和73號(hào)文件的安置方案。經(jīng)E縣人民法院裁定，A縣人民政府作出的[2009]64號(hào)文件和73號(hào)文件的安置宅基地方案，雖然村民小組沒有異議，但與現(xiàn)行的規(guī)范性文件相抵觸，A縣人民政府有權(quán)予以改正和重新作出不同的安置方式。村民小組對(duì)[2014]21號(hào)文件的征地安置方案不服，是對(duì)征地補(bǔ)償安置的一種行政爭議。根據(jù)2011年8月7日最高人民法院釋[2011]20號(hào)公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，以及2011年5月18日國法[2011]35號(hào)《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》的相關(guān)規(guī)定，村民小組對(duì)[2014]21號(hào)文件的安置方案有異議，不能直接向人民法院提起行政訴訟，而是應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過政府行政裁決程序，村民小組可以向A縣人民政府的上一級(jí)地方政府即F市人民政府申請(qǐng)行政裁決。最終，E縣人民法院駁回了村民小組的。
2.2案例分析
上述案例中主要存在兩處政策沖突。一是A政發(fā)[2009]64號(hào)文件、73號(hào)文件、《承諾書》與D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的D建村鎮(zhèn)[2007]11號(hào)文件之間的沖突。這一政策沖突較為明顯，屬于政府職能部門政策之間的沖突。二是A政發(fā)[2009]64號(hào)文件、73號(hào)文件、《承諾書》與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》之間的沖突，這一公共政策沖突則相對(duì)較為隱蔽。
2.2.1案例中的第一個(gè)政策沖突點(diǎn)
根據(jù)A縣人民政府作出的[2009]64號(hào)文件、73號(hào)文件和《承諾書》三份文件，原定的征收補(bǔ)償方案為：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)共計(jì)40000元/畝，按征收被征地單位的集體土地計(jì)算，及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地。但根據(jù)D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定：從本通知發(fā)出之日起，各地城市規(guī)劃（建設(shè)）行政主管部門不得核發(fā)獨(dú)立式城鎮(zhèn)居民私人住宅《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，對(duì)未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》而辦理了土地使用權(quán)手續(xù)的，不能核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。此外，各地不得以任何名義、任何形式批準(zhǔn)出讓土地給城鎮(zhèn)居民作私人宅基地。顯然，爭議點(diǎn)在于對(duì)宅基地的使用許可上。根據(jù)D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號(hào)文件作出的新的補(bǔ)償方案A政發(fā)[2014]21號(hào)文件取消了對(duì)村民小組宅基地的補(bǔ)償，這也是整個(gè)案例的訴點(diǎn)。
2.2.2案例中的第二個(gè)公共政策沖突點(diǎn)
案例中的第二個(gè)沖突點(diǎn)涉及地方性政策和中央政策的沖突，也是行政文件與法律條款之間的沖突，而這一沖突在本文中顯得相對(duì)隱蔽。這種“隱蔽”是指因相關(guān)主體專業(yè)知識(shí)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)、行動(dòng)條件上差異產(chǎn)生的政策沖突“可視”程度的差異。一般而言，熟悉相關(guān)法律政策的專業(yè)人士能夠區(qū)分這種存在的公共政策沖突。但對(duì)于普通被征地群眾、農(nóng)民或業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的征地工作人員來說公共政策沖突的“可視”程度有限。征地主體相對(duì)于被征地群眾占有較多的權(quán)力、物質(zhì)、信息等方面的資源，但在某種“自利性”導(dǎo)向下，如果“有意規(guī)避”相關(guān)法律、政策，更降低了政策沖突的“可視性”。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》征用土地的一般工作程序應(yīng)當(dāng)是：“申請(qǐng)用地―受理申請(qǐng)并審查有關(guān)文件―審批用地―實(shí)施征地―簽發(fā)用地證書―征地批準(zhǔn)后的實(shí)施管理―頒發(fā)土地使用證”。根據(jù)案例中呈現(xiàn)的情況，征地行為于2009年就已經(jīng)開始，而到2010年9月D省才對(duì)相關(guān)征地行為進(jìn)行批復(fù)。A縣人民政府的做法存在不規(guī)范的問題。因此在這個(gè)案例中A縣人民政府作出的[2009]64號(hào)文件、73號(hào)文件和《承諾書》等相關(guān)文件與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》的規(guī)定與要求存在沖突。
2.3案例分析結(jié)論
綜觀整個(gè)案例，雖然A縣人民政府制定[2014]21號(hào)文件是為了完善優(yōu)化[2009]73號(hào)的補(bǔ)充方案。重新制定的[2014]21號(hào)文件的安置方式合理合法。但問題在于，案例中D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號(hào)文件早于A政發(fā)[2009]64號(hào)文件、73號(hào)文件和《承諾書》存在。A縣人民政府、國土資源局、住房與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局依然作出了與之沖突的政策方案。因此，案例中所呈現(xiàn)的政策沖突，既可能是一次因工作疏忽導(dǎo)致的偶發(fā)的政策沖突，也可能是一種異化了的實(shí)現(xiàn)征地目標(biāo)的“特殊手段”。但無論是何種情況，既定事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，我們不僅要看到政策之間存在的沖突，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注在“一來一去”的政策撕扯之中和政策沖突之后給相關(guān)主體帶來的事實(shí)影響和利益危害。A縣政府首先對(duì)被征地群眾做出了違背相關(guān)法律規(guī)定的方案和承諾，可能在既定事實(shí)上已經(jīng)對(duì)被征地群眾造成了各方面的影響和損失。村民小組最后以訴訟的形式尋求利益保護(hù)，即是一個(gè)證明。經(jīng)E縣人民法院判定雙方的糾紛是對(duì)征地補(bǔ)償安置的一種行政爭議，不應(yīng)直接向人民法院，而是應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決，最后駁回了村民小組的訴訟。實(shí)際上這也是我國公共政策沖突法律救濟(jì)缺失的一種表現(xiàn)。筆者將在本文的第三部分對(duì)這一問題進(jìn)行闡述。
3公共政策沖突的法律救濟(jì)
3.1概念界定
公共政策沖突法律救濟(jì)的概念應(yīng)當(dāng)建立在法律救濟(jì)的概念之上。法律救濟(jì)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)因行政機(jī)關(guān)的行政行為或者其他單位和個(gè)人的行為受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機(jī)關(guān)告訴并要求解決、要求予以補(bǔ)救的活動(dòng)。因此，公共政策沖突的法律救濟(jì)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)因公共政策沖突產(chǎn)生的事實(shí)影響而受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機(jī)關(guān)告訴并要求解決，予以補(bǔ)救，相關(guān)部門受理并做出具有法律效力的活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是保護(hù)權(quán)利人受損的合法權(quán)益。
3.2存在的問題
目前國內(nèi)公共政策沖突的法律救濟(jì)現(xiàn)狀并不樂觀。一方面，不論是政策主體還是相對(duì)人，都缺乏法律救濟(jì)的意識(shí)和知識(shí)。另一方面，則是救濟(jì)制度本身的缺陷。在我國，法律救濟(jì)一般包括司法救濟(jì)、行政救濟(jì)等。司法救濟(jì)方式有行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟；行政救濟(jì)方式主要有行政申訴、行政復(fù)議、行政賠償?shù)?。相?yīng)地，公共政策沖突的法律救濟(jì)形式也應(yīng)當(dāng)包括在內(nèi)。但不論是司法救濟(jì)還是行政救濟(jì)，都存在立法或是制度設(shè)計(jì)上的缺陷。在上述案例中我們也能發(fā)現(xiàn)這些存在的問題。
首先，由于政策沖突，導(dǎo)致政府先前作出的承諾成為一種過失，但承諾和約定又實(shí)際上影響了的征地行為，并且關(guān)系到被征地群眾的補(bǔ)償安置問題、利益問題，因此政府作出行政承諾不作為，一方面嚴(yán)重影響了政府的權(quán)威和信用，另一方面也對(duì)公共政策中的其他相關(guān)主體造成了損失。即使是由于政策沖突政府做出過失承諾，政府也仍應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，承認(rèn)其中存在的問題，并及時(shí)補(bǔ)償相關(guān)人承受的利益損失，而不是經(jīng)法院一紙裁決就不再承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
其次，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決即申請(qǐng)行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部低成本且高效的監(jiān)督救濟(jì)的方式，但其制度自身也并不完善。較為突出的問題在于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。這一問題內(nèi)生于行政機(jī)關(guān)的層級(jí)制，即很多政策或方案是經(jīng)過上級(jí)機(jī)關(guān)或部門的指示作出的，這就導(dǎo)致了一部分復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置違背了“自己不做自己法官”的原則，形成了行政機(jī)關(guān)自己既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面。即使政策沖突給政策相對(duì)人造成了一些事實(shí)影響甚至是利益損失，但由于相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)益的渠道相對(duì)比較狹窄，其合法權(quán)益可能也難以得到保障。如在本案例中，法院最后駁回了村民小組的訴訟請(qǐng)求，意味著只能選擇行政復(fù)議的救濟(jì)方式，似乎又陷入了上述“行政復(fù)議的悖論”。
4結(jié)束語
公共政策是政府的一種重要治理方法和工具。但由于不同政策主體利益沖突的客觀存在，公共政策的沖突難以避免。可以通過加強(qiáng)政策沖突的治理盡可能在事前和事中減少由于政策沖突帶來的不必要的損失和危害。但由于各方面因素的限制，我國還存在大量的相對(duì)隱蔽的政策沖突。因此，我們除了需要關(guān)注政策沖突產(chǎn)生的機(jī)理和過程，更應(yīng)關(guān)注它的后果，即它對(duì)政策相對(duì)人產(chǎn)生的事實(shí)影響。只要這種事實(shí)影響使政策相對(duì)人的合法權(quán)益和利益受到損害，那么政策沖突就必須受到法律的規(guī)制，相對(duì)人也應(yīng)得到法律對(duì)其合法權(quán)益的保障，即公共政策沖突的救濟(jì)。關(guān)注與加強(qiáng)政策沖突的法律救濟(jì)問題，一方面能由果推因地發(fā)掘公共政策制定中存在的問題，提升公共政策沖突的治理能力；另一方面有助于減輕公共政策沖突所帶來的危害。這不僅是我國政府依法行政，建設(shè)法治國家的題中之意，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的必然選擇。法律救濟(jì)是權(quán)利人的一種法定的、不可剝奪的權(quán)利。一個(gè)重要的前提在于，法律救濟(jì)以損害合法利益事實(shí)的發(fā)生為前提，沒有損害事實(shí)就沒有法律救濟(jì)。但如何科學(xué)、合理、公正地界定政策相對(duì)人的合法利益事實(shí)是否遭受損害，則是下一步需要研究的問題。
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土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，在空間上、時(shí)間上對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)所作的總體安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化又是土地利用總體規(guī)劃的核心。因此，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化能夠促進(jìn)土地資源的合理利用，減少利用過程中對(duì)土地資源的浪費(fèi)，確保土地資源的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。
1土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的概念
土地利用結(jié)構(gòu)就是指各種用途的用地比例和空間結(jié)構(gòu)之間相互影響、相互作用的關(guān)系。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指通過土地資源的規(guī)劃配置，對(duì)土地水平和垂直方向進(jìn)行開發(fā)利用，以減少土地資源的浪費(fèi)，提高土地使用率，在獲得較好的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)獲得良好的生態(tài)和社會(huì)效益。
土地利用配置，可以簡單地認(rèn)為是為了達(dá)到一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)目標(biāo)，依據(jù)土地的特性，利用科學(xué)技術(shù)和管理手段，對(duì)區(qū)域一定數(shù)量的土地利用結(jié)構(gòu)、方向，在時(shí)空尺度上，分層次進(jìn)行安排、設(shè)計(jì)、組合和布局，以提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。
“優(yōu)化”是一種針對(duì)不合理的土地利用問題而提出的人類期望和目標(biāo)，包括目標(biāo)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益優(yōu)化等。隨著近幾年來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量提出了更高的要求。如何在土地資源總量不變的前提下，獲得較高的產(chǎn)量和品質(zhì)是土地資源進(jìn)行優(yōu)化的目的。“配置”則是一種過程，是通過對(duì)土地潛力適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)之后，利用合理的土地利用管理方式進(jìn)行配置。Plummer L N在1993年給出了具體的定義為：“土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是為了達(dá)到一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)目標(biāo)，依據(jù)土地資源的自身特征和土地適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地資源的各種利用類型進(jìn)行更加合理的數(shù)量安排和空間布局，以提高土地利用效率和效益，維持土地生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。”
2土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的目標(biāo)設(shè)置
大多數(shù)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的目標(biāo)都是基于短時(shí)間內(nèi)、小范圍的規(guī)劃，例如生活的基本需求，包括水、食物、生活、交通、生產(chǎn)、居住等。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)更是人們應(yīng)該關(guān)注的目標(biāo)。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是土地利用優(yōu)化配置的核心，其涉及到諸多的因素，例如科技進(jìn)步、信息暢通、自然地理、人文環(huán)境等方面，因而其優(yōu)化目標(biāo)也具有多樣性，各目標(biāo)相互制約，各目標(biāo)的重要性也各不相同。對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置不僅要符合單方面的目標(biāo)，更要與綜合目標(biāo)相統(tǒng)一。
3土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模型設(shè)計(jì)
進(jìn)行模型設(shè)計(jì)時(shí)不能僅以尋找靜態(tài)最佳方案為目的，這種思想不適應(yīng)當(dāng)前快速發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。因?yàn)槿巳旱乃枷牒蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)水平構(gòu)成的多樣性，再加上當(dāng)今快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)，使得土地利用結(jié)構(gòu)必須時(shí)刻保持動(dòng)態(tài)的變化才可能適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)條件下的土地利用。因此，選擇模型方案時(shí)必須要考慮到未來的各種情況進(jìn)行模型建立，即動(dòng)態(tài)的優(yōu)化模型。在進(jìn)行模型設(shè)計(jì)時(shí)可以把模型看作是一個(gè)系統(tǒng)，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行分析和描述，進(jìn)而形成模型設(shè)計(jì)的產(chǎn)物——土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的流程圖。
3.1準(zhǔn)備工作階段
準(zhǔn)備階段的工作主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是進(jìn)行組織準(zhǔn)備。建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組織專業(yè)隊(duì)伍，舉辦技術(shù)培訓(xùn)，制訂工作計(jì)劃。二是進(jìn)行資料準(zhǔn)備。需要準(zhǔn)備的資料包括地形圖和遙感資料等。航片、衛(wèi)片航片收集時(shí)要注意攝影時(shí)間、航高、焦距等參數(shù)資料。收集時(shí)還要注意航片是否經(jīng)過糾正，對(duì)未糾正的要進(jìn)行糾正或轉(zhuǎn)繪。三是進(jìn)行背景資料收集。背景資料主要包括專業(yè)調(diào)查資料，如行政區(qū)劃圖、地貌、地址、土壤、水資源、草資源、森林資源、氣象、交通等圖件與資料；社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料，如人口、勞力、耕地、產(chǎn)量、產(chǎn)值、獸醫(yī)、分配等。
3.2土地現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)
為了建立合理的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案，必須要建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行土地現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，構(gòu)建土地資源數(shù)據(jù)庫，主要包括土地利用布局、土地適宜性評(píng)價(jià)、土地利用現(xiàn)狀、土地生產(chǎn)潛力、土地物理經(jīng)濟(jì)生態(tài)條件等。對(duì)這些選定的影響因素進(jìn)行歸納總結(jié)，對(duì)各因素的重要性進(jìn)行排序來設(shè)定其權(quán)重。
3.3分析與數(shù)學(xué)模型設(shè)計(jì)
通過對(duì)土地開發(fā)利用程度、土地集約經(jīng)營程度、土地用途的選定及其與土地評(píng)價(jià)單元質(zhì)量的比配，土地利用的綜合（社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益等）效益，土地供給量需求量的分析，了解土地利用的現(xiàn)狀，土地利用的優(yōu)點(diǎn)和缺陷，掌握土地的質(zhì)量狀況和土地的利用潛力等。
傳統(tǒng)的優(yōu)化設(shè)計(jì)側(cè)重于定性研究，這就導(dǎo)致了主觀判斷占有主要地位。不同人群的判斷千差萬別，導(dǎo)致決策結(jié)果的不一致性。因此，要逐漸加大模型的引入，進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的定量分析，當(dāng)然也不能舍棄定性分析，因?yàn)槎ㄐ允嵌康幕A(chǔ)，定量是定性的進(jìn)一步延伸。通過定量與定性結(jié)合的分析方法，最終得出結(jié)論[3-4]。
由于土地利用需求受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的影響，這就需要使得規(guī)劃目標(biāo)的時(shí)刻變動(dòng)，也就是模型方案也要處于動(dòng)態(tài)中，所以要建立規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃因素之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，建立二者之間的信息反饋機(jī)制，從而能夠方便快速地進(jìn)行模型的微調(diào)[5-6]。
3.4對(duì)比與決策
對(duì)比計(jì)算各種方案下區(qū)域土地的總生產(chǎn)潛力，作為評(píng)價(jià)土地經(jīng)濟(jì)效益的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)比確定生態(tài)用地量和各資源利用率，評(píng)價(jià)土地利用結(jié)構(gòu)的生態(tài)效益；對(duì)比考慮土地產(chǎn)出的產(chǎn)品和服務(wù)與社會(huì)需求適應(yīng)性，評(píng)價(jià)土地利用結(jié)構(gòu)的社會(huì)效益。最后通過總結(jié)3種綜合效益進(jìn)行抉擇。
3.5方案實(shí)施與反饋
在土地利用結(jié)構(gòu)化配置方案實(shí)施后，要運(yùn)用計(jì)算機(jī)和相關(guān)軟件對(duì)提出的優(yōu)化方案進(jìn)行中長期的觀察反饋與糾正，并由決策者和優(yōu)化方案實(shí)施者如土地管理者、土地利用規(guī)劃人員對(duì)優(yōu)化方案進(jìn)行實(shí)地的檢驗(yàn)，動(dòng)態(tài)評(píng)估優(yōu)化方案的實(shí)施過程。只有經(jīng)過反饋、糾正、實(shí)地檢驗(yàn)這些過程，才能夠確定方案是否合理。
4土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的建議
4.1重視研究領(lǐng)域的學(xué)科交叉
由于土地利用空間結(jié)構(gòu)的研究與經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、房地產(chǎn)學(xué)、管理學(xué)、土地信息系統(tǒng)都有必然的聯(lián)系，因而在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)時(shí)也就要對(duì)相應(yīng)的學(xué)科進(jìn)行研究整理，將學(xué)科交叉應(yīng)用到具體的土地利用空間中，做到土地利用空間結(jié)構(gòu)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
4.1.1建筑規(guī)劃學(xué)角度。在規(guī)劃、建筑學(xué)專業(yè)知識(shí)背景的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格參照區(qū)域土地規(guī)劃和建設(shè)的要求，分析工程技術(shù)的可實(shí)施性、經(jīng)濟(jì)性，并注重進(jìn)行多因素綜合分析和多方案選擇。
4.1.2經(jīng)濟(jì)學(xué)角度。以宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的各種模型，采用定量分析方法，著重從土地利用的經(jīng)濟(jì)效益角度分析設(shè)計(jì)土地利用結(jié)構(gòu)。
4.1.3地理學(xué)角度。對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化的目的就是為了提高土地資源的利用率。要更好地發(fā)揮土地資源的作用，就要在優(yōu)化的過程中對(duì)地理的各種因素進(jìn)行周密考慮。充分發(fā)揮人文地理學(xué)的優(yōu)勢，將自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)理論緊密結(jié)合起來，以此作為研究土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的理論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上注重地域的差異和分工，采用GIS和CAD等專業(yè)工具進(jìn)行繪圖。
4.14從生態(tài)學(xué)角度。生態(tài)學(xué)理論將土地作為典型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然復(fù)合的生態(tài)系統(tǒng)，從物質(zhì)能量流、生態(tài)協(xié)調(diào)系數(shù)、自我調(diào)節(jié)能力等方面為土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究設(shè)計(jì)提供了一個(gè)新視角。
4.2重視科學(xué)性
以應(yīng)用土地信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種數(shù)學(xué)模型優(yōu)化采集、存儲(chǔ)、操作、管理、分析和顯示輸出地球空間數(shù)據(jù)的各種操作過程，為規(guī)劃管理和決策提供信息和技術(shù)方面的支持。利用高分辨率衛(wèi)星影像與GIS方法獲取土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上建立土地利用空間數(shù)據(jù)庫，以促進(jìn)信息共享，為合理開發(fā)利用土地資源提供資料，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的采集、錄入、編輯、管理、瀏覽、查詢和數(shù)據(jù)的可視化功能。
4.3重視社會(huì)性
從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，要注重了解社會(huì)群體對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)各方面的需求，因地制宜地進(jìn)行改革建設(shè)，加強(qiáng)公眾參與的土地利用優(yōu)化配置研究。在以往的土地資源利用過程中，往往更加重視社會(huì)上層集團(tuán)的利益，而忽視社會(huì)其他各方團(tuán)體的利益。傳統(tǒng)的這種土地利用結(jié)構(gòu)配置方法只能滿足人數(shù)較少的上層集團(tuán)的利益需求，限制了土地資源的優(yōu)化，不能使土地資源發(fā)揮其重要作用，不利于社會(huì)的進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，在土地資源利用過程中要注重基層土地用戶的需求，協(xié)調(diào)好個(gè)人與群體之間的利益關(guān)系，使人地關(guān)系協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。
總之，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，提高土地資源的利用率，優(yōu)化土地資源利用方案，確保土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)發(fā)展的必然要求。只有優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和配置，才能確保土地資源合理利用，才能保證社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展[7-8]。
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(云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 建筑工程學(xué)院，云南 昆明 650201)
摘要：
人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃為新設(shè)置的本科專業(yè)，定位不清將影響到人才培養(yǎng)和畢業(yè)生就業(yè)。本文通過對(duì)國家本科培養(yǎng)不同層次、專業(yè)內(nèi)涵以及云南地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求宏觀分析，總結(jié)過去云南農(nóng)業(yè)大學(xué)該專業(yè)三階段人才培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，提出未來以職業(yè)為導(dǎo)向的專業(yè)定位，確定培養(yǎng)方向和課程結(jié)構(gòu)體系，明確專業(yè)基本課程和方向拓展課程，以供其他地方高校探討和參考。
關(guān)鍵詞 ：地方高校；人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)；專業(yè)定位
中圖分類號(hào)：G 640文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 1004.390X(2015)01.0051.05
收稿日期：2014.08.02修回日期：2014.10.22網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015.01.0713：06
作者簡介： 吳曉敏（1970—），女，湖北蘄春人，副教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃研究。
網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.011.html
Discussion on the Specialty Orientation of Human Geography
and Urban and Rural Planning for the Local University
WU Xiaomin， DONG Ping， LU Xiang， HU Hu
（College of Architectural Engineering， Yunnan Agricultural University， Kunming 650201，China）
Abstract：
Human Geography and Urban and Rural Planning is a new undergraduate specialty. In a long term， the specialty has an unclear orientation which has seriously affected on graduate′s job seeking. This article makes macro analysis on the different factors such as different levels of national bachelor′s education， professional connotation and local economic as well as the need of social development， on this basis， it summarizes the former personal training experience of three stages of this specialty inYunnan Agricultural University， and then it proposes an idea with a career?orientated undergraduate training program and main courses structure， as well as basic course and course expanding directions， at last，it offers a discussion and useful reference for other local universities.
Keywords： local universities； specialty of urban and rural planning；professional orientation
一、人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景
人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)來源于“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)，是1998年教育部新增地理學(xué)科類本科專業(yè)， 1999年首屆招生，至2009年統(tǒng)計(jì)，全國開設(shè)該專業(yè)的高校（包括獨(dú)立學(xué)院、民辦院校）已達(dá)173所，成為了教育部新增速度最快的專業(yè)之一 ［1］。由于專業(yè)名稱涉及理、工及管理多種學(xué)科門類，全國開辦該本科專業(yè)的院系的學(xué)科背景多樣，包括理學(xué)、工學(xué)、管理學(xué)等，專業(yè)培養(yǎng)定位存在多種傾向：在綜合性大學(xué)、理工院校定位為資源環(huán)境規(guī)劃方向；在具有城市規(guī)劃和建筑學(xué)科背景定位為城鄉(xiāng)規(guī)劃方向；在以地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的定位為應(yīng)用數(shù)字城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方向；在管理學(xué)科為背景的院校定位為土地管理方向、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營管理、旅游管理方向等［2］。辦學(xué)十多年來，全國該專業(yè)缺乏統(tǒng)一而明確的專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)，各校根據(jù)自己的學(xué)科背景設(shè)置專業(yè)培養(yǎng)方向，導(dǎo)致對(duì)新專業(yè)培養(yǎng)人才難以得到社會(huì)認(rèn)可，影響到新專業(yè)持久發(fā)展。不少院校將各學(xué)科的主要課程拼接在一起，沒有形成一個(gè)專業(yè)基本理論和基本技能培養(yǎng)框架，從對(duì)畢業(yè)生就業(yè)來看，主要是專業(yè)方向不明，沒有對(duì)口的行業(yè)和崗位［3.4］ 。
基于實(shí)際情況，2012年教育部新公布的專業(yè)目錄中，將“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)一分為二，即“070502自然地理與資源環(huán)境”和“070503人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃”兩個(gè)專業(yè)［5］，可授予理學(xué)或管理學(xué)學(xué)士學(xué)位。2013年開始，各高校以原資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)為基礎(chǔ)，調(diào)整新專業(yè)的人才培養(yǎng)計(jì)劃。在大學(xué)擴(kuò)招背景下，對(duì)于一個(gè)全新的快速發(fā)展的專業(yè)，厘清專業(yè)定位顯得非常重要 ［6］。
二、地方高校人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)定位分析
（一）國際國內(nèi)本科教育定位政策導(dǎo)向
根據(jù)聯(lián)合國教科文組織通過的《國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類2011》中規(guī)定，大學(xué)本科（LEVEL6） “3年以上的理論學(xué)習(xí)期，以具體職業(yè)需要為導(dǎo)向，注重基礎(chǔ)理論和實(shí)踐應(yīng)用 ［7］”?！吨腥A人民共和國高等教育法》對(duì)本科教育學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定是：“應(yīng)當(dāng)使學(xué)生比較系統(tǒng)地掌握本專業(yè)必需的基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)知識(shí)，掌握本專業(yè)必要的基本技能、方法及相關(guān)知識(shí)，具有從事本專業(yè)實(shí)際工作和研究工作的初步能力?！?/p>
在我國實(shí)際的人才培養(yǎng)過程中，根據(jù)學(xué)科背景各高校在長期的辦學(xué)過程中形成了一定的層次，大體上可以分為三類 ［8］：（1）研究型和教學(xué)研究型高校，強(qiáng)調(diào)的是理論的應(yīng)用性，屬于理論應(yīng)用型人才，或稱工程研究型人才。其培養(yǎng)目標(biāo)是培養(yǎng)能夠?qū)l(fā)現(xiàn)的一般自然規(guī)律轉(zhuǎn)化為應(yīng)用成果的橋梁性人才。（2）教學(xué)型的地方普通本科院校，培養(yǎng)目標(biāo)介于工程研究型和技能應(yīng)用型之間的工程應(yīng)用型人才，這類人才主要從事第一線的技術(shù)應(yīng)用和工藝過程的指導(dǎo)、監(jiān)測、管理和控制等方面的工作，屬于使研究開發(fā)的成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，在生產(chǎn)第一線解決實(shí)際問題、保證產(chǎn)品質(zhì)量和性能而必需的人才。（3）高職類院校，培養(yǎng)技能應(yīng)用型人才，突出應(yīng)用性、實(shí)踐性，有較強(qiáng)操作技能和解決實(shí)際問題的能力。
地方高校以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)。畢業(yè)生直接面向就業(yè)市場，出國、考研和再深造為少數(shù)，因此本科人才培養(yǎng)以應(yīng)用型人才為主。在當(dāng)今大學(xué)生就業(yè)困境下，明確的職業(yè)定位對(duì)于專業(yè)定位來說是其關(guān)鍵所在。
（二）地方高校人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)解讀
2013年起，新調(diào)整人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃本科專業(yè)從名稱上看，仍保留了多學(xué)科交叉專業(yè)特點(diǎn)，理學(xué)學(xué)位側(cè)重于人文地理，管理學(xué)學(xué)位側(cè)重于城鄉(xiāng)規(guī)劃。新調(diào)整的專業(yè)名稱可以解讀為“基于人文地理學(xué)科背景的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 ”，重點(diǎn)是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 ［9］。 根據(jù)政策確定的本科教育以職業(yè)為導(dǎo)向，確定以城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為新專業(yè)的職業(yè)方向，是制定人才培養(yǎng)方案的關(guān)鍵。
（三）云南地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人才社會(huì)需求分析
在當(dāng)前我國快速城鎮(zhèn)化背景下，當(dāng)前及今后一段時(shí)期城鄉(xiāng)管理人才需求旺盛。1992年以后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入高速增長期，平均每年新增小城鎮(zhèn)800個(gè)左右。1978年我國城鎮(zhèn)人口為1.72億人，城鎮(zhèn)化率為17.9％，至2011年，城鎮(zhèn)化率到51.27%［10］，城市人口首次超過農(nóng)村人口。這個(gè)階段，城鎮(zhèn)建筑數(shù)量多，規(guī)模大可謂史無前例。在城鎮(zhèn)化過程中，面臨著一些重大問題，城市建設(shè)與環(huán)境協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)管理、新農(nóng)村建設(shè)管理等，這些問題的解決需要大量的專業(yè)人才。2008年我國建設(shè)部更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，從國家管理層面上，開始了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行全面統(tǒng)籌管理，并從根本上結(jié)束“城鄉(xiāng)分治”的局面，反映了國家對(duì)于城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)管理的重視。過去資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)的迅速發(fā)展和招生旺盛的局面，在一定程度上反映了社會(huì)該方面人才的迫切需求。
云南屬于邊疆少數(shù)民族省份，資源豐富，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。城鄉(xiāng)建設(shè)水平比內(nèi)地落后較多，2011年云南省城鎮(zhèn)化率為36.80%［11］，低于同期全國城鎮(zhèn)化率15%左右。以縣城鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)基本處于農(nóng)業(yè)社會(huì)形態(tài)。云南教育相對(duì)落后，農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)受教育人數(shù)和教育程度低，有些地方甚至不懂普通話，城鄉(xiāng)建設(shè)的專業(yè)技術(shù)人才更加缺乏。
云南共有129個(gè)縣（市、區(qū)），建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)1500余個(gè)。城鄉(xiāng)建設(shè)管理基層部門是縣級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，主要職責(zé)是城鄉(xiāng)建設(shè)管理、規(guī)劃管理、園林綠化管理等，每個(gè)部門都需要相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人才。據(jù)了解，目前大多數(shù)縣住建局主要領(lǐng)導(dǎo)為中專畢業(yè)生，技術(shù)崗位有本科相關(guān)專業(yè)學(xué)歷的僅有1~3人，有些偏遠(yuǎn)縣住建局基本沒有土木建筑類本科專業(yè)畢業(yè)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)住建所普遍沒有具有基本建筑知識(shí)的人員，由此可見云南城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理專業(yè)技術(shù)人才需求旺盛。然而，除云南大學(xué)以外，其他4所高校該專業(yè)學(xué)生培養(yǎng)方向定位為礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、房地產(chǎn)等，相關(guān)城市規(guī)劃、建筑學(xué)專業(yè)畢業(yè)生基本不愿意回地方，因此對(duì)口人才供給明顯不足。
三、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)發(fā)展歷程
（一）初期資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)基本情況
云南農(nóng)業(yè)大學(xué)為云南省省屬重點(diǎn)大學(xué)，辦學(xué)思想是植根邊疆、服務(wù)三農(nóng)，圍繞國家和云南地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，培養(yǎng)邊疆民族人才的具有農(nóng)科優(yōu)勢特色的地方高校。云南農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電與建筑學(xué)院于2001年正式面向全國招收資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)。除2007年停招以外，至2013年共招生13屆。已畢業(yè)和在校學(xué)生共計(jì) 600余人。從2008—2013年招生控制線來看，該專業(yè)比學(xué)校大部分專業(yè)錄取分?jǐn)?shù)高，最低控制線高于錄取線18分以上，2011年最低控制線超出錄取線54分?？傮w上講，專業(yè)招生容易，生源質(zhì)量相對(duì)較好，學(xué)生綜合素質(zhì)高，思維活躍，云南籍生源約占80%以上。
據(jù)已畢業(yè)的8屆畢業(yè)生就業(yè)情況看，總體就業(yè)形勢不如其他工科專業(yè)，就業(yè)難成為學(xué)生和專業(yè)發(fā)展的首要問題。對(duì)往屆就業(yè)情況分析發(fā)現(xiàn)，就業(yè)去向不夠明確，零散分布于縣市建設(shè)局、規(guī)劃局、設(shè)計(jì)公司、房地產(chǎn)公司等、測繪公司等、建筑施工單位等。
（二）專業(yè)人才培養(yǎng)發(fā)展三階段
專業(yè)招生以來，人才培養(yǎng)方案歷經(jīng)多次的修正與完善，大致可以分為如下三個(gè)階段。
第一階段，2001—2006年。按照教育部地理學(xué)科指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)置的培養(yǎng)計(jì)劃。以地理學(xué)科為基礎(chǔ)，課程設(shè)置涉及地理、建筑學(xué)、城市規(guī)劃等專業(yè)。人才培養(yǎng)方案實(shí)施學(xué)生反映課程內(nèi)容寬泛，能力與就業(yè)目標(biāo)指向不明確，畢業(yè)生從事專業(yè)工作的實(shí)際能力有所欠缺。
第二階段，2007—2012年。對(duì)已畢業(yè)的學(xué)生在就業(yè)方向、業(yè)務(wù)能力兩方面進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，改變按照地理學(xué)科的培養(yǎng)思路，確定以城鄉(xiāng)規(guī)劃為培養(yǎng)方向，主導(dǎo)就業(yè)方向是縣市建設(shè)局、規(guī)劃設(shè)計(jì)院所、房地產(chǎn)公司等。重新梳理該專業(yè)應(yīng)具備的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)和技能，特別強(qiáng)調(diào)學(xué)生畢業(yè)能夠有“建筑和規(guī)劃設(shè)計(jì)方面的”技能。在此原則下，調(diào)整課程結(jié)構(gòu)，由原先較多的理論型課程改變?yōu)橐砸?guī)劃設(shè)計(jì)為主線，以造型能力、制圖表現(xiàn)以及綜合設(shè)計(jì)課程為專業(yè)主干課程。實(shí)施效果：由于學(xué)科背景和師資隊(duì)伍缺乏，規(guī)劃及設(shè)計(jì)課程沒有相關(guān)教師隊(duì)伍，導(dǎo)致主干課程不能完全按計(jì)劃安排。
第三階段，2013至今?；趯W(xué)校專業(yè)整合，該專業(yè)由水利水電與建筑學(xué)院調(diào)整到建筑工程學(xué)院，隨著全國專業(yè)名稱調(diào)整，招生專業(yè)定為 “人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃”，初步確定專業(yè)方向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，授予管理學(xué)學(xué)位。以建筑學(xué)和城鄉(xiāng)規(guī)劃為學(xué)科背景，師資隊(duì)伍、實(shí)踐基地、就業(yè)領(lǐng)域等能夠有效形成對(duì)專業(yè)的支撐，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)用型人才培養(yǎng)為主線，為擴(kuò)大就業(yè)面，增加國土與環(huán)境管理、建筑設(shè)計(jì)、房地產(chǎn)開發(fā)等三個(gè)拓展方向，從而確定專業(yè)基本課程和拓展方向課程，優(yōu)化培養(yǎng)方案和課程結(jié)構(gòu)體系。
四、基于職業(yè)導(dǎo)向的人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)定位
（一）專業(yè)定位
結(jié)合云南農(nóng)業(yè)大學(xué)定位，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)地區(qū)定位以云南為主，培養(yǎng)服務(wù)于云南邊疆城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理應(yīng)用型人才。專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)面向規(guī)劃設(shè)計(jì)院所、城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門和房地產(chǎn)行業(yè)，掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)管理基本知識(shí)和基本技能，能夠在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、咨詢、房地產(chǎn)開發(fā)等行業(yè)和部門從事相關(guān)技術(shù)工作。
（二）畢業(yè)生的基本要求
1.素質(zhì)要求。學(xué)生接受通識(shí)教育，打下較堅(jiān)實(shí)的自然科學(xué)與人文科學(xué)基礎(chǔ)，具有良好的思想道德素質(zhì)、文化素質(zhì)和身心素質(zhì)。系統(tǒng)學(xué)習(xí)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科基礎(chǔ)課程，掌握扎實(shí)的學(xué)科專業(yè)基本理論和基本技能，畢業(yè)生能從事城鄉(xiāng)規(guī)劃及其相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作；政府有關(guān)部門、土地綜合利用和市場服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及項(xiàng)目策劃、決策與工程等部門咨詢工作；城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保等政府主管部門管理工作；城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)教育及研究工作。
2.能力要求。以調(diào)查分析和研究能力、城鄉(xiāng)規(guī)劃及管理能力、信息技術(shù)運(yùn)用能力、表達(dá)能力、其他能力（外語運(yùn)用能力、自學(xué)能力）等構(gòu)成畢業(yè)生的專業(yè)技能結(jié)構(gòu)。畢業(yè)生必須具備從事城鄉(xiāng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理工作，可以拓展到從事建筑類相關(guān)行業(yè)的技術(shù)工作，如國土資源及環(huán)境管理、建筑設(shè)計(jì)、房地產(chǎn)開發(fā)管理等領(lǐng)域工作。
3.知識(shí)結(jié)構(gòu)要求。在校期間，提供學(xué)生三種訓(xùn)練：基本素質(zhì)訓(xùn)練、工程素質(zhì)訓(xùn)練和基礎(chǔ)研究素質(zhì)訓(xùn)練，使學(xué)生具備三種能力：工程應(yīng)用能力、工程設(shè)計(jì)能力和一定的科技創(chuàng)新能力，最終達(dá)到工程應(yīng)用型人才的基本要求。
（三）課程結(jié)構(gòu)體系
根據(jù)專業(yè)定位，重構(gòu)專業(yè)課程體系框架，如圖1。
專業(yè)課程體系分為專業(yè)基本課程和方向拓展課程。其中，專業(yè)基本課程共計(jì)28門，分別為：（1）基本方法工具課程：畫法幾何與陰影透視、建筑與規(guī)劃制圖、構(gòu)成、美術(shù)、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)（CAD、Photoshop、Sketch up）、地理信息系統(tǒng)（Arc GIS）、建筑表現(xiàn)技法9門；（2）專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)及理論課程：工程測量、建筑材料、建筑初步、建筑設(shè)計(jì)原理、建筑構(gòu)造、城市建設(shè)史、城市環(huán)境與生態(tài)、人文地理學(xué)、城市地理學(xué)、城市社會(huì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃原理等12門；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理技能課程：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)工程系統(tǒng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)道路交通規(guī)劃、景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)、城市設(shè)計(jì)等7門。專業(yè)方向拓展課程8門，分別為：（1）國土與環(huán)境管理課程：公共行政學(xué)基礎(chǔ)、土地評(píng)價(jià)管理、區(qū)域規(guī)劃；（2）建筑設(shè)計(jì)方向課程：建筑模型、中國建筑史，外國建筑史；（3）房地產(chǎn)開發(fā)方向課程：房地產(chǎn)策劃與管理、工程經(jīng)濟(jì)等。
（四）畢業(yè)生就業(yè)主要領(lǐng)域
就業(yè)方向和部門主要有： （1）政府部門：建設(shè)局、規(guī)劃局、土地局、環(huán)保局；（2）企業(yè)：規(guī)劃設(shè)計(jì)院、房地產(chǎn)公司等。（3）考研究生：方向?yàn)槿宋牡乩韺W(xué)、建筑學(xué)、城市規(guī)劃、風(fēng)景園林等；（4）教學(xué)科研部門：中學(xué)、職業(yè)教育、民辦大學(xué)等。
五、結(jié)論與探討
在我國大學(xué)擴(kuò)招背景下，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)歷經(jīng)十多年發(fā)展過程，反映了新專業(yè)發(fā)展的縮影。云南農(nóng)業(yè)大學(xué)在總結(jié)專業(yè)定位不清的基礎(chǔ)上，初步探索了人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)基本規(guī)律，結(jié)合地方城鄉(xiāng)建設(shè)，明確專業(yè)定位和職業(yè)方向?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃管理。確定了專業(yè)課程結(jié)構(gòu)體系，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)用與技能為課程結(jié)構(gòu)主線，結(jié)合多樣化人才需求，提出國土與環(huán)境管理、建筑技術(shù)設(shè)計(jì)和房地產(chǎn)開發(fā)三個(gè)拓展方向。確定了專業(yè)基本方法工具課程、專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)及理論課程和城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理技能課程等3個(gè)課群。
一個(gè)新專業(yè)在人才培養(yǎng)的具體實(shí)踐過程中，有些問題往往不是一所大學(xué)、一個(gè)培養(yǎng)方案就能解決的，而需要全國高等教育管理頂層設(shè)計(jì)?；诙嗄甑霓k學(xué)實(shí)踐，提出如下建議。
（1）盡快成立全國人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)。機(jī)構(gòu)的確立便于研討本科專業(yè)辦學(xué)普遍性問題的，提出明確的思路和方向。盡快凝練人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃這個(gè)“二次新”專業(yè)的統(tǒng)一規(guī)格，明確專業(yè)人才的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和基本要求，指導(dǎo)不同層次的大學(xué)所辦的該專業(yè)人才的基本規(guī)格，明確“門檻”和辦學(xué)方向。
（2）引導(dǎo)專業(yè)特色。目前各高校根據(jù)自己背景學(xué)科，培養(yǎng)具有自身特色的專業(yè)人才，社會(huì)對(duì)專業(yè)認(rèn)可度不高，畢業(yè)生就業(yè)時(shí)往往“找不著北”。全國統(tǒng)一人才規(guī)格便于社會(huì)對(duì)新專業(yè)的認(rèn)識(shí)和接納，有利于新專業(yè)的持續(xù)發(fā)展。規(guī)范的學(xué)科和人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，可以讓不同院校該專業(yè)的畢業(yè)生都找到“歸屬”和認(rèn)同，對(duì)于新專業(yè)而言，共性比“特色”更為重要。
（3）理清與類似專業(yè)間的關(guān)系。與人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃相近專業(yè)有：“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，三個(gè)本科名稱相近，各高校分清楚其中的差異很困難，更重要的是專業(yè)雷同，與“寬口徑”培養(yǎng)要求不符。從土木專業(yè)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)來看，由于它包含房屋建筑、地下建筑以及道路橋梁三個(gè)專業(yè)方向，畢業(yè)生就業(yè)面寬，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)崗位適應(yīng)性有明顯優(yōu)勢，是近來成為熱門專業(yè)重要原因之一。
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