發(fā)布時間：2023-01-02 05:53:05
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地征用制度樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
1.我國城市化過程中保護失地農(nóng)民權(quán)益的重要性和必要性
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是推進中國現(xiàn)代化事業(yè)的重要內(nèi)容，但是在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民是被排斥在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程之外的，他們甚至為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背負著沉重的負擔。在失地以后，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，普遍缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的生產(chǎn)技能，在參與城市就業(yè)市場競爭的過程中處于劣勢地位，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨更高的風(fēng)險，因而對社會保障和就業(yè)均有著強烈的需求。個體風(fēng)險可以通過家庭和社區(qū)的幫助來解決，而群體風(fēng)險則只能在政府的主導(dǎo)下，通過相應(yīng)的社會保障機制來化解。如果失地農(nóng)民的風(fēng)險得不到應(yīng)有的保障，不但難以順利轉(zhuǎn)變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會不穩(wěn)定的因素，影響社會的和諧發(fā)展。由于長期以來農(nóng)村社會保障體系發(fā)展相對滯后，建立失地農(nóng)民的社會保障則是發(fā)展農(nóng)村社會保障體系的一個重要契機，是逐步完善農(nóng)村社會保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問題是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。
2.1土地征用補償標準應(yīng)以被征地所載農(nóng)民安置的實際社會成本為準
因征地而失去土地的農(nóng)民，應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，故理應(yīng)對其進行城鎮(zhèn)化，由此，其生產(chǎn)和生活方式也都必然會完成城鎮(zhèn)化過程。進而其補償安置標準就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)和生活方式來確定，而應(yīng)該按照其城鎮(zhèn)化后的生產(chǎn)和生活方式來確定。為了保障失地后農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展下去，征地補償安置應(yīng)該考慮的因素主要有：生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。所以，征地的補償費用表面體現(xiàn)為土地的價格，本質(zhì)上卻為安置失地農(nóng)民所需的社會成本，尤其是進行社會保障所需的費用。
2.2社會保障制度一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障三方面的內(nèi)容，對失地農(nóng)民而言，最為重要的莫過于養(yǎng)老保障
然而，失地的農(nóng)民畢竟是一個特殊群體，對其利益的保護，沒有現(xiàn)成的理論可供參考，沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒。就已經(jīng)實施的對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度而言，其缺陷亦很明顯，主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付偏低，無法彌補由于土地被征用對農(nóng)民造成的利益損失。究其根本性原因，無非就是認為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民的基本生活費保障水平應(yīng)與之相適應(yīng)，故被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付水平應(yīng)低一些，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平如果確定地較高，會增加政府的財政負擔。因此，“低起點，低標準”將成為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平定位的原則。對于被征地農(nóng)民而言，失去土地將意味著其永久失去職業(yè)和生活保障的風(fēng)險，尤其對一些年齡偏大且文化程度較低的農(nóng)民，極有可能會永久失業(yè)，靠現(xiàn)有的給付水平根本不能養(yǎng)老。況且，就失地農(nóng)民的貢獻而言，也是為地方城市化的發(fā)展作出了貢獻，即使給政府增加了負擔，也應(yīng)看作政府為發(fā)展城市化而付出的成本。若制度設(shè)計者不深刻認識此點，仍然采取城市居民與失地農(nóng)民兩種不同的標準的社會養(yǎng)老保障制度，則勢必在實務(wù)中很難使土地征用工作進行下去，即使進行下去，這樣區(qū)別對待的低水平保障失地農(nóng)民，也會對社會造成大批新的貧困階層，增加社會的不穩(wěn)定因素。
3.為失地農(nóng)民建立規(guī)范、合理的社會保障體系
失地農(nóng)民由于國家征用土地而失去了賴于生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料，即使依法進行充分地補償，也因經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，生活水平指數(shù)的提高而使之生活質(zhì)量大受影響，生存遂受到威脅。所以，為了保護失地農(nóng)民的生存權(quán)，唯有擴展現(xiàn)行社會保障制度的適用范圍。
（1）失地農(nóng)民是一個由各年齡段組成的復(fù)雜群體，養(yǎng)老問題是失地農(nóng)民共同關(guān)注的焦點，而醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點，還有應(yīng)對短期內(nèi)喪失收入來源的風(fēng)險，因轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所必需的培訓(xùn)、入學(xué)等風(fēng)險等。如何建立一個既能應(yīng)對短期風(fēng)險、又能應(yīng)對長期風(fēng)險的適合失地農(nóng)民的保障機制是值得研究的一個重要課題。
（2）建立失地農(nóng)民社會保障制度，政府無法回避解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護問題，而需應(yīng)對農(nóng)民的風(fēng)險保障需求，承擔對農(nóng)民的保障責任。政府逐步從征地交易主體回歸到政策制定者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者地位，有利于土地交易市場化和制度執(zhí)行的透明化。為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險，從制度上代替土地對農(nóng)民的保障，降低養(yǎng)老風(fēng)險，有助于打破二元體制障礙，加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。
土地利用的實踐表明，中國現(xiàn)有的土地征用制度存在著嚴重的弊端，已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展對土地資源配置的要求。中國土地征用制度仍需要進一步的系統(tǒng)性改革。本文基于我國社會主義基本土地制度的要求以及現(xiàn)行土地征用制度存在的問題，討論并借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家的土地征用制度，對于按照市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求系統(tǒng)性改革現(xiàn)行土地征用制度的途徑進行初步的探討。
一、現(xiàn)行土地征用制度的缺陷分析
土地征用權(quán)是國家行使的地權(quán)之一（沈守愚，2002），它的基本含義是：國家統(tǒng)治者，在不需要所有者同意的情況下，將土地用于公共目的之用的權(quán)力。一般地說，是指國家出于公共利益的需要，依法強制取得他人的土地并給予補償?shù)男袨?。當前，我國土地征用制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、征地范圍過寬。征地范圍過寬是我國現(xiàn)行制度安排的必然結(jié)果。公共利益作為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標，強調(diào)以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產(chǎn)征用權(quán)進行法律限制的通行做法。我國《憲法》第十條，《土地管理法》第二條都明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征用。但與國外成熟做法不同的是，我國《憲法》和相關(guān)法律都未對公共利益作出明確的界定，即《憲法》授予了國家土地征用的權(quán)力，卻未對這種權(quán)力的行使做出具體的限制；對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力。另一方面，根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，只有國有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，而征用權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲械奈ㄒ煌緩剑划斀ㄔO(shè)用地需求上升，非公益性經(jīng)營項目建設(shè)需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。由是制度供給的不足，直接導(dǎo)致了征用權(quán)的濫用。但與存在的問題相對應(yīng)的是，公共利益作為一種價值判斷，是與一個社會的政治、經(jīng)濟、文化、意識形態(tài)等因素的變遷相關(guān)聯(lián)的，因而體現(xiàn)出動態(tài)的特性；如何合理地界定公共利益范圍，如何協(xié)調(diào)征用限制與土地供給的矛盾，如何認識公益目的性與規(guī)劃間的關(guān)系都是必須解決的問題。
2、征用補償不盡合理。在土地征用的過程中，特定個人為了社會公共利益做出了特別犧牲，對他們給予公平的補償體現(xiàn)了政府對公民財產(chǎn)權(quán)利的保障，符合公平與正義的原則；因而，與公共利益相對應(yīng)，對財產(chǎn)被征用者進行合理的補償是對政府征用權(quán)構(gòu)成限制的另一要件。我國目前征用中的糾紛則主要體現(xiàn)在這一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我國《憲法》授予政府征用權(quán)，但對補償未做任何規(guī)定，從根本上導(dǎo)致公民現(xiàn)有土地權(quán)利保障不足。第二，補償費用分配問題?，F(xiàn)在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農(nóng)民個人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對土地補償費的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。
3、征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但事實上，集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)戶；農(nóng)戶不參與征地補償談判，有權(quán)去談補償條件的只是集體，而實際上的集體常常不過是三幾個鄉(xiāng)村權(quán)力人物；能不能完成征地任務(wù)，是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件。
4、城鄉(xiāng)差別對待問題。在我國，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，財產(chǎn)征用的標的僅為“集體土地”，雖然在理論上意味著征用權(quán)受到嚴格限制，實際上卻造成法律規(guī)范與社會現(xiàn)實脫節(jié)，不利于防止政府過度干預(yù)。目前，建設(shè)用地占用城市國有土地使用權(quán)，雖然在本質(zhì)上也是借助國家行政權(quán)力對公民土地財產(chǎn)權(quán)利的強制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷法加以調(diào)整。
二、中國土地征用制度改革的途徑
根據(jù)中國社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要和各個國家的實踐，對于土地征用在中國存在的正當性顯然沒有太大的爭議。問題的關(guān)鍵在于如何改革現(xiàn)有的土地征用制度。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經(jīng)濟國家土地征用的經(jīng)驗，中國土地征用制度改革應(yīng)當體現(xiàn)以下原則：
第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人應(yīng)當擁有對于政府征用其所有的土地和征地補償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時應(yīng)當以市場價格為基礎(chǔ)得到公平的補償?，F(xiàn)有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權(quán)利，加上不按市場價格進行補償，這樣實際上使得地方政府在征用土地時幾乎不受約束。土地管理法中所規(guī)定的征地審批權(quán)限，在實際執(zhí)行過程中也往往會被地方政府以化整為零的方式來予以規(guī)避。
第二，應(yīng)當制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項法律既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項法律中，應(yīng)當對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償?shù)脑瓌t和標準、征地糾紛的處理等各個方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》中的相關(guān)規(guī)定可以作為很好的參考。
第三，要明確規(guī)定土地征用的目的以及土地產(chǎn)權(quán)人和公眾對于征地具有提出異議的權(quán)利。應(yīng)當以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規(guī)定。這不僅是指應(yīng)明確列出具有公共使用性質(zhì)的狹義的公共利益用地，而且也應(yīng)當明確規(guī)定政府在必要的情況下為了改善社會，經(jīng)濟和環(huán)境福利有權(quán)征用土地及其相關(guān)的條件。
第四，確立以市場價格為基礎(chǔ)進行征地補償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機制是實現(xiàn)其有效配置的基本途徑。按照市場價格進行征地補償，可以對于地方政府構(gòu)成財政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強制低價征地、高價售地和亂征濫用土地的不合理行為。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。征地補償費的構(gòu)成，應(yīng)以確定需補償?shù)捻椖縼泶_定。這應(yīng)當包括土地本身和地上附著物補償費、搬遷費，以及必要的法律和專業(yè)服務(wù)費用，如測量與評估費用等。在按照市場價格實行補償后，安置補助費這一原有的補償項目就沒有存在的理由了。之所以規(guī)定政府征地時應(yīng)當負責補償被征地一方必要的法律和專業(yè)費用，是為了保證其可以借助法律和專業(yè)服務(wù)使自身的利益得到有效的保障。
----如今證券市場大吹建立“退出機制”之風(fēng)，滬深交易所又實施了新的特別轉(zhuǎn)讓規(guī)定，即PT股在轉(zhuǎn)讓日不設(shè)跌幅限制，但仍保留5％的漲停限制。我認為，我國上市公司出現(xiàn)的大幅虧損可分為兩類：一類確實是經(jīng)營不善、投資失誤、或天災(zāi)人禍造成業(yè)績下降，直至扭虧無望。這類公司由于市場的原因被淘汰出局，投資者也只能心平氣和地承擔風(fēng)險，因為這是證券市場必然存在的風(fēng)險。
另一類則完全不同。比如近幾年披露出的棱光（《財經(jīng)》雜志曾披露此事）、活力28、猴王等都是因為其大股東把公司當成“提款機”，致使公司背上了沉重的負擔，結(jié)果出現(xiàn)資不抵債局面。特別是棱光，今年更淪為ST一族，基本上已被大股東“掏空”了。如果棱光未來重組失敗扭虧無望，淪為PT一族，進而退出市場，這種風(fēng)險該不該由全體股東（包括中小投資人）共同承擔呢？誰會心平氣和地承擔這種風(fēng)險？
在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、大股東行為得不到約束的時代形成的“歷史遺留問題”，不應(yīng)是一個“退”字就解決掉的，因為倒霉的還是中小投資人，造成了更大的不公平。如果退出機制實際達到的是這種效果，那還是緩行為妙。
----北京 王星
為何不廢止土地征用制度？
----讀了《財經(jīng)》2000年6月號“失去土地”一文，有些感想。
在我看來，“土地換皮鞋”不一定就不對，在關(guān)注“為此支付的土地代價”時，我們應(yīng)該看土地的價值是否得到了最大的釋放。真正應(yīng)該關(guān)注的倒是一整套土地批租的評估、拍賣、審計、監(jiān)督機制，以及土地征用制度和嚴格的利益懲罰機制的建立。可以考慮建立類似于英美和香港實行的土地基金制度，明確土地全部歸國家所有，廢除土地征用制度，任何自然人、法人可以通過競拍向國家購買土地的使用權(quán)。在拍賣之前，由社會中介對競拍者的土地利用方案進行評估。拍賣土地使用權(quán)的收入上繳國庫，對相關(guān)利益群體進行適當補償。這樣，既可以避免土地流失，又能夠最大限度地節(jié)省國家資源，杜絕盲目圈地占地等違法現(xiàn)象發(fā)生。
----襄樊 雷劍
反過來看“入世”
----這半年，有關(guān)WTO的利好消息紛至沓來。但我們?nèi)绱似炔患按匾M入世貿(mào)，是否值得？
----首先，中國在作出“入世”的決定時所表現(xiàn)出的“沉不住氣”，就是一步錯棋。中國市場這塊“大蛋糕”有著巨大的市場潛力，可由于“入世”的心情過于急切，給了西方人要價的機會。結(jié)果證明吃虧的似乎是我們?！吧侥反笫濉痹诮o予我們PNTR時所附加的條款就是最好的說明。美國人將PNTR視為給中國人的恩惠，得到的同時必須付出代價。對此，我們所能做的不過是外交辭令式的譴責。
----雖然世貿(mào)有一攬子“游戲規(guī)則”要求成員國遵守，但這些條條框框早已成為少數(shù)強國的“遙控器”，他們可以借此玩弄種種“政治手腕”。相比之下，反擊的聲音卻如此微弱。
第一條為了加強本市基本建設(shè)用地的管理，按照城市改造和發(fā)展規(guī)劃的要求，切實貫徹節(jié)約用地、嚴格控制在市區(qū)和近效征用土地和擴散市區(qū)工業(yè)和人口的方針，保證有計劃地建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，逐步實現(xiàn)城市建設(shè)的合理布局，促進社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法令的規(guī)定，結(jié)合本市實際情況，制定本辦法。
第二條凡在本市范圍內(nèi)進行基本建設(shè)需用土地的，都按照本辦法的規(guī)定辦理。
第三條各項建設(shè)必須貫徹節(jié)約用地的原則，凡是可以不征用土地的，堅決不征。必須征用的，盡可能選用空地、劣地、灘地，少用耕地。征用菜地必須從嚴掌握，確需征用的，要隨征隨補，保證補足，盡可能做到先補后征。有條件時，建設(shè)單位應(yīng)當結(jié)合施工改土造田，增益耕地，嚴格制止寬打?qū)捰谩⒍嗾魃儆谩⒃缯魍碛玫壤速M土地的現(xiàn)象。
第四條征用土地時，既要保證建設(shè)所必需的土地，又要照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝?。建設(shè)單位應(yīng)當妥善安置被征地社隊、單位的生產(chǎn)和群眾生活。被征地的社隊、單位或個人應(yīng)當自覺遵守國家法令，積極支持國家建設(shè)，以保證建設(shè)項目按期開工。
第二章征用土地的審批
第五條基本建設(shè)征用土地，必須嚴格按照下列程序辦理：
一、建設(shè)單位應(yīng)當先將有權(quán)批準本項建設(shè)工程計劃任務(wù)書的機關(guān)證明文件，送主管局（區(qū)、縣）審核后，再向市城市規(guī)劃建筑管理局（以下簡稱市規(guī)劃局）提出申請。
中央和國務(wù)院各部門在滬單位，在本市進行建設(shè)需要征用土地時，應(yīng)當先將建設(shè)計劃征得市計劃委員會同意后，再向市規(guī)劃局提出申請。
二、市規(guī)劃局審查后，會同建設(shè)單位和有關(guān)部門，按照城市規(guī)劃要求，初步選定建設(shè)地址。建設(shè)單位在計劃任務(wù)書批準后，應(yīng)會同設(shè)計單位就規(guī)劃設(shè)計要求和總平面布置，與市規(guī)劃局取得協(xié)議，進行工程設(shè)計。
在選址過程中，凡涉及環(huán)境保護、衛(wèi)生、消防、國防、電訊、航空、防洪、河港、鐵路、工程管線、地下工程、測量標志、庭園綠化、文物古跡以及農(nóng)田水利等方面的要求和限制時，建設(shè)單位應(yīng)當根據(jù)市規(guī)劃局的通知，征詢有關(guān)管理部門的意見，并取得協(xié)議。
三、在建設(shè)工程列入市基本建設(shè)預(yù)備項目以后，市規(guī)劃局根據(jù)批準的設(shè)計總平面圖和有關(guān)文件資料，初步核定用地范圍（包括建設(shè)用地、施工場地等），征詢當?shù)貐^(qū)、縣人民政府對有關(guān)征地拆遷安置方面的意見。
建設(shè)單位應(yīng)當在當?shù)貐^(qū)、縣人民政府主持下，根據(jù)土地所有權(quán)情況、使用情況和地上農(nóng)作物、附著物等情況，編制征地拆遷補償安置計劃，送建設(shè)單位的主管部門審查同意。
四、市規(guī)劃局根據(jù)本市年度基本建設(shè)計劃安排的本項建設(shè)工程內(nèi)容，復(fù)核用地面，審查征地拆遷補償安置計劃，按照征用土地審批權(quán)限審查批準后，通知當?shù)貐^(qū)、縣人民政府。建設(shè)單位在區(qū)、縣人民政府主持下辦理征地事宜。
第六條基本建設(shè)征用生產(chǎn)隊土地十畝以上的，應(yīng)報經(jīng)市規(guī)劃局審核后，報市人民政府審批。征用生產(chǎn)隊土地不足十畝的，征用市區(qū)和郊縣城鎮(zhèn)不屬生產(chǎn)隊所有的土地，以及施工需要臨時使用的土地，均由市規(guī)劃局審批，報市人民政府備案。臨時使用土地的時間和數(shù)量應(yīng)嚴格控制，建設(shè)單位在工程竣工后，應(yīng)負責將土地及時恢復(fù)原狀，交還生產(chǎn)隊或單位。
第七條農(nóng)村社隊建設(shè)使用土地，必須加強管理。公社、生產(chǎn)大隊興辦社隊企業(yè)和其他建設(shè)用地，以及社員建房用地，都要納入社隊統(tǒng)一規(guī)劃，按規(guī)定報市或縣人民政府批準。未經(jīng)批準，一律不準動工。
公社、大隊建設(shè)用地以及社隊規(guī)劃的社員住宅區(qū)用地，十畝以上的，應(yīng)經(jīng)市規(guī)劃局審核，報市人民政府審批；五畝以上，不足十畝的，由縣人民政府審核，報市規(guī)劃局審批；不足五畝的，由縣人民政府審批，報市規(guī)劃局備案，其中在市區(qū)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi)和沿主要公路兩側(cè)的用地，在審批前應(yīng)先征得市規(guī)劃局同意。
第八條各單位非基本建設(shè)項目原則上不得征用土地，確需征地的，由有關(guān)主管局（區(qū)、縣）嚴格控制，按照本辦法第五條、第六條的規(guī)定，辦理征地事宜。
第九條中外合資經(jīng)營企業(yè)需用土地，由合營企業(yè)提出申請，按照本辦法第五條、第六條的規(guī)定，辦理征地事宜。
中外合資經(jīng)營企業(yè)土地使用費的標準，另行規(guī)定。
第十條廠社聯(lián)辦企業(yè)需用土地，由廠社雙方共同提出申請，按照本辦法第五條、第六條的規(guī)定，辦理審批手續(xù)。
第十一條遇到臨時搶險等特殊緊急用地的情況，事前來不及辦理用地手續(xù)時，經(jīng)市規(guī)劃局和當?shù)貐^(qū)、縣人民政府同意，可以先使用土地，并向群眾進行解釋。同時盡快補辦用地手續(xù)。
第十二條建設(shè)單位的主管部門必須對建設(shè)用地嚴格審查。建設(shè)項目所需的土地，必須一次報批不得化整為零，不得在設(shè)計規(guī)定以外另行增加建設(shè)用地。對征用的土地，要根據(jù)工程的實際需要和建設(shè)進度，分期分批核撥使用。
第三章征地的補償和人員的安置
第十三條征用土地，必須正確處理國家、集體、個人三者關(guān)系，妥善安置被征地生產(chǎn)隊的生產(chǎn)和群眾生活。
征用土地的安置補償工作，要充分發(fā)動和依靠群眾，樹立全局觀點，貫徹自力更生和艱苦奮斗的精神，要廣開門路，不要一切都靠國家包下來。
第十四條對于因土地被征用而需要安置的生產(chǎn)隊勞動力，縣人民政府和應(yīng)當積極采取措施，盡可能在發(fā)展農(nóng)、工、商、副業(yè)生產(chǎn)方面就地進行安置，建設(shè)單位及其主管部門應(yīng)當給予支持。
縣、社就地安置確有困難的，由縣人民政府研究提出意見后，報經(jīng)市勞動部門批準，可以按照被征地的生產(chǎn)隊土地（包產(chǎn)土地面積）和勞動力的比例，根據(jù)征地的數(shù)量，由建設(shè)單位的主管部門安排社員工作；一般可由主管部門，或者會同勞動部門盡可能組織他們進集體所有制企事業(yè)單位。
征地安置對象，限于被征地范圍內(nèi)在生產(chǎn)隊勞動的社員，以及在社、隊企業(yè)拿工分的社員、服兵役的戰(zhàn)士和應(yīng)屆中學(xué)畢業(yè)生。不得任意擴大安置范圍。已經(jīng)按照土地和勞動力比例安置以后，不得再提出其他附加條件或要求，妨礙征地，影響國家建設(shè)。
第十五條對于生產(chǎn)隊土地被全部或基本征完的特殊情況，可以撤銷生產(chǎn)隊建制，按照下列規(guī)定進行安置：
一、社員按所在地區(qū)轉(zhuǎn)為市區(qū)或郊縣居民戶口。
二、符合工廠企業(yè)工作年齡、身體健康的社員，由建設(shè)單位的主管部門，或者會同勞動部門組織他們到集體所有制企事業(yè)單位工作。
三、超過工廠企業(yè)退休年齡的和不能堅持正常勞動的社員，轉(zhuǎn)為居民后的生活費用，由建設(shè)單位負擔。生活費暫以十年計算，由建設(shè)單位通過建設(shè)銀行一次撥給民政部門代管，民政部門逐月發(fā)給本人。原在生產(chǎn)隊享受合作醫(yī)療待遇的，按原有水平，費用由建設(shè)單位負擔。
四、生產(chǎn)隊原有的集體積累、房屋以及企事業(yè)等，除公社、大隊以往支援部分和社員入社股金應(yīng)予退還外，其余部分原則上隨社員戶口轉(zhuǎn)交當?shù)亟值阑虺擎?zhèn)。
第十六條建設(shè)單位征用生產(chǎn)隊的土地，應(yīng)當發(fā)給土地補償費。土地補償費主要用于安置被征地生產(chǎn)隊的生產(chǎn)和社員生活，不得挪作他用。
土地補償費：棉糧地一般按照最近二至三年的產(chǎn)量總值（按各縣統(tǒng)計年報產(chǎn)量和國家收購牌價）計算。菜地補償費，比當?shù)孛藜Z地補償費增加百分之五十。山地、魚塘、葦塘、果園、竹林等特殊土地的補償費，參照鄰近一般農(nóng)地的補償費，結(jié)合該項土地的實際收益，酌情評定。
征用社員自留地，應(yīng)當由生產(chǎn)隊調(diào)劑相等面積的土地予以交換。
第十七條調(diào)撥國有的土地、灘地、河流、湖泊以及其他單位使用的國有土地，不予補償。
征用市區(qū)和郊縣城鎮(zhèn)內(nèi)的房屋地基，如果房屋和地基同屬一人，地基部分不予補償；如果不屬一人，可以根據(jù)地基所有人的生活情況，酌情給予生活補助費。征用市區(qū)和郊縣城鎮(zhèn)內(nèi)沒有收益的空地，一般不予補償。
第十八條征用耕地，一般應(yīng)在農(nóng)作物收割以后使用，盡可能避免和減少農(nóng)作物的損失。如果因為工程需要必須清除地上農(nóng)作物的，應(yīng)當根據(jù)農(nóng)作物生長情況，給予生產(chǎn)隊相當于實際可得的費用，作為補償。如果因為工程需要，進行測量、鉆探等使農(nóng)作物受到損失的，應(yīng)按實際情況給予補償。
經(jīng)過批準臨時使用生產(chǎn)隊耕種的土地，應(yīng)當在用地期間按實際可得凈收益的費用，給予補償。
第十九條生產(chǎn)隊的糧田被征用以后，應(yīng)當扣除農(nóng)業(yè)稅；糧食征購任務(wù)和統(tǒng)銷指標也應(yīng)作合理調(diào)整。區(qū)、縣以上所屬單位征用的糧田，需要調(diào)整的糧食征購任務(wù)和統(tǒng)銷指標，由市糧食部門解決。社隊建設(shè)用地，不扣除農(nóng)業(yè)稅；糧食征購任務(wù)和統(tǒng)銷指標，在縣、社內(nèi)部自行調(diào)劑解決。
核減糧食征購任務(wù)或增加統(tǒng)銷指標，一般按一定五年的計劃產(chǎn)量數(shù)（扣除用種糧和吸收進企事業(yè)工作的社員口糧）計算。當年征地的糧食征購任務(wù)，按照影響一熟，核減一熟，影響全年，核減全年的原則處理。
批準臨時使用的糧田，不核減糧食征購基數(shù)，不增加統(tǒng)銷指標。有困難的，可以根據(jù)當年糧食產(chǎn)量和分配政策，在當年分配中給予適當減購或加銷。
第四章征用土地的其他問題
第二十條被征用土地上的房屋需要拆除的，按照《*市拆遷房屋管理辦法（試行）》處理。
被征用土地內(nèi)如有與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活密切相關(guān)的水源、渠道、管道、電纜等，建設(shè)單位和施工單位應(yīng)當會同當?shù)貐^(qū)、縣人民政府和有關(guān)部門妥善處理，不得破壞。
被征用土地內(nèi)發(fā)現(xiàn)有文物和古跡時，建設(shè)單位和施工單位應(yīng)當立即采取措施妥善保護，并及時報告文物保管部門負責處理。
被征用土地上的墳?zāi)?，由當?shù)貐^(qū)、縣人民政府通知墳主遷移，建設(shè)單位支適當，遷葬費。無主墳?zāi)箍梢杂山ㄔO(shè)單位采取深埋等辦法處理。遷移烈士、少數(shù)民族和外國人墳?zāi)梗凑彰裾块T的規(guī)定辦理。
第二十一條在工程建設(shè)過程中，由于墊高建設(shè)基地取用農(nóng)田土方時，應(yīng)當向當?shù)乜h人民政府提出申請，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，結(jié)合平整土地的要求辦法。任何單位不得亂挖土地和私自買賣土方。
第二十二條建設(shè)單位在確定建設(shè)地點以后，涉及到調(diào)撥或調(diào)換其他單位使用的土地時，應(yīng)當與原使用單位取得協(xié)議。原使用單位應(yīng)當積極予以支持。雙方協(xié)商不成的，由市規(guī)劃局裁決。
第二十三條已經(jīng)批準征用的土地，所有權(quán)屬于國家，由房地產(chǎn)管理部門負責管理。建設(shè)單位應(yīng)當向房地產(chǎn)管理部門繳納土地使用費。市房地產(chǎn)管理局應(yīng)根據(jù)限制濫征土地和充分發(fā)揮土地經(jīng)濟效用的原則，按不同地區(qū)、市政設(shè)施投資和土地使用性質(zhì)，制定分級收費的辦法。
第二十四條建設(shè)單位對已征用的土地，因建設(shè)計劃變更或其他原因不用或不全部使用時，不得自行改變使用性質(zhì)，私自轉(zhuǎn)讓，或者空置浪費。市規(guī)劃局有權(quán)把不用或多余的土地收回，安排其他建設(shè)項目使用；或者退給生產(chǎn)隊臨時耕種，建設(shè)需要時收回。退回給生產(chǎn)隊臨時耕種的土地，不退回已安排的勞動力，不收回土地補償費；將來重新收回土地時，不再付給土地補償費，也不再安排勞動力。
第二十五條征地遷建單位，應(yīng)當在新址基建竣工后，負責將舊址的房屋和場地交市房地產(chǎn)管理局管理。市房地產(chǎn)管理局會同市規(guī)劃局根據(jù)城市規(guī)劃的要求，提出使用意見，報市人民政府審批。對舊址的房屋和場地，各單位不得借故拖延或拒不交出，各單位的主管部門也不得自行安排。
第五章征用土地的管理
第二十六條市規(guī)劃局是本市征用土地工作的主管部門。各區(qū)、縣人民政府城建管理部門，負責辦理征用土地的具體工作，并定期向市規(guī)劃局報告征用土地的辦理情況。
第二十七條各區(qū)、縣人民政府和建設(shè)單位的主管部門，對征用土地的使用情況和安置方案的落實情況，應(yīng)當認真進行監(jiān)督檢查。發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)定、浪費土地、損害群眾利益，以及挪用補償費、安置費和物資的現(xiàn)象，必須及時糾正；情節(jié)嚴重的，應(yīng)查究責任，嚴肅處理。
財政、銀行部門憑批準用地的文件，支付有關(guān)費用。
第二十八條任何建設(shè)單位和社、隊都不得自行直接協(xié)商轉(zhuǎn)讓土地，嚴禁非法購地、租地，占地，或者以“協(xié)作”為名，非法用地。對有上述行為的建設(shè)單位所進行的建設(shè)項目，各級城建管理部門可通知財政、銀行部門停止付款，施工單位停止施工，公用事業(yè)部門不予安裝接水、電、煤氣。非法用地經(jīng)教育仍堅持不改的，應(yīng)當由主管部門對建設(shè)單位和社、隊有關(guān)人員追究責任，嚴肅處理；情節(jié)嚴重的，提請司法機關(guān)依法懲處。
第二十九條在征地中，嚴禁任意提高補償、安置標準、提出附加條件等錯誤做法，對蓄意刁難、妨礙征地的行為，要進行批評教育，情節(jié)嚴重的，要追究責任，嚴肅處理。對于借征地之機侵吞國家財產(chǎn)的犯罪分子，提請公安、司法機關(guān)依法懲處。
關(guān)鍵詞：土地征用 問題 途徑
探討征用土地過程中存在的問題及途徑具有多方面的現(xiàn)實意義。首先，有利于提高人們土地節(jié)約的意識，從意識上高度重視土地的利用；其次，農(nóng)民的土地被征用了，利益是否得到保障是一個重要問題。研究這個問題能夠有效保障農(nóng)民的利益，不讓農(nóng)民的個人利益受到損害。再次，進一步促進農(nóng)民生活水平的提高，征用農(nóng)民的土地，農(nóng)民可以得到一部分的補償，這能夠緩解農(nóng)民經(jīng)濟困難的現(xiàn)象。文章主要是土地征用的實施者角度，針對遼寧省盤錦市興隆臺區(qū)渤海街 改為 遼河油田公司興隆臺采油廠的土地征用問題進行討論，研究出解決該地區(qū)土地征用過程中問題的解決方案。
一、土地征用過程中存在的問題
1.土地征用政府方面問題
因農(nóng)民依靠土地生活，當企業(yè)通過政府征用土地時，不管是用來修建井站還是修建井場，都會引起系列的問題[1]。在土地征用的過程中，政府可能出現(xiàn)的問題有輕公共利益而重個人利益。征地所需費用昂貴，政府進行征地時也會提出非常多的要求。政府因受商業(yè)用地價格的影響要求提高油田建設(shè)用地的補償標準，然而綜合區(qū)地價已滿足不了地方政府的要求。政府在提高補償費用的同時還會提出一些附加的條件，舉個簡單例子，興古7-H237、241井，當?shù)卣谡５恼鞯匮a償費外要求修路等其他補償，于6-109井，政府要求按照他們提出的地塊征地，從而提出橋涵修建費用，興58-1等井征地，本應(yīng)是建設(shè)用地當?shù)卣畢s提出了商業(yè)用地的補償標準等。
2.土地征用農(nóng)民利益問題
如果想要使土地征用工作順利開展，就必須合理解決被征用土地的農(nóng)民的利益。土地使用權(quán)歸屬農(nóng)民，農(nóng)民對土地重視程度極高，要想征用農(nóng)民的土地，很多時候就必須滿足農(nóng)民的要求，有些農(nóng)民在征用土地時提出補償資金只能是現(xiàn)金或者征地之前先把征地款付清，否則別想征用農(nóng)民的土地[2]。從另一個角度看，這也說明農(nóng)民對個人權(quán)利保障意識的增強。土地征用手續(xù)復(fù)雜，拆遷款到位時間較長，在等待拆遷款順利到賬的過程中，農(nóng)民有可能還會提出其他的額外要求。
3.土地征用管理制度問題
我國擁有各種土地保護制度來保障各方面的利益，但是，在現(xiàn)實生活中，政府或有關(guān)部門執(zhí)行力度弱，從根本上說，這是我國的土地征用管理方面的工作沒有做到位，制度還不夠完善，這樣將導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損害，對用地單位利益也不利。還有一種可能，地方政府的財政狀況不佳，當拆遷款打到地方政府的賬戶上后，地方政府并不及時發(fā)放從而導(dǎo)致土地征用過程中問題的出現(xiàn)。在我廠就出現(xiàn)過這種情況。例如，我們在盤山縣沙嶺鎮(zhèn)、古城子鎮(zhèn)鉆的于3-108井、于69井、于101k井、于3-109井、熱17-05井等，五月份已經(jīng)把征地款匯入地方財政，百姓10月份才收到征地補償，期間地方百姓多次以征地補償未到為理由阻撓施工。
二、解決土地征用問題的舉措
1.土地征用政策的完善
土地征用政策的完善是解決土地征用過程中出現(xiàn)問題的首要途徑。政府部門正在根據(jù)現(xiàn)實情況，對土地法規(guī)中不合理的地方進行修改從而制定出更科學(xué)的土地征用政策。在現(xiàn)行法律中存在較大的不足之處，例如土地法律規(guī)定，當土地征用方案被批準后要實行通過公告告知并要進行登記，看似合乎情理的舉措但在實際的運用上卻不可行。因為這忽視了被征用土地的農(nóng)民的情況。在具體操作中，往往是先跟農(nóng)民談好補償措施，補償款到位后才能用地。這一政策就與現(xiàn)實不符。故政府的相關(guān)工作人員應(yīng)投入更多的人力物力進行研究討論，提出改革的新舉措從而為城市的發(fā)展做貢獻。
2.土地征用補償機制的制定
目前，遼寧省的土地補償機制正在完善中，農(nóng)民的土地被征用，所得到的補償金有所提高，但是社會上仍有低價征用土地的情況。土地的價值因土地所處區(qū)域、當?shù)厝嗣裆钏郊八济娣e的不同而不同，政府在征用土地時，要考慮土地價值的影響因素，具體情況具體分析。這時，國家在征用土地時要以市場為導(dǎo)向，公平公正公開的處理土地征用問題，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益，從而促進土地征用的合理性、合法性。制定合理的補償機制可緩解土地征用時產(chǎn)生的矛盾，促進土地市場健康穩(wěn)定發(fā)展。
3.土地征用農(nóng)民利益的保障
為了進一步保障農(nóng)民的合法利益，政府在處理土地征用的過程中要本著公平公正的原則，按照法定程序進行征用。一方面，政府保障農(nóng)民的知情權(quán)，農(nóng)民的土地被征用了，農(nóng)民有權(quán)利了解該土地征用狀況、補償機制、防護措施、監(jiān)管體系，明確土地賠償?shù)木唧w步驟，保障工作的順利開展。另一方面，在農(nóng)民的利益受到損害時，農(nóng)民可根據(jù)國家的司法程序進行補救，通過司法權(quán)來保護自身利益。
三、結(jié)束語
通過查閱有關(guān)資料得知土地征用指的是國家因公共利益的需要，依法采取強制措施有償?shù)貙⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地征為國家所有，或?qū)型恋厥褂脵?quán)予以調(diào)整的法律行為[3]。對于土地征用，每個國家在此過程中都會出現(xiàn)各種各樣的問題，然后研制出解決土地征用問題的措施。根據(jù)我國遼寧省相關(guān)城市的具體情況，文章提出了在土地征用過程中產(chǎn)生的問題，主要分布在政府、農(nóng)民及管理政策上，同時研討出相應(yīng)的對策。所以，對于土地征用問題，國家應(yīng)準確把握城市化的速度、處理好經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民利益之間的關(guān)系，通過不斷完善土地管理政策，制定合理的土地補償機制從而促進土地的合理利用，對土地實行可持續(xù)發(fā)展，為子子孫孫造福。
參考文獻
[1]李燕芳，白麗華.地方政府在土地征用中的行為分析[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011，（3） ：159-160.
一、土地征用的特征
1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機關(guān)提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。
2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。
3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要
國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運輸、水利事業(yè)、國家機關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國家主管機關(guān)批準的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。
4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經(jīng)濟組織應(yīng)當依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。
5、國家建設(shè)征用土地的標的只能是集體所有的土地
國家建設(shè)征用土地的標的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應(yīng)當指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。
二、征地制度存在的問題
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定
我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、土地征用的補償問題
土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3、土地征用權(quán)的行使問題
從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4、土地收益分配和管理問題
土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。
5、土地征用的救濟制度問題
《土地管理法實施條例》規(guī)定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規(guī)定，對法律規(guī)定由行政機關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當征地相對人對已批準的征地補償標準有爭議的，經(jīng)縣級以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時，只能由批準征地的政府裁決。這樣，對征地補償標準爭議由批準者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟對征地權(quán)的控制作用。因為在行政權(quán)的救濟控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對人一起成為對等的爭議雙方，接受來自第三方對行政決定的評判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。
三、對征地制度改革的探索和建議
針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個方面進行改革。
1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使
在現(xiàn)階段，我國政府需要對一些在經(jīng)濟發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點扶持，因而，公共利益既要包括絕對公共利益，也要包括相對公共利益（即扶持重點行業(yè)）。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，“公共利益”應(yīng)嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
2、嚴格把握征地的補償原則。
補償?shù)脑瓌t，既然是在市場經(jīng)濟條件下，就要探討市場經(jīng)濟對土地征用的影響和作用。市場經(jīng)濟的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價值規(guī)律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質(zhì)無何，無論國家重點工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項目等用地，在征地時都應(yīng)一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個人）利益為代價，否則就會造成多數(shù)人（國家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個補償費用標準，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會之間的矛盾激化。
3、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)
為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補償費。
4、合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵
我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先進的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會?？傊恋匮a償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟利益。
一、我縣土地利用現(xiàn)狀調(diào)查基本情況
(一)基本情況
*縣位于*省*部、*西北部，地處東經(jīng)103°34′-104°45′之間，北緯23°45′-24°28′之間，全縣土地面積經(jīng)詳查結(jié)果：7585329.7畝。
*縣地處滇*巖溶山原地區(qū)，大總山脈分支系縱橫全境，地形夏雜，地勢起伏，喀斯特地貌(或稱巖溶地貌)較多。整個地勢從西南向東北呈階梯狀傾斜，海拔相對高差較大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般為15°-35°。地形有山地、山間盆地，河谷、丘陵、平地、洼子地和壩子等。地貌類型多樣，主要構(gòu)造侵蝕地貌，是褶皺斷裂形成的山地。如官寨剝蝕地貌，主要表現(xiàn)為剝蝕高原低山、丘陵和低中山。分布在膩腳等地;溶蝕地貌，如舍得巖溶地貌，巖溶面積占全縣總面積的47.8%;盆地地貌，是受斷裂和溶蝕作用形成的，境內(nèi)海拔在1500米左右的壩子均屬于盆地地貌。堆積地貌境內(nèi)較少。全縣500畝以上的壩子有40個，較大的壩子有*等，約占全縣面積的20%。
(二)土地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)
我縣各地類面積和結(jié)構(gòu)如下：
1、農(nóng)用地:6848594.3畝，其中，耕地:1430067.1畝，占土地總面積18.8%;園地:1*92.6畝，占土地總面積0.14%;林地:4630573.9畝，占土地總面積61%;牧草地:173048.3畝，占土地總面積2.3%;其它農(nóng)用地:604612.4畝，占土地總面積7.9%。
2、建設(shè)用地:92612.6畝。其中，居民點及工礦用地:75625.7畝，占土地總面積0.99%;交通用地:12330畝，占土地總面積0.16%;水利設(shè)施用地:4656.9畝，占土地總面積0.06%。
3、未利用土地:644122.8畝，占土地總面積8.5%。
(三)土地利用特點
1、農(nóng)業(yè)用地面積大，有較大的開發(fā)潛力。全縣已利用的土地中，農(nóng)業(yè)用地為6848594.3畝，占土地總面積的90%，在農(nóng)業(yè)用地中，非耕地多，而耕地少。
2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全縣耕地中，旱地面積即達1239421.4畝，占耕地面積的86.6%，灌溉水田145359.6畝，占耕地的10.1%。旱地面積中，以坡地為主，面積為958605.7畝，占旱地面積的77%，而平旱地、梯地等面積為23%。
3、林業(yè)用地不合理，園地少，林地多。全縣林地4630573.9畝，占土地總面積的61%，園地:1*92.6畝，占土地總面積的0.14%。園地規(guī)范小，零星分布，目前還未形成規(guī)模，商品率極低低。林地面積中，有林地3146993.5畝，全縣森林覆蓋率達41.5%。
4、牧草地以天然草地為主，人工草地、改良草地缺乏。
5、城鎮(zhèn)、村莊及工礦用地中，以村莊用地多，而工礦等其他用地較少，說明*縣城市建設(shè)薄弱，工礦企業(yè)不發(fā)達。
6、交通用地較少，僅占全縣土地面積的0.16%。
7、水域以河域水面、坑塘水面、溝渠水面為主。
8、未利用土地面積大，但可開發(fā)利用的較多，隊難以利用的裸土地，裸巖石礫外，其余荒草地、田坎等土地還可以開發(fā)利用。
(四)土地利用中存在的主要問題
1、土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率低
用地結(jié)構(gòu)不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、園地和水域用地少，開發(fā)潛力大。3、城鎮(zhèn)居民及工礦用地不合理，存在用地浪費現(xiàn)象。4、牧草地少，未利用地多，開展難度大，影響畜牧業(yè)的發(fā)展。5、林業(yè)用地面積多，但低產(chǎn)林地較多。由于低產(chǎn)林面積比重較大，林業(yè)利用率低，開發(fā)潛力大。
2、森林植被遭到破壞，水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化,*縣的森林資源，由于50年代末和60年代初土法冶煉鋼鐵，*年以后，開荒擴大耕地，大面積的森林遭到嚴重破壞。加之人口的不斷增長，資源與人口、環(huán)境矛盾日趨突出，致使全縣森林面積銳減。據(jù)有關(guān)部門記載，1952年全縣森林面積為507.45萬畝，森林覆蓋率達67.7%。到*年森林面積減到143.9畝，森林覆蓋率為19.2%，面積比1952年減少363.55萬畝，森林覆蓋僅為1952年的28.36%。80年代開始，全縣響應(yīng)黨的號召，積極開展居民義務(wù)植樹活動，但由于造林存活率低，加之管理工作滯后等原因，使造林面積難以補償被毀林面積。由于森林資源遭到破壞，造成了嚴重的后果：一是水土流失加劇，據(jù)統(tǒng)計，*年全縣水土流失面積達1689平方公里，占全縣土地總面積的33.4%;二是水源枯竭，水庫、壩塘等庫容量減少，山區(qū)人畜飲水困難;三是自然災(zāi)害頻繁，損失程度加重。由于森林面積減少，高山山區(qū)、陡坡地區(qū)耕地嚴重受到洪水沖刷，低凹地易造成洪澇災(zāi)害耕地質(zhì)量下降。*六獨銅礦區(qū)曾經(jīng)發(fā)生山體滑坡，造成人員傷亡的事件。這都說明了森林被破壞，環(huán)境不斷惡化造成的。四是氣候受到影響，常常會發(fā)生旱、澇、冰雹、霜凍等災(zāi)害性天氣，且周期縮短。
3、人口過快增長，人地矛盾突出
長期以來，由于種種原因，造成了人口增長過快，耕地銳減及人地矛盾突出等問題。在人地比例關(guān)系中，土地資源嚴格來說是不可再生資源，土地面積是個常數(shù)，人口是個變量，人口的迅速增長，必然帶來人均土地和耕地相對數(shù)量的減少。必然造成人地矛盾加劇。同時，由于城鎮(zhèn)附近的良田良地逐步被征用，非農(nóng)業(yè)用地增長快，耕地逐年減少，耕地質(zhì)量減退。
4、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件亟待改善
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高低，主要取決于土地質(zhì)量，技術(shù)水平、生產(chǎn)條件(主要是基礎(chǔ)設(shè)施)和必要的物力、財力的投入等。按照發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)譬化農(nóng)業(yè)的標準來要求，*縣農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是極不相適應(yīng)。由于水利設(shè)施差，工程老化和不完善，一些水利工程帶病運行，迫切需要改造和更新。據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全縣灌溉水田145359.6畝，占耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等則占90.9%。由于全縣水利設(shè)施不配套，到*年全縣水利化程度僅達26%，從而形成地多田少、低產(chǎn)田地多，高產(chǎn)田地少的耕地利用狀況;由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，抵御自然災(zāi)害能力低，一旦警到大的自然災(zāi)害如，霜凍、干旱、洪澇等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將受到嚴重影響，如，霜凍、干旱、洪澇等。
5、農(nóng)村能源短缺，制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展
*縣水能資源豐富，但開發(fā)利用程度不充分。由于全縣水能資源開發(fā)利用率低，煤礦資源少等，造成了農(nóng)村生活能源緊張。雖通過節(jié)柴改灶技術(shù)推廣，農(nóng)村沼氣的開發(fā)高，但也難以使魯號農(nóng)村能源緊張的局面有所緩解。農(nóng)村生活能源不得不以森林的消耗作為代價來得以逐步解決。因此，造成了森林資源消耗量大于生產(chǎn)量，森業(yè)資源減少的局面。所以，需要使農(nóng)村能源的問題得到解決，首先要加快水力資源的開發(fā)，提高農(nóng)村通電率，其次還要加快農(nóng)用薪炭林建設(shè)，推廣節(jié)柴改灶和沼氣，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立風(fēng)力發(fā)電等。
6、土地利用缺乏科學(xué)規(guī)劃，亂占亂建現(xiàn)象時有發(fā)生
隨著人口的不斷增長，城鄉(xiāng)建設(shè)特別是市政建設(shè)需要逐步增強，公路交通，郵電設(shè)施，城市給水、供電，街道建設(shè)等城市功能應(yīng)相互配套。但是，由于缺乏統(tǒng)一的科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，加之執(zhí)法不嚴，管理工作滯后等因素，城市建設(shè)，農(nóng)村建房只從本行業(yè)、部門和個人利益出發(fā)，各行其是，擠占街道、公路，亂占亂建，用地布局不科學(xué)，工廠和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建廠選址因缺乏規(guī)劃，存在重復(fù)建設(shè)，用地浪費等現(xiàn)象。
二、現(xiàn)行基本土地制度與土地征用制度
土地征用制度是我國一項基本土地制度,征地過程是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐乃袡?quán)轉(zhuǎn)變過程,強制性和補償性是其兩個基本特征,但現(xiàn)行征地補償范圍和補償標準仍是計劃經(jīng)濟思路。我國現(xiàn)行征地補償制度透視，我國現(xiàn)行法律強調(diào)征地是一種國家行政行為,是集體經(jīng)濟組織對國家的一種義務(wù),不是集體經(jīng)濟組織向國家“賣地”。因此我國的征地具有強制性,但必須以補償為條件。而征地補償只能是適當補償,遵循3個原則:①征地補償必須按國家制定的標準執(zhí)行;②征地補償應(yīng)使被征地單位農(nóng)民生活水平不降低為準則;③按照被征用土地的原用途給予補償
根據(jù)憲法，中國實行社會主義土地公有制。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。中國現(xiàn)行的土地征用制度的具體內(nèi)容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實施條例所規(guī)定的。除了農(nóng)村集體和個人為了興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個人使用農(nóng)民集體所有的土地進行建設(shè)。當建設(shè)單位確實需要使用農(nóng)村集體所有的土地時，必須經(jīng)過土地管理主管部門批準，通過國家征用將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有的土地，然后通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權(quán)。土地管理法也規(guī)定了各級政府對于征用各類土地，包括基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地的審批權(quán)限。根據(jù)自20*年實施的《征用土地公告辦法》，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當在征用農(nóng)民集體所有土地時，對征用土地方案和征地補償、安置方案進行公告。按照《國土資源聽證規(guī)定》，征地當事人有權(quán)利就擬定征地項目的補償標準和安置方案，以及擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案申請等事項舉行聽證。
在現(xiàn)有土地征用制度下，征用土地的補償不是以土地的市場價值為標準的，而是以被征用土地的原用途的產(chǎn)出水平為基礎(chǔ)來進行核定。征地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地管理法規(guī)定了征用耕地的土地補償費和安置補助費的上限，而被征用土地上的附著物和青苗的補償標準以及征用非耕地的土地補償費和安置補助費由各省級地方政府制定。
一、現(xiàn)行土地征用制度的弊端及其產(chǎn)生的問題
在征用農(nóng)村土地的過程中，土地交易的主體是土地所有權(quán)，所發(fā)生的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)向國家土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化。完成征地手續(xù)后，國家將國有土地使用權(quán)出讓或者劃撥給用地單位使用。在由用地單位向政府申請征地時，由用地單位支付征地補償費并最后取得土地使用權(quán)的情形，其實質(zhì)是用地單位代國家支付了土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的價格并因此獲得土地使用權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向性的，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)化為國家土地所有權(quán)，而且農(nóng)村集體土地的所有者在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過程中始終處于被動從屬地位。只有當本集體以外的單位需要該集體所有的土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的時候，才會由用地單位向政府土地管理機構(gòu)提出征用土地的申請，或者由政府直接征用土地用于出讓，從而啟動土地征用程序，最終導(dǎo)致土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。作為集體土地的所有者，農(nóng)民集體不僅不能自主行動促成土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而且在法律上也沒有對于征地的合理性提出異議的權(quán)利。因而可以說，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度事實上是在法律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國家所有權(quán)處于不平等的地位，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)的內(nèi)在的不完整性。這正是導(dǎo)致征地過程中一系列嚴重問題的根本原因。
由于土地征用而產(chǎn)生的土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移并不是真正的市場公平交易，而只能把其看成是一種特殊的土地產(chǎn)權(quán)交易。不過，也應(yīng)當注意到，改革開放以來市場經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)對非市場的法定補償標準造成了沖擊。近幾年征地改革試點過程中出現(xiàn)的各種新的補償方式和概念，如實物補償、合作補償、年薪制補償、綜合價等，也反映了土地市場供求關(guān)系對土地補償價格形成的影響。但是，這種在缺乏必要的法律保證的條件下形成的征地補償費，仍然嚴重偏離市場決定的價格水平。因此，征地費用水平就無法成為調(diào)節(jié)土地市場供求關(guān)系的杠桿。
除了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完整性外，現(xiàn)有征地制度還存在著以下嚴重弊端：
(1)“公共利益”和“國家建設(shè)用地”定義模糊。
(2)征用土地的程序不完善
(3)征地補償機制存在根本缺
(4)對于征地補償費的處置缺乏明確合理的規(guī)定。
(5)缺乏獨立的征地補償費評定機構(gòu)。
(6)缺乏明確、獨立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機制。
土地征用制度的缺陷，導(dǎo)致了土地征用過程中一系列的嚴重問題。主要包括：
(1)地方政府濫用征地權(quán)利，導(dǎo)致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費
(2)失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益嚴重受損。
(3)失地農(nóng)村人口的安置問題面臨新的挑戰(zhàn)。
上述種種問題的存在，充分顯示了土地征用制度改革的迫切性。21秘書網(wǎng)
二、創(chuàng)新土地征地制度，切實維護農(nóng)民利益
社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要和各個國家的實踐，土地征地制度的改革，要注意把握嚴格控制占用耕地和保護農(nóng)民利益這兩條。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，能夠更好的做到切實維護農(nóng)民利益，土地征用制度改革應(yīng)當體現(xiàn)以下原則：
第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人應(yīng)當擁有對于政府征用其所有的土地和征地補償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時應(yīng)當以市場價格為基礎(chǔ)得到公平的補償。
新的憲法修正案規(guī)定，國家對于征收和征用土地給予補償。此修正案并未排除在土地征用時可以對于集體所有的土地給予市場價格基礎(chǔ)上的補償。而且，新的憲法修正案包括了對于依法獲得的私人財產(chǎn)權(quán)予以憲法保護，這意味著合法的私有財產(chǎn)在社會主義市場經(jīng)濟體制下享有與其他性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)平等的地位，在市場交易時應(yīng)當獲得公平的市場價格或者補償。這實質(zhì)上也體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下必須平等對待各種財產(chǎn)權(quán)利的客觀要求。那么，就沒有理由對于依法確立的集體土地所有權(quán)繼續(xù)實行過度的限制。簡單地說，集體土地所有權(quán)在土地交易過程中應(yīng)當按照市場價格獲得公平的補償。應(yīng)當明確的是，即便仍然限定集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)化為國家土地所有權(quán)，在土地征用過程中同樣可以按照市場價格對于集體土地予以補償。
第二，應(yīng)當根據(jù)我縣的具體情況制定專門的土地征用辦法，對于土地征用的程序和土地征用補償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。應(yīng)當對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償?shù)脑瓌t和標準、征地糾紛的處理等各個方面。
第三，確立以市場價格為基礎(chǔ)進行征地補償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機制是實現(xiàn)其有效配置的基本途徑。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。征地補償費的構(gòu)成，應(yīng)以確定需補償?shù)捻椖縼泶_定。這應(yīng)當包括土地本身和地上附著物補償費、搬遷費，以及必要的法律和專業(yè)服務(wù)費用，如測量與評估費用等。
第四，建立合理的征地糾紛調(diào)解機制。征地過程中的糾紛主要表現(xiàn)在兩個方面：征地本身的合理性和征地補償?shù)暮侠硇?。就征地本身而言，糾紛的核心為是否應(yīng)該征地和征地的數(shù)量是否合理這兩個問題。征地補償方面的爭議則是關(guān)于補償標準是否合理。所以在制定征地辦法時，應(yīng)當對于征地程序和征地補償糾紛的處理機制分別予以規(guī)定，要明確行政部門、獨立機構(gòu)和司法機關(guān)在解決各類征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對于征地行為合法性和征地補償合理性的判定。除了行政復(fù)議外，由政府任命的獨立機構(gòu)可以就征地合法性問題舉行聽證會;政府也可以建立獨立的土地價格評估委員會或者土地仲裁庭，對征地補償價格進行核定和裁決;而且必須要在征地法中明確賦予人民法院最終審理征地行為合法性和征地補償合理性的權(quán)力。
第六，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的新的失地農(nóng)民安置機制，確實保障失地農(nóng)民的切身利益。由于中國土地制度的公有性質(zhì)，土地征用是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地過程中一個必不可少的環(huán)節(jié)。這就意味著土地征用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農(nóng)民的安置成為一個十分敏感的社會經(jīng)濟問題。從理論上講，在征地部門對于被征土地按照市場價格補償后，就不對被征地集體的農(nóng)民有任何其他的義務(wù)了。在制定土地征用辦法時應(yīng)對農(nóng)村集體土地的征用補償費的支付與處置有相應(yīng)的規(guī)定，以充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
首先，土地補償方案必須在擬征地所在集體予以公告，并以書面形式送達該集體各個農(nóng)戶。在該公告中，應(yīng)當明確告知該集體或者其成員在規(guī)定的期限內(nèi)有對征地補償方案向法定的部門或機構(gòu)提出異議的權(quán)利。
其次，在征地部門正式占有和使用土地之前，必須在法院認定的銀行賬戶內(nèi)存入足夠的土地補償費。如果不是預(yù)估的補償費全額也應(yīng)當不少于百分之九十。同時，要在法律上規(guī)定征地部門必須自取得土地產(chǎn)權(quán)之日起，按照法定的利率支付所欠征地款的利息。這樣，可以防止征地部門拖欠農(nóng)民的征地費，
再次，必須改革土地征用補償費的分配體制。征地補償費的不同構(gòu)成部分的分配辦法應(yīng)當不同。按規(guī)定應(yīng)該付給農(nóng)民的各項補償費，如地上附著物和青苗補助費及搬遷費，應(yīng)當直接支付給被征地的農(nóng)民，避免侵占和挪用的發(fā)生。對于屬于對集體土地所有權(quán)的補償?shù)牟糠?，?yīng)當為被征地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形：部分集體成員的承包土地被征用;全部集體土地被征用。當只有部分集體成員的承包土地被征用時，屬于土地所有權(quán)補償費的一部分應(yīng)當用于補償被征地農(nóng)民因失去所剩年期的土地承包經(jīng)營權(quán)的損失。當全部集體土地被征用時，土地所有權(quán)的補償費應(yīng)當屬于全體村民。應(yīng)當以公有基金的形式進行管理和投資，以保障失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟和重新就業(yè)。應(yīng)當制定相應(yīng)的土地補償費管理使用的規(guī)定，以規(guī)范資金的使用，防治貪污、挪用和浪費。
另外，可以考慮在征地補償費中劃出一部分設(shè)立人力資源開發(fā)基金，專項用于失地人口勞動技能培訓(xùn)，幫助失地人口實現(xiàn)新的就業(yè)。既往那種依賴用地單位安置農(nóng)村人口的做法，與勞動就業(yè)市場化改革的方向不相符合。尤其是當失地人口的勞動技能與用地單位對勞動力素質(zhì)的需求存在很大差距的時候，法律上強制要求用地單位接收失地的農(nóng)村人口是違反勞動力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。
關(guān)鍵詞：土地征用集體土地公共利益安置補償
我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序批準，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：
1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家。
只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關(guān)，企事業(yè)單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機關(guān)提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。
2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性。
國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體——國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。
3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要。
國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運輸，水利事業(yè)，國家機關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國家主管機關(guān)批準的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。
4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件。
國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用地集體經(jīng)濟組織應(yīng)當依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。
5、國家建設(shè)征用土地的標的只能是集體所有的土地。
國家建設(shè)征用土地的標的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應(yīng)當指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。
（一）土地征用制度的現(xiàn)實意義：
1、滿足集體土地進入房產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實的需要。在我國現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問題，資源配置的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場；另外隨著我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的順速發(fā)展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設(shè)順利進行方面發(fā)揮了巨大作用。
2、適應(yīng)我國國情，保護農(nóng)業(yè)用地的需要。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟效益確實十分明顯，這成為導(dǎo)致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢必影響到作為我國經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產(chǎn)市場，確實需要的，必須履行國家機關(guān)的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。
（二）集體土地征用應(yīng)遵循的原則：
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：
1，加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設(shè)用地
2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地
3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為
2、保證國家建設(shè)用地地原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地得前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
（三）集體土地的補償安置問題。
集體土地征用的補償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。
1、征用集體土地的補償原則：
（1）、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。
（2）、按照被征用土地的原用途給予補償?shù)脑瓌t。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
2、征用集體土地的補償范圍和標準：國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：
（1）、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。
（2）、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規(guī)定。
（3）、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標準由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
3、安置剩余勞動力。
因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。
4、土地補償費用的處理。
國家建設(shè)征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
（四）我國土地征用中存在的若干問題及其對策。
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3、土地征用權(quán)的行使問題。從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4、土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。
以上問題的存在，主要是法律制度的設(shè)計存在問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟的要求。
1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應(yīng)嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
2、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益。為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。
3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先進的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會?？傊?，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟利益。
此外，我國土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應(yīng)盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經(jīng)濟機制為紐帶的土地征用制度。
主要參考書目：
1、《房地產(chǎn)法》符啟林著法律出版社2002年版
2、《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》符啟林著法律出版社2000年7月版
3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國主編人民法院出版社
4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文黃赤東主編人民法院出版社
