發(fā)布時間：2022-09-04 16:35:01
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【關鍵詞】土地利用總體規(guī)劃 城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接 方式
前言
在改革開放以后，尤其是在我國經(jīng)濟體制轉軌和社會經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下，我國各項建設對土地的需求日益增加，特別是耕地面積迅速減少，土地利用供需矛盾和結構性矛盾日趨突出的問題，為增強新形勢下土地利用總體規(guī)劃修編的科學性和可行性。國家土地管理部門先后在全國范圍內(nèi)部署和開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作，尤其是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制體系、用地分類和審批權限等方面存在很大的差別。而城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接的核心是做到建設用地規(guī)模和用地布局兩方面銜接。假設建設用地和基本農(nóng)田在布局上不能做到充分銜接，在實施中也必然會導致頻繁調整兩個規(guī)劃的結果。兩個規(guī)劃關聯(lián)度高,那么就需要做到有效的銜接和協(xié)調,從可持續(xù)發(fā)展的高度來進行正確認識。為實施各自規(guī)劃打下良好的基礎。本文將針對土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接進行深入討論。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的形式
在1986 年我國就系統(tǒng)性地開展了土地利用總體規(guī)劃的研究和編制工作，對土地利用總體規(guī)劃形式是在一定區(qū)域內(nèi)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求與當?shù)刈匀?經(jīng)濟,社會等方面的條件，以此對土地的開發(fā),利用,保護，確保在空間上,時間上所做的總體安排和布局,是一項長期性,戰(zhàn)略性綜合利用所作的統(tǒng)籌安排和長遠規(guī)劃。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是根據(jù)我國國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，并且在全面研究區(qū)域經(jīng)濟的基礎上，能夠根據(jù)城鎮(zhèn)的歷史和自然條件，同時為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標, 在全面研究區(qū)域經(jīng)濟的基礎上，確定城市的性質,規(guī)模和發(fā)展方向,并且能夠合理利用城鄉(xiāng)土地,協(xié)調城市空間布局和各項建設的綜合部署以及具體安排。包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,城市規(guī)劃,鎮(zhèn)規(guī)劃,鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等方面。
土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃存在的不同點。一是規(guī)劃目標存在不同。土地利用總體規(guī)劃的目標是規(guī)劃期耕地和其他主要農(nóng)用地保有量，非農(nóng)業(yè)建設用地控制規(guī)模和占用耕地數(shù)量。土地開發(fā)、復墾和控制規(guī)模，土地利用布局要求和提高土地利用率和產(chǎn)出率的主要目標等方面。而且城市規(guī)劃的目標：確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設的技術經(jīng)濟指標等方面。二 是規(guī)劃思想存在不同。土地利用總體規(guī)劃從土地資源供給出發(fā)，“以供給定需求”,采用自上而下,指標控制與分區(qū)控制相結合的方法.以上級下達的非農(nóng)業(yè)建設用地控制指標為前提，是按計劃編制規(guī)劃，非農(nóng)業(yè)建設占用耕地量不能超過上級規(guī)劃分解下達的控制指標,并且需要補充耕地量,耕地凈增量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標。所以說指導思想主要在控制。城市規(guī)劃往往是從社會、經(jīng)濟、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等方面的多種因素綜合分析，并且按市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃，其指導思想是從需要和方便生活出發(fā)，關鍵在于發(fā)展。
二、土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的原則
在土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接上一定要做好幾方面的原則，一是整體性原則。從全局的高度出發(fā)，全面考慮不同區(qū)域之間、不同用地部門之間、不同產(chǎn)業(yè)之間的用地需求，以提高土地利用的總體效益為基礎，對各區(qū)域、各部門、各產(chǎn)業(yè)的用地矛盾進行協(xié)調作用。二是保護和保障并重的原則。強化對我國基本農(nóng)田的保護，并且推進耕地保護由重數(shù)量向數(shù)量、質量與生態(tài)建設全面協(xié)調的轉變過程，控制好非農(nóng)建設占用耕地規(guī)模，增大土地整理力度，創(chuàng)新耕地保護激勵制度，才能有效的使耕地保護和經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展。三是可持續(xù)利用原則。在規(guī)劃建設上，應要求對土地的開發(fā)、利用、整理和保護相結合，并且保護和改善生態(tài)環(huán)境，做到合理的安排區(qū)域生態(tài)建設與環(huán)境保護用地，才能對土地利用與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調統(tǒng)一，真正實現(xiàn)實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)穩(wěn)定增長，保護土地資源潛力，促進區(qū)域土地資源的可持續(xù)利用。
土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接方式
1、目標規(guī)劃銜接。土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的共同目標是為了切實做到合理利用每寸土地,并且節(jié)約用地,達到實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的結果，所以需要不同的城鎮(zhèn)各有自己的現(xiàn)狀和特點,其規(guī)劃編制都是根據(jù)規(guī)劃目標,并且結合各自城鎮(zhèn)特點來完成操作，做到因地制宜。在兩項規(guī)劃時應注意它們各自所采用的地類面積,人口,規(guī)劃指標等方面的一致性,使它們的基礎數(shù)據(jù)能夠統(tǒng)一起來,這往往是兩項規(guī)劃對比及相互協(xié)調的基礎條件。同時規(guī)劃有遠期與近期。這就使得在兩項規(guī)劃編制的不同步性,并且規(guī)劃的基期很可能不一致。就需要成立統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調管理機構。能夠在規(guī)劃行政體系方面,國土,建設等等方面規(guī)劃行政機構，做到相互協(xié)調和相互制衡的規(guī)劃管理體系。如果是遠期，需要尋求相關規(guī)劃管理機構的合并,建議成立統(tǒng)一的規(guī)劃管理機構,而且要對城鄉(xiāng)規(guī)劃和不同類型的規(guī)劃實行統(tǒng)一的管理,負責各種規(guī)劃的編制和協(xié)調工作有利于矛盾的解決把矛盾消除在基層.這樣就保證兩項規(guī)劃在近期,遠期時限上的一致性,是實現(xiàn)它們 相互協(xié)調的重要條件。
2、建立融區(qū)域規(guī)劃。真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃等方面是多項規(guī)劃于一體的規(guī)劃體系，可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的結果修訂城市總體規(guī)劃。并且在兩項規(guī)劃都已完成的地區(qū),可以成立聯(lián)合協(xié)調課題組,在統(tǒng)一規(guī)劃目標, 統(tǒng)一基礎資料, 統(tǒng)一規(guī)劃期限的基礎上進行協(xié)調,以此達成協(xié)調方案,然后分別修訂兩項規(guī)劃的結果，這樣才能達到對土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接。
參考文獻：
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關鍵詞：兩規(guī)；一致性；原因；協(xié)調建議
Abstract: as everyone knows, China is a populous country facing the shortage of resources, how to deal with and solve the existing problem is imminent. At present, the development of China's city industry economy today has entered a critical stage, arable land occupation in the process of city development is inevitable, so the land occupation and contradictions have become increasingly prominent population increase. This paper briefly analyzes how to solve the contradiction between land supply and demand reasonable.
Keywords: two gauge; consistency; reason; coordination suggestions
中圖分類號：U412.1+4文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2013）
兩規(guī)在規(guī)劃目標、編制思路、技術方法與相關數(shù)據(jù)采用等方面存在一些分歧，導致了當前兩規(guī)在指導區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協(xié)調兩規(guī)的關系對于改善我國人地關系，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。因此，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調是解決這一棘手問題的重要途徑之一。
一、兩規(guī)的相互關系
（一）兩規(guī)的區(qū)別
1、對象和范圍
土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對象，但各自側重點不同，從范圍來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎上進行城市空間形態(tài)布局，主要是對城市用地進行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農(nóng)用地、建設用地及其它土地，通過調節(jié)
土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關系理解為點與面、部分與整體的關系，互為依據(jù)、相互銜接。
2、目標及任務
城市規(guī)劃為了促進區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，其任務則是合理確定區(qū)域城市的性質、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開發(fā)利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結構現(xiàn)狀，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，結合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標年的土地
控制指標。
3、規(guī)劃內(nèi)容
城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎設施的建設，根據(jù)區(qū)域定位、人口、經(jīng)濟、社會等實際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農(nóng)產(chǎn)品基地建設等，對城市的各項建設活動作出規(guī)劃。
土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在研究分析土地利用現(xiàn)狀的基礎上，結合土地利用結構調整，考慮各項經(jīng)濟社會建設的用地，以保證整個轄區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結構為主要內(nèi)容的規(guī)劃。
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設，土地供給與土地需求的關系。
（二）兩規(guī)的一致性
1、根本原則一致性
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本原則。城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項經(jīng)濟社會活動。兩項規(guī)劃的側重點各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對象，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及相關各部門的發(fā)展規(guī)劃為參照進行規(guī)劃編制，核心內(nèi)容都是圍繞土地資源的合理開發(fā)利用和保護，共同的目標都是為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。
2、要求一致性
兩規(guī)具有共同的編制要求，即實現(xiàn)土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應當在集約節(jié)約利用土地的過程中發(fā)揮至關重要的控制性作用。
3、任務一致性
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務都是統(tǒng)籌安排各類用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內(nèi)全覆蓋的各類用地；城市總體規(guī)劃的側重點是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的各項建設用地。在土地利用中，兩者互相聯(lián)系、互相作用、互相指導。城市規(guī)劃要依據(jù)土地利用規(guī)劃，依據(jù)土地供給趨勢進行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結合城市、城鎮(zhèn)和大型設施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實施。因此，兩項規(guī)劃在土地利用上應當彼此互相協(xié)調、有機銜接、彼此制約和互為補充。
4、法律地位的一致性
城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關法律法規(guī)。
二、兩規(guī)不協(xié)調的根本原因
上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地。規(guī)劃的基本指導思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農(nóng)業(yè)建設占用耕地量不能突破上級規(guī)劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標。
城市總體規(guī)劃的基本指導思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設用地是通過經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，然后預測規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設用地等標準；各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)對土地的實際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。由于指導思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結果自然會有不同。
三、兩規(guī)協(xié)調建議
1、制定合理的社會經(jīng)濟發(fā)展目標。充分考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實際，社會、經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調的發(fā)展目標，形成對地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導。
2、協(xié)調統(tǒng)一建設用地規(guī)模、人均城市建設用地指標、人口規(guī)模預測值、用地分類指標和城市建設用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協(xié)調、銜接的重點，也是兩規(guī)爭議集中所在。
3、從宏微觀兩個層面協(xié)調兩規(guī)的用地布局，且在規(guī)劃實施要一致有效。在兩規(guī)的協(xié)調過程中，城市總體規(guī)劃應以土地利用總體規(guī)劃為指導，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上起到的宏觀調控作用，城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市建設范圍內(nèi)各類用地的布局。
4、土地利用總體規(guī)劃先行，合理確定城鎮(zhèn)建設用地總量、布局、方向，保護耕地及基本農(nóng)田，然后由城市總體規(guī)劃在土地利用總體規(guī)劃的基礎上，明細土地用途，確定居住用地、公共服務設施用地、工業(yè)倉儲用地、混合用地等，實現(xiàn)兩規(guī)的疊合。
5、加強“3S”（RS、GPS、GIS）技術的引用，增強兩規(guī)編制的科學性。利用先進的科學技術，在規(guī)劃編制的理論和方法上大膽創(chuàng)新，編出特色。兩規(guī)編制方法要積極探索運用現(xiàn)代科技成果，提高規(guī)劃編制和實施管理中的現(xiàn)代化水平。運用計算機及“3S”等現(xiàn)代技術手段，加強土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃信息系統(tǒng)的建立和推廣應用，實施“數(shù)字國土工程”。
參考文獻:
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一、工作任務
總結評價上一輪規(guī)劃的實施情況，開展經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與生態(tài)保護中土地利用的重大戰(zhàn)略問題研究，分析全縣土地利用現(xiàn)狀和土地開發(fā)利用潛力，核定土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，開展土地利用專項規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃期間土地利用的目標和原則，按照上級下達的規(guī)劃控制指標，確定全縣土地利用結構，科學劃分土地利用區(qū)域，合理安排土地利用的產(chǎn)業(yè)空間布局；確定重點工程建設項目用地；提出保障規(guī)劃實施的政策措施；建立和完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。
規(guī)劃修編以年為規(guī)劃基期年，2010年為近期目標年，2020年為規(guī)劃目標年。規(guī)劃范圍為本縣行政管轄范圍內(nèi)的全部土地。
二、資料收集
收集具有真實性、現(xiàn)實性和權威性的資料，是做好規(guī)劃編制工作的前提條件。
(一)基本要求
1．資料應采用政府統(tǒng)計部門和主管部門核準的資料，以確保資料的可靠性。
2．資料數(shù)據(jù)統(tǒng)一采用國際標準單位，小數(shù)點后保留2位小數(shù)。
3．收集從年至今能滿足近10年有關分析評價所需資料。
(二)主要內(nèi)容
1．經(jīng)濟社會基礎資料
在縣發(fā)改局、統(tǒng)計局、國土資源局、建設局、交通局、水利局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、規(guī)劃局、計生委、旅游局等相關部門收集經(jīng)濟社會發(fā)展資料。
2．現(xiàn)狀資料
收集各有關部門行業(yè)土地利用、區(qū)域劃分、產(chǎn)業(yè)空間布局的現(xiàn)狀資料及現(xiàn)狀圖。
3．規(guī)劃及專項調查資料
收集人口發(fā)展預測、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃年年各部門中長期規(guī)劃及行業(yè)用地、區(qū)域劃分、空間布局的規(guī)劃資料，尤其注意收集重點項目、重點區(qū)域的規(guī)劃資料和相關的規(guī)劃圖件。
三、分析與預測
(一)資料整理
對收集的資料進行整理匯總，分析資料的真實性、現(xiàn)實性和權威性，對主要的綜合性數(shù)據(jù)，要形成電子版本，便于參與專項規(guī)劃編制的各單位互通信息、數(shù)據(jù)共享。
(二)用地現(xiàn)狀分析評價
1．分析評價自年以來土地利用的總規(guī)模、結構布局、重點項目建設與實施和用地總量增減變化情況。分析效益增量與用地增量之間關系，年均用地增加量等。
2．分析土地利用投資強度、土地利用率、土地節(jié)約集約利用水平和土地利用單位面積產(chǎn)量、產(chǎn)能、產(chǎn)值與稅收效益，以及各類型用地單位產(chǎn)值占地面積，并與國內(nèi)外進行橫向對比分析，對建國以來的歷史數(shù)據(jù)進行縱向對比分析。
3．從土地利用現(xiàn)狀情況，全面分析土地利用在投資強度、利用率、利用效益和土地生態(tài)環(huán)境建設等方面存在的主要問題及產(chǎn)生問題的原因。
(三)指標預測
1．分析趨勢
根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的社會、經(jīng)濟發(fā)展和土地利用狀況，預測規(guī)劃期內(nèi)用地的規(guī)模及遠景發(fā)展趨勢。
2．預測依據(jù)
指標預測的依據(jù)包括縣國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃、上級相關規(guī)劃目標、相關行業(yè)“十一五”規(guī)劃、各部門專業(yè)性建設項目用地定額標準等。
3．預測原則
規(guī)劃指標的預測要依據(jù)定額標準進行。采用標準要充分考慮節(jié)約和集約利用土地，在同一取值范圍內(nèi)盡可能取下限值。
行業(yè)用地指標預測應充分與其他相關部門行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調，避免重復建設項目用地。對多部門共同利用、可能產(chǎn)生重復統(tǒng)計的面積，要提出協(xié)調的意見和建議。
4．預測方法
(1)人口預測。人口規(guī)模的預測主要有自然增長法和回歸分析法；城鎮(zhèn)人口預測主要有勞動力平衡法和單因素分析法。
(2)用地預測。城鄉(xiāng)居民點建設用地預測主要有總體平衡法、人均定額指標控制法和回歸分析法；獨立工礦用地預測主要有用地定額法；交通、水利用地預測根據(jù)其行業(yè)標準，采用用地定額指標法；建設用地需求量預測要根據(jù)《湖南省國土資源廳關于修訂〈建設用地定額〉指標(試行)的通知》(湘國土資發(fā)〔〕26號)的相關規(guī)定和行業(yè)標準進行。
(3)其他預測方法。指標預測還應進行縱向和橫向對比分析?？v向為對本行業(yè)用地的歷史數(shù)據(jù)進行分析，找出用地變化趨勢規(guī)律，測算規(guī)劃期間的用地需求；橫向與國內(nèi)相似縣份進行比較，分析在同等經(jīng)濟水平下的用地需求量。
5．預測結果可行性分析
要對規(guī)劃指標預測結果進行可行性分析，從資金保障、區(qū)位條件、資源容量、生態(tài)保護等方面進行可行性分析。
四、專題研究與專項規(guī)劃
(一)專題研究
1．專題設置
根據(jù)工作方案要求，本次總體規(guī)劃共設置4個重大問題專題研究：
(1)縣土地利用總體規(guī)劃(—2010)實施評價；
(2)縣耕地和基本農(nóng)田保護研究；
(3)縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和布局研究；
(4)縣土地利用與生態(tài)建設協(xié)調發(fā)展研究。
以上專題均由湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院承擔。
2．專題研究內(nèi)容
專題研究內(nèi)容根據(jù)省國土資源廳和市國土資源局有關文件要求確定。
3．專題研究成果
專題研究成果由專題研究報告、圖件、附表組成。
(二)專項規(guī)劃
1．專項規(guī)劃及承擔單位
根據(jù)縣實際情況，共設置12個專項規(guī)劃：
(1)縣開發(fā)園區(qū)用地規(guī)劃，由縣發(fā)改局、工業(yè)園負責；
(2)縣城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局負責；
(3)縣城鄉(xiāng)居民點建設用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局、新村辦負責；
(4)縣交通用地規(guī)劃，由縣交通局、公路局負責；
(5)縣水利設施用地規(guī)劃，由縣水利局負責；
(6)縣電力行業(yè)用地規(guī)劃，由水電責任公司和郴電國際分公司負責；
(7)縣耕地及基本農(nóng)田保護規(guī)劃，由縣國土資源局負責；
(8)縣土地開發(fā)整理規(guī)劃，由縣國土資源局負責；
(9)縣農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃，由縣農(nóng)業(yè)局、畜牧局負責；
(10)縣林地保護利用規(guī)劃，由縣林業(yè)局負責；
(11)縣自然保護區(qū)規(guī)劃，由縣林業(yè)局負責；
(12)縣旅游用地規(guī)劃，由縣旅游局負責。
2．專項規(guī)劃的內(nèi)容要求
(1)基本要求
各專項規(guī)劃主要內(nèi)容：①明確規(guī)劃指導思想、戰(zhàn)略目標和規(guī)劃原則；②對用地數(shù)量和結構在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分解；③結合部門“十一五”規(guī)劃的相關內(nèi)容，確定土地利用區(qū)域及空間布局，明確土地用途管制要求；④提出行業(yè)節(jié)約集約利用土地目標和提高土地產(chǎn)出效率措施；⑤明確本行業(yè)用地生態(tài)保護及防止水土流失、土地污染的措施和辦法；⑥明確重點項目的數(shù)量、各項目的用地面積、結構和空間布局；⑦提出規(guī)劃實施的保障措施。
(2)其他要求
①縣城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃應分析全縣城鎮(zhèn)體系發(fā)展歷史、布局和區(qū)域基礎，剖析全縣城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀及存在問題；按照走新型城鎮(zhèn)化道路的要求，確定全縣城鎮(zhèn)體系的等級規(guī)模結構和空間分布，預測確定縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點集鎮(zhèn)建設用地控制規(guī)模，提出城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約集約利用的主要途徑，制定規(guī)劃的實施保障措施。②城鄉(xiāng)居民點建設用地規(guī)劃應把握全縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要點，明確城鎮(zhèn)村各級用地總規(guī)模，以大比例尺圖件明確縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點集鎮(zhèn)建設用地控制規(guī)模和空間布局，提出建設新農(nóng)村用地調整的原則、方針、步驟和優(yōu)化村莊布局方案。③水利設施用地規(guī)劃應對全縣水土流失現(xiàn)狀和演變的趨勢進行分析，對預防整治水土流失的任務做出安排，明確水土保持監(jiān)管和保護的地區(qū)和項目。④土地開發(fā)整理規(guī)劃應對上輪規(guī)劃實施以來土地開發(fā)整理工作取得的效果及存在問題進行分析；對耕地后備資源及開發(fā)整理潛力進行分析；對各地區(qū)實現(xiàn)耕地占補平衡的能力和異地補充平衡提出方案。⑤林地保護利用規(guī)劃應提出全縣在規(guī)劃期內(nèi)的生態(tài)退耕目標與地區(qū)分布，劃分林業(yè)用地功能區(qū)，提出林業(yè)用地各功能區(qū)的管制規(guī)則；⑥農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃應提出規(guī)劃期內(nèi)畜牧、水產(chǎn)、園地的用地總規(guī)模與地區(qū)分布，提出園地、養(yǎng)殖水面、牧草地的重點建設項目用地及區(qū)域布局，制定規(guī)劃實施的保障措施。
3．專項規(guī)劃成果要求
專項規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數(shù)據(jù)集。
專項規(guī)劃文本一般采用章節(jié)格式，要求語言精練，表述清楚，依據(jù)充分，分析透徹，重點突出，資料準確，數(shù)據(jù)齊全，方案可行；各專項規(guī)劃的基本內(nèi)容應當有準確的現(xiàn)狀分析，明確的指導思想，合理的規(guī)劃目標和指標，有切實可行的結構調整方案、用地布局方案及切實的保障措施。
專項規(guī)劃說明一般采用章節(jié)格式，內(nèi)容包括規(guī)劃編制的工作過程、規(guī)劃采用基礎數(shù)據(jù)的來源、規(guī)劃中重大問題的解決辦法、規(guī)劃用地指標的預測方法和依據(jù)、規(guī)劃目標確定的依據(jù)、上級規(guī)劃落實情況、土地用途管制規(guī)則確定的原則與依據(jù)和與其他規(guī)劃協(xié)調的情況等內(nèi)容。
規(guī)劃圖件一般應包括行業(yè)土地利用現(xiàn)狀圖件和行業(yè)土地利用規(guī)劃圖，必要時可補充相關專題圖件。規(guī)劃圖件編制應達到行業(yè)技術規(guī)范標準并符合土地利用專項規(guī)劃圖件的要求。
規(guī)劃數(shù)據(jù)集主要由行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關基礎數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)等構成。
五、總體規(guī)劃大綱編制
(一)編制要求
1．綜合專題研究的成果。將前期工作階段中重大問題的研究結論進行匯總和綜合，作為編制規(guī)劃大綱的基礎和依據(jù)，在此基礎上結合縣經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，形成全縣土地利用戰(zhàn)略的總體思路。
2．匯總專項規(guī)劃的初步成果。主要是對各行業(yè)、各部門的用地需求進行協(xié)調平衡，形成土地利用規(guī)劃初步方案。
3．初步落實上級土地利用總體規(guī)劃的控制指標。根據(jù)郴州市規(guī)劃要求，對分配到我縣的各項指標進行分解并具體落實。
4．落實全縣經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，特別是需要在土地利用方面實施的約束性、預期性目標。
5．初步劃分土地利用的功能和用途區(qū)域。以各專項規(guī)劃的要求為基礎，以保障全縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目標為原則，開展區(qū)域劃分工作。
規(guī)劃大綱初步方案要采用多方案篩選和比較，按國民經(jīng)濟社會發(fā)展目標要求進行取舍。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃大綱在縣級規(guī)劃大綱和控制指標指導下，結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，參照以上方法編制。
(二)大綱文本內(nèi)容
規(guī)劃大綱格式要求為篇章式結構。要求用詞精煉，重點突出，文字規(guī)范，措辭準確，有理有據(jù)。內(nèi)容應包括：1．引言，主要介紹規(guī)劃大綱的內(nèi)容；2．總則，主要包括規(guī)劃指導思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃期限和范圍；3．對上輪土地利用總體規(guī)劃的實施評價結論；4．土地利用現(xiàn)狀及潛力分析；5．土地利用戰(zhàn)略；6．規(guī)劃方針、主要目標、主要控制指標和本輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃的銜接等；7．土地利用結構與布局，重點簡述規(guī)劃對土地利用結構的調整和對土地利用布局的安排；8．規(guī)劃分區(qū)和空間管制；9．規(guī)劃方案的可行性、效益和環(huán)境影響評價；10．規(guī)劃實施的保障措施和機制創(chuàng)新。
(三)大綱說明編制要求
規(guī)劃大綱說明應明確規(guī)劃編制的指導思想、目標、原則及重點；總結規(guī)劃大綱編制的流程；說明規(guī)劃大綱編制的技術路線；對基礎數(shù)據(jù)的采用進行說明；列出主要規(guī)劃指標的預測方法和依據(jù)；說明規(guī)劃分區(qū)的方法和依據(jù)；分析規(guī)劃大綱編制過程中重大問題的解決方法；說明規(guī)劃大綱編制階段完成的主要規(guī)劃成果。
(四)規(guī)劃大綱成果
包括規(guī)劃大綱文本、說明、圖件三部分。規(guī)劃大綱圖件中要有專題研究與專項規(guī)劃的現(xiàn)狀圖、分析預測圖，專項規(guī)劃的規(guī)劃設想及示意圖，總體規(guī)劃圖。
六、規(guī)劃協(xié)調與平衡
(一)協(xié)調的原則
1．以保障全面建設小康社會目標與經(jīng)濟社會發(fā)展目標的用地需求為準則；
2．落實上級土地利用總體規(guī)劃中分配給我縣的約束性指標；
3．堅持《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃編制原則。
(二)協(xié)調的內(nèi)容
1．土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。統(tǒng)一采用國土資源部門確定的土地利用分類、總面積、結構等標準。
2．人口與經(jīng)濟發(fā)展主要指標。現(xiàn)狀數(shù)據(jù)應采用統(tǒng)計部門的法定數(shù)據(jù)，規(guī)劃數(shù)據(jù)應主要采用發(fā)改委確定的各項指標，其他有關數(shù)據(jù)應采用專業(yè)部門的權威數(shù)據(jù)。
3．專項規(guī)劃用地指標。專項用地規(guī)劃指標的協(xié)調以上級土地利用總體規(guī)劃下達給我縣的約束性指標及有關用地定額標準為基礎進行協(xié)調。
4．空間布局的協(xié)調。依據(jù)我縣國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和有關發(fā)展戰(zhàn)略，對全縣范圍的用地空間布局進行協(xié)調。
(三)綜合平衡
以全縣國土總面積和上級下達給我縣土地利用的約束性規(guī)劃指標為依據(jù)，以確保我縣社會經(jīng)濟健康快速發(fā)展為準則進行綜合平衡。
各項規(guī)劃指標應分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并作為編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的基本依據(jù)。
(四)協(xié)調平衡的方法
主要是召開專家、領導、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人參加的咨詢會議，協(xié)調部門之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃出現(xiàn)的問題，形成處理意見和建議報縣規(guī)劃領導小組審定。
七、用地布局與重點項目
(一)產(chǎn)業(yè)用地布局與用地分區(qū)相結合。各專項規(guī)劃根據(jù)本行業(yè)用地分區(qū)的要求，凡涉及“分區(qū)”和“區(qū)域保護”等方面內(nèi)容的，應編制分區(qū)規(guī)劃圖，并在規(guī)劃中對不同區(qū)域用地提出相應的管制規(guī)則和用地措施。
(二)用地空間布局與相關規(guī)劃相協(xié)調。各專項規(guī)劃進行產(chǎn)業(yè)用地分區(qū)時，應考慮相關規(guī)劃的分區(qū)，避免造成沖突。如在基本農(nóng)田保護規(guī)劃中劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的地域不能再設置為建設用地區(qū)。
(三)應突出重點項目和重點工程。各專項規(guī)劃應以重點項目表的形式進行匯總，表中應體現(xiàn)重點項目的投資額度、用地規(guī)模(特別是占用農(nóng)用地和耕地的數(shù)量)、用地選址、用地時序和占用耕地的補充及占用基本農(nóng)田的補劃等內(nèi)容。
重點項目安排應符合“十一五”規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，投資應達到一定的額度要求，符合國家產(chǎn)業(yè)政策；項目選址應符合相關限制性規(guī)劃的要求，要與土地利用總體規(guī)劃相銜接；凡是在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的重點項目用地，不列入重點項目表，主要統(tǒng)計獨立選址的重點用地項目，以避免與城鎮(zhèn)規(guī)劃用地相沖突，造成用地的重復計算?？傮w規(guī)劃應根據(jù)我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢篩選各專項規(guī)劃中的重點項目，合理安排重點項目用地。
八、總體規(guī)劃成果
(一)總體規(guī)劃成果組成
縣級總體規(guī)劃成果由主件和附件兩部分組成。主件包括總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃編制說明、數(shù)據(jù)集和規(guī)劃圖件；附件包括專項規(guī)劃、專題研究報告及其他相關成果。
鄉(xiāng)級規(guī)劃成果由總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件構成。
(二)總體規(guī)劃文本
總體規(guī)劃文本應采用條文格式，做到內(nèi)容全面、重點突出、思路正確、結構嚴謹、語言精煉、措辭規(guī)范。文本內(nèi)容應達到以下要求：
1．最大限度的滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求。在指標控制下，確保建設用地布局合理。對不同條件下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用指標進行分類控制，提出與之相應的用地要求。
2．促進土地資源的節(jié)約集約利用。明確土地集約節(jié)約利用的現(xiàn)狀指標和規(guī)劃指標，明確規(guī)劃期內(nèi)土地節(jié)約集約利用潛力和規(guī)劃目標。
3．實行嚴格的耕地保護政策。明確對耕地的保護，特別是對基本農(nóng)田的保護，合理確定耕地保有量和基本農(nóng)田的保護面積，并把耕地和基本農(nóng)田保護指標分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定合理的耕地和基本農(nóng)田保護措施。
4．實行嚴格的土地用途管制。制定土地用途管理規(guī)劃政策。實行用地區(qū)域性重點控制，建制鎮(zhèn)建設用地規(guī)模逐個控制，集鎮(zhèn)和村莊建設用地規(guī)模總量控制，對基本農(nóng)田、各類園區(qū)、各類保護區(qū)等要按區(qū)域進行用地規(guī)劃控制。
5．實行用地指標控制。耕地占補平衡、新增建設用地、耕地開發(fā)、土地復墾、土地整理等指標要分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
6．落實用地項目。確定重點建設項目布局、用地規(guī)模及耕地占補平衡方案。
(三)總體規(guī)劃文本說明
“說明”是針對總體規(guī)劃文本的說明，一般采用章節(jié)式結構。在對上一輪規(guī)劃實施情況及存在問題、規(guī)劃修編的必要性、規(guī)劃的指導思想和原則、編制規(guī)劃的工作過程、基礎資料的來源、指標分析、方案的形成、規(guī)劃方案論證修改、協(xié)調與平衡、公示與聽證的過程、成果圖件的編制方法等進行說明的同時，應著重對規(guī)劃主要內(nèi)容的說明。
規(guī)劃主要內(nèi)容的說明，一般包括：土地利用現(xiàn)狀；人口分析預測；規(guī)劃期間土地供需狀況；規(guī)劃目標確定的依據(jù)和指標落實的情況、反饋協(xié)調情況；各類用地結構與布局調整指標確定的方法和依據(jù)；土地用途分區(qū)及其管制規(guī)則、管制用途確定的方法和依據(jù)；土地整理、復墾、開發(fā)安排的依據(jù)；生態(tài)建設和環(huán)境保護用地安排的依據(jù)；規(guī)劃供選方案的論證和評價；與其它相關規(guī)劃的協(xié)調情況；擬定規(guī)劃實施措施的依據(jù)。
(四)總體規(guī)劃圖件
包括縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖()、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖(2006—2020)、縣重點建設項目布局圖(2006—2020)、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)圖(2006—2020)。
1．土地利用現(xiàn)狀圖
現(xiàn)狀圖應準確反映土地利用現(xiàn)狀的分類、面積和分布范圍，其它內(nèi)容應適當綜合，各地類的現(xiàn)狀面積應為經(jīng)過核定的年10月31日止的數(shù)據(jù)。成圖制作中，按比例尺調整的技術要求進行各要素的綜合處理。
2．土地利用總體規(guī)劃圖
規(guī)劃類圖件包括土地利用總體規(guī)劃圖、重點建設項目布局圖、土地利用分區(qū)圖等。應主要反映各類土地利用區(qū)，重點項目，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、交通、水域、水利工程等用地規(guī)劃的位置、面積及范圍。要定性、定量、定位、定序地反映規(guī)劃期內(nèi)不同時段的土地利用信息。要以核定后的現(xiàn)狀圖為工作底圖，將土地利用分區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、重點建設項目、重點土地開發(fā)整理項目的位置和范圍等主要規(guī)劃內(nèi)容準確地標示在圖面上。成圖制作中，以保證定位準確為原則，增、減底圖地物信息，同時按圖面信息負載能力，附以標準詳細的文字注記。
(五)總體規(guī)劃成果的公示
總體規(guī)劃成果形成后應組織專家咨詢委員會進行審查，對主要規(guī)劃指標的方案實行聽證、公示制度，廣泛征求社會各界意見。技術單位根據(jù)公示期間收集的意見，經(jīng)過篩選整理后，選擇合理的意見修改完善成果。
九、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設
規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設是信息化建設的重要工程之一，是實現(xiàn)規(guī)劃信息化管理的基礎，是土地利用總體規(guī)劃重要成果內(nèi)容。本輪規(guī)劃要求建立覆蓋全縣的1:1萬土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
(一)成果內(nèi)容
1．圖件成果：土地利用總體規(guī)劃圖(縣、鄉(xiāng)圖及國際標準分幅圖)、城鎮(zhèn)規(guī)模控制圖、基本農(nóng)田保護圖及其它專題圖件。
2．數(shù)據(jù)成果：含數(shù)據(jù)庫體、標準分幅數(shù)據(jù)、指標數(shù)據(jù)。
3．表格成果：各類指標表及通過數(shù)據(jù)庫輸出的成果表格。
4．文字成果：技術設計書、技術報告、工作報告、自檢報告。
5．部分建庫中間成果：作業(yè)情況記錄等。
(二)數(shù)據(jù)庫建設成果要求
數(shù)據(jù)成果：文件命名、屬性結構符合國家和省相關標準規(guī)范要求；關鍵字段值不為空且字段數(shù)據(jù)正確、內(nèi)容齊全；要素采集誤差和接邊誤差符合精度要求，無圖形錯誤和矢量化丟漏現(xiàn)象；要素分層正確；圖形拓樸關系正確；數(shù)據(jù)庫運行正常，查詢、統(tǒng)計、分析結果正確；圖形、屬性不重不漏，數(shù)量齊全。
圖件成果：符合國家及省里相關標準規(guī)范要求，圖內(nèi)要素描述正確，圖外整飾規(guī)范。
表格成果：表格種類齊全，格式規(guī)范，內(nèi)容正確。
【關鍵詞】土地整治，規(guī)劃編制，統(tǒng)籌發(fā)展
中圖分類號： F301.2 文獻標識碼： A 文章編號：
一、前言
深入貫徹落實科學發(fā)展觀。按照城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的要求，以落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策為抓手，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合整治，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構和布局，努力挖掘耕地后備資源。提升耕地質量，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。 土地整治規(guī)劃編制指導原則。依法依規(guī)科學規(guī)劃。
二、指導思想分析
以《土地管理法》等有關法律法規(guī)為依據(jù)市、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃對土地整治的部署安排，在調查研究基礎上，合理確定土地整治目標，明確規(guī)劃期間整治規(guī)模和范圍、補充耕地任務、土地整治工程和相關政策措施等，確保規(guī)劃的全面實施。促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，圍繞協(xié)調推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的總體要求，以土地整治與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結合為平臺，整合資源，聚合資金。
統(tǒng)籌推進田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，促進土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，發(fā)揮土地整治綜合效益。上下結合相互協(xié)調，堅持上下結合。充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，社會發(fā)展要求和土地整治潛力，按土地利用總體規(guī)劃確定的目標等，統(tǒng)籌安排土地整治目標任務。加強部門協(xié)調，重點做好與城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃等的銜接。專家領銜公眾參與，充分利用土地利用總體規(guī)劃修編和第二次土地調查成果，加強調查研究，認真聽取專家意見。加強規(guī)劃的咨詢論證。采取多種方式和渠道，擴大規(guī)劃編制的公眾參與，增強規(guī)劃編制的公開性和透明度。實行科學、民主決策。
三、工作任務
土地整治規(guī)劃以2010年為規(guī)劃基期，以2011-2020年為規(guī)劃期。規(guī)劃編制的主要任務和內(nèi)容是，深入分析土地整治潛力，充分利用第二次全國土地調查等成果，結合規(guī)劃編制重點，做好調查。全面分析測算土地整治潛力。重點是土地整治補充耕地的規(guī)模、質量、條件和空間分布，農(nóng)村建設用地規(guī)模和范圍等。明確土地整治的目標任務，研究提出規(guī)劃期間土地整治的基本方針、總體目標和主要任務，確定土地整治的規(guī)模、結構、布局和時序。確定土地整治重點布局安排。以土地整治潛力為基礎，新農(nóng)村建設建新區(qū)復墾區(qū)、科學劃定土地整治重點區(qū)域，確定土地整治重大工程和示范項目，提出實施計劃和資金使用安排方案。制定保障規(guī)劃實施的政策措施。包括經(jīng)濟、科技、行政等措施和手段。重點加強耕地占補平衡、補充耕地、整治土地權屬調整和建立統(tǒng)籌推進土地整治等政策的研究加強制度創(chuàng)新。
四、技術路線
農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃工作采用建德市第二次土地調查所形成的土地利用現(xiàn)狀圖為底圖，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖為基礎，結合DOM影像圖，調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)整理復墾潛力，依據(jù)新農(nóng)村建設發(fā)展要求，確定農(nóng)村土地整治范圍及規(guī)模。組織準備和資料準備階段，成立規(guī)劃領導小組和規(guī)劃技術組等組織機構，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國土所進行土地整治專題培訓，編制工作計劃制定技術方案，收集、整理土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃資料及其他基礎資料。調查匯總分析階段，充分利用第二次全國土地調查成果數(shù)據(jù)、耕地后備資源調查成果和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃成果等資料，編制調查底圖，以圖表結合的方式，查清各類可供整治土地資源的類型、數(shù)量、質量和分布。分析評價土地整治潛力，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村建新區(qū)類型、數(shù)量及規(guī)模。編制規(guī)劃方案階段，在調查分析的基礎上，擬定規(guī)劃初選方案。
土地綜土地綜土地綜土地綜合整治專項規(guī)劃編制的主要內(nèi)容合整治專項規(guī)劃編制的主要內(nèi)容合整治專項規(guī)劃編制的主要內(nèi)容合整治專項規(guī)劃編制的主要內(nèi)容。準備工作準備工作準備工作準備工作，成立領導協(xié)調機構，成立工作機構 ，制定工作方案和技術方案，開展工作動員和技術培訓。
召開座談會、資料收集、填報情況、問卷調查、實地踏勘、走訪農(nóng)戶等。調點調點調點調點。耕地利用情況調查；村鎮(zhèn)用地調查；土地整治潛力調查。分析土地整理復墾開發(fā)潛力分析土地整理復墾開發(fā)潛力分析土地整理復墾開發(fā)潛力分析土地整理復墾開發(fā)潛力。
農(nóng)用地整理潛力農(nóng)用地整理潛力農(nóng)用地整理潛力農(nóng)用地整理潛力。理論生產(chǎn)潛力理論生產(chǎn)潛力理論生產(chǎn)潛力理論生產(chǎn)潛力。增加耕地潛力增加耕地潛力增加耕地潛力增加耕地潛力。
改善農(nóng)業(yè)條件改善農(nóng)業(yè)條件改善農(nóng)業(yè)條件改善農(nóng)業(yè)條件。提高耕地生產(chǎn)水平的潛力提高耕地生產(chǎn)水平的潛力提高耕地生產(chǎn)水平的潛力提高耕地生產(chǎn)水平的潛力。建設用地復墾潛力建設用地復墾潛力建設用地復墾潛力建設用地復墾潛力。
農(nóng)村建設用地拆并理論潛力測算農(nóng)村建設用地拆并理論潛力測算農(nóng)村建設用地拆并理論潛力測算農(nóng)村建設用地拆并理論潛力測算人均建設用地標準法；戶均宅基地標準法；農(nóng)村建設用地閑置率法。
農(nóng)村建設用地復墾理論潛力農(nóng)村建設用地復墾理論潛力農(nóng)村建設用地復墾理論潛力農(nóng)村建設用地復墾理論潛力 根據(jù)地形坡度、土壤質地、水源條件、水利設施、交通等因素，分區(qū)片測算可復墾增加耕地系數(shù)，確定農(nóng)村建設用地復墾理論潛力。
確定評價指標體系，確定農(nóng)村建設用地拆并潛力級別?，F(xiàn)實潛力測算現(xiàn)實潛力測算現(xiàn)實潛力測算現(xiàn)實潛力測算 現(xiàn)實潛力是指在目前的自然環(huán)境、經(jīng)濟和技術發(fā)展水平，制度供給等約束條件下，在規(guī)劃期內(nèi)可以實現(xiàn)的新增有效土地面積?？刹扇嫿ㄏ拗茥l件修正系數(shù)指標體系。
制約農(nóng)村居民點用地整理潛力的因素主要有自然、經(jīng)濟、社會、成本和效益等因素。未利用地開發(fā)潛力未利用地開發(fā)潛力未利用地開發(fā)潛力未利用地開發(fā)潛力。評價的對象評價的對象評價的對象評價的對象。
評價原則評價原則評價原則評價原則：經(jīng)濟合理性原則；生態(tài)環(huán)境優(yōu)化原則；技術可行性原則。評價體系評價體系評價體系評價體系：建立評價指標體系，從生態(tài)安全性、自然適宜性和經(jīng)濟可行性三大方面建立評價指標體系框架。
五、確定土地綜合整治目標確定土地綜合整治目標
1、土地開發(fā)、整理、復墾和整治的潛力
2、土地利用總體規(guī)劃的要求
3、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求
4、農(nóng)民對農(nóng)用地整理和建設用地拆遷意愿
5、經(jīng)濟投入和融資能力
6、生態(tài)建設和環(huán)境保護的需求
確定土地綜合整治重大工程項目。根據(jù)土地整治潛力、整治分區(qū)和土地綜合整治目標，與土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃、水利規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、縣鄉(xiāng)道路規(guī)劃和水土保持規(guī)劃等相銜接的基礎上，合理確定土地綜合整治重大工程項目。 土地綜合整治重大工程項目土地綜合整治重大工程項目土地綜合整治重大工程項目土地綜合整治重大工程項目。農(nóng)用地整理項目、建設用地整理復墾項目、未利用地開發(fā)項目單項重大項目和以上項目中兩項或兩項以上項目組成土地綜合整治重大項目。
六、結束語
土地利用現(xiàn)狀分析首先涉及土地利用類別劃分及獲取土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。 目前我國采用統(tǒng)一土地利用分類。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獲取是一項復雜龐大且 重要的工作，需要集技術、專業(yè)人才、物力的配合進行全面調查。
參考文獻:
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關鍵詞：土地總體規(guī)劃；城市規(guī)劃；兩規(guī)不協(xié)調
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A文章編號：
隨著土地利用總體規(guī)劃的推進，在我國規(guī)劃學術界出現(xiàn)了許多爭議性的問題，而其中極具代表性的問題就是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調問題(以下簡稱兩規(guī)協(xié)調)。個人認為，在兩規(guī)不協(xié)調的諸多問題中首先要解決就是規(guī)劃功能定位不清的問題，他們之間沒有的明確相互關系，這與其在規(guī)劃體系中的作用與地位有關。究其本質原因就是我國規(guī)劃體系缺位，沒有明確規(guī)劃之間的相互關系。本文就兩規(guī)協(xié)調問題解決措施和方法提出個人的一些觀點看法。
一、兩規(guī)協(xié)調中存在的問題
1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，協(xié)調城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的相互關系。也就是從那時起，在我國學術界和實務界開始有兩規(guī)協(xié)調問題的研究和討論。許多學者提出了自己的意見和建議，在總體上認為，兩規(guī)是具有相同之處的，主要表現(xiàn)在其法律依據(jù)組織領導和規(guī)劃審批方面。但是兩規(guī)的規(guī)劃范圍和兩規(guī)的規(guī)劃思路是不同的。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達的建設占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規(guī)劃編制時，則不同于前者，它不是依照上級下達的規(guī)劃控制指標，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模，是依據(jù)城市的社會、經(jīng)濟、地理、資源、人文背景等多個人因素綜合分析而建立的。在市場經(jīng)濟的條件下，根據(jù)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，設計出城市發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模的計劃，滿足需求，重在發(fā)展。換句話說，土地利用總體規(guī)劃屬有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。此外，兩規(guī)在城市建設用地范圍和兩規(guī)中人口統(tǒng)計口徑不一致，導致兩規(guī)中關于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計算的城市用地面積。
為了解決兩規(guī)協(xié)調問題，我國其他政府部門也參與此項研究，針對構建中國規(guī)劃體系的問題，提出了相關的解決方法和途徑。國家建設部也提出城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議，主要包括有全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城規(guī)劃等。國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門作為全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的主管。國土資源部強調土地利用總體規(guī)劃作為土地利用領域中統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境過程的基本規(guī)劃，一切其他各項規(guī)劃均應當向土地利用總體規(guī)劃看齊，用地規(guī)模與布局要做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接。
二、兩規(guī)協(xié)調宏觀層面：上端規(guī)劃功能缺位
兩規(guī)不協(xié)調宏觀層面上的重要原因是上端規(guī)劃功能缺位的問題。上端規(guī)劃功能缺位具體指規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃功能缺位和上一級土地利用總體規(guī)劃功能缺位。兩規(guī)協(xié)調是土地規(guī)劃工作需要的，由于兩個規(guī)劃出于不同的目的和任務，導致其目標、任務、內(nèi)容和編制思路有很大的無法統(tǒng)一協(xié)調的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級規(guī)劃充分發(fā)揮對下一級規(guī)劃的綜合協(xié)調功能和作用。建設用地指標是兩規(guī)協(xié)調的焦點問題，上一級土地利用總體規(guī)劃分配確定的這些指標，“建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。”上一級土地利用總體規(guī)劃對下一級土地利用總體規(guī)劃的剛性約束，因此想要協(xié)調這之間的矛盾，就要在上一級土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進行協(xié)調解決。從這一方面來看，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間是局部與整體的關系。但從經(jīng)濟發(fā)展方面來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是以城市的發(fā)展為依托的，在經(jīng)濟發(fā)展過程中城市是區(qū)域經(jīng)濟中心，對土地利用總體規(guī)劃具有重要的指導作用。而且土地利用總體規(guī)劃的編制是以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的成果作為重要依據(jù)的，二者本應是相互促進的關系的，在城鎮(zhèn)用地規(guī)模與布局上緊密協(xié)調。兩規(guī)協(xié)調宏觀層面上就是上端規(guī)劃功能補缺，具體來講，就是要開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃，做好社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與土地資源合理配置三者之間的協(xié)調工作，為下端規(guī)劃編制和實施提供科學依據(jù)。
三、兩規(guī)協(xié)調微觀層面：建設用地規(guī)模
建設用地規(guī)模作為兩規(guī)協(xié)調的重點。目前，在我國無論土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規(guī)模和人均建設用地測算建設用地規(guī)模。在兩規(guī)協(xié)調過程中，要求在統(tǒng)計規(guī)范人口和建設用地時統(tǒng)一口徑。在進行人口統(tǒng)計時，兩規(guī)協(xié)調時應當采用相同的城鎮(zhèn)人口、常住人口和流動人口統(tǒng)計數(shù)。
而建設用地作為兩規(guī)協(xié)調中的焦點問題，則要求統(tǒng)一建設用地尤其城市建設用地的概念。還有工業(yè)用地、綠地和道路廣場用地，其發(fā)展特性主要受產(chǎn)業(yè)結構、交通需求、經(jīng)濟增長和自然生態(tài)等的影響更大，這類用地規(guī)模應考慮產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)結構對用地需求特性，采用分組控制加以確定。
結論：
從宏觀層面上講，兩規(guī)協(xié)調要依據(jù)我國的基本國情建立健全規(guī)劃體系，開展區(qū)域規(guī)劃工作，在區(qū)域層次上協(xié)調安排土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關系。從微觀層面上講，解決兩規(guī)之間不同的地方，主要針對解決人口和建設用地的統(tǒng)計口徑的問題。發(fā)展與保護是辨證統(tǒng)一的關系。只有通過走發(fā)展的道路才能增強國力和提高人民生活水平，而保護也是為了能夠持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃是以發(fā)展為主要特征的，不過在進行規(guī)劃工作時要注意優(yōu)化發(fā)展方式，以低代價求發(fā)展，發(fā)展模式中要注意尋求低占地的發(fā)展，走集約利用土地的道路；土地利用規(guī)劃是以保護為特征的，但也改變過去的消極保護模式，要進行主動保護，本著“一要吃飯，二要建設，三要保護環(huán)境”的土地利用方針，研究在發(fā)展中求保護，在保護中求發(fā)展的策略，。
參考文獻:
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關鍵詞：兩規(guī)；差異；協(xié)調；建議；長沙市
中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0154-02
一、現(xiàn)實意義
“兩規(guī)”既有聯(lián)系，又有較多差異。計劃與規(guī)劃的不協(xié)調是“兩規(guī)”不協(xié)調的根源。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃分別體現(xiàn)著計劃與“規(guī)劃”的特性?！皟梢?guī)”都將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃作為依據(jù)，進而分析和研究用地布局，進行土地資源優(yōu)化，合理實施征地和流轉，切實提高集約利用效率，實現(xiàn)城市建設和土地資源的可持續(xù)發(fā)展。因為“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的提出，耕地紅線、土地利用規(guī)劃等詞匯隨即擺上臺面，故理清“兩規(guī)”的差異，實現(xiàn)“兩規(guī)”相互協(xié)調和銜接，具有不可替代的現(xiàn)實意義。
二、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差異
合理利用兩個規(guī)劃，在促進社會的可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟和環(huán)境的宏觀規(guī)劃的目標上是一致的。但城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在特定的焦點上還是有一定差異。
1.兩規(guī)的核心支撐法規(guī)體系差異。城市總體規(guī)劃法規(guī)體系由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市規(guī)劃條例》等組成。土地利用總體規(guī)劃法規(guī)體系是由《土地管理條例》、《土地管理法》、《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》等組成。
2.兩規(guī)的規(guī)劃管理體系差異。由“兩規(guī)”產(chǎn)生的規(guī)劃管理體系在中國尚未形成一個統(tǒng)一的行政規(guī)劃系統(tǒng)?，F(xiàn)在，不同的部門分別負責規(guī)劃，發(fā)展改革部門管理著社會發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟的發(fā)展，土地規(guī)劃又由土地部門管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責建設與管理，交通專項規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)、電力分別由各自的部門負責組織。
三、長沙市城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調的內(nèi)容
依據(jù)《長沙市城市總體規(guī)劃（2003―2020）》和《長沙市土地利用總體規(guī)劃（2006―2020）》長沙市城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃的控制指標（見表1）。
1.加強與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接。基于功能區(qū)土地利用的劃分，進一步明確了四類建設用地（允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)）管制分區(qū)的建設，并明確區(qū)域規(guī)則，提出了這四類功能區(qū)土地使用要求。（1）允許建設區(qū)主要用于城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，按照依法批準的相關規(guī)劃具體安排土地。（2）有條件建設區(qū)在不突破允許建設用地控制指標的情況下，土地面積可用于布局調整規(guī)劃，或農(nóng)村建設用地整治潛力指數(shù)施工中的應用。（3）限制建設區(qū)內(nèi)，應該大力開展土地整治特別是基本農(nóng)田建設的綜合整治，促進耕地質量的提高，提高土地綜合生產(chǎn)能力。 （4）禁止建設區(qū)內(nèi)，土地主要用于生態(tài)環(huán)境的保護建設，嚴禁在禁止建設區(qū)內(nèi)進行與主要功能不符的建設活動。
2.強化區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的銜接。城市總體規(guī)劃中將逐步增加城市的區(qū)域規(guī)劃強度和農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)籌力度，在確保健康和諧發(fā)展的同時，土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調指導思想逐步確立。通過對城市和農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調發(fā)展，城市支持農(nóng)村，實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進工業(yè)向園區(qū)集中，向產(chǎn)業(yè)集中，郊區(qū)和農(nóng)民向城市集中，構建了一個完整的服務體系。按照生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，村容整潔，民主管理，鄉(xiāng)風文明的原則，加快社會主義新農(nóng)村建設。在嚴格保護基本農(nóng)田的基礎上，對農(nóng)村土地流轉循序漸進地實施，提高土地利用效率。合理引導農(nóng)村土地流轉為城市建設用地，加強城市反哺農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。
3.加強建設用地總量調控。調控城市和農(nóng)村建設用地的過程中，全面推進城市建設用地的結構不斷優(yōu)化，實現(xiàn)土地集約利用的規(guī)劃目標。在長沙市建設用地總量的測定中，不僅要充分考慮基本農(nóng)田和其他要素的保護，也可根據(jù)不同地區(qū)的土地用途管制和發(fā)展的要求，從總量和空間分布角度，與城市總體規(guī)劃充分協(xié)調，確保實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與實施。
四、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調建議
1.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃法規(guī)體系。（1）法規(guī)體系的完善。協(xié)調“兩規(guī)”先協(xié)調“兩法”，即協(xié)調《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》。因此，需要修改兩部法則的部分內(nèi)容，從而協(xié)調兩法的關系。其次，制定區(qū)域規(guī)劃法。編制區(qū)域規(guī)劃是協(xié)調兩規(guī)最好的方法，若把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃當作區(qū)域規(guī)劃的兩個專項規(guī)劃進行編制和協(xié)調，那么矛盾也將不復存在。建立完善的區(qū)域與城市規(guī)劃法體系，制定區(qū)域規(guī)劃法是必要的，如果沒有區(qū)域規(guī)劃法作為區(qū)域規(guī)劃的法律依據(jù)，就會導致相應的規(guī)范缺位。（2）用地分類標準的完善。針對用地標準分類的差異，應以《全國土地分類》或《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中的一套為基調，對另外一套進行協(xié)調，使兩套分類標準同時具有較強的可比性和可操作性。
2.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃編制體系。（1）規(guī)劃指標的協(xié)調。第一，要研究人口及人口規(guī)模。在人口統(tǒng)計方面，統(tǒng)計、公安、計生等部門應制定可操作性強的方法和措施，對本地區(qū)流動的人口數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和分析，并結合人口普查數(shù)據(jù)進行更新。同時，對于環(huán)境容量應加強研究能力，使城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃達到在人口規(guī)模上的同一水平。第二，城市建設用地規(guī)模劃分。對城市建設用地規(guī)模劃定時，城市總體規(guī)劃不應超過土地利用總體規(guī)劃確定的范疇，而且城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建設內(nèi)涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內(nèi)涵上的一致性，以及保證在用地指標上兩個規(guī)劃的一致性，在兩個規(guī)劃的用地分類時應盡可能地對建設用地的分類保持內(nèi)涵上的定義相同，建設用地這一大類下的各中類的外延和內(nèi)涵至少要保證相同。（2）“兩規(guī)”在編制內(nèi)容上進行明確分工?！皟梢?guī)”在編制內(nèi)容上有很多相似或者相同點，因此務必明確各自的編制重點，避免在同一編制內(nèi)容上的重復。土地利用總體規(guī)劃編制的出發(fā)點和落腳點應放在糧食安全的確保上和耕地的切實保護上，嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地等非農(nóng)用地。
本市城市總體規(guī)劃應樹立整體觀念，統(tǒng)一規(guī)劃行政管轄范圍內(nèi)的各種類型的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)建設，明確各級、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模、功能定位和發(fā)展方向。
3.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃實施體系。（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實施，本市城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容則是進一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠，除了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和城市建設用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內(nèi)的資源環(huán)境保護問題、基礎設施建設工程、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村居民點布局等都是兩者協(xié)調須首要關注的問題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權利。法定的權威機構與區(qū)域規(guī)劃工作的開展是密切相關的，它可以是負責組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發(fā)展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。
五、結語
城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調問題牽涉多個方面，而且規(guī)劃布局也是因地制宜，空間概念很強，今后可以從獲取基礎圖件、3S綜合運用等方面進一步完善。
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關鍵詞 土地；利用；規(guī)劃；城市；建議；理論；
Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.
Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;
中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：
引言
對于城市總體規(guī)劃及其土地利用規(guī)劃的討論，近些年在規(guī)劃界就從來沒有停止過。大家不斷地發(fā)現(xiàn)問題，又不斷地提出對策建議，但是，多年來城市總體規(guī)劃并沒有產(chǎn)生很大的變革，規(guī)劃的編制、審批以及規(guī)劃師在認識方法上都沒有太大的變化。雖然城市總體規(guī)劃問題多多早已是不爭的事實。但是改革一直未能以強有力的姿態(tài)開始。
1、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的理論基礎
1．1規(guī)劃的基本原則——可持續(xù)發(fā)展
1 9 9 4年中國制定并了《中國21世紀議程——中國2 1世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，這是世界上第一部國家級21世紀議程，它的核心思想是提出在中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。中國政府為了在各級地方政府各部門貫徹執(zhí)行中國21世紀議程，采取了一系列重大行動和措施，其中包括把可持續(xù)發(fā)展作為我國的發(fā)展戰(zhàn)略之一，以推動地方實施中國21世紀議程《我們共同的未來》中提出可持續(xù)發(fā)展定義：“可持續(xù)發(fā)展既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅”。
1．2 城市與區(qū)域發(fā)展的整體性——要求規(guī)劃之間的融合
城市是非農(nóng)業(yè)人口集中、以從事工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)活動的地域，是一定地域范圍內(nèi)社會經(jīng)濟和文化活動的集中點，是區(qū)別于比較單一而分散的農(nóng)村居民的社會空間結構形式。與自然系統(tǒng)相比，城市是一個社會、經(jīng)濟活動高度密集的綜合體，是一個以人為主體的較為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。城市以其緊密聯(lián)系的區(qū)域為依托。與城市緊密聯(lián)系區(qū)域的資源、大氣、水、生物、經(jīng)濟和社會發(fā)展等因素是城市發(fā)展的基礎，它們既起著為城市發(fā)展提供能源、水、糧食、勞動力等，又是城市產(chǎn)品的主要市場。同時起著消化、吸收和降解城市的廢物。特別是隨著城市化進程的逐步加速，城市與鄉(xiāng)村之間逐漸融合，城市與區(qū)域日益成為一個發(fā)展的整體。按照霍華德的田園城市理論，城市與鄉(xiāng)村之間應該避免利益相互沖突，力求建立一種城市與鄉(xiāng)村融合的協(xié)調發(fā)展形式，城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃@。城市規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃必須相結合，而我國現(xiàn)階段所進行的土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃的一個部分。在國際規(guī)劃界流行的一種觀點：“真正的城市規(guī)劃必須是區(qū)域規(guī)劃(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中國城鎮(zhèn)密集的高城市化地區(qū)，尤其應該加強區(qū)域規(guī)劃。城市規(guī)劃應該逐步拓展到大都市地區(qū)范圍的規(guī)
劃。
1．3整體規(guī)劃的原則要求
根據(jù)著名規(guī)劃專家薩倫巴教授所述，整體規(guī)劃需要四個方面的結合：@①功能上的結合，是指物質規(guī)劃、經(jīng)濟規(guī)劃與社會規(guī)劃之間的結合，將三者作為一個整體；②不同層次地域空間的結合，是指國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃之間的結合，表明城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃必須結合起來，形成協(xié)調的有機整體；③地域規(guī)劃與部門規(guī)劃的結合，是將來自農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通等各個部門上下級的縱向計劃和建議與橫向的地域空間規(guī)劃聯(lián)系起來，與地域的空間需求和發(fā)展可能結合起來。④時間上的結合，主要是考慮規(guī)劃的動態(tài)性、時間和空間的結合性、規(guī)劃的彈性等問題。規(guī)劃的整體性原則要求城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃作為一個規(guī)劃的整體，統(tǒng)一于區(qū)域與城市規(guī)劃為主體的綜合空間規(guī)劃體系之中。
2、對城市總體規(guī)劃現(xiàn)存問題的剖析
2．1城市總體規(guī)劃歷史的回顧
在我國所有的城市規(guī)劃類型中，城市總體規(guī)劃無疑是法律地位、權威性、受重視程度和期望值最高的。從改革開放至今，我國的城市普遍經(jīng)歷過兩輪總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃的期限一般為近期5年，遠期15～2O年，并且重點放在遠期，即期望總體規(guī)劃能對城市未來20年的各項開發(fā)建設在統(tǒng)籌安排、合理布局的基礎上做出綜合的部署。但是現(xiàn)實往往并沒有期望的那么完美，實踐表明：第一輪的總體規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10年的作用。第二輪的剛過5年就已經(jīng)與實際建設相去甚遠。在當前我國“發(fā)展是硬道理”的大背景下．城市總體規(guī)劃的處境十分尷尬?；仡櫸覀兙幹茖徟^的總體規(guī)劃，每一個都是經(jīng)過多方論證并認為是科學合理之后才開始實施的。當時，我們對城市的未來充滿希望以為一個混亂無序的城市經(jīng)過此次規(guī)劃，必將步人健康有序的發(fā)展軌道，20年后一定會出現(xiàn)規(guī)劃所描繪完美藍圖。令規(guī)劃師們汗顏的是這種期望從來就沒有實現(xiàn)過。
2．2市長與城市總體規(guī)劃
總體規(guī)劃采取的是一種由遠及近的思維和工作方法，期望通過對長達15～2O年的遠期規(guī)劃目標的設定來指導和安排現(xiàn)在的工作，而非從現(xiàn)狀客觀條件出發(fā)提出解決當前現(xiàn)實問題的方案，對于城市近期開發(fā)建設缺乏指導意義。但市長的任期往往只有短短幾年，如何在有限的時間、有限的資源條件下做出政績，是市長最關心的問題。如果無法從總體規(guī)劃中找到任期內(nèi)行動的依據(jù)，無疑將令市長倍感失望。正因為如此，市長才覺得總體規(guī)劃遠不如每5年編制一輪的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”那樣能夠更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影響城市發(fā)展的因素日趨復雜多變．為了應對內(nèi)外部環(huán)境變化所帶來的機遇和挑戰(zhàn)，市長完全有可能也有必要采取一些重大舉措，不僅將對總體規(guī)劃設定的城市發(fā)展目標有所調整．甚至可能導致城市發(fā)展方向和總體格局的根本性改變。如果這些行動無法得到總體規(guī)劃的支持。也將令其對城市規(guī)劃失去熱情和信心。
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