發(fā)布時(shí)間：2022-10-26 12:16:47
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地管理制度論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
土地資源是一個(gè)國家的基礎(chǔ)財(cái)富，從建國以來，中央政府建立了一系列嚴(yán)格的土地管理制度體系。本論文通過對當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述，分析了現(xiàn)行土地管理制度失靈的原因，提出了中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)的具體措施。
關(guān)鍵詞:
土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施
1．當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述
1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)
《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，明確了我國土地管理制度的目標(biāo)，即保護(hù)耕地以及推進(jìn)國有土地使用權(quán)制度改革。在保護(hù)耕地目標(biāo)具體實(shí)施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃制度，從而進(jìn)行一系列的保護(hù)措施，例如，加強(qiáng)土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農(nóng)田的保護(hù)制度，防止在農(nóng)田使用過程中對農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對農(nóng)田進(jìn)行占用補(bǔ)償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達(dá)到一定的平衡，具體到每個(gè)農(nóng)村時(shí)，應(yīng)保證每戶一宅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。國有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實(shí)施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進(jìn)行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過程中，可根據(jù)管理法進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時(shí)農(nóng)村居民也可進(jìn)行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個(gè)人對土地進(jìn)行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請土地的使用權(quán)。
1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題
首先，隨著時(shí)間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計(jì)劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進(jìn)行國有土地的管理時(shí)，對土地的供應(yīng)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制。但是在實(shí)際運(yùn)用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠(yuǎn)超于實(shí)際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村土地市場進(jìn)行依法制止。但是從另一角度來說，農(nóng)民也失去了對自家農(nóng)地進(jìn)行自主開發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達(dá)到自己的目標(biāo)，只能進(jìn)行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農(nóng)民來說，只能通過外出務(wù)工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價(jià)也越來越高。而相對于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。
2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突
盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標(biāo)是確保國家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產(chǎn)出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市化建設(shè)的步伐，增強(qiáng)地域性經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，提高我國在國際經(jīng)濟(jì)市場中的地位。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經(jīng)濟(jì)效益，并且在一定程度上保護(hù)土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實(shí)際執(zhí)行階段，通常會(huì)由于各種外界因素而對制度進(jìn)行各種調(diào)整。例如，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對于加快城市化進(jìn)程的發(fā)展階段，則需要不斷加強(qiáng)農(nóng)耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展存在一定的沖突。
2．2地方官員過分提升自身利益
地方官員為提升自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，省級以下的地方政府官員通常在進(jìn)行土地占用的招標(biāo)階段，會(huì)盡最大程度的保護(hù)本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，同時(shí)從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護(hù)責(zé)任人，定期對耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。但是只要地方政府能夠達(dá)到地域耕地保護(hù)目標(biāo)，省級人員沒有直接的動(dòng)力去檢測地域耕地保護(hù)目標(biāo)的具置。
3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)
3．1確定國有和集體土地的產(chǎn)權(quán)
通過研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個(gè)農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實(shí)的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會(huì)隨意占用自身的財(cái)產(chǎn)。
3．2通過比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率
在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過程中，應(yīng)按照具體的比例原則進(jìn)行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實(shí)行的土地管理制度作用到具體的實(shí)施目標(biāo)這一過程是必要的。同時(shí)不允許存在其他各種形式的措施方案進(jìn)行替代。相稱性原則。即政府在保護(hù)糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進(jìn)行制約，同時(shí)應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對平衡。
作者：竇金野 竇國友 單位：遼寧阜新市國土資源局海州分局 遼寧阜新市國土資源局清河門分局
參考文獻(xiàn):
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［3］王萬茂．中國土地管理制度:現(xiàn)狀、問題及改革［J］．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，04:76－82．
關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境問題 生態(tài)意識(shí) 生態(tài)平衡 解決對策
隨著時(shí)代的發(fā)展，隨著城市化進(jìn)程的加快，各種環(huán)境污染頻繁出現(xiàn)，各種生態(tài)環(huán)境問題也隨之接踵而來，生態(tài)環(huán)境問題的加劇與惡化現(xiàn)已經(jīng)成為了威脅人類生存與發(fā)展的最為緊迫的問題，如果不得到足夠的重視，后果將會(huì)不堪設(shè)想。本論文以生態(tài)環(huán)境問題作為主要論點(diǎn)，列舉幾大當(dāng)今時(shí)代切實(shí)發(fā)生的環(huán)境問題，并提出與之相關(guān)的解決對策。
一、當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境存在的問題
（一）可耕地面積日益減少
我國土地廣袤無垠，疆域廣大遼闊，國土面積約為960萬平方公里，然而，可以供人類農(nóng)作使用的可耕地資源卻頗為有限，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國當(dāng)前的人均可耕地面積約為780平方米，尚達(dá)不到世界上人均可耕地面積的三分之一。自從1978年改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國的可耕地面積在急劇銳減，雖然在后來的時(shí)間里國家頒布了《土地管理法》并做出一系列的舉措來保護(hù)我國的可耕地資源，使得可耕地減少的速度有所緩和，但是，從總體上來說，我國的可耕地資源仍然處于減少的趨勢?？筛厥侨祟愘囈陨娴幕举Y源和條件，可耕地的減少勢必會(huì)造成糧食的緊張，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)業(yè)危機(jī)，大大制約我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長，如果不得到應(yīng)有的重視，后果不堪設(shè)想。
（二）土地荒漠化日益加重
土地荒漠化，又稱為土地沙漠化，它是指在脆弱的生態(tài)系統(tǒng)之下，由于氣候的變異以及人類種種不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，破壞了其原有的生態(tài)平衡，從而使得那些本來不是沙漠地區(qū)逐漸地退化為了沙漠地區(qū)的一種現(xiàn)象。土地荒漠化現(xiàn)象發(fā)生在全球范圍之內(nèi)，每一個(gè)國家都會(huì)有發(fā)生，而在我們國家，土地荒漠化現(xiàn)象并不罕見，尤其是在那些干旱半干旱的地區(qū)，水汽本就難以送達(dá)，生態(tài)環(huán)境較其他地區(qū)脆弱得多，再加上人類種種不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使得荒漠化現(xiàn)象每年正以驚人的速度向四周蔓延，因而可以說我國正是遭受土地荒漠化影響最為嚴(yán)重的國家之一。土地荒漠化問題不僅僅會(huì)導(dǎo)致沙漠地區(qū)進(jìn)一步蔓延，更會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)的水資源缺乏與生物多樣性減少等一系列的連帶現(xiàn)象，土地荒漠化的加劇必然會(huì)對我國的生態(tài)環(huán)境造成難以估計(jì)的不良影響。
（三）森林資源日益減少
據(jù)最新一次統(tǒng)計(jì)表明，截止到2010年，世界各國森林覆蓋率為：日本68.5%，韓國64.3%，巴西61.9%，美國33%，德國30%，法國29%，印度22.9%，而中國則僅為21.6%。中國的森林覆蓋率在全球186個(gè)國家中位居第115位，由此可見，我國的森林資源十分缺乏，是世界上森林資源最為匱乏的國家之一。森林是人類賴以生存的環(huán)境里天然的消聲器，擁有著阻擋噪聲傳播擴(kuò)散的功能，并且可以防風(fēng)固沙、保持水土，樹木可以吸收降水涵養(yǎng)水源，另外，樹木可以分泌芬多精等植物殺菌素，能夠?yàn)槿祟悮⑺涝S多致病的病菌以及微生物，對人類健康有益。除此之外，森林還是人類純天然的空氣凈化器，樹木可以吸收空氣中的有害氣體，釋放出供人類生存所必需的氧氣。由此可見，森林資源的匱乏不僅僅對環(huán)境造成不良的影響，也為人類的生存及發(fā)展帶來了極大的不便，并且在一定程度上制約著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。
（四）水土流失現(xiàn)象日趨惡化
水土流失是指在水力、重力、風(fēng)力等外營力的作用之下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，其中包括土地表層侵蝕和水土損失，因此，水土流失也稱為水土損失，它是一種漸進(jìn)的過程。水土流失是一種土地資源遭受破壞的十分常見的地質(zhì)災(zāi)害，它發(fā)生在全世界的范圍之內(nèi)，每個(gè)國家都會(huì)發(fā)生，而我國是遭受水土流失最為嚴(yán)重的國家之一。在我國，水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)莫過于位處在中國中部偏北的黃土高原地帶，根據(jù)公布的中國第二次遙感調(diào)查結(jié)果，中國的水土流失面積現(xiàn)已經(jīng)達(dá)到了356萬平方公里，占我國國土面積的37%，這些觸目驚心的數(shù)據(jù)無不顯示著我國生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻性與解決生態(tài)問題的刻不容緩性，水土流失現(xiàn)已經(jīng)成為了我國人民生產(chǎn)與生活最具危害性的環(huán)境問題。
二、當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境問題的解決對策
（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高國民的生態(tài)意識(shí)
由以上論述得知，我們賴以生存的環(huán)境存在著多種多樣的生態(tài)環(huán)境問題，而生態(tài)環(huán)境問題的加劇與惡化現(xiàn)已經(jīng)成為了威脅人類生存與發(fā)展的最為緊迫的問題，若不能得到足夠重視，后果將不堪設(shè)想。為此，對于廣大人民群眾而言，首要的問題是應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，提高他們的生態(tài)意識(shí)，各級社區(qū)可以開展一些生態(tài)知識(shí)講座，讓人們更進(jìn)一步地懂得生態(tài)環(huán)境對于人類社會(huì)的重要作用以及當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭到破壞以后人們將會(huì)經(jīng)歷的災(zāi)難，只有讓人們深刻意識(shí)到了生態(tài)環(huán)境的重要性，才會(huì)激發(fā)人們對于環(huán)境的保護(hù)意識(shí)。除此之外，還可以開展一些生態(tài)旅游活動(dòng)，讓更多的人們在旅游的過程當(dāng)中不但可以欣賞到大自然的美好風(fēng)景，同時(shí)還可以參與植樹造林等保護(hù)環(huán)境的活動(dòng)，對于那些表現(xiàn)良好的人們要進(jìn)行公開表揚(yáng)，以此來激勵(lì)更多的人們來保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境，以此來更好地發(fā)展。
（二）改革完善土地管理制度，強(qiáng)化管理部門的職能
對于可耕地面積日益減少的情況而言，要想改變當(dāng)前的狀況，僅僅依靠宣傳教育或是知識(shí)講座是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)該改革并完善土地管理制度，強(qiáng)化相關(guān)部門的職能。土地管理制度改革完善是處理目前我國土地資源使用不當(dāng)與保護(hù)不力的一種重要的手段。上文提到，自改革開放以后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，可耕地資源面積逐漸減少，肆意浪費(fèi)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，雖然國家在后來的時(shí)間里頒布了《土地管理法》使得可耕地減少的速度趨于緩和，但總的而言，可耕地的面積的確依然在減少，這體現(xiàn)了土地管理部門的管理尚不到位。為此，各級政府應(yīng)該更進(jìn)一步改善土地管理制度，對土地管理部門的職能進(jìn)行強(qiáng)化，建立起行之有效的科學(xué)的保護(hù)機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好我國的可耕地資源，從源頭上管理利用好土地（尤其是可耕地）資源，盡力杜絕無謂的可耕地資源荒廢現(xiàn)象。
（三）加大財(cái)政投入，保護(hù)生態(tài)平衡
隨著對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)更進(jìn)一步增強(qiáng)，國家對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入也呈現(xiàn)出了逐年遞增的趨勢，然而，在國家的財(cái)政總投入之中這一比例仍然較低。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，在“十一五”期間，國家對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)所投資的金額總和為21623.1億元，這僅僅占全國GDP的1.4%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的2.3%，由此我們不難看出，我國對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)所投入的資金總量仍較低。加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入是促成我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要步驟，為此，國家應(yīng)加大對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入，完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以此來更好地治理各種生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)好生態(tài)的平衡。
（四）完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督
當(dāng)今社會(huì)，很多威脅人類生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底，大多都是由于人類的種種不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而造成的，為此，除了提高國民生態(tài)意識(shí)、強(qiáng)化相關(guān)部門職能以及加大財(cái)政投入以外，還需要一種強(qiáng)有力的約束力來約束人們的行為，即法律法規(guī)。各級政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定更為完善的法律法規(guī)，并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督，對于那些不遵守法律法規(guī)、肆意破壞生態(tài)環(huán)境的人們加大處罰力度，對于那些管理不善而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的相關(guān)部門官員一概進(jìn)行懲罰，只有這樣加大懲戒力度，人們才會(huì)更加自覺地遵守法律法規(guī)。利用法律法規(guī)進(jìn)行懲罰并不是裸的恫嚇，亦非最終的目的，只是一種必要的輔助手段，只有各方面都做到位，才有可能從根本上解決日益加劇的各種生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。
參考文獻(xiàn)：
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論文摘要:鐵路用地具有資產(chǎn)量大，線長、點(diǎn)多、面廣等特性。鐵路用地的管理方式是由鐵路用地管理的特性決定的，并且直接影響鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益。提出對鐵路用地實(shí)行資產(chǎn)化管理、創(chuàng)新鐵路用地管理模式、強(qiáng)化鐵路用地管理力度、加快鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設(shè)、促進(jìn)鐵路用地開發(fā)利用等加強(qiáng)鐵路用地管理的建議。
1、鐵路用地和鐵路用地管理的特性
鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的重要條件，是鐵路經(jīng)營的重要資產(chǎn)，是鐵路改革與發(fā)展的重要資本。建國以來，我國各級政府高度重視鐵路用地管理，頒布了有關(guān)法律、法規(guī)和專門規(guī)章，對鐵路用地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，充分體現(xiàn)了鐵路用地和鐵路用地管理的特殊性。
(1)鐵路用地資產(chǎn)量大。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年年底全國鐵路用地為50.7萬hm2，按平均每公頃75萬元計(jì)算，鐵路用地總價(jià)值在3 800億元以上，約占全國鐵路資產(chǎn)總量的1/2。鐵路用地屬國家所有，鐵路用地資產(chǎn)為中央管理的國有資產(chǎn)，通過加強(qiáng)鐵路用地管理，依法維護(hù)鐵路用地權(quán)益，合理配置鐵路用地資源，科學(xué)調(diào)整鐵路用地結(jié)構(gòu)，努力盤活鐵路用地資產(chǎn)，充分發(fā)揮鐵路用地的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，是當(dāng)前鐵路用地管理的目標(biāo)。
(2)鐵路用地線長、點(diǎn)多、面廣。鐵路用地呈帶狀分布，在各類圖件上為線狀地物，涉及面廣，用地量大，不僅多鄰、多界，而且穿省過縣，跨越多個(gè)行政區(qū)域。我國土地管理是“屬地管理”模式，而我國鐵路實(shí)行高度集中統(tǒng)一指揮的運(yùn)輸管理體制。為此，在實(shí)施鐵路用地管理過程中，有關(guān)部門應(yīng)處理好士地權(quán)屬管理與土地資產(chǎn)管理的關(guān)系，厘清行政管理與企業(yè)管理的邊界，通過體制創(chuàng)新，建立適應(yīng)鐵路改革發(fā)展的鐵路用地管理體制。
(3)鐵路用地是運(yùn)輸生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和運(yùn)輸安全的重要設(shè)施。鐵路用地作為鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)設(shè)施的載體，直接關(guān)系到鐵路的運(yùn)營秩序、運(yùn)輸安全和建設(shè)發(fā)展，在鐵路管理中占據(jù)十分重要的地位。因此，鐵路用地管理必須實(shí)行最嚴(yán)格的管理辦法，圍繞鐵路改革和發(fā)展，以維護(hù)鐵路用地權(quán)益為中心，以確保運(yùn)輸安全為重點(diǎn)，以滿足運(yùn)輸生產(chǎn)需要為原則，以發(fā)揮鐵路用地效益為目標(biāo)，全面加強(qiáng)鐵路用地管理。
(4)鐵路內(nèi)部管理系統(tǒng)化、專業(yè)化的特性，要求對鐵路用地嚴(yán)格管理。鐵路內(nèi)部各單位的用地依據(jù)其所承擔(dān)的工作，既各自獨(dú)立又相互銜接，既分工細(xì)致又相互交叉，難以截然劃分和具體細(xì)化;加之鐵路各用地單位土地使用利益需求上的差異，極易產(chǎn)生政出多門、各自為政、粗放使用、忽視使用效益等現(xiàn)象。因此，鐵路用地管理必須根據(jù)鐵路高度統(tǒng)一集中指揮的管理體制，按照鐵路改革發(fā)展要求，努力強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，積極完善工作制度，全面落實(shí)管理職責(zé)，認(rèn)真開展考核檢查，為和諧鐵路建設(shè)提供有力保障和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
2、鐵路用地的管理方式
鐵路用地的管理方式是由鐵路用地管理的特性決定的，直接影響鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益。
(1)對鐵路用地實(shí)行資產(chǎn)化管理。鐵路用地作為一種資源性資產(chǎn)，是鐵路運(yùn)輸企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。為此，應(yīng)通過合理配置鐵路用地資源，科學(xué)優(yōu)化鐵路用地結(jié)構(gòu)，積極盤活鐵路用地資產(chǎn)，按照資產(chǎn)化運(yùn)作途徑和方式，使蘊(yùn)藏在鐵路用地中的產(chǎn)出能力和經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮出來，促進(jìn)和諧鐵路建設(shè)的快速發(fā)展。 (2)創(chuàng)新鐵路用地管理模式。鐵路用地屬特殊用地，在屬性上具有不同于其他用地的特殊性和規(guī)律性，受國家法律重點(diǎn)保護(hù)。因此，要按照國家法律和行政法規(guī)的授權(quán)行使行政管理職能，并根據(jù)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定對國有土地資產(chǎn)行使管理者和出資人的職權(quán);依據(jù)《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)管理制度行使企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)，并結(jié)合確保鐵路運(yùn)輸安全的工作重點(diǎn)，在健全以鐵路局土地管理部門為龍頭、以區(qū)域性土地管理辦公室為主干、以鐵路基層站段為基礎(chǔ)的3級鐵路用地監(jiān)察管理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，研究探索強(qiáng)化鐵路用地管理的有效形式和方法。
(3)協(xié)調(diào)政府土地管理部門，強(qiáng)化鐵路用地管理力度。鐵路部門承擔(dān)的是國家確定的鐵路用地范圍之內(nèi)的土地管理工作，是國家土地管理體系中不可缺少的組成部分。多年來，地方政府國土資源管理部門把鐵路用地管理機(jī)構(gòu)作為政府土地管理工作的延伸和有效補(bǔ)充。目前，經(jīng)地方人民政府批準(zhǔn)，鐵路系統(tǒng)共設(shè)立了47個(gè)鐵路土地(國土)管理局或管理分局。這種由地方省級人民政府國土資源部門和鐵路局雙重領(lǐng)導(dǎo)的鐵路用地管理機(jī)構(gòu)，其部分管理職權(quán)是由地方性徑挾見授權(quán)或由地方省級人民政府土地管理部門委托的，這種管理模式大大強(qiáng)化了鐵路用地管理效能。在這一管理模式下，要按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，運(yùn)用管理科學(xué)方法，整合職能，改革創(chuàng)新鐵路用地管理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范、各司其職、相互配合，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的政府土地管理與鐵路用地管理體制。促進(jìn)鐵路用地管理的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)。
(4)加快鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設(shè)。鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設(shè)是提高鐵路用地管理保障能力和服務(wù)水平的重要技術(shù)支撐，必須逐步建立統(tǒng)一高效、資源整合、互聯(lián)互通、信息共享、透明公開、使用便捷的鐵路用地管理信息系統(tǒng)。要針對鐵路用地點(diǎn)多、線長、面廣、情況復(fù)雜的特點(diǎn)，研究建設(shè)符合高速鐵路時(shí)代鐵路用地管理特性的信息系統(tǒng)，提高鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設(shè)的創(chuàng)新性、有效性。當(dāng)前，要按照鐵道部的統(tǒng)一要求，把鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃列人鐵路發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計(jì)和制定鐵路用地管理信息系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展的總體目標(biāo)和階段目標(biāo)，明確建設(shè)任務(wù)和責(zé)任分工，制定促進(jìn)鐵路用地管理信息化發(fā)展的政策和保障措施，提高鐵路用地管理信息的利用效率。
(5)促進(jìn)鐵路用地的開發(fā)利用。鐵路用地具有較強(qiáng)的區(qū)位優(yōu)勢，蘊(yùn)含較大的經(jīng)濟(jì)效益，依法開發(fā)、合理利用鐵路用地勢在必行。鐵路用地的開發(fā)利用要以持續(xù)發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，通過優(yōu)化資源配置，盤活鐵路用地資產(chǎn)。通過鐵路用地的開發(fā)使鐵路用地布局趨于合理，用途結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，利用水平明顯提高，鐵路安全生產(chǎn)條件和沿線生態(tài)環(huán)境明顯改善，鐵路用地對鐵路可持續(xù)發(fā)展的保障能力明顯增強(qiáng)。由于鐵路用地的特殊性、用途的規(guī)定性、安全的關(guān)聯(lián)性和規(guī)劃的確定性，對于鐵路用地的開發(fā)利用必須嚴(yán)格開發(fā)利用程序，除對鐵路用地開發(fā)利用方案進(jìn)行科學(xué)論證外，還應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行審批，嚴(yán)格按經(jīng)批準(zhǔn)的開發(fā)利用方案實(shí)施，用嚴(yán)格的制度來維護(hù)鐵路的整體利益，以保證鐵路用地效益的最大化。
論文摘要:高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的“超買”現(xiàn)象,對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞,應(yīng)作為需求抑制政策的目標(biāo)對象;對初次購房需求和改善型需求應(yīng)制定“最優(yōu)惠”的支持政策。房價(jià)是當(dāng)前資產(chǎn)價(jià)格上漲的領(lǐng)頭羊和資產(chǎn)泡沫形成的加速器。因此,控制房價(jià)是抑制資產(chǎn)泡沫的核心,是管理好通脹預(yù)期的關(guān)鍵。
對房地產(chǎn)市場進(jìn)行必要的調(diào)整既是宏觀調(diào)控和改善民生的客觀要求,也是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的內(nèi)在要求。應(yīng)該將穩(wěn)定房價(jià)作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的中間目標(biāo)和政策著力點(diǎn)。當(dāng)前,宏觀調(diào)控面臨的主要矛盾是通脹壓力及與之相關(guān)的資產(chǎn)價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)。通脹壓力主要來自通脹預(yù)期,管理好通脹預(yù)期的關(guān)鍵是抑制房價(jià)快速上漲引發(fā)的恐慌性預(yù)期。
一、今年宏觀經(jīng)濟(jì)潛在的矛盾主要來自通貨膨脹預(yù)期
總體來看,我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)穩(wěn)定復(fù)蘇,世界主要經(jīng)濟(jì)體也已開始復(fù)蘇,預(yù)計(jì)2010年仍將繼續(xù)保持穩(wěn)定復(fù)蘇趨勢。從影響短期均衡的三大需求角度來看,雖然受經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃完成情況的影響,固定資產(chǎn)投資增長速度將有所下降,居民消費(fèi)在收入下降和刺激政策作用遞減背景下也將略有回落,但隨著世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步復(fù)蘇,外貿(mào)出口將明顯恢復(fù),由此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長速度將略高于2009年水平,預(yù)計(jì)2010年經(jīng)濟(jì)增長速度將在9.5%左右。雖然世界經(jīng)濟(jì)二次探底和我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部過熱的風(fēng)險(xiǎn)依然存在,但總體來看,我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定恢復(fù)態(tài)勢已經(jīng)確立,宏觀經(jīng)濟(jì)潛在的矛盾和問題將有可能集中于價(jià)格穩(wěn)定和國際收支平衡方面。
從價(jià)格方面來看,2010年出現(xiàn)小幅上漲的可能性比較大,出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性也不能排除。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,發(fā)達(dá)國家的通貨膨脹控制目標(biāo)一般在2%左右,新興發(fā)展中國家的通貨膨脹控制目標(biāo)大多在3%左右。從理論上來說,我國作為發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家,考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌對價(jià)格上升的影響,消費(fèi)價(jià)格指數(shù)控制在3%~4%比較正常,可以不稱為通貨膨脹,當(dāng)物價(jià)漲幅高于4%以上時(shí)可以認(rèn)為出現(xiàn)了溫和的通貨膨脹。習(xí)慣了上世紀(jì)90年代中期以來高增長、低價(jià)格環(huán)境的消費(fèi)者對價(jià)格上漲比較敏感,對通貨膨脹的承受能力較低。近期接近3%的價(jià)格上漲雖然不能認(rèn)為是通貨膨脹,但卻可能造成一定程度的通貨膨脹預(yù)期,4%~5%的溫和通貨膨脹水平短期內(nèi)難以接受。
從一定意義上可以說,2010年價(jià)格上漲和通貨膨脹態(tài)勢取決于貨幣信貸和國際資本流動(dòng)、國際市場大宗商品價(jià)格走勢與輸入性因素,以及通貨膨脹預(yù)期。從理論上來說,為了“保增長”而過多投入的貨幣信貸將產(chǎn)生一定的需求拉動(dòng)型通貨膨脹壓力;同時(shí),伴隨世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇出現(xiàn)的大宗商品價(jià)格上漲,從而對我國形成輸入性通貨膨脹壓力,但壓力不是很大。因而,如果沒有強(qiáng)烈的通貨膨脹預(yù)期,2010年我國消費(fèi)價(jià)格指數(shù)將在2%~3%之間,出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性不大。如果通貨膨脹預(yù)期比較強(qiáng)烈,則有可能反作用于價(jià)格水平,形成現(xiàn)實(shí)的通貨膨脹。因此,可以認(rèn)為,2010年通貨膨脹壓力主要來通貨膨脹預(yù)期。
二、通貨膨脹預(yù)期主要來自資產(chǎn)價(jià)格變化即住宅價(jià)格上漲
總體來看,我國2010年通貨膨脹壓力主要不是來自實(shí)體經(jīng)濟(jì)的總供求缺口,也不完全來自貨幣信貸的過度供給和國際市場價(jià)格的變化,而是來自通貨膨脹預(yù)期,且主要是住宅價(jià)格上漲引發(fā)的恐慌性預(yù)期及其對貨幣信貸需求拉動(dòng)性通貨膨脹壓力的放大對價(jià)格變化的反作用。
目前,我國的通貨膨脹預(yù)期主要來自:一是衣食類商品價(jià)格上漲所造成的適應(yīng)性預(yù)期。適應(yīng)性預(yù)期是2009年底及近期通貨膨脹預(yù)期形成的重要原因,未來將隨供給改善和新糧上市而逐步弱化。二是貨幣信貸過度供給所造成的理性預(yù)期。貨幣信貸因素是2003年以來通貨膨脹預(yù)期形成的主要因素。在現(xiàn)階段產(chǎn)能明顯過剩的情況下,貨幣信貸過度供給所造成的通貨膨脹預(yù)期并不足以造成明顯的通貨膨脹,且貨幣信貸過度供給是有限的,即使引發(fā)現(xiàn)實(shí)通貨膨脹也是可承受的溫和通貨膨脹。三是社會(huì)公眾對作為消費(fèi)升級主要對象的重要商品價(jià)格大幅度上漲可能形成的恐慌性預(yù)期。
據(jù)此,管理通貨膨脹預(yù)期的關(guān)鍵是穩(wěn)定商品房價(jià)格,而穩(wěn)定商品房價(jià)格的關(guān)鍵則是穩(wěn)定處于領(lǐng)漲地位的一線城市商品房價(jià)格。因?yàn)橐痪€城市起價(jià)格引領(lǐng)作用,其房價(jià)由真實(shí)供求和投機(jī)雙重因素決定,容易大起難以大落。投機(jī)因素決定了其大起的輕易性,而城市化和人口聚集方向所決定的真實(shí)供求因素則加大了其回落的難度。二三線城市住宅價(jià)格處于價(jià)格追隨者地位,其價(jià)格形成由真實(shí)供求、投機(jī)、預(yù)期及比價(jià)等因素共同決定,一定程度上受制于一線城市住宅價(jià)格走勢。因此,只要控制住一線城市住宅價(jià)格,就基本控制了全國住宅價(jià)格,也就基本穩(wěn)定了通貨膨脹預(yù)期。
不僅如此,穩(wěn)定房價(jià)也是當(dāng)前防范資產(chǎn)泡沫的核心。作為我國當(dāng)前最主要的資產(chǎn)價(jià)格,房價(jià)是資產(chǎn)價(jià)格上漲的領(lǐng)頭羊。同時(shí),作為危害性最大的資產(chǎn)價(jià)格,房價(jià)也是當(dāng)前資產(chǎn)泡沫形成的催化劑甚至是加速器。雖然從理論上來說,資產(chǎn)價(jià)格是通貨膨脹壓力比較直接和合理釋放的渠道,但通貨膨脹壓力在資本市場和房地產(chǎn)市場之間的釋放效果存在較大差別。在現(xiàn)階段銀行貸款過快增長、股票價(jià)格相對低迷的情況下,讓股票價(jià)格指數(shù)呈現(xiàn)“慢?！笔缴蠞q既是必要的,也是十分有利的。但商品房價(jià)格上漲尤其是過快上漲則不僅不必要,反而十分有害。通過股票市場釋放通貨膨脹壓力,在一定意義上可以形成良性循環(huán),而通過房地產(chǎn)市場釋放通貨膨脹壓力,則有可能形成惡性循環(huán)。因此,控制資產(chǎn)價(jià)格、防范資產(chǎn)泡沫、優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的核心在于控制房價(jià)。
三、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程加速為房地產(chǎn)市場調(diào)整創(chuàng)造了有利條件
2009年下半年以來,在房地產(chǎn)市場復(fù)蘇的同時(shí),住宅價(jià)格過快上漲,并引發(fā)了一定的通貨膨脹預(yù)期甚至恐慌。當(dāng)前的通貨膨脹預(yù)期與其說是貨幣信貸過度供給的結(jié)果,不如說是房地產(chǎn)價(jià)格過快上漲所直接誘發(fā)的恐慌性預(yù)期所致。為了穩(wěn)定通貨膨脹預(yù)期,國家近期出臺(tái)了一系列房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控措施。但考慮到在公共投資計(jì)劃基本完成后經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長對房地產(chǎn)拉動(dòng)的依賴,國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)整政策基本上處于左右為難的狀況,既希望房價(jià)穩(wěn)定或略有下降,又擔(dān)心房價(jià)過度下降影響房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程。如果下一步住房價(jià)格不能得到有效的控制,繼續(xù)如一些房地產(chǎn)企業(yè)所預(yù)期的那樣快速上漲,將進(jìn)一步加劇通貨膨脹預(yù)期,同樣不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定復(fù)蘇。gwyoo.com
客觀來看,政府公共投資是危機(jī)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的第一波推動(dòng)力,在制造業(yè)受國際金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊的情況下,原來增長速度排行榜第二位的房地產(chǎn)成為經(jīng)濟(jì)增長的第一大市場性推動(dòng)力量和政府公共投資計(jì)劃完成后的第二波增長動(dòng)力。保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展并不意味著要保持房價(jià)的持續(xù)上升,房價(jià)持續(xù)上漲不僅對消費(fèi)升級不利,對房地產(chǎn)行業(yè)自身的持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展也極為不利,并有可能影響長期經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。近年來,房價(jià)大幅度上漲除了真實(shí)需求推動(dòng)和投機(jī)性需求助漲外,一個(gè)越來越重要的加速因素是房價(jià)快速上漲趨勢所形成的恐慌性預(yù)期。原本未來甚至下一代人的購房需求被迫提前兌現(xiàn),形成了強(qiáng)大的預(yù)防性超購和恐慌性搶購等超前性消費(fèi)。
雖然房地產(chǎn)業(yè)被越來越多的城市認(rèn)定為重要的支柱產(chǎn)業(yè)和財(cái)政收入的重要來源,房地產(chǎn)行業(yè)的恢復(fù)發(fā)展也被納入了經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的考慮之中,但房地產(chǎn)所涉及的卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單純的經(jīng)濟(jì)問題和短期問題。從我國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)發(fā)展趨勢來看,目前溫飽問題已經(jīng)基本解決,大部分居民正處于從衣食消費(fèi)向住行消費(fèi)需求的過渡進(jìn)程中,改善型住房消費(fèi)正在成為中等收入階層消費(fèi)升級和提高生活質(zhì)量的重要標(biāo)志。如果房價(jià)持續(xù)過度上漲,將導(dǎo)致相當(dāng)一部分中等收入階層改善住房的愿望難以實(shí)現(xiàn)、新進(jìn)入工作崗位的80后、90后的住房問題難以解決,房價(jià)及住房問題將從經(jīng)濟(jì)問題發(fā)展成為社會(huì)問題,從短期的通貨膨脹壓力問題發(fā)展成為具有長期影響的社會(huì)穩(wěn)定問題。gwyoo.com
在外需較快恢復(fù)的情況下,對房地產(chǎn)市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控既是十分必要的,也是可行的。由于房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條相對較長、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多,房地產(chǎn)市場的扭曲不僅阻礙房地產(chǎn)行業(yè)自身發(fā)展道路,也直接影響關(guān)聯(lián)行業(yè)的健康發(fā)展。對房地產(chǎn)市場進(jìn)行必要的調(diào)整,既是房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在要求,也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需要。伴隨世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)復(fù)蘇,我國出口增長正在恢復(fù)之中,如果未來出口恢復(fù)形勢比較好,客觀上將降低房地產(chǎn)行業(yè)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中的地位。
四、從供求、管制和改革等方面多管齊下穩(wěn)定住宅價(jià)格
今年不僅需要把穩(wěn)定房價(jià)作為改善民生的措施,也應(yīng)該作為宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。建議將房價(jià)作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的主要中間目標(biāo)和重要政策著力點(diǎn),通過穩(wěn)定房價(jià)來穩(wěn)定通脹預(yù)期、抑制資產(chǎn)泡沫。同時(shí),應(yīng)將穩(wěn)定商品房價(jià)格作為各級政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的首要任務(wù),從抑制投機(jī)需求、增加有效供給、建立健全政府管制和深化相關(guān)體制改革等方面入手,多管齊下進(jìn)行必要調(diào)控。
(一)針對投機(jī)性購房的需求管理政策十分必要但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠
現(xiàn)階段的購房需求比較復(fù)雜,需求管理要區(qū)別對待。年輕人初次購房需求和中老年人改善型需求具有一定剛性,不能抑制也難以抑制;外地人口流入、投靠兒女養(yǎng)老等遷移性需求具有一定彈性。需求抑制政策既不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,也不符合和諧社會(huì)建設(shè)要求。高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的以“超買”為特征的預(yù)防型需求,具有買漲不買落的投機(jī)性質(zhì),對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞因素,應(yīng)該作為需求抑制政策的目標(biāo)對象。建議對初次購房需求和改善型需求制定“最優(yōu)惠”的支持政策,在公積金貸款、商業(yè)銀行貸款和房屋相關(guān)稅費(fèi)等方面給予進(jìn)一步優(yōu)惠和支持。
(二)供給管理政策比需求管理政策更加重要
供給管理政策是解決初次購房需求和改善型需求、改善民生的根本舉措,是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根本途徑。供給管理政策要從土地管理、成本管理和生產(chǎn)企業(yè)支持等方面著手,努力提供有效供給。
Abstract： The development of mineral resources is closely related to the living of human beings and national economy. However， the environment problem that resulted from developing mineral resources is tough， which requiring prompt solutions in many countries. In China， solving this problem is especially more difficult because of Chinese unique political system， policies， laws， and the right of related government departments. The paper focuses on the law system of management of related government departments and the environment management of mining areas， discusses the current problems in the environment management in mining areas and then puts forward the measures of reconciling different departments， consummates the context of laws of management and establises practical and efficient public participation mechanism.
關(guān)鍵詞： 礦區(qū)；環(huán)境管理；對策
Key words： mining area；environment management；countermeasure
中圖分類號：X-322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1006-4311（2013）03-0297-02
0 引言
當(dāng)前，我國對礦區(qū)環(huán)境實(shí)施的管理主要由環(huán)境保護(hù)部與國土資源部承擔(dān)，在一定情況下還會(huì)牽涉到國家林業(yè)局與水利部等行政職能部門。多部門聯(lián)合管理從實(shí)質(zhì)上來說是為了各司其職，以期更高效率地對礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行管理。但由于部門定位主次不分，在管理權(quán)力方面交叉重疊，因而常常造成權(quán)力的沖突。目前涉及礦區(qū)環(huán)境管理的法律條例包括《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等。如此多的法律內(nèi)容重疊嚴(yán)重，部分還存在一定漏洞?？傮w來說，我國的礦區(qū)環(huán)境管理工作仍有待進(jìn)一步的加強(qiáng)與完善。
1 我國礦區(qū)環(huán)境管理中的主要問題
1.1 礦區(qū)環(huán)境管理部門定位主次不分，權(quán)力覆蓋面重疊嚴(yán)重 《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第二十二條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件由環(huán)保部門審批。而《土地復(fù)墾條例》第十一條與十三條規(guī)定了土地復(fù)墾方案由國土部門審批。在礦區(qū)環(huán)境管理中，環(huán)保部門通過 《環(huán)境影響評價(jià)方案》對礦區(qū)實(shí)施環(huán)境管理，而國土部門則以《土地復(fù)墾方案》與《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理方案》為依據(jù)進(jìn)行管理。整個(gè)管理體系處于“兩頭管理、分別審批”的狀態(tài)，多個(gè)行政部門各自為政。整個(gè)礦區(qū)環(huán)境管理法律體系并沒有就部門管理主次進(jìn)行明確說明，從而使部門之間為爭奪主管權(quán)而發(fā)生沖突，在增加了礦區(qū)環(huán)境管理復(fù)雜性的同時(shí)，又大大降低了環(huán)境管理的整體性與可行性。
1.2 礦區(qū)環(huán)境法律條文存在漏洞、交叉，部門內(nèi)容缺乏針對性與可操作性
《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。“遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定”屬于環(huán)保部門的管理范疇，“復(fù)墾利用”則屬于國土部門管理范疇，而該法律條文中并沒有規(guī)定具體的主管部門，這無疑為部門之間權(quán)力沖突埋下了隱患。另外有些法律條文存在著適用對象與規(guī)范對象矛盾的現(xiàn)象，如《礦產(chǎn)資源法》適用的對象是礦山企業(yè)，規(guī)范的卻是企業(yè)設(shè)立的環(huán)節(jié)（國土資源法律評價(jià)工程實(shí)驗(yàn)室，2011）。由于礦業(yè)用地的特殊性與復(fù)雜性，部分法律內(nèi)容缺乏可操作性。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源資質(zhì)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批，即采礦權(quán)需由國土資源部門確定，而《土地管理法》規(guī)定采礦用地的土地使用權(quán)需由上級人民政府審批，這就可能導(dǎo)致已經(jīng)取得采礦權(quán)的企業(yè)因?yàn)闆]有采礦地的土地使用權(quán)而仍然無法進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開采。采礦權(quán)與土地使用權(quán)的不銜接勢必會(huì)降低相關(guān)法律條文的可操作性。
1.3 地區(qū)環(huán)保部門、國土部門受當(dāng)?shù)卣?jié)制，易形成地方保護(hù)主義 當(dāng)前國土資源管理部門實(shí)行垂直管理模式。在現(xiàn)行體制下，地方國土資源部門的財(cái)權(quán)、編制等都在地方政府手中，且地方國土資源部門的人事任命也由當(dāng)?shù)卣_定，而上級國土資源管理部門僅僅是對下級的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)保部門亦是如此，地方各級的環(huán)保局長大都由地方政府任命。若地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視了礦區(qū)的環(huán)境管理，作為礦區(qū)環(huán)境主管部門的國土部門和環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，然而此時(shí)面對的是以政府為主體的環(huán)境違法行為，國土部門與環(huán)境部門當(dāng)然心存顧忌，在大多數(shù)情況下會(huì)選擇與政府妥協(xié)而聽之任之，繼而造成執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。
1.4 礦區(qū)環(huán)境管理缺乏公眾參與機(jī)制，礦區(qū)企業(yè)管理層與工作人員缺乏環(huán)境意識(shí) 目前獲取采礦權(quán)的方式主要有兩種，一種是采礦權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌，企業(yè)通過競爭方式取得采礦權(quán)；另一種則是向有關(guān)部門申請取得采礦權(quán)。確定采礦區(qū)與審批采礦權(quán)的過程基本都是由國家及其相關(guān)行政職能部門統(tǒng)一管理，而礦區(qū)企業(yè)以及礦區(qū)所在地政府的主要任務(wù)是執(zhí)行國家方針和政策，至于生活在礦區(qū)的民眾或者其他公眾與輿論就更難參與到礦區(qū)環(huán)境管理中來了。雖然《環(huán)境影響評價(jià)法》第十一條規(guī)定了專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成的不良影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃審批前舉行聽證會(huì)等征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是一則這一法律條文的實(shí)施并不理想，二則盡管有相關(guān)法律基礎(chǔ)，但是公眾能參與的也僅僅局限于礦區(qū)的規(guī)劃階段，對于公眾參與礦區(qū)環(huán)境管理過程中的法律規(guī)定還是一片空白。由于相關(guān)法律的普及與宣傳力度不夠，大部分公眾缺乏礦區(qū)環(huán)境管理的理論知識(shí)，同樣，這樣的現(xiàn)象也發(fā)生在礦區(qū)管理層與具體工作人員身上。另外，礦區(qū)封閉與不透明的現(xiàn)狀也使得輿論與大眾難以了解礦區(qū)，更不用說參與到礦區(qū)管理中并從大眾角度提出建設(shè)性的建議與意見。
2 完善我國礦區(qū)環(huán)境管理制度的對策
2.1 建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，完善礦區(qū)環(huán)境管理體系與管理手段 改多部門各自為政、交叉分散管理為多部門共同參與，協(xié)調(diào)配合管理。礦區(qū)環(huán)境管理部門，包括國土資源部門、環(huán)保部門、水利部門、林業(yè)部門等應(yīng)共同參與組建獨(dú)立的部門對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合管理。這一部門主要負(fù)責(zé)礦區(qū)開采方所作的環(huán)境影響評價(jià)方案的審批，礦區(qū)開采過程中的環(huán)境檢測、監(jiān)管以及礦區(qū)開采后實(shí)施的土地復(fù)墾工作。同時(shí)該部門的設(shè)立可依地方狀況為定，在礦區(qū)較多的省份，如山西、河南等地可適當(dāng)增加該聯(lián)合部門的數(shù)量，而對于礦區(qū)相對較少的省份，如江蘇、浙江、廣東等地可只設(shè)立1-2個(gè)聯(lián)合部門。圖1表現(xiàn)的是聯(lián)合部門與政府以及其它部門之間的關(guān)系。
聯(lián)合部門與當(dāng)?shù)卣疅o隸屬或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是受上級人民政府管理，聯(lián)合部門的負(fù)責(zé)人由上級政府任命，一般為上級人民政府中負(fù)責(zé)環(huán)境管理的副職擔(dān)任，這樣避免了部門在對礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行管理時(shí)受當(dāng)?shù)卣?jié)制而造成的執(zhí)法不嚴(yán)。另外在礦區(qū)環(huán)境管理中，管理手段不應(yīng)僅僅停留在經(jīng)濟(jì)層面，象征性的經(jīng)濟(jì)處罰對破壞礦區(qū)環(huán)境的違法行為幾乎是沒有效果的，需要配置以一定的行政處罰手段，通過國家強(qiáng)制力保證相關(guān)環(huán)境政策的順利實(shí)施，如聯(lián)合公安機(jī)關(guān)對情節(jié)嚴(yán)重的礦區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行拘留，吊銷采礦許可證等。當(dāng)然適當(dāng)利用經(jīng)濟(jì)刺激手段提高礦區(qū)開采企業(yè)的環(huán)保積極性是很有效的，可以對在礦區(qū)環(huán)境保護(hù)方面表現(xiàn)優(yōu)秀的礦區(qū)開采企業(yè)進(jìn)行表彰，并給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。通過建立一套經(jīng)濟(jì)與行政手段相結(jié)合的行之有效的礦區(qū)環(huán)境管理獎(jiǎng)懲體系，提高礦區(qū)環(huán)境管理的效率。
2.2 完善礦區(qū)環(huán)境管理的相關(guān)法律，提高法律針對性與可操作性 在礦區(qū)環(huán)境管理的相關(guān)法律條文中，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明負(fù)責(zé)某一事項(xiàng)的具體部門，以免引起部門之間的權(quán)力沖突。同時(shí)要提高法律的針對性，保證適用對象與規(guī)范對象相匹配。目前，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》處于修改階段，立法機(jī)關(guān)可以籍此機(jī)會(huì)匯集基層相關(guān)工作中遇到的問題與汲取的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行整合，從而對有關(guān)法律中存在的漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)。另外需要做好《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》的銜接，修改其中相互矛盾、對立的內(nèi)容。盡管現(xiàn)今我國有關(guān)礦區(qū)環(huán)境管理的法律或規(guī)程眾多，但是還需要出臺(tái)關(guān)于礦區(qū)開采過程中環(huán)境管理的具體細(xì)則，這是當(dāng)前礦區(qū)環(huán)境管理法律體系中沒有的。此外還要填補(bǔ)有關(guān)礦區(qū)開采中征收有關(guān)稅費(fèi)的法律空白，這方面的立法應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)實(shí)，避免理論與實(shí)際相脫節(jié)。
2.3 建立高效可行的公眾參與機(jī)制 首先在對礦區(qū)實(shí)行區(qū)域規(guī)劃時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將“舉行聽證會(huì)或者采取其它形式征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”這一法律條文落實(shí)到實(shí)際工作中。當(dāng)然公眾的參與不能僅僅停留在礦區(qū)規(guī)劃階段，更應(yīng)該深入到礦區(qū)環(huán)境管理過程中。礦區(qū)環(huán)境管理部門可以與公眾建立信息共享平臺(tái)，政府部門及時(shí)將礦區(qū)在開采中的相關(guān)信息向公眾公開，而公眾也可將自己的有關(guān)建議或意見及時(shí)反饋給政府，對建設(shè)性的建議，政府可以適當(dāng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以提高公眾參與的積極性，形成“發(fā)現(xiàn)問題，解決問題”的良性循環(huán)。政府部門在管理過程中，在某些環(huán)節(jié)由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)難以面面俱到，此時(shí)可以借鑒澳大利亞礦區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，聘用具有相關(guān)知識(shí)的專家擔(dān)任礦山監(jiān)察員，每一個(gè)監(jiān)察員負(fù)責(zé)一個(gè)礦區(qū)，政府賦予其一定的權(quán)力。監(jiān)察員在查訪礦區(qū)過程中，對發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題應(yīng)當(dāng)要求礦區(qū)企業(yè)進(jìn)行整改，問題較輕的給予口頭警告，問題嚴(yán)重的可直接反饋給政府，由政府部門令其整改，對于不服從管理的礦區(qū)企業(yè)可收回其采礦權(quán)。
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論文摘要：高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的“超買”現(xiàn)象，對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞，應(yīng)作為需求抑制政策的目標(biāo)對象；對初次購房需求和改善型需求應(yīng)制定“最優(yōu)惠”的支持政策。房價(jià)是當(dāng)前資產(chǎn)價(jià)格上漲的領(lǐng)頭羊和資產(chǎn)泡沫形成的加速器。因此，控制房價(jià)是抑制資產(chǎn)泡沫的核心，是管理好通脹預(yù)期的關(guān)鍵。
對房地產(chǎn)市場進(jìn)行必要的調(diào)整既是宏觀調(diào)控和改善民生的客觀要求，也是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的內(nèi)在要求。應(yīng)該將穩(wěn)定房價(jià)作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的中間目標(biāo)和政策著力點(diǎn)。當(dāng)前，宏觀調(diào)控面臨的主要矛盾是通脹壓力及與之相關(guān)的資產(chǎn)價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)。通脹壓力主要來自通脹預(yù)期，管理好通脹預(yù)期的關(guān)鍵是抑制房價(jià)快速上漲引發(fā)的恐慌性預(yù)期。
一、今年宏觀經(jīng)濟(jì)潛在的矛盾主要來自通貨膨脹預(yù)期
總體來看，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)穩(wěn)定復(fù)蘇，世界主要經(jīng)濟(jì)體也已開始復(fù)蘇，預(yù)計(jì)2010年仍將繼續(xù)保持穩(wěn)定復(fù)蘇趨勢。從影響短期均衡的三大需求角度來看，雖然受經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃完成情況的影響，固定資產(chǎn)投資增長速度將有所下降，居民消費(fèi)在收入下降和刺激政策作用遞減背景下也將略有回落，但隨著世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步復(fù)蘇，外貿(mào)出口將明顯恢復(fù)，由此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長速度將略高于2009年水平，預(yù)計(jì)2010年經(jīng)濟(jì)增長速度將在9.5%左右。雖然世界經(jīng)濟(jì)二次探底和我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部過熱的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，但總體來看，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定恢復(fù)態(tài)勢已經(jīng)確立，宏觀經(jīng)濟(jì)潛在的矛盾和問題將有可能集中于價(jià)格穩(wěn)定和國際收支平衡方面。
從價(jià)格方面來看，2010年出現(xiàn)小幅上漲的可能性比較大，出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性也不能排除。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家的通貨膨脹控制目標(biāo)一般在2%左右，新興發(fā)展中國家的通貨膨脹控制目標(biāo)大多在3%左右。從理論上來說，我國作為發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家，考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌對價(jià)格上升的影響，消費(fèi)價(jià)格指數(shù)控制在3%～4%比較正常，可以不稱為通貨膨脹，當(dāng)物價(jià)漲幅高于4%以上時(shí)可以認(rèn)為出現(xiàn)了溫和的通貨膨脹。習(xí)慣了上世紀(jì)90年代中期以來高增長、低價(jià)格環(huán)境的消費(fèi)者對價(jià)格上漲比較敏感，對通貨膨脹的承受能力較低。近期接近3%的價(jià)格上漲雖然不能認(rèn)為是通貨膨脹，但卻可能造成一定程度的通貨膨脹預(yù)期，4%～5%的溫和通貨膨脹水平短期內(nèi)難以接受。
從一定意義上可以說，2010年價(jià)格上漲和通貨膨脹態(tài)勢取決于貨幣信貸和國際資本流動(dòng)、國際市場大宗商品價(jià)格走勢與輸入性因素，以及通貨膨脹預(yù)期。從理論上來說，為了“保增長”而過多投入的貨幣信貸將產(chǎn)生一定的需求拉動(dòng)型通貨膨脹壓力；同時(shí)，伴隨世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇出現(xiàn)的大宗商品價(jià)格上漲，從而對我國形成輸入性通貨膨脹壓力，但壓力不是很大。因而，如果沒有強(qiáng)烈的通貨膨脹預(yù)期，2010年我國消費(fèi)價(jià)格指數(shù)將在2%～3%之間，出現(xiàn)溫和通貨膨脹的可能性不大。如果通貨膨脹預(yù)期比較強(qiáng)烈，則有可能反作用于價(jià)格水平，形成現(xiàn)實(shí)的通貨膨脹。因此，可以認(rèn)為，2010年通貨膨脹壓力主要來通貨膨脹預(yù)期。
二、通貨膨脹預(yù)期主要來自資產(chǎn)價(jià)格變化即住宅價(jià)格上漲
總體來看，我國2010年通貨膨脹壓力主要不是來自實(shí)體經(jīng)濟(jì)的總供求缺口，也不完全來自貨幣信貸的過度供給和國際市場價(jià)格的變化，而是來自通貨膨脹預(yù)期，且主要是住宅價(jià)格上漲引發(fā)的恐慌性預(yù)期及其對貨幣信貸需求拉動(dòng)性通貨膨脹壓力的放大對價(jià)格變化的反作用。
目前，我國的通貨膨脹預(yù)期主要來自：一是衣食類商品價(jià)格上漲所造成的適應(yīng)性預(yù)期。適應(yīng)性預(yù)期是2009年底及近期通貨膨脹預(yù)期形成的重要原因，未來將隨供給改善和新糧上市而逐步弱化。二是貨幣信貸過度供給所造成的理性預(yù)期。貨幣信貸因素是2003年以來通貨膨脹預(yù)期形成的主要因素。在現(xiàn)階段產(chǎn)能明顯過剩的情況下，貨幣信貸過度供給所造成的通貨膨脹預(yù)期并不足以造成明顯的通貨膨脹，且貨幣信貸過度供給是有限的，即使引發(fā)現(xiàn)實(shí)通貨膨脹也是可承受的溫和通貨膨脹。三是社會(huì)公眾對作為消費(fèi)升級主要對象的重要商品價(jià)格大幅度上漲可能形成的恐慌性預(yù)期。
據(jù)此，管理通貨膨脹預(yù)期的關(guān)鍵是穩(wěn)定商品房價(jià)格，而穩(wěn)定商品房價(jià)格的關(guān)鍵則是穩(wěn)定處于領(lǐng)漲地位的一線城市商品房價(jià)格。因?yàn)橐痪€城市起價(jià)格引領(lǐng)作用，其房價(jià)由真實(shí)供求和投機(jī)雙重因素決定，容易大起難以大落。投機(jī)因素決定了其大起的輕易性，而城市化和人口聚集方向所決定的真實(shí)供求因素則加大了其回落的難度。二三線城市住宅價(jià)格處于價(jià)格追隨者地位，其價(jià)格形成由真實(shí)供求、投機(jī)、預(yù)期及比價(jià)等因素共同決定，一定程度上受制于一線城市住宅價(jià)格走勢。因此，只要控制住一線城市住宅價(jià)格，就基本控制了全國住宅價(jià)格，也就基本穩(wěn)定了通貨膨脹預(yù)期。
不僅如此，穩(wěn)定房價(jià)也是當(dāng)前防范資產(chǎn)泡沫的核心。作為我國當(dāng)前最主要的資產(chǎn)價(jià)格，房價(jià)是資產(chǎn)價(jià)格上漲的領(lǐng)頭羊。同時(shí)，作為危害性最大的資產(chǎn)價(jià)格，房價(jià)也是當(dāng)前資產(chǎn)泡沫形成的催化劑甚至是加速器。雖然從理論上來說，資產(chǎn)價(jià)格是通貨膨脹壓力比較直接和合理釋放的渠道，但通貨膨脹壓力在資本市場和房地產(chǎn)市場之間的釋放效果存在較大差別。在現(xiàn)階段銀行貸款過快增長、股票價(jià)格相對低迷的情況下，讓股票價(jià)格指數(shù)呈現(xiàn)“慢?！笔缴蠞q既是必要的，也是十分有利的。但商品房價(jià)格上漲尤其是過快上漲則不僅不必要，反而十分有害。通過股票市場釋放通貨膨脹壓力，在一定意義上可以形成良性循環(huán)，而通過房地產(chǎn)市場釋放通貨膨脹壓力，則有可能形成惡性循環(huán)。因此，控制資產(chǎn)價(jià)格、防范資產(chǎn)泡沫、優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)的核心在于控制房價(jià)。
三、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程加速為房地產(chǎn)市場調(diào)整創(chuàng)造了有利條件
2009年下半年以來，在房地產(chǎn)市場復(fù)蘇的同時(shí)，住宅價(jià)格過快上漲，并引發(fā)了一定的通貨膨脹預(yù)期甚至恐慌。當(dāng)前的通貨膨脹預(yù)期與其說是貨幣信貸過度供給的結(jié)果，不如說是房地產(chǎn)價(jià)格過快上漲所直接誘發(fā)的恐慌性預(yù)期所致。為了穩(wěn)定通貨膨脹預(yù)期，國家近期出臺(tái)了一系列房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控措施。但考慮到在公共投資計(jì)劃基本完成后經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長對房地產(chǎn)拉動(dòng)的依賴，國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)整政策基本上處于左右為難的狀況，既希望房價(jià)穩(wěn)定或略有下降，又擔(dān)心房價(jià)過度下降影響房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程。如果下一步住房價(jià)格不能得到有效的控制，繼續(xù)如一些房地產(chǎn)企業(yè)所預(yù)期的那樣快速上漲，將進(jìn)一步加劇通貨膨脹預(yù)期，同樣不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定復(fù)蘇。
客觀來看，政府公共投資是危機(jī)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的第一波推動(dòng)力，在制造業(yè)受國際金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊的情況下，原來增長速度排行榜第二位的房地產(chǎn)成為經(jīng)濟(jì)增長的第一大市場性推動(dòng)力量和政府公共投資計(jì)劃完成后的第二波增長動(dòng)力。保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展并不意味著要保持房價(jià)的持續(xù)上升，房價(jià)持續(xù)上漲不僅對消費(fèi)升級不利，對房地產(chǎn)行業(yè)自身的持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展也極為不利，并有可能影響長期經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。近年來，房價(jià)大幅度上漲除了真實(shí)需求推動(dòng)和投機(jī)性需求助漲外，一個(gè)越來越重要的加速因素是房價(jià)快速上漲趨勢所形成的恐慌性預(yù)期。原本未來甚至下一代人的購房需求被迫提前兌現(xiàn)，形成了強(qiáng)大的預(yù)防性超購和恐慌性搶購等超前性消費(fèi)。
雖然房地產(chǎn)業(yè)被越來越多的城市認(rèn)定為重要的支柱產(chǎn)業(yè)和財(cái)政收入的重要來源，房地產(chǎn)行業(yè)的恢復(fù)發(fā)展也被納入了經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的考慮之中，但房地產(chǎn)所涉及的卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單純的經(jīng)濟(jì)問題和短期問題。從我國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)發(fā)展趨勢來看，目前溫飽問題已經(jīng)基本解決，大部分居民正處于從衣食消費(fèi)向住行消費(fèi)需求的過渡進(jìn)程中，改善型住房消費(fèi)正在成為中等收入階層消費(fèi)升級和提高生活質(zhì)量的重要標(biāo)志。如果房價(jià)持續(xù)過度上漲，將導(dǎo)致相當(dāng)一部分中等收入階層改善住房的愿望難以實(shí)現(xiàn)、新進(jìn)入工作崗位的80后、90后的住房問題難以解決，房價(jià)及住房問題將從經(jīng)濟(jì)問題發(fā)展成為社會(huì)問題，從短期的通貨膨脹壓力問題發(fā)展成為具有長期影響的社會(huì)穩(wěn)定問題。
在外需較快恢復(fù)的情況下，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控既是十分必要的，也是可行的。由于房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條相對較長、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)較多，房地產(chǎn)市場的扭曲不僅阻礙房地產(chǎn)行業(yè)自身發(fā)展道路，也直接影響關(guān)聯(lián)行業(yè)的健康發(fā)展。對房地產(chǎn)市場進(jìn)行必要的調(diào)整，既是房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需要。伴隨世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)復(fù)蘇，我國出口增長正在恢復(fù)之中，如果未來出口恢復(fù)形勢比較好，客觀上將降低房地產(chǎn)行業(yè)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中的地位。
四、從供求、管制和改革等方面多管齊下穩(wěn)定住宅價(jià)格
今年不僅需要把穩(wěn)定房價(jià)作為改善民生的措施，也應(yīng)該作為宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)。建議將房價(jià)作為當(dāng)前宏觀調(diào)控的主要中間目標(biāo)和重要政策著力點(diǎn)，通過穩(wěn)定房價(jià)來穩(wěn)定通脹預(yù)期、抑制資產(chǎn)泡沫。同時(shí)，應(yīng)將穩(wěn)定商品房價(jià)格作為各級政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的首要任務(wù)，從抑制投機(jī)需求、增加有效供給、建立健全政府管制和深化相關(guān)體制改革等方面入手，多管齊下進(jìn)行必要調(diào)控。
（一）針對投機(jī)性購房的需求管理政策十分必要但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠
現(xiàn)階段的購房需求比較復(fù)雜，需求管理要區(qū)別對待。年輕人初次購房需求和中老年人改善型需求具有一定剛性，不能抑制也難以抑制；外地人口流入、投靠兒女養(yǎng)老等遷移性需求具有一定彈性。需求抑制政策既不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也不符合和諧社會(huì)建設(shè)要求。高收入階層的投資性需求及由此誘發(fā)的以“超買”為特征的預(yù)防型需求，具有買漲不買落的投機(jī)性質(zhì)，對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展是一種干擾甚至破壞因素，應(yīng)該作為需求抑制政策的目標(biāo)對象。建議對初次購房需求和改善型需求制定“最優(yōu)惠”的支持政策，在公積金貸款、商業(yè)銀行貸款和房屋相關(guān)稅費(fèi)等方面給予進(jìn)一步優(yōu)惠和支持。
（二）供給管理政策比需求管理政策更加重要
供給管理政策是解決初次購房需求和改善型需求、改善民生的根本舉措，是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根本途徑。供給管理政策要從土地管理、成本管理和生產(chǎn)企業(yè)支持等方面著手，努力提供有效供給。
1、土地管理政策。要按照城市化和人口遷移方向適當(dāng)增加一線城市住宅建設(shè)用地。在實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的基礎(chǔ)上，優(yōu)化土地管理制度，調(diào)整城市建設(shè)用地地區(qū)布局和用途結(jié)構(gòu)。土地指標(biāo)使用不能簡單按照行政區(qū)來分配和平衡，而要根據(jù)人口城市化的方向和規(guī)模進(jìn)行必要的調(diào)整。
2、供給支持政策。要支持住房開發(fā)建設(shè)企業(yè)的健康發(fā)展。目前需要打壓的是房價(jià)而不是房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)企業(yè)，不僅不能如此，還要進(jìn)一步支持住房開發(fā)建設(shè)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，增加住房供給，提升市場競爭力。要在打擊囤地、捂盤等行為的同時(shí)，支持住房開發(fā)建設(shè)企業(yè)的正常生產(chǎn)供給行為，優(yōu)先滿足流動(dòng)資金貸款等生產(chǎn)性需求，進(jìn)一步提高住房建設(shè)和有效供給能力。
3、成本公開政策。住宅成本公開是國外管理城市住房價(jià)格的重要措施。為了控制房價(jià)虛高和住房開發(fā)企業(yè)的超額利潤，有必要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立商品房成本公開制度，提高住宅價(jià)格結(jié)構(gòu)的透明度。
論文關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán) 資源優(yōu)化配置 流轉(zhuǎn)制度 農(nóng)民集體
“一個(gè)法律制度，如果跟不上時(shí)代的需要或要求，而且死死抱住上個(gè)時(shí)代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的?！比藶榈膹闹贫壬辖拐厥褂脵?quán)向農(nóng)村集體外轉(zhuǎn)讓，將使大量的宅基地閑置，反而不利于農(nóng)民利益的保護(hù)，和土地資源的優(yōu)化配置，并與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖。因此，適時(shí)開放農(nóng)村土地市場是一種必然的趨勢，應(yīng)盡可能按照市場規(guī)律處理農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
一、還原宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性
我國宅基地使用權(quán)建立在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)之上，一般情況下使用權(quán)受限必然伴隨著所有權(quán)的強(qiáng)大。但目前在我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)受限的現(xiàn)象嚴(yán)重，集體土地所有權(quán)虛化。集體作為宅基地所有權(quán)人和農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人的權(quán)利都受到國家宏觀行政權(quán)力或政策影響，強(qiáng)調(diào)集體土地所有權(quán)的同時(shí)，利用相關(guān)所有權(quán)制度對宅基地使用權(quán)人的處分權(quán)能進(jìn)行諸多不合理限制。但物充分發(fā)揮其使用價(jià)值才是人類社會(huì)市場化的真實(shí)追求。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，其目的在于發(fā)揮物的使用價(jià)值，激活物本身的市場經(jīng)濟(jì)性，提高其經(jīng)濟(jì)收益效用，即擁有其物者得自不使用，而使他人利用之，以收取利益（對價(jià)）。無其物者得支付代價(jià)而利用他人之物，而不必取得所有權(quán)。用益物權(quán)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)就是促進(jìn)使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。我國公民與法人享有的土地權(quán)利并不是所有權(quán)，只是類似于所有權(quán)的使用權(quán)利。筆者認(rèn)為，細(xì)化到宅基使用權(quán)時(shí)，只有還原宅基地使用權(quán)原有的用益物權(quán)屬性，才能使宅基地使用權(quán)充分流轉(zhuǎn)起來。應(yīng)當(dāng)豐富宅基地使用權(quán)各項(xiàng)用益權(quán)能，用合理的使用權(quán)制度來限制所有權(quán)的不當(dāng)干涉，促進(jìn)宅基地用益物權(quán)權(quán)能的全面回歸。
二、重構(gòu)宅基地所有權(quán)主體制度
宅基地所有權(quán)主體虛位是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的一大問題。雖然立法上授予“農(nóng)民集體”以集體土地所有權(quán)主體的資格，但實(shí)踐中，由于種種原因“農(nóng)民集體”無力行使這種權(quán)利，基于所有權(quán)應(yīng)有的對于土地的經(jīng)營、管理權(quán)利形同虛設(shè)。所以，宅基地所有權(quán)主體的明確，要求對“農(nóng)民集體所有”這個(gè)概念進(jìn)行必要完善和補(bǔ)充。我國《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”?！岸惺辜w所有權(quán)的主體呈現(xiàn)三級結(jié)構(gòu)形態(tài)：屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于村農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，大部分的集體經(jīng)濟(jì)組織并不存在或已不再健全，不可能再實(shí)現(xiàn)對其所有的土地的處分與管理。那么實(shí)踐中處分和管理集體土地的權(quán)利就需要交于村民委員會(huì)行使。宅基地所有權(quán)之所以存在所有權(quán)主體虛位的情況，在于村委會(huì)等代表機(jī)構(gòu)的成員在參與集體利益的選擇時(shí)，權(quán)責(zé)不對等統(tǒng)一，權(quán)利由集體里的成員享有，而責(zé)任和利益由集體承擔(dān)。此時(shí)就產(chǎn)生了，產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)成員濫用權(quán)力的可能性。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位應(yīng)予取消，而僅以村級農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)的唯一主體。農(nóng)民集體對于其關(guān)于土地所有權(quán)的行使應(yīng)該授權(quán)與本村內(nèi)村民委員會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織，本著村民自治的屬性，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)負(fù)責(zé)本村集體所有的土地的處分與管理，享有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所獲得的收益。集體組織成員不能以個(gè)人身份行使集體土地所有權(quán)。
三、規(guī)范宅基地使用權(quán)取得制度
我國《土地管理法》僅從行政管理的角度對宅基地使用權(quán)取得進(jìn)行規(guī)范，并未給宅基地使用權(quán)因何設(shè)定以答案?！段餀?quán)法》第153條將宅基地使用權(quán)的取得、行使與轉(zhuǎn)讓交由其它法律規(guī)定，從而使我國宅基地使用權(quán)的設(shè)立和變更出現(xiàn)制度空缺?！拔餀?quán)法立法的重要目的是明確我國土地上的基本權(quán)利狀態(tài)，”我國法律規(guī)制的不完備并不是因?yàn)榱⒎夹g(shù)層面有困難，因此構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)取得制度是必要和可行的，對物權(quán)法進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，以物權(quán)法的層面對宅基地使用權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)，程序等先進(jìn)行原則性規(guī)定，再在專門的宅基地立法中對具體的標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。綜上所述，筆者擬對宅基地使用權(quán)的取得制度進(jìn)行重新梳理，并結(jié)合實(shí)踐對完善宅基地使用權(quán)取得制度提出設(shè)想。
（一）宅基地使用權(quán)取得的強(qiáng)制登記制度
宅基地使用權(quán)具有一定的身份屬性和成員性，即只能由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請取得，流轉(zhuǎn)要求以產(chǎn)權(quán)明晰為前提。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查以來的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，集體土地所有權(quán)證累計(jì)發(fā)證率剛剛過半數(shù)；集體土地使用權(quán)證累計(jì)登記發(fā)證率不足八成?！段餀?quán)法》第31條關(guān)于登記效力的規(guī)定表明，如果處分物權(quán)不經(jīng)有關(guān)登記機(jī)關(guān)登記就不發(fā)生法律上的物權(quán)效力，物權(quán)法明確規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)性質(zhì)，民法的基本原理規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)未經(jīng)登記不發(fā)生法律效力或者不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)未經(jīng)登記不能對抗善意第三人。2008年7月1日起實(shí)施的《房屋登記辦法》對全國范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行登記，該辦法將登記的范圍擴(kuò)大至農(nóng)村地域的房屋，但是我國《物權(quán)法》和《土地管理法》并沒有明確規(guī)定對宅基地使用權(quán)的取得要強(qiáng)制登記。同時(shí)，散見于各種條例、行政法規(guī)中的宅基地使用權(quán)登記制度在實(shí)踐中也缺乏配套的制度體系。這些問題的解決，必須依靠統(tǒng)一的登記和管理，這就要求建立城鄉(xiāng)一體化的房產(chǎn)管理制度。筆者認(rèn)為，應(yīng)立法加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的登記工作，建立統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)強(qiáng)制登記制度，明晰宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體及其權(quán)屬范圍。在立法上也應(yīng)明確登記僅是農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的成立要件，而非轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)的成立要件。同時(shí)做好變更登記和消滅登記的工作，打破現(xiàn)在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)障礙。與此同時(shí)，也應(yīng)建立由上對下的監(jiān)督制度，對強(qiáng)制登記進(jìn)行審查。
（二）超標(biāo)宅基地使用權(quán)有償取得制度
在《物權(quán)法》的制定過程中，關(guān)于宅基地使用權(quán)是否應(yīng)該有償取得，存在三種爭議：第一種意見認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民利益的最后一道屏障，在我國其取得應(yīng)當(dāng)具有無償性；第二種意見認(rèn)為，宅基地使用權(quán)不能無償取得；第三種意見認(rèn)為，我國的國情不可能對所有的宅基地都實(shí)行有償使用制度，主張對保障基本居住的宅基地部分采用原有的無償取得制度，對其它超標(biāo)使用部分則實(shí)行有償使用制度。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)有償取得是一種發(fā)展趨勢。但在現(xiàn)有情況下不能一概而論，而應(yīng)當(dāng)只對超出基本居住范圍的那一部分實(shí)行有償使用制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為一種資源的市場價(jià)值越來越顯現(xiàn)出來。再加上缺乏嚴(yán)格的土地管理規(guī)范，農(nóng)村宅基地亂占和超標(biāo)占用現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。由于繼承等現(xiàn)象的發(fā)生，也會(huì)造成一戶擁有多處宅基地的情況。在此種情形下，繼續(xù)堅(jiān)持原有的宅基地使用權(quán)取得的無償性顯然是不合適的，會(huì)在一定程度上鼓勵(lì)更多農(nóng)民超標(biāo)使用宅基地，影響整個(gè)農(nóng)村土地資源配置的合理性。為了避免這種情況的發(fā)生，又基于我國的基本國情。宅基地使用權(quán)取得的原則應(yīng)當(dāng)設(shè)定為符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地取得應(yīng)堅(jiān)持采用無償性，其他超標(biāo)多占以及繼承等方式獲得的宅基地的取得采取有償取得的形式。各個(gè)地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，制定出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對超占多占的宅基地以補(bǔ)償差價(jià)獲得。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不得低于該戶農(nóng)民多占的宅基地獲得利益的程度。
四、確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍
我國法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)具有一定的身份屬性，只能有特定主體即農(nóng)村集體成員才能申請取得。但筆者認(rèn)為其肩負(fù)的社會(huì)福利性質(zhì)和保障功能是相對于權(quán)利的取得而言的，農(nóng)民在取得宅基地使用權(quán)以后，其對宅基地使用權(quán)的支配和收益權(quán)就不應(yīng)該再受身份屬性的影響。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民，可能在最開始會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村投資置地的風(fēng)潮，但最終宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)回歸到受市場因素的制約。在購買需求增加后，價(jià)格的上漲就會(huì)在此時(shí)對需求形成制約。那么對農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的需求就不會(huì)是無限的，就不會(huì)必然出現(xiàn)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)對象和范圍后無法控制的局面。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍不應(yīng)該僅僅局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部之間，而應(yīng)該在一般社會(huì)成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
五、構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度
如果宅基地使用權(quán)過多地流轉(zhuǎn)給城市居民，會(huì)使宅基地的調(diào)控空間越來越小，必然影響本集體成員的生存利益。因此，在宅基地需要出賣的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮本集體成員的利益?！掇r(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同?！被谕恋爻邪ǖ南嚓P(guān)規(guī)定和土地承包方式實(shí)踐中的可取之處，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)也可以參照此方式，即轉(zhuǎn)讓給集體以外人時(shí)參照上述規(guī)則進(jìn)行表決。另外，由于宅基地使用權(quán)本身的身份屬性，根據(jù)民法的基本原則，在同等條件下，應(yīng)當(dāng)賦予本集體內(nèi)部成員優(yōu)先購買權(quán)。農(nóng)民出賣宅基地后，視為宅基地已經(jīng)完成其承擔(dān)的社會(huì)保障功能，不得再次申請宅基地。土地管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)變更宅基地使用權(quán)登記，如果將來發(fā)生征地補(bǔ)償安置時(shí)，買受方有權(quán)獲得征地補(bǔ)償。
另一方面，轉(zhuǎn)讓宅基地上房屋時(shí)，是否包括房屋下的宅基地使用權(quán)？設(shè)計(jì)宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓制度時(shí)，有兩個(gè)基本點(diǎn)，即“自由轉(zhuǎn)讓”和“地隨房走”，允許宅基地上房屋單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，有利于保護(hù)農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而“地隨房走”則有利于國家對房地產(chǎn)的統(tǒng)一管理規(guī)制，減少房屋和土地分離引發(fā)的各種爭議。現(xiàn)行相關(guān)法律在制定時(shí)，立法者基于權(quán)衡私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和強(qiáng)制性規(guī)定，選擇了宅基地使用權(quán)在住房轉(zhuǎn)讓時(shí)一并轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》既然規(guī)定了農(nóng)民對其在宅基地上建造的房屋享有所有權(quán)，那么理論上農(nóng)民作為房屋的所有權(quán)人就應(yīng)當(dāng)享有完全的處分權(quán)能。而我國法律對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是限制性的規(guī)定。⑩“根據(jù)‘地隨房走’的‘房地一體’主義原則豘，如果只允許讓渡房屋的所有權(quán)，而保留宅基地使用權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)混亂的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)與房屋的所有權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，即轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋所有權(quán)時(shí)，意味著同時(shí)轉(zhuǎn)讓了房屋附著的宅基地的使用權(quán)。
（二）宅基地使用權(quán)租賃制度
在實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)的租賃可以參照合同法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。具體設(shè)計(jì)如下：第一，租賃原則。參照合同法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民出租宅基地上的房屋，期限為6個(gè)月以上20年以下的，應(yīng)當(dāng)視為同時(shí)出租了房屋所在宅基地的使用權(quán)。第二，租賃期限。宅基地使用權(quán)的租賃期限參照合同法豙規(guī)定不得超過20年，超過部分的宅基地使用權(quán)約定為無效。租賃雙方當(dāng)事人在合同期滿以后，可以根據(jù)自愿原則選擇是否繼續(xù)簽訂宅基地使用權(quán)租賃合同，約定的租賃期限同前所述。第三，合同形式。宅基地使用權(quán)租賃合同約定的期限在六個(gè)月上的應(yīng)當(dāng)采用書面形式，出租雙方未能采用書面形式的，視為不定期租賃宅基地使用權(quán)。
（三）宅基地使用權(quán)抵押制度
《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)屬于禁止抵押的用益物權(quán)，學(xué)術(shù)界有些觀點(diǎn)表示：如果允許宅基地使用權(quán)抵押，那么一旦發(fā)生不能清償?shù)那闆r，債權(quán)人將行使抵押權(quán)，處置被抵押的宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)所承載的農(nóng)民的房屋居住權(quán)將喪失殆盡。豜但筆者認(rèn)為，如前文所述宅基地使用權(quán)作為是一種土地資源和生產(chǎn)材料，其本身具有財(cái)產(chǎn)屬性，只有通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)才能發(fā)揮資源的最大效用，才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。賦予宅基地完整的用益物權(quán)以后，其從法律上就符合流轉(zhuǎn)的條件。同時(shí)允許宅基地使用權(quán)的抵押也符合我國房地一體化的原則。
在制度設(shè)計(jì)時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制規(guī)定宅基地使用權(quán)的抵押登記，抵押登記為生效要件，而不僅是對抗要件。其次，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)制：享有抵押權(quán)的銀行可以根據(jù)實(shí)際情況確定清償和還款的方式，比如是一次性償還的形式或是分期償還的形式。債權(quán)債務(wù)到期以后，農(nóng)戶一旦出現(xiàn)不能償還的情形，享有抵押權(quán)的銀行應(yīng)當(dāng)給予一個(gè)適當(dāng)?shù)倪€款寬限期。在這個(gè)銀行提供的清償寬限期內(nèi)償還的，宅基地使用權(quán)恢復(fù)給農(nóng)戶。清償寬限期屆滿以后，依然出現(xiàn)不能清償?shù)那樾螘r(shí)，享有抵押權(quán)的銀行給享有此宅基地所有權(quán)的集體一個(gè)回購抵押宅基地使用權(quán)的機(jī)會(huì)，回購價(jià)格由集體組織與銀行按照合理的標(biāo)準(zhǔn)商議制定。同時(shí)，如果該集體組織放棄回購的權(quán)利，則此宅基地使用權(quán)可以由國家回購。國家回購該宅基地使用權(quán)以后，可以再選擇通過一定的方式轉(zhuǎn)回原集體所有。
（四）宅基地使用權(quán)繼承制度
《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民對宅基地并不享有所有權(quán)，只享有使用權(quán)。根據(jù)繼承法的相關(guān)規(guī)定：我國公民死亡以后，個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)允許繼承人合法繼承，而這個(gè)合法財(cái)產(chǎn)并不包括宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)不能被繼承。然而宅基地不屬于我國公民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，不能繼承。然而，通常農(nóng)民在宅基地上會(huì)建造房屋，房屋當(dāng)然屬于農(nóng)民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)，宅基地上的房屋屬于被繼承的范圍。那么，在實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：如果在享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民死亡時(shí)，集體組織將宅基地收回，死亡農(nóng)民的繼承人就無法處置宅基地上其繼承下來的房屋。如果所在地鄉(xiāng)級政府批準(zhǔn)將死亡農(nóng)民宅基地上的房屋出售給其它符合條件的農(nóng)民，那么房屋所在的宅基地使用權(quán)也就隨之轉(zhuǎn)移了。此時(shí)死亡農(nóng)民的繼承人繼承的只是隨著房屋流轉(zhuǎn)的宅基地的使用權(quán)利，而并不是對宅基地使用權(quán)的繼承。由于繼承人可能是城鎮(zhèn)居民，這樣的情況就不足以保護(hù)繼承人合法權(quán)益。賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)屬性，則此種轉(zhuǎn)移方式就是宅基地使用權(quán)作為土地用益物權(quán)的內(nèi)在要求。
關(guān)鍵詞 村集體經(jīng)濟(jì)組織 財(cái)會(huì)管理 存在問題 完善對策
改革開放尤其是近幾年以來，隨著新農(nóng)村建設(shè)及相關(guān)服務(wù)措施的推進(jìn)，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，農(nóng)民收入和生活水平不斷提高。農(nóng)村財(cái)會(huì)管理問題是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素，同時(shí)也是廣大農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，各級政府制定了一系列法規(guī)、制度和政策，實(shí)施了民主監(jiān)督、財(cái)務(wù)公開、村賬鄉(xiāng)管、村（居）委審計(jì)等制度，使農(nóng)村財(cái)會(huì)管理水平有了較大改觀，但農(nóng)村財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)水平低下、村級財(cái)會(huì)管理較亂、農(nóng)村集體資產(chǎn)流失等問題仍屢見不鮮，這些問題直接影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、黨群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定。因此，如何采取有效措施解決農(nóng)村財(cái)會(huì)管理問題、提高農(nóng)村財(cái)會(huì)服務(wù)效率迫在眉睫。
一、村級組織財(cái)會(huì)管理的內(nèi)容和特點(diǎn)
村集體經(jīng)濟(jì)組織（簡稱村級組織），是指全體村民以主要生產(chǎn)資料集體所有的形式組成的，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的以從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主，同時(shí)兼有社區(qū)管理職能的農(nóng)村基層管理單位。目前，農(nóng)村實(shí)行的是以為基礎(chǔ)，以村集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村財(cái)會(huì)管理，一般是指村級組織財(cái)會(huì)管理。村集體經(jīng)濟(jì)組織既要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，又要從事社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，涉及到很多經(jīng)濟(jì)和財(cái)會(huì)問題，必須進(jìn)行全面系統(tǒng)準(zhǔn)確地反映和總結(jié)，并依此進(jìn)行決策、計(jì)劃、控制和監(jiān)督。因此，農(nóng)村財(cái)會(huì)管理主要就是指村集體經(jīng)濟(jì)組織的會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督等工作。
目前，一些村一級集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模還較小，業(yè)務(wù)量不大，所以村財(cái)務(wù)管理和村會(huì)計(jì)管理往往合二為一，通稱為“村財(cái)會(huì)”。村財(cái)會(huì)管理的核心任務(wù)是維護(hù)村集體及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以要實(shí)行民主管理和財(cái)務(wù)公開，并實(shí)施必要的審計(jì)監(jiān)督。
（一）村級組織會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容和特點(diǎn)
村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)是以貨幣為主要計(jì)量單位，對村級組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（資金運(yùn)動(dòng)）進(jìn)行核算和監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。
村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)的對象是村級組織中能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（資金運(yùn)動(dòng)），包括資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益和收入、支出和收益等六個(gè)方面內(nèi)容（會(huì)計(jì)要素）。這六個(gè)會(huì)計(jì)要素構(gòu)成了村級組織“資產(chǎn)負(fù)債表”和“收益和收益分配表”的基本內(nèi)容。
村級組織的資金運(yùn)動(dòng)不同于村辦集體企業(yè)、農(nóng)場和農(nóng)戶的資金運(yùn)動(dòng)，但與它們存在一定聯(lián)系。例如，村級組織有來自村辦企業(yè)或農(nóng)場、農(nóng)戶上繳的利潤和承包費(fèi)，也可能有對這些經(jīng)濟(jì)單位的投資等。村級組織會(huì)計(jì)只核算這些承包收入和投資支出，而不核算這些經(jīng)濟(jì)單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)作為管理經(jīng)濟(jì)的具體活動(dòng)，受村級組織自身經(jīng)營形式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)、內(nèi)容所制約和決定。與其他行業(yè)的會(huì)計(jì)主體相比，現(xiàn)階段村級組織的會(huì)計(jì)核算具有以下特點(diǎn)：（1）核算內(nèi)容的復(fù)雜性。（2）核算形式的多重性。（3）核算方法的特殊性。村級組織的會(huì)計(jì)核算和管理主要應(yīng)圍繞經(jīng)濟(jì)承包合同來進(jìn)行。另外，村級組織會(huì)計(jì)核算的方法和體制還因受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的制約而體現(xiàn)出不同的特色。
（二）村級組織財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和特點(diǎn)
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)既體現(xiàn)為財(cái)務(wù)活動(dòng)（資金運(yùn)動(dòng)），也體現(xiàn)為財(cái)務(wù)關(guān)系。
村級組織要開展生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)管理活動(dòng)也必須擁有一定的資金。資金是村級組織開展生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)管理活動(dòng)過程中各種財(cái)產(chǎn)物資的貨幣表現(xiàn)。村級組織在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，形成了資金運(yùn)動(dòng)（即“資金流”）或財(cái)務(wù)活動(dòng)。它是村級組織財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容。從廣義角度看，村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)（資金運(yùn)動(dòng)）包括資金籌集、資金投放、資金耗費(fèi)、資金收回、資金分配五個(gè)方面內(nèi)容。從狹義的角度看，村級組織財(cái)務(wù)活動(dòng)主要包括籌資、投資和凈收益分配三個(gè)方面。
村集體經(jīng)濟(jì)組織資金運(yùn)動(dòng)的每一個(gè)方面，表面上看是錢和物品價(jià)值的增減變動(dòng)，其體現(xiàn)著村級組織與相關(guān)各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。這種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系就是財(cái)務(wù)關(guān)系。村級組織的財(cái)務(wù)關(guān)系主要包括與國家、投資者、債權(quán)人、被投資者、債務(wù)人之間財(cái)務(wù)關(guān)系，也包括與各承包（承租）單位、承包戶的財(cái)務(wù)關(guān)系，還包括村級組織內(nèi)部成員之間的財(cái)務(wù)關(guān)系。
所以，財(cái)務(wù)管理是村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)制度，按照財(cái)務(wù)管理的原則，組織財(cái)務(wù)活動(dòng)、處理財(cái)務(wù)關(guān)系的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理工作，是村級組織運(yùn)營管理的一個(gè)重要組成部分。
村級組織的資金流轉(zhuǎn)具有兩重性：首先，村級組織社區(qū)管理活動(dòng)中的資金流轉(zhuǎn)，與行政事業(yè)單位資金收支流轉(zhuǎn)的性質(zhì)相同。其次，村級組織經(jīng)營性活動(dòng)中的資金流轉(zhuǎn)，與企業(yè)資金流轉(zhuǎn)的性質(zhì)相同。因此，村財(cái)務(wù)管理的范圍，從涉及的內(nèi)容看，有農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)、工業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)（下屬加工企業(yè)）、非營利組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)（村行政管理和社區(qū)服務(wù)）、基本建設(shè)財(cái)務(wù)活動(dòng)等多個(gè)方面多個(gè)層次。
在村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理中，財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)的對象都是資金及其運(yùn)動(dòng)，但管理的角度和方式卻不同。會(huì)計(jì)核算側(cè)重的是對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的反映和控制，側(cè)重的是村資金運(yùn)動(dòng)所體現(xiàn)的信息流；而財(cái)務(wù)管理側(cè)重的是有關(guān)村資金運(yùn)動(dòng)本身的預(yù)測、決策、計(jì)劃、控制和分析。
由于目前多數(shù)村級會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)管理工作往往合而為一，財(cái)會(huì)工作一起抓。因此，村級組織財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)應(yīng)相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同完成加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，實(shí)行民主理財(cái)，確保村級財(cái)務(wù)正常運(yùn)行，提高資金使用效率，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的任務(wù)。
二、當(dāng)前村級財(cái)會(huì)管理工作中存在的問題
由于各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同，財(cái)會(huì)管理的條件和水平各異，所以，當(dāng)前各地采用的村級組織財(cái)會(huì)管理模式也不盡相同。具體有以下幾種模式： （1）自管式。這種模式下，由村級組織自行委派財(cái)會(huì)人員管理資金和賬務(wù)，進(jìn)行日常核算和管理。具體實(shí)施方式又有：村財(cái)自管、村賬鄉(xiāng)監(jiān)、村賬站審。（2）代管式。即實(shí)行村賬鄉(xiāng)管。在不改變村級組織資產(chǎn)所有權(quán)、審批權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的前提下，經(jīng)村級組織表決同意，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算中心、會(huì)計(jì)服務(wù)中心或會(huì)計(jì)管理站，全面負(fù)責(zé)處理村會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，進(jìn)行會(huì)計(jì)集中核算，即記賬，集中管理。（3）會(huì)計(jì)委派制。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一向社會(huì)公開招聘會(huì)計(jì)人員，經(jīng)擇優(yōu)錄取、集中培訓(xùn)后統(tǒng)一委派到各村組從事會(huì)計(jì)工作。（4）委托中介機(jī)構(gòu)記賬。（5）村間互助管理。（6）統(tǒng)管式。在這種模式下，不僅村集體的會(huì)計(jì)核算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為處理，而且內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)管理工作的一部分或大部分也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。但是，在實(shí)際工作中，由于機(jī)制不完善，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等使當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理仍面臨著種種困境。
（一）管理制度不完善，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范
當(dāng)前一些農(nóng)村基層組織財(cái)會(huì)管理還較混亂，一些村級組織在進(jìn)行賬目處理過程中，沒有嚴(yán)格按相關(guān)制度進(jìn)行，甚至相關(guān)總賬與明細(xì)賬處理也迥然不同。賬目混亂，財(cái)務(wù)收支不明確，存在部分收入未入賬。財(cái)務(wù)資料和會(huì)計(jì)檔案保存管理混亂，直接導(dǎo)致無法正常開展賬目的核對查證工作。所以，亟待加強(qiáng)規(guī)范化治理力度。
一些農(nóng)村基層組織中，財(cái)會(huì)人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，會(huì)計(jì)兼出納現(xiàn)象比比皆是，一人說了算，缺乏有效的監(jiān)督與約束機(jī)制，助長了一些基層干部、現(xiàn)象發(fā)生。一些村級組織會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)和職業(yè)道德淡薄，做賬時(shí)，賬目中多記、少記、漏記及隨意調(diào)賬等違規(guī)狀況比比皆是。
（二）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低，財(cái)務(wù)監(jiān)管力度薄弱
從管理機(jī)構(gòu)角度來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站是村級財(cái)會(huì)的主要監(jiān)管部門，但它缺乏行政強(qiáng)制措施，再加上一些村級組織中缺乏民主理財(cái)監(jiān)督的嚴(yán)肅性，致使村級組織財(cái)會(huì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題很多。主要有：一是違規(guī)設(shè)立賬外賬。如有些村土地管理經(jīng)費(fèi)實(shí)行單獨(dú)建賬，未納入村統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算。二是票據(jù)管理不規(guī)范，存在村干部自領(lǐng)收據(jù)和收據(jù)保管不完善的情況。三是原始憑證不規(guī)范，白條抵庫和坐支行為存在較多。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)管者主要是農(nóng)民，很難采用相應(yīng)的行政手段。雖然設(shè)有村民民主理財(cái)小組，但村民受教育程度較低，缺乏對本村財(cái)務(wù)運(yùn)作主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，大多數(shù)村沒有審計(jì)組織。
村級財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識(shí)偏少，普遍年齡老化，業(yè)務(wù)水平差，甚至一些不具備基本財(cái)會(huì)素質(zhì)的人員也進(jìn)入了財(cái)會(huì)崗位，長期采用“單式流水賬”，僅記錄現(xiàn)金收支，造成無法稽查考核。
隨著村級經(jīng)營活動(dòng)開展越來越多，農(nóng)村債務(wù)呈現(xiàn)增長趨勢，一些村級組織債務(wù)及物資管理手續(xù)不全，呆賬壞賬較多。
三、完善村級財(cái)會(huì)管理工作的對策建議
（一）建立健全各項(xiàng)財(cái)會(huì)管理制度
在貫徹執(zhí)行黨和國家相關(guān)財(cái)經(jīng)政策與法令的前提下，建立和完善并嚴(yán)格執(zhí)行村級財(cái)會(huì)管理的相關(guān)制度，當(dāng)前尤其要建立簡明、規(guī)范、適用的內(nèi)部控制制度，著重抓好民主管理和財(cái)務(wù)公開制度、現(xiàn)金及銀行存款管理制度、債權(quán)債務(wù)管理制度、資產(chǎn)臺(tái)賬管理制度、票據(jù)管理制度、財(cái)會(huì)人員管理制度、村干部離任審計(jì)制度、“一事一議”籌資籌勞管理制度、會(huì)計(jì)檔案管理制度、財(cái)務(wù)開支審批制度等財(cái)會(huì)管理制度的建設(shè)和完善。要規(guī)范財(cái)會(huì)工作流程，管好村級組織的財(cái)產(chǎn)物資，確保會(huì)計(jì)信息處理工作有條不紊地進(jìn)行，提高財(cái)會(huì)工作的質(zhì)量和效率，促進(jìn)各項(xiàng)計(jì)劃的完成。
（二）貫徹落實(shí)民主監(jiān)督、財(cái)務(wù)公開
農(nóng)村財(cái)會(huì)管理工作關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因此，實(shí)施民主監(jiān)督、財(cái)務(wù)公開至關(guān)重要，要充分發(fā)揮村民民主理財(cái)和監(jiān)督小組的作用，不定期對財(cái)務(wù)的來龍去脈進(jìn)行檢查，讓更多的村民參與到農(nóng)村財(cái)務(wù)的管理中，以保護(hù)自己的合法利益。要統(tǒng)籌兼顧，正確處理好國家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系，處理好村集體內(nèi)部各行業(yè)、各經(jīng)營層次之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系及與投資者、被投資者、債權(quán)人、債務(wù)人的財(cái)務(wù)關(guān)系，貫徹按勞分配原則，兼顧按資分配，搞好經(jīng)營成果的合理分配。管好各種合同的簽訂、結(jié)算和兌現(xiàn)工作。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門要加大管理和監(jiān)督力度
鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)監(jiān)管部門要加大對村級組織財(cái)會(huì)管理工作的監(jiān)管力度，成立財(cái)務(wù)監(jiān)察委員會(huì)，建立審計(jì)小組，安排具有相應(yīng)資格能力的專業(yè)人員不定期對村級組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。這是保證村級組織各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合法性、合理性的有效手段，也是確保經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算貫徹落實(shí)的重要方法，同時(shí)也是防范和控制經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)損失和腐敗現(xiàn)象的得力舉措。
（四）加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)，提高財(cái)會(huì)人員素質(zhì)
一些農(nóng)村地區(qū)相對欠發(fā)達(dá)，信息獲取可能會(huì)滯后，因而可以通過開展專題財(cái)會(huì)專業(yè)講座和培訓(xùn)班等途徑使相關(guān)財(cái)會(huì)人員普及財(cái)會(huì)政策和專業(yè)知識(shí)，不斷提高農(nóng)村財(cái)會(huì)人員素質(zhì)。從而促進(jìn)農(nóng)村財(cái)會(huì)人員利用會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理專業(yè)手段和方法，認(rèn)真做好經(jīng)濟(jì)核算工作，開源節(jié)流，努力增加收入，不斷降低成本，防范和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改善經(jīng)營管理，擴(kuò)大集體積累，管好、用活村級組織的各項(xiàng)資金，保證資金的順暢流轉(zhuǎn)，提高資金的使用效益，積極參與經(jīng)營決策，加強(qiáng)內(nèi)部控制，指導(dǎo)和幫助承包戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、村辦企業(yè)以及村事業(yè)單位搞好會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，提高業(yè)務(wù)水平，為農(nóng)戶提供成本、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)信息和經(jīng)營咨詢，進(jìn)行經(jīng)營指導(dǎo)，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。
（徐潔單位為嘉興學(xué)院商學(xué)院；張惠忠單位為嘉興學(xué)院商學(xué)院會(huì)計(jì)系）
[作者簡介：徐潔（1993―），女，浙江淳安人，嘉興學(xué)院財(cái)務(wù)管理專業(yè)。張惠（1966―），男，浙江海寧人，嘉興學(xué)院商學(xué)院教授，研究生導(dǎo)師，中國注冊會(huì)計(jì)師，二級理財(cái)規(guī)劃師，會(huì)計(jì)系主任，財(cái)務(wù)管理研究所所長。]
參考文獻(xiàn)
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