序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地征收補(bǔ)償?shù)姆蓸颖荆诖@些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。

土地征收；公共利益；公平補(bǔ)償；公權(quán)保障；公正程序

[作者簡(jiǎn)介]萬(wàn)政偉，浙江警察學(xué)院法律系講師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號(hào)]D912.3　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國(guó)中，德國(guó)第一個(gè)征收法是黑森大公國(guó)于1821年公布的，隨后，各邦國(guó)也陸續(xù)制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術(shù)性的方式，將征收之過(guò)程，在世界上首次規(guī)定于憲法內(nèi)。二戰(zhàn)以后，德國(guó)基本法承繼了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了德國(guó)土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)。在法國(guó)，在大革命期間和第一帝國(guó)時(shí)期確立了公用征收的原則，以后經(jīng)過(guò)多次立法規(guī)定和判例補(bǔ)充，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)行的公用征收法律制度，主要規(guī)定于1977年的公用征收法典中。在美國(guó)，《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法修正案》第5條規(guī)定：“沒(méi)有正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用?！币栽摋l款為基礎(chǔ)，運(yùn)用“深厚的人權(quán)理念，積極的司法解釋程序，來(lái)予以憲法理念以新的內(nèi)容”，逐步發(fā)展起以判例法為主要表現(xiàn)形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰(zhàn)后，《日本國(guó)憲法》第29條第3款規(guī)定了征收的目的和條件。西方其他國(guó)家如英國(guó)、比利時(shí)等國(guó)也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國(guó)土地征收法律制度在具體制度設(shè)置方面存在很大的區(qū)別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和資本主義土地私有制的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和土地私有制對(duì)土地征收制度產(chǎn)生了巨大的影響，使之很明顯地呈現(xiàn)了“四公”特征，即在土地征收目的上堅(jiān)持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補(bǔ)償上，堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權(quán)利”，以“公權(quán)利”為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過(guò)程中，注意運(yùn)用嚴(yán)格的程序制約國(guó)家土地征收公權(quán)力。

(一)在土地征收目的上體現(xiàn)公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構(gòu)成了土地征收的唯一正當(dāng)理由，它既賦予了國(guó)家行使土地征收權(quán)力的合法性依據(jù)，又限制了國(guó)家行使土地征收權(quán)力的范圍。從這個(gè)意義上講，由于公共利益要求和標(biāo)準(zhǔn)的存在，土地征收法同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是一部限制土地征收、保障土地所有權(quán)的法律?！稓W洲人權(quán)公約第一議定書》第1條第1款規(guī)定：“每一個(gè)自然人或法人均有權(quán)平等地享受其財(cái)產(chǎn)。非為公共的利益及依據(jù)法律的一般原則所規(guī)定的條件，任何人均不得剝奪其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?！薄兑獯罄穹ǖ洹返?34條規(guī)定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權(quán)，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補(bǔ)償?shù)那闆r不在此限?！?0世紀(jì)以后，法國(guó)公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念了，行政法院認(rèn)為只要能夠滿足公共利益就是達(dá)成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國(guó)的“公共目標(biāo)”概念也從原來(lái)的“公用征收”擴(kuò)展到“公益征收”。

(二)堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公平補(bǔ)償又稱為“正當(dāng)補(bǔ)償”或“相當(dāng)補(bǔ)償”。這種公平補(bǔ)償?shù)囊髽?gòu)成了對(duì)國(guó)家強(qiáng)制權(quán)的反向制約，主要是從經(jīng)濟(jì)利益上保障被征地者的權(quán)益。在必須征收時(shí)，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)符合財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，財(cái)產(chǎn)的存續(xù)保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)的價(jià)值保障補(bǔ)償，通行做法是依照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)厘定被征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)決定土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)。說(shuō)到底，土地征收的過(guò)程其實(shí)就是一個(gè)強(qiáng)制購(gòu)買的過(guò)程，它要求在土地征收過(guò)程中模擬市場(chǎng)交易的結(jié)果，給予被征收者以相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的土地征收補(bǔ)償對(duì)價(jià)，從而在公共利益和個(gè)體利益之間達(dá)致均衡。德國(guó)最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對(duì)平等原則之侵犯。為了補(bǔ)償這項(xiàng)侵犯，就有必要對(duì)受到征用的個(gè)人授予一種公平補(bǔ)償。法國(guó)院認(rèn)為，一旦構(gòu)成征用，其補(bǔ)償就必須符合兩項(xiàng)條件：首先，政府必須在征用之前支付補(bǔ)償；其次，補(bǔ)償必須公正。日本憲法第29條第3款也規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償之下可收歸公共所用。”

(三)強(qiáng)化公權(quán)保障。公權(quán)保障指在土地征收過(guò)程中必須賦予并保障被征地者的各種公權(quán)利。公權(quán)利是同私權(quán)利相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是公民所享有的針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)利。由于土地征收是一個(gè)運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制剝奪他人土地所有權(quán)的過(guò)程，為了防止國(guó)家公權(quán)力肆意侵害土地所有權(quán)，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權(quán)利：

1.知情權(quán)。被征地者的知情權(quán)包括事前知情權(quán)和事中知情權(quán)，事前知情權(quán)要求用地單位在土地征收程序啟動(dòng)前，就應(yīng)當(dāng)通知被征地者并聽(tīng)取其意見(jiàn)；事中知情權(quán)要求征收機(jī)關(guān)在作出征收決定和補(bǔ)償決定時(shí)，除應(yīng)當(dāng)及時(shí)地進(jìn)行公告外，還應(yīng)當(dāng)以通知方式個(gè)別告知被征地者。

2.買回權(quán)。土地買回權(quán)指土地所有者在征收所據(jù)以存在的公益目的未能實(shí)現(xiàn)的情況下請(qǐng)求買回該幅土地的權(quán)利。對(duì)財(cái)產(chǎn)的侵害僅限于為實(shí)現(xiàn)特定的大眾福祉利益所必要的范圍內(nèi)，這意味著。原先作為征收正當(dāng)理由的目的一旦消滅，返還請(qǐng)求權(quán)即告成立。土地買回權(quán)制度的設(shè)立旨在促進(jìn)土地的合理利用，維護(hù)被征地者的合法權(quán)益，提高土地征收的效率。買回權(quán)是被征地者維護(hù)其所有權(quán)的一種補(bǔ)充手段，實(shí)際上是對(duì)土地征收行為的否認(rèn)，從性質(zhì)上看，它是一項(xiàng)保障土地所有權(quán)的公權(quán)利。

3.殘余土地建筑物強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)。被征地者強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，被征地者享有在法定期限內(nèi)請(qǐng)求征地機(jī)關(guān)一并予以征收的權(quán)利。該權(quán)利性質(zhì)上屬于公權(quán)利，是被征地者針對(duì)政府的權(quán)利，目的是為了維護(hù)被征地者的經(jīng)濟(jì)利益。

(四)堅(jiān)持公正程序。公正程序又稱為正當(dāng)程序，從程序法理上講，征地過(guò)程中的公正的法律程序既是被征地者權(quán)利的重要保障，也是對(duì)政府征地權(quán)力的有效限制。作為對(duì)政府行使征收權(quán)力的制約，公正程序已經(jīng)越來(lái)越廣泛地體現(xiàn)在世界各國(guó)的土地立法之中。在美國(guó)的土地征收法中，公正程序包括兩項(xiàng)基本程序性規(guī)則：其一是聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項(xiàng)規(guī)則下，必須保證相對(duì)方在行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)行政決定時(shí)享有如下三項(xiàng)權(quán)利：(1)相對(duì)人在合理時(shí)間得到通知的權(quán)利；(2)相對(duì)人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利；(3)相對(duì)人有為自己辯護(hù)的權(quán)利。第二項(xiàng)規(guī)則是避免偏私的必要程序規(guī)則。

日本土地征收也有著嚴(yán)格的程序，根據(jù)2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規(guī)定，日本的土地征收要經(jīng)歷以下一些程序：(1)編寫調(diào)查報(bào)告；(2)裁定程序的開(kāi)始；(3)土地所有人或其他權(quán)利人提出補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求；(4)征收委員會(huì)作出征收區(qū)域、損失補(bǔ)償以及權(quán)利取得或喪失時(shí)間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時(shí)普通公用征收程序依次要經(jīng)過(guò)行政階段和司法階段。在行政階段，針對(duì)公務(wù)機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)征收計(jì)劃，被征收人可以在收到財(cái)產(chǎn)征收計(jì)劃15天內(nèi)提出異議和意見(jiàn)，如果雙方達(dá)不成協(xié)議，行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)過(guò)開(kāi)會(huì)才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執(zhí)行，征收便進(jìn)入司法階段，即由征收機(jī)關(guān)向征收財(cái)產(chǎn)所在地的法院提訟。如果經(jīng)審查確定行政機(jī)關(guān)征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行估價(jià)。在聽(tīng)取了雙方當(dāng)事人意見(jiàn)后，法院在專家所作結(jié)論的基礎(chǔ)上決定補(bǔ)償費(fèi)額，然后由法院授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行征收財(cái)產(chǎn)。被征收人對(duì)一審法院的判決不服可以向上級(jí)法院上訴，但上訴不停止原判決的執(zhí)行。

除了在征收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動(dòng)之前也必須要有一個(gè)民事前置程序。盡管公共利益是國(guó)家啟動(dòng)征地程序的唯一正當(dāng)理由，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經(jīng)過(guò)民事途徑不能取得土地所有權(quán)情況下，才能進(jìn)入土地征收程序。這就是說(shuō)，在國(guó)家啟動(dòng)土地征收程序之前，必須要有一個(gè)民事前置程序，這也是公正程序的一個(gè)必然要求。

二、對(duì)我國(guó)土地征收立法的啟示

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，這就決定了我國(guó)土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎(chǔ)上，也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。相對(duì)而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎(chǔ)上，也就是說(shuō)，西方土地征收法律制度必然與我國(guó)土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經(jīng)過(guò)了幾百年的發(fā)展，西方國(guó)家已經(jīng)形成了一個(gè)比較完善的、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地征收法律制度體系，對(duì)我國(guó)土地征收法律制度體系的建構(gòu)具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款也規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。”應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行立法已經(jīng)確立了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規(guī)定，除了少量的非農(nóng)化建設(shè)不需要經(jīng)過(guò)征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設(shè)用地都要經(jīng)過(guò)土地征收程序，而不管這些建設(shè)用地是否符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上取消了土地征收的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。為了保障集體土地所有權(quán)，減少土地征收的頻率，筆者認(rèn)為，在我國(guó)未來(lái)的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)盡可能地確定公共利益的內(nèi)涵，并且詳細(xì)地列舉屬于公共利益范疇的建設(shè)項(xiàng)目，以徹底杜絕為了商業(yè)利益或國(guó)庫(kù)利益而濫用土地征收權(quán)的可能性。

啟示二：以“公權(quán)利”保障為核心重新建構(gòu)一系列土地征收制度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度，土地征收實(shí)質(zhì)上就是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性地把集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，是否征收、如何征收、如何補(bǔ)償?shù)确矫?，被征地單位和失地農(nóng)民既缺少知情權(quán)，也沒(méi)有殘余地強(qiáng)制征收請(qǐng)求權(quán)、買回權(quán)等一系列權(quán)利。政府的征收行為明顯具有單方面性和強(qiáng)制性，威權(quán)過(guò)重，充分體現(xiàn)了國(guó)家的權(quán)威，反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的行政權(quán)力支配一切的時(shí)代特征，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代多元化法治社會(huì)的要求。因此，在我國(guó)未來(lái)的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)以“公權(quán)利”保障為核心的土地征收法律制度體系。

第2篇

關(guān)鍵詞:土地征收;對(duì)比分析;啟示

中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強(qiáng)制性取得私人特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)或制度”。因日本是實(shí)行私有制的資本主義國(guó)家,國(guó)有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進(jìn)行國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、軍事建設(shè),為了興辦社會(huì)的公共事業(yè),在必要時(shí)通過(guò)對(duì)私有土地有償?shù)膹?qiáng)制性征收,實(shí)現(xiàn)對(duì)公益事業(yè)用地的最大保護(hù)和促進(jìn)。

1.2 征收的法律依據(jù)

憲法作為國(guó)家的根本準(zhǔn)則,制定了私有財(cái)產(chǎn)的關(guān)系基準(zhǔn)。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨(dú)立式,制定了《土地征收法》,它獨(dú)立于土地法而單獨(dú)以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調(diào)國(guó)家的公共利益與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利益之間的關(guān)系,為了使國(guó)家有限的土地能夠得到最有效的合理利用?！巴恋卣魇辗ā睂?duì)國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調(diào)國(guó)家全局性利益和個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔的法規(guī),保證土地征收合法、有序進(jìn)行。

我國(guó)并非日本獨(dú)立式的立法形式,也非一些國(guó)家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問(wèn)題,作為土地法的一個(gè)章節(jié)處理。同時(shí)我國(guó)目前并沒(méi)有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準(zhǔn),以《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對(duì)征收進(jìn)行補(bǔ)充和解釋。因?yàn)榉刹⒎呛芡晟?所以在實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些仍需解決的問(wèn)題,比如征收審查、征收補(bǔ)償、征收糾紛裁決、強(qiáng)制救濟(jì)等。

2 中日兩國(guó)土地征收要素對(duì)比分析

2.1 對(duì)兩國(guó)的“公共利益”比較分析

公共利益原則是每個(gè)國(guó)家進(jìn)行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關(guān)法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權(quán)的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對(duì)何為“公共利益事業(yè)”的項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項(xiàng)目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律來(lái)約束,詳細(xì)地囊括了國(guó)家社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的基本公共利益。政府沒(méi)有任意行政權(quán),不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動(dòng)征用權(quán)的現(xiàn)象。所以日本對(duì)公共利益的嚴(yán)格界定和對(duì)公益事業(yè)的認(rèn)定。

在我國(guó),則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權(quán)無(wú)法得到限制,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但是對(duì)什么是“公共利益”還缺乏相關(guān)法律規(guī)定,可見(jiàn),我國(guó)實(shí)行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力提供了方便,在實(shí)際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地也可通過(guò)征地途徑獲得土地使用權(quán)。土地征收權(quán)的濫用造成了很多社會(huì)問(wèn)題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn),將“公共利益”的目的嚴(yán)格要求起來(lái)。

2.2 對(duì)兩國(guó)的土地補(bǔ)償方式進(jìn)行對(duì)比和分析

日本的土地征收補(bǔ)償原則上以相當(dāng)補(bǔ)償為準(zhǔn),但在實(shí)踐中多以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi),即當(dāng)國(guó)家為了公共利益的需要必須征收土地時(shí),國(guó)家根據(jù)被損利益的性質(zhì)、范圍、程度、價(jià)值等因素進(jìn)行綜合考慮,并給予全額補(bǔ)償。日本對(duì)賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補(bǔ)償原則為:(1)項(xiàng)目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關(guān)系人的損失時(shí),征用土地的項(xiàng)目人要賠償土地權(quán)利人的損失。(2)分別支付原則:項(xiàng)目人賠償損失時(shí),只要能夠分別進(jìn)行損失評(píng)估,則要對(duì)土地所有人和關(guān)系人分別進(jìn)行賠償。(3)按正常市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)價(jià)原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對(duì)于損失,原則上要用現(xiàn)金進(jìn)行賠償。也可以通過(guò)土地征用委員會(huì)裁決,采用提供替用土地的方式進(jìn)行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權(quán)利人失去權(quán)利之前支付。

賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的正常市價(jià)計(jì)算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價(jià)格確定。(2)通損賠償。即對(duì)權(quán)利者因土地征收而受到的附帶性損失進(jìn)行賠償。(3)少數(shù)殘存者補(bǔ)償。水庫(kù)等大型公共事業(yè)建設(shè),使建設(shè)地區(qū)的社會(huì)本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來(lái)。對(duì)這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應(yīng)給予適當(dāng)賠償?？梢?jiàn),日本的征收補(bǔ)償范圍較廣,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較合理。

我國(guó)憲法對(duì)土地征收之補(bǔ)償原則無(wú)明確的界定,但《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)助費(fèi)等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活?？梢?jiàn)我國(guó)采用的是適當(dāng)補(bǔ)償法。補(bǔ)償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地?fù)p失和其他間接的損失沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?計(jì)算方法可操作性不強(qiáng),并且前兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)不直接發(fā)給農(nóng)民,補(bǔ)償內(nèi)容事實(shí)上只有兩項(xiàng)。所以,補(bǔ)償范圍不可以除了表現(xiàn)在補(bǔ)償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。

2.3 對(duì)兩國(guó)的土地征收程序進(jìn)行對(duì)比和分析

日本土地征收之所以很好的落實(shí),除了建立了合理的補(bǔ)償機(jī)制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權(quán)利和義務(wù),征地出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟(jì)和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進(jìn)行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請(qǐng)、聽(tīng)取意見(jiàn)、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過(guò)各種條件對(duì)征收雙方進(jìn)行一定約制,達(dá)到在推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展的同時(shí),保護(hù)私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項(xiàng)目人進(jìn)行土地的征收和使用時(shí),則主要通過(guò)以下幾道程序:(1)政府對(duì)公益事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行資格認(rèn)定;(2)項(xiàng)目申請(qǐng)人編寫土地調(diào)查報(bào)告;(3)征用委員會(huì)對(duì)征收或使用土地的具體事項(xiàng)進(jìn)行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進(jìn)行。

我國(guó)并沒(méi)有一部具體的土地征收法來(lái)規(guī)范土地征收雙方的權(quán)利和義務(wù),其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時(shí),這些立法對(duì)征地的目的、程序、補(bǔ)償以及征地糾紛的解決等問(wèn)題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地隨意性很大,補(bǔ)償安置存在極大的后遺癥,土地征收過(guò)程中引發(fā)的事故也無(wú)人承擔(dān)。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長(zhǎng)、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費(fèi);四是資料量大,報(bào)件復(fù)雜。另外,按我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但可以看到實(shí)際操作過(guò)程中缺乏透明度,并沒(méi)積極聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn),公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強(qiáng)制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動(dòng)的服從。

3 日本土地征收對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒

(1)嚴(yán)格限定以公共利益為目的的征地范圍。

國(guó)家行使土地征收權(quán)是為公共利益服務(wù),其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)建設(shè)、政府機(jī)關(guān)用地及為公益事業(yè)服務(wù)的公共用地。日本通過(guò)詳盡的列舉式對(duì)公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進(jìn)而嚴(yán)格限制征地的目的,對(duì)政府征收土地的權(quán)利形成較強(qiáng)約束。因而我國(guó)也應(yīng)該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點(diǎn)種類得以明確。同時(shí)要將用地目的嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地,增設(shè)公益目的的認(rèn)證程序。

(2)完善補(bǔ)償制度。

征地補(bǔ)償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關(guān),因此對(duì)于這項(xiàng)制度的完善有著更大的意義。如上所述我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度存在著很多問(wèn)題需要改進(jìn),依照市場(chǎng)原則,提高土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。例如:土地管理法規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算,但這是一種與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)。以倍數(shù)計(jì)算難以體現(xiàn)級(jí)差地租導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用偏低。失地農(nóng)民沒(méi)有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場(chǎng)交易價(jià)格為基礎(chǔ)的補(bǔ)償金。

(3)建立健全土地征收程序。

科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來(lái)保障土地征收到合法進(jìn)行。我國(guó)也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),完善救濟(jì)機(jī)制。在整個(gè)土地征收過(guò)程中,保證被征收者在征地行為過(guò)程中的參與,讓他們?cè)谡魇盏哪康男?、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。即做好事前公告,事中聽(tīng)證,事后救濟(jì)工作。

中國(guó)土地管理法及其實(shí)施細(xì)則均沒(méi)有條文規(guī)定個(gè)體土地使用者在對(duì)國(guó)家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時(shí)提出申訴的權(quán)利。但征收作為政府強(qiáng)制取得私有財(cái)產(chǎn)的損益,會(huì)對(duì)使用者造成不同形式的損失,因此必須通過(guò)法律設(shè)定有效的救濟(jì)途徑,這是保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的最后防線。征收的救濟(jì)是公民的權(quán)利和利益因政府實(shí)施征收而受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)征收行為的合法性存在質(zhì)疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補(bǔ)償問(wèn)題引起的糾紛,主要有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復(fù)議、行政訴訟。同時(shí)在訴訟中,法院要加強(qiáng)憲法審查和行政審查。

參考文獻(xiàn)

[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國(guó)土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒[M].北京:中國(guó)大地出版社,2004.

第3篇

（一）耕地減少問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)占用大面積的農(nóng)村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質(zhì)發(fā)生變化，成為工業(yè)用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問(wèn)題是對(duì)于大范圍的群體而言的，對(duì)于因被占地而失地的農(nóng)民而言，是失業(yè)、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)前應(yīng)考慮并解決的問(wèn)題。

（二）原土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征收農(nóng)村集體土地過(guò)程中，補(bǔ)償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對(duì)土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問(wèn)題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補(bǔ)償模式，對(duì)于被征地農(nóng)民是不合理的。

（三）原農(nóng)村居民的安置問(wèn)題

現(xiàn)行法規(guī)對(duì)被征地農(nóng)民安置的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對(duì)征地安置的目標(biāo)、原則未作出明確的可操作性的規(guī)定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據(jù)。實(shí)踐中存在貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對(duì)土地、青苗、地上附著物、房屋的補(bǔ)償款，對(duì)于未成年的農(nóng)村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對(duì)于女滿55周歲，男滿60周歲的農(nóng)村居民，給予社保安置，未達(dá)前述年齡要求的，待達(dá)到年齡要求時(shí)享有社會(huì)安置保障。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與職責(zé)異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地的管理權(quán)力主要體現(xiàn)在：規(guī)劃?rùn)?quán)、用途管制權(quán)、土地流轉(zhuǎn)簽證權(quán)三個(gè)方面，關(guān)乎土地的利用、用途、使用權(quán)歸屬等。并且，這三種權(quán)力的行使都需要符合法律的規(guī)定和土地權(quán)利人的利益，經(jīng)過(guò)法定的程序。但是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使這三種權(quán)力的過(guò)程中，未能符合法律的規(guī)定或者土地權(quán)利人的利益。

（五）相關(guān)法律、政策、制度的欠缺

第一，土地征收程序制度缺失導(dǎo)致程序的不規(guī)范?，F(xiàn)行法規(guī)對(duì)于土地征收只有一些原則性的規(guī)定，而操作性規(guī)范的缺失使得征收主體在實(shí)施征收過(guò)程中違法征收土地，致使多征少用、浪費(fèi)閑置等現(xiàn)象。第二，土地征收中被征收人權(quán)利保護(hù)的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應(yīng)該享有知情權(quán)、參與權(quán)、處分權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)與民事救濟(jì)權(quán)。而這些應(yīng)有權(quán)利保護(hù)的不足有很多說(shuō)法，其中一個(gè)重要原因便是征收權(quán)的商業(yè)化。這種征收權(quán)商業(yè)化的后果便是程序權(quán)利不周全、實(shí)體權(quán)利不充實(shí)、救濟(jì)權(quán)利不完備和缺乏保障力。第三，對(duì)于耕地減少這一問(wèn)題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實(shí)施，是緩解這一嚴(yán)重社會(huì)現(xiàn)象的關(guān)鍵。關(guān)鍵就在于措施的欠缺以及實(shí)施的不盡合理。第四，土地權(quán)利人補(bǔ)償、利益分配、安置等政策的缺失。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業(yè)園區(qū)建設(shè)所導(dǎo)致問(wèn)題的重要原因。

二、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)引發(fā)問(wèn)題之對(duì)策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與職責(zé)的回歸

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)的回歸，需要做到：一是考察被征地的價(jià)值。通過(guò)對(duì)被征地價(jià)值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實(shí)現(xiàn)。二是對(duì)征收主體的資格進(jìn)行審查。征收方是被征土地的下一個(gè)使用權(quán)利人，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行資格審查，確定其是否滿足使用并實(shí)現(xiàn)被征地土地效益最大化；同時(shí)，也能確定其是否具備違反義務(wù)時(shí)承擔(dān)責(zé)任的能力。三是對(duì)被征地將來(lái)增值利益的評(píng)估。以進(jìn)一步確定征地是否可行，同時(shí)也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預(yù)期。四是政府行權(quán)時(shí)應(yīng)規(guī)范行權(quán)方式。職能、職責(zé)的異化在很大程度上也是因?yàn)樾袡?quán)方式錯(cuò)誤導(dǎo)致的。

（二）法律、政策、制度的構(gòu)建與完善

第一，土地征收程序構(gòu)建。土地征收程序的不完善是導(dǎo)致土地征收問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因，故土地征收程序的構(gòu)建顯得尤為重要。首先，出臺(tái)《土地征收法》，實(shí)現(xiàn)征地內(nèi)容法制化?！锻恋卣魇辗ā分?，對(duì)土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責(zé)任等都要有明確、具體的規(guī)定。其次，完善征地審查機(jī)制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，保障被征地權(quán)利人的合法利益。實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)制度。再其次，完善征地補(bǔ)償程序。防止征收中，征收補(bǔ)償款被拖欠和截留，保障被征地人補(bǔ)償權(quán)。最后，規(guī)范征地行為，建立完善的征地監(jiān)管程序。保障被征收人的合法權(quán)益不被征收主體非法侵害，促進(jìn)征收主體實(shí)施征收過(guò)程的合法。

第二，被征收人權(quán)利保護(hù)制度的完善。在充分保護(hù)被征收人的知情權(quán)方面應(yīng)做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務(wù)人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請(qǐng)人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機(jī)關(guān)就土地征收事項(xiàng)作出的決定；第三種是補(bǔ)償方面的信息。而在我國(guó)，相關(guān)的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點(diǎn)和需要被告知的權(quán)利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權(quán)利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內(nèi)容。一方面，規(guī)定被征收人可以查閱征收申請(qǐng)人向征收審批機(jī)關(guān)提交的申請(qǐng)材料以及被征收人可以查閱征收審批機(jī)關(guān)的審批材料和決定；另一方面，規(guī)定征收申請(qǐng)人向每個(gè)被征收人提供具體的補(bǔ)償數(shù)額和安置辦法及其確定依據(jù)。這兩方面的內(nèi)容在目前我國(guó)的征收法律法規(guī)中并未涉及。四是強(qiáng)化告知義務(wù)人違反告知義務(wù)的法律后果。保護(hù)被征收人參與權(quán)方面可以通過(guò)：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請(qǐng)人與被征收申請(qǐng)人協(xié)商確定征收補(bǔ)償數(shù)額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權(quán)利主體的范圍。對(duì)處分權(quán)的保護(hù)可以通過(guò)恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收申請(qǐng)人范圍的方式來(lái)予以解決。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)征收申請(qǐng)人范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，而我國(guó)目前的實(shí)際的征申請(qǐng)人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權(quán)益，適當(dāng)縮小征收申請(qǐng)人的范圍是必要的。行政救濟(jì)權(quán)保障方面可以通過(guò)：一是清除運(yùn)用行政救濟(jì)權(quán)的實(shí)體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟(jì)權(quán)的客體。土地征收的法律法規(guī)中作出明確的規(guī)定，使被征收權(quán)利人的權(quán)利可以通過(guò)司法程序得到強(qiáng)有力的保護(hù)。民事救濟(jì)權(quán)方面，被征收人對(duì)征收補(bǔ)償爭(zhēng)議應(yīng)該享有民事救濟(jì)權(quán)。使被征收人最終獲得的補(bǔ)償在數(shù)額及給付時(shí)限上都有保障。

第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對(duì)環(huán)境污染的有效控制?；省⒒瘜W(xué)物質(zhì)等對(duì)耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環(huán)境污染對(duì)耕地減少是有效用的。二是禁止對(duì)耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征用農(nóng)村集體土地的情形而言，在征收土地前，應(yīng)該做好各方面的預(yù)算、計(jì)劃，防止多征少用、癥而不用的現(xiàn)象，浪費(fèi)土地，減少耕地面積。三是合理開(kāi)發(fā)可耕地。一方面節(jié)約合理用地，另一方面也應(yīng)合理地開(kāi)發(fā)可耕地。

第四，被征收人補(bǔ)償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補(bǔ)償方面，不僅要重視直接損失補(bǔ)償，也要重視間接損失補(bǔ)償。我國(guó)目前法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償方面僅包含三方面：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這種直接損失賠償方式遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)被征地人的利益，有必要增加間接損失的補(bǔ)償。具體包含：一是農(nóng)民失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)損失等費(fèi)用。農(nóng)民大多數(shù)文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民喪失生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此，為被征地農(nóng)民提供失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)用以助其獲得知識(shí)、技能，以解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。二是補(bǔ)償方式應(yīng)以貨幣補(bǔ)償為主，輔之以其他補(bǔ)償方式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)不僅可以發(fā)展工業(yè)，對(duì)被征地農(nóng)民而言，也可以提供工作崗位來(lái)獲得生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源。故征地方在對(duì)被征地人的補(bǔ)償中增加對(duì)應(yīng)的工業(yè)就業(yè)中所需的知識(shí)、技能的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供培訓(xùn)服務(wù)，這種補(bǔ)償方式對(duì)于失地農(nóng)民也是有益的。其次，失地農(nóng)民參與土地增值利益分配對(duì)策，需要法律、政策明確規(guī)定。原土地的價(jià)值不斷提升，現(xiàn)行法律并沒(méi)有規(guī)定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒(méi)有法律依據(jù)的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢(shì)必對(duì)其他享有土地增值利益主體產(chǎn)生利益分割態(tài)勢(shì)，若沒(méi)有法律明確規(guī)定，這些利益相關(guān)主體將難以協(xié)調(diào)。最后，農(nóng)村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業(yè)園區(qū)的入駐對(duì)農(nóng)村居民住宅也同時(shí)予以征收，而當(dāng)前住房保障主要是采取貨幣補(bǔ)償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉(zhuǎn)為社會(huì)保障，未成年人一次性給付保障費(fèi)用。但未成年人的保障費(fèi)用是極少的。筆者認(rèn)為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應(yīng)當(dāng)在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識(shí)，才是對(duì)未成年人保障的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。當(dāng)前，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)的征地補(bǔ)償方面的法規(guī)并不完善，這是導(dǎo)致問(wèn)題存在的重要原因。

三、結(jié)語(yǔ)

第4篇

[論文摘要]在對(duì)于我國(guó)的集體房屋征收與補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)法的正當(dāng)法律程序，注重公民的受告知權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，必須尊重國(guó)內(nèi)法賦予公民的所有權(quán)利。在對(duì)集體房屋征收的過(guò)程中，也要注重征收的必要性，不能不考慮帶來(lái)的損害和收益，盲目地進(jìn)行征收。在進(jìn)行補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，要嚴(yán)格按照正當(dāng)法律程序，制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。

[論文關(guān)鍵詞]集體房屋征收 補(bǔ)償條例 正當(dāng)法律程序

作為土地征收的合法要件之一，正當(dāng)程序要件為各國(guó)的憲法或者法律所確認(rèn)。美國(guó)聯(lián)邦憲法第14修正案規(guī)定： 未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何州都不能剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。明確提出了征收中的“正當(dāng)程序”原則。在司法實(shí)踐中，美國(guó)法院逐漸意識(shí)到，在土地征收過(guò)程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，難以從立法上進(jìn)行精確界定，只有輔之以程序保障的要件，才能更好地保護(hù)當(dāng)事人的利益。在法治較為成熟的國(guó)家，嚴(yán)格的程序性規(guī)定構(gòu)成對(duì)公權(quán)力的有力限制。在我國(guó)，對(duì)土地征收權(quán)程序限制的薄弱成為目前違法征地的一大制度誘因。如何借鑒其他國(guó)家的規(guī)定，合理設(shè)計(jì)我國(guó)的土地征收程序，是本文的主要目的。

一、“正當(dāng)程序”的內(nèi)涵與功能

（一）正當(dāng)程序的內(nèi)涵

1.公正作為義務(wù)，它要求行政機(jī)關(guān)在決策的時(shí)候要公正，嚴(yán)格地遵照法律上的規(guī)定，不能出現(xiàn)偏向于某一方的情況。不能夠因?yàn)樽陨淼南埠没蛘吲c自身的利益相關(guān)就偏離正義。公正作為義務(wù)還要求行政組織機(jī)構(gòu)要符合法律的要求，其組成人員的資格要達(dá)標(biāo)，做出決策所要求的人員性質(zhì)和數(shù)量必須符合法律的規(guī)定。

2.受告知權(quán)，是指行政行為的當(dāng)事人及與之有利害關(guān)系的人員，有權(quán)利及時(shí)知道并了解與之有利害關(guān)系的行政事實(shí)與決策。

3.聽(tīng)證權(quán)，是在行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出較嚴(yán)重的行政處罰決定前，相對(duì)人所依法擁有的權(quán)利。

4.說(shuō)明理由義務(wù)，是指行政機(jī)關(guān)做出行政決策，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人及利害關(guān)系人說(shuō)明做出此決策的理由，讓當(dāng)事人對(duì)此有個(gè)了解。

5.行政資訊公開(kāi)。行政資訊公開(kāi)即行政信息公開(kāi)。

（二）正當(dāng)法律程序的功能

1.權(quán)利保障功能。美國(guó)憲法第5條增補(bǔ)條款的正當(dāng)法律程序，是憲法上人權(quán)清單的一部分，我們從憲法上有關(guān)人權(quán)清單的角度出發(fā)，正當(dāng)法律程序的要求和其他人權(quán)清單上的基本的權(quán)利一樣，都是源于對(duì)行政權(quán)力的不信任，企圖通過(guò)憲法鎖定人類所信仰的基本價(jià)值，來(lái)預(yù)防行政部門的濫權(quán)。從這種古典的理論上來(lái)看，消極地保護(hù)人們的合法權(quán)益是正當(dāng)法律程序的原始功能。

2.行政效能的提升。正當(dāng)法律程序可以很大程度上提升行政效能。當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)與科技不斷發(fā)展，對(duì)行政效能也提出了一定的要求。人們更傾向于用較少的時(shí)間、成本、人事以及行政支出來(lái)達(dá)到正確的行政決策。

3.增進(jìn)人民對(duì)行政的信賴。通過(guò)正當(dāng)法律程序，可以確保人民的受告知權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，這樣就可以增進(jìn)人民對(duì)行政機(jī)關(guān)所做的決策的信賴。

二、土地征收中“正當(dāng)程序”的必備要件

在具體的土地征收過(guò)程中，適當(dāng)?shù)某绦虬才糯_實(shí)可以起到控制權(quán)力濫用的作用。以下制度安排是保證征收符合“正當(dāng)程序”所必須的：

（一）自愿協(xié)議出讓前置制度

從美國(guó)的做法可以看出，政府對(duì)啟用征地權(quán)持一種審慎的態(tài)度，能不用則不用，能少用則少用。在征地過(guò)程啟動(dòng)前，政府應(yīng)當(dāng)與土地所有人進(jìn)行自愿協(xié)議出讓，在協(xié)議過(guò)程中，政府不是作為公權(quán)力的享有者，而是作為民法上的主體，與土地所有者處于對(duì)等地位，雙方可以按照民事交往過(guò)程中的規(guī)則自愿平等地磋商談判、討價(jià)還價(jià)。只有這種自愿協(xié)議出讓最終失敗或者其成本過(guò)高時(shí)，國(guó)家才將其身份回歸到公權(quán)力主體，啟動(dòng)土地征收程序。這種制度體現(xiàn)了對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的崇尚以及對(duì)國(guó)家干預(yù)的防范。這也是現(xiàn)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的普遍觀點(diǎn)，即只要在自由市場(chǎng)交易中可以達(dá)成的事項(xiàng)，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)節(jié)制其權(quán)力，減少干預(yù)或者不干預(yù)。

（二）對(duì)征收項(xiàng)目的公益性說(shuō)明理由并接受司法審查

征收必須以“公共利益”為目的，征收決定中應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出充分說(shuō)明，以合理論證征收行為的公益性。如果被征收人對(duì)此產(chǎn)生合理質(zhì)疑，可以向法院提起訴訟。雖然公益目的與正當(dāng)程序是土地征收中兩個(gè)獨(dú)立的要件，但“公益目的”需要通過(guò)正當(dāng)程序中的說(shuō)明理由制度和司法審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此從廣義上說(shuō)，這也是土地征收正當(dāng)程序的一部分內(nèi)容。

（三）征收決定以及補(bǔ)償過(guò)程中的公眾參與制度

廣義上的公眾參與，除了政治參與外還必須包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。土地法上的公眾參與原則，是指公眾有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與到一切與自身權(quán)益相關(guān)的開(kāi)發(fā)決策等活動(dòng)之中，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在進(jìn)行公眾參與制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要格外注意如下兩個(gè)問(wèn)題：

第一，法律需規(guī)定與公眾參與配套的詳細(xì)可操作性的程序設(shè)計(jì)。在美國(guó)，公眾參與的形式：通告———評(píng)論程序、協(xié)商程序、必要的事前告知和聽(tīng)證會(huì)程序、環(huán)境品質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（EQA），專家出具的評(píng)估研究報(bào)告（Findings），都有法定的步驟。

第二，需注重參與過(guò)程的協(xié)商性，而不僅僅是簡(jiǎn)單的投票。

（四）預(yù)付款制度

在土地征收過(guò)程中，先補(bǔ)償后征收是一項(xiàng)重要的原則。所謂的預(yù)付款是指賠償價(jià)金的給付應(yīng)在征收機(jī)關(guān)實(shí)際取得所有權(quán)并占有土地以前進(jìn)行，該價(jià)金一經(jīng)協(xié)商確定或經(jīng)法院以及賠償委員會(huì)等機(jī)構(gòu)予以確定，即應(yīng)在占有之前給付。預(yù)付款制度主要有兩個(gè)目的，一是可以給所有權(quán)以妥善保障，二是防止行政當(dāng)局拖延工程。

三、土地征收中的程序性問(wèn)題及改革建議

與以上各國(guó)的立法和實(shí)踐相比，我國(guó)土地征收的不足之處有：

1.機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的聽(tīng)證不完善。正如王錫鋅所評(píng)價(jià)的： （ 我國(guó)的聽(tīng)證程序） 只借用了西方國(guó)家的聽(tīng)證之“名”，而不具有聽(tīng)證的結(jié)構(gòu)、程序以及功能之 “實(shí)”，最后演變?yōu)橹鞴軝C(jī)關(guān)對(duì)各方參與者進(jìn)行的一種具有咨詢意味的討論或者論證。

2.征地過(guò)程中缺乏有效的公眾參與。在行政機(jī)關(guān)行使征收權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循信息充分公開(kāi)，利益相關(guān)人有效參與等原則，并為被征土地的利益相關(guān)人提供充分的參與機(jī)會(huì)和參與平臺(tái)。我國(guó)的征地程序各環(huán)節(jié)中公眾參與的制度設(shè)計(jì)卻十分薄弱。

3.國(guó)家代替土地開(kāi)發(fā)者事先介入征收程序，形成政府的“阻斷效應(yīng)”，以至于自愿協(xié)議出讓制度和被征收人的買回權(quán)難以有效行使。

4.沒(méi)有規(guī)定預(yù)付款制度。我國(guó)《土地管理法》并沒(méi)有規(guī)定征地預(yù)付款制度。而且按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。其中也并沒(méi)有規(guī)定將補(bǔ)償款提存在法院。該項(xiàng)規(guī)定說(shuō)明政府在未經(jīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下實(shí)施征收行為也是合法的，無(wú)可厚非。

（三）完善我國(guó)土地征收程序的改革建議

1.完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)的土地征收補(bǔ)償包括直接損失和間接損失，只要要求補(bǔ)償者拿出足夠的證據(jù)證明損失是由政府的征地造成的，并且得到陪審團(tuán)或者法官支持，就可以得到相應(yīng)的補(bǔ)償。我國(guó)的土地征收補(bǔ)償僅限于直接損失，比如土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)等，其他間接造成的損失是不予補(bǔ)償?shù)?。兩者相比較，我們可以看出，美國(guó)的補(bǔ)償面較寬。

美國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定的，如果市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法確定，那就會(huì)按照它實(shí)際會(huì)獲得的收益來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，這個(gè)實(shí)際所獲得的收益包括直接和間接兩種收益。而我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地當(dāng)前的收益價(jià)值，它并沒(méi)有考慮土地用途變更之后的增值收益，因此會(huì)損害被征收者的權(quán)益。

2.完善集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)在世界上多數(shù)國(guó)家都對(duì)集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，這為具體實(shí)踐中的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)向此靠攏，最合適的應(yīng)當(dāng)是公平補(bǔ)償原則，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格作為參考來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以參照美國(guó)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要綜合考慮被征收土地者的直接損失和間接損失。

3.嚴(yán)格界定公共利益

在我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》中都談到了，國(guó)家可以為了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我國(guó)的各項(xiàng)法律中，都沒(méi)有對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定和解釋，這就為以后的實(shí)踐埋下了很大的隱患，有些地方政府就會(huì)故意曲解公共利益的概念，隨意征收土地，所以嚴(yán)格的鑒定公共利益是當(dāng)務(wù)之急。

4.完善補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，商品價(jià)格隨著市場(chǎng)的波動(dòng)變化較大。土地作為不動(dòng)產(chǎn)，有其獨(dú)特的價(jià)值，但我國(guó)目前的補(bǔ)償制度中并沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制，只是就直接的價(jià)值補(bǔ)償，這導(dǎo)致被征收者利益的損失，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)征地的不支持、不配合。筆者認(rèn)為在土地征收補(bǔ)償中引入市場(chǎng)機(jī)制，不僅可以充分維護(hù)群眾的利益，還可以在一定程度上減少地方政府克扣補(bǔ)償費(fèi)用的情況，調(diào)動(dòng)群眾對(duì)征地的積極性。

5.完善聽(tīng)證制度和信息公開(kāi)制度

第5篇

關(guān)鍵詞:土地征收;農(nóng)民利益;立法完善

土地是一種稀缺資源,伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn),對(duì)土地的需求量突飛猛進(jìn),而建設(shè)用地的稀缺性也相應(yīng)突出。國(guó)家通過(guò)征收農(nóng)村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導(dǎo)致征收過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題,反倒日益激化了社會(huì)矛盾。因而,充分認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度存在的問(wèn)題,并加以解決勢(shì)在必行。

一、集體土地征收概述

由于我國(guó)土地所有采取公有制,而社會(huì)形態(tài)又呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),所以我國(guó)土地所有也相應(yīng)的呈現(xiàn)二元化,根據(jù)憲法,分別為國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有。同時(shí),在我國(guó),農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入一、二級(jí)土地市場(chǎng),所以土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的重要途徑。我國(guó)土地征收制度包含幾個(gè)反映其本質(zhì)的要素,例如公共目的、法定程序、主體強(qiáng)制、給予補(bǔ)償?shù)取Ｒ虼?可以初步認(rèn)定集體土地征收是國(guó)家為滿足公共利益需求,依據(jù)法律,按照法定程序,并給予集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償,強(qiáng)制將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的行政行為。根據(jù)以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點(diǎn)有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強(qiáng)制性、權(quán)屬轉(zhuǎn)移性、征地有償性.

二、集體土地征收制度存在的問(wèn)題及分析

(一)公共利益的界定問(wèn)題

公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當(dāng)性的重要前提和標(biāo)尺,應(yīng)當(dāng)是約束國(guó)家行使公權(quán)力的有效武器,但由于我國(guó)關(guān)于征地問(wèn)題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級(jí)政府多以公共利益為借口強(qiáng)行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財(cái)政”。

(二)收益分配問(wèn)題

國(guó)家在征收土地的時(shí)候,給予的征地補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)收益,同樣面臨分配的嚴(yán)重問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織把持征地補(bǔ)償,失去土地直接受損害的是農(nóng)民,而分享失地補(bǔ)償最少的也是農(nóng)民,農(nóng)民個(gè)體利益受到空前的剝削。

(三)征收程序問(wèn)題

首先,整個(gè)征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當(dāng)透明度。其次,實(shí)際中存在許多地方政府對(duì)土地以征收名義在未獲得批準(zhǔn)的情況下實(shí)行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費(fèi)。最后,土地征收缺乏必要監(jiān)督。土地征收往往就是政府部門對(duì)自己的行為加以監(jiān)督,這樣的監(jiān)督機(jī)制并不具備實(shí)質(zhì)作用。

(四)補(bǔ)償問(wèn)題

首先,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確,《土地管理法》僅就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作了原則性的規(guī)定,具體實(shí)施時(shí)仍以各地方政府各自任意標(biāo)準(zhǔn)為主,農(nóng)民利益很難保障。其次,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,現(xiàn)行的《土地管理法》以土地原有作用和價(jià)值作為測(cè)算補(bǔ)償金額的依據(jù),根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算得出的結(jié)果相比征收后土地產(chǎn)生的收益根本是天壤之別。最后,補(bǔ)償方式不合理,總體來(lái)說(shuō),現(xiàn)在主要的補(bǔ)償僅僅以貨幣形式發(fā)放,而失地農(nóng)民失去了主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。所以,僅僅給農(nóng)民少量的貨幣補(bǔ)償難以彌補(bǔ)土地相對(duì)于農(nóng)民原有的生活保障作用。

三、關(guān)于土地征收立法完善的建議

(一)明確界定公共利益

我國(guó)對(duì)公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會(huì)發(fā)展步伐,確保法律概念的動(dòng)態(tài)變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時(shí)自由把握的范圍過(guò)寬,甚至可能被利用無(wú)限夸大權(quán)力范圍,導(dǎo)致公權(quán)力濫用。所以,我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取概括性敘述和逐條列舉相結(jié)合的立法方式,以為不特定多數(shù)人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對(duì)明顯的公共利益范疇加以列舉說(shuō)明。

(二)明確集體土地產(chǎn)權(quán)

明確集體土地產(chǎn)權(quán)的意義在于充分保證征地補(bǔ)償收益能夠切實(shí)落實(shí)到農(nóng)民手中,因此,應(yīng)當(dāng)明確村民小組作為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表,在割裂村民小組同基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系后,撤銷原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織的地位。這樣,農(nóng)民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個(gè)土地征收程序中來(lái),有助于保障農(nóng)民利益。

(三)細(xì)化土地征收程序規(guī)范

這就要求在立法中,對(duì)現(xiàn)行法律的程序性事項(xiàng)更加細(xì)致的規(guī)定,填補(bǔ)征地程序的空白,使整個(gè)征地活動(dòng)從申請(qǐng)審批到征收補(bǔ)償再到批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農(nóng)民以相應(yīng)的知情權(quán),使農(nóng)民在土地征收中不再處于完全被動(dòng)的地位,能夠自主保護(hù)自己的利益。

(四)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)僅僅是數(shù)字上的增加或減少,最好的方式是適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,利用市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律平衡各方利益。應(yīng)當(dāng)賦予集體土地征收各方一定的市場(chǎng)地位,甚至可以考慮在協(xié)商補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)引入聽(tīng)證制度,從而尋求各方利益的最大化。

參考文獻(xiàn):

第6篇

關(guān)鍵詞：管制性征收；界定標(biāo)準(zhǔn)；私人財(cái)產(chǎn)

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

管制征收指行政機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)私人使用不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管制的時(shí)候?qū)λ饺素?cái)產(chǎn)權(quán)益造成類似于征收的損失，從而認(rèn)為該管制轉(zhuǎn)化為征收，對(duì)該被管制人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減損需要參照征收進(jìn)行公正補(bǔ)償?shù)姆芍贫取９苤菩哉魇盏睦碚撆c判例最早出現(xiàn)于美國(guó)，隨后影響到全世界。中國(guó)目前尚未建立管制性征收法律制度，而管制性征收的現(xiàn)象卻隨著中國(guó)城市化及工業(yè)化進(jìn)程的加快而日益增多，且對(duì)社會(huì)造成一些重大影響，因此，研究管制性征收的問(wèn)題日益重要。該問(wèn)題研究的起點(diǎn)首先從美國(guó)開(kāi)始，探討美國(guó)管制性征收法律制度的發(fā)展歷程，從而為中國(guó)建立管制性征收法律制度提供借鑒。

一、管制性征收法律制度產(chǎn)生之前

美國(guó)在管制性征收法律制度產(chǎn)生之前存在著傳統(tǒng)的行政征收法律制度。美國(guó)行政征收方面的判例出現(xiàn)得比較早，1871年P(guān)umpeNy v.Green Bay&Mississippi Canal Co.案中，法官就作出要實(shí)施公正補(bǔ)償?shù)呐袥Q。在該案判決之時(shí)，美國(guó)還沒(méi)有制定憲法第五修正案中的征收條款，當(dāng)時(shí)法官依據(jù)與征收條款性質(zhì)比較接近的Wisconsin州憲法作出判決。因而在美國(guó)征收案件一開(kāi)始，就存在濃重的法官以司法審查形式，對(duì)征收條文進(jìn)行解釋與判斷的傳統(tǒng)，該傳統(tǒng)一直影響到了20世紀(jì)才出現(xiàn)的管制性征收。

此后美國(guó)于1791年通過(guò)憲法第五修正案的時(shí)候，規(guī)定了征收條款（takings clause）：“私人財(cái)產(chǎn)沒(méi)有得到公正補(bǔ)償則不得被征收作為公共使用。”盡管該條款規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以在公正補(bǔ)償?shù)那疤嶂聦?shí)施征收，但是并沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)征收行為的具體內(nèi)容。在當(dāng)時(shí)美國(guó)學(xué)術(shù)界的共識(shí)是，憲法中的征收條款只能限制行政機(jī)關(guān)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收。因此通常將該法律制度中的征收，理解為行政機(jī)關(guān)在物理上侵入所有者的財(cái)產(chǎn)，即我們傳統(tǒng)上所理解的征收，即剝奪所有者的財(cái)產(chǎn)，尤其是不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)方面的征收。

管制性征收與傳統(tǒng)的行政征收并不一樣。管制性征收只是行政機(jī)關(guān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有者的不動(dòng)產(chǎn)利用行為實(shí)施了管制，并沒(méi)有在物理上侵入所有者的財(cái)產(chǎn)，但是該管制對(duì)所有者卻造成了類似于征收的權(quán)益損害。所以，即便在美國(guó)憲法中出現(xiàn)了征收概念，管制性征收的概念在美國(guó)法律體系中也還不存在。在美國(guó)傳統(tǒng)中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)出于對(duì)公共利益的保護(hù)可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)行使廣泛的管制權(quán)力，這些管制不需要進(jìn)行任何的補(bǔ)償。例如，1887年美國(guó)最高法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)行使管制權(quán)力阻止對(duì)公眾有害的行為合法，典型的案例是Muder v.Kansas。在該案中，Kansas州以喝酒有損于公共安寧（Public nuisance）為理由，通過(guò)了一個(gè)禁止釀酒的法律。原告Mugler認(rèn)為，他的釀酒廠建立早于該法律的頒布，且沒(méi)有構(gòu)成對(duì)公共安寧的損害。大法官Harlan認(rèn)為，州行政機(jī)關(guān)對(duì)土地利用活動(dòng)中有害于公共福利的行為，有權(quán)實(shí)施管制，因此判決支持Kansas州不用對(duì)原告補(bǔ)償。該案中法院認(rèn)為，如果管制是為了“禁止有損于社區(qū)的健康、道德以及安全”的土地利用的話，則不產(chǎn)生管制性征收行為。這些判決被認(rèn)為是所謂的“有害使用”（noxious use）理論，構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)實(shí)施管制的重要基礎(chǔ)。該案中美國(guó)最高法院基于管制的本質(zhì)或者目的來(lái)考慮是否需要補(bǔ)償，而不考慮管制對(duì)土地所有者權(quán)益的影響。

“有害使用”理論導(dǎo)致美國(guó)法律司法界與理論界長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)使用方面的管制是為了公共利益而實(shí)施的，因此該管制自然不用對(duì)私人進(jìn)行任何的補(bǔ)償。該觀念一直到1922年管制性征收的經(jīng)典判例出現(xiàn)之后，才發(fā)生了改變。

二、美國(guó)管制性征收法律制度的發(fā)展歷程

管制性征收的基礎(chǔ)在于，如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)對(duì)私人的不動(dòng)產(chǎn)利用實(shí)施管制所造成需要補(bǔ)償?shù)膿p失，即管制性征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的演化是管制性征收法律制度變革的主要脈絡(luò)與線索，因此美國(guó)管制性征收法律制度的簡(jiǎn)史以管制性征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的演變?yōu)橹饕罁?jù)進(jìn)行階段劃分。

（一）第一階段：管制性征收理論的初創(chuàng)（1922年至1977年）

這一階段美國(guó)以判例突破“有害使用”等理論的約束，開(kāi)始承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的土地利用管制等財(cái)產(chǎn)利用管制行為會(huì)造成被管制人的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)于該損失應(yīng)當(dāng)類比傳統(tǒng)行政征收進(jìn)行補(bǔ)償。這一階段的管制性征收并沒(méi)有改變土地等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有在物理上侵入被管制的財(cái)產(chǎn)。本階段主要解決了理論與實(shí)踐中管制性征收的“有”與“無(wú)”的根本問(wèn)題。

管制征收的奠基性案件是1922年的Mahon案，在該案中，Holmes法官認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)管制行為“過(guò)度（too far）”減損了土地所有者的權(quán)利的時(shí)候，土地利用管制就視同為征收，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。該案標(biāo)志著法院第一次認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)的管制雖然不會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在物理上侵入所有者的土地，但是該管制仍然可以產(chǎn)生類似于征收的財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失，可以被視同為管制“產(chǎn)生”征收，從而要進(jìn)行補(bǔ)償。在該案之后，法院確立了行政機(jī)關(guān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的管制行為，即便是合法有效的管制，在導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)所有者的利益減損過(guò)度的情況之下就視同為征收，從而需要補(bǔ)償。該案確定了管制性征收的價(jià)值減損標(biāo)準(zhǔn)，即美國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)私人使用不動(dòng)產(chǎn)管制“過(guò)度”以至于減損了所有者財(cái)產(chǎn)價(jià)值的時(shí)候需要進(jìn)行補(bǔ)償。在該案之前，美國(guó)的征收理論局限于行政機(jī)關(guān)對(duì)私人不動(dòng)產(chǎn)的物理性取得或者侵犯之時(shí)才認(rèn)為產(chǎn)生征收；該案之后行政機(jī)關(guān)對(duì)私人使用不動(dòng)產(chǎn)的管制造成私人權(quán)益損失的被視同為“產(chǎn)生”征收。

但該案中法官Holmes并沒(méi)有明確提出管制到什么程序的時(shí)候才構(gòu)成“過(guò)度”，因而法院將認(rèn)定過(guò)度的標(biāo)準(zhǔn)，作為一個(gè)開(kāi)放性的問(wèn)題留給了以后的法院來(lái)解決。Holmes寫到：“既然財(cái)產(chǎn)可能被管制到一定的程度，那么當(dāng)管制過(guò)度的時(shí)候，管制將會(huì)被視同為產(chǎn)生征收?！彼惶岢隽苏J(rèn)定管制性征收質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有提出量的標(biāo)準(zhǔn)，因此，他的標(biāo)準(zhǔn)并不是判斷價(jià)值減損的一般性定義。對(duì)于什么情況之下才能構(gòu)成管制“過(guò)度”，需要法官在不同個(gè)案中單獨(dú)認(rèn)定。Holmes之所以對(duì)“過(guò)度”不作具體的定義，是因?yàn)檫@樣行政機(jī)關(guān)“可能會(huì)因?yàn)榉傻纳孕∽兓紝?lái)補(bǔ)償而無(wú)法開(kāi)展工作”。同時(shí)Holmes也承認(rèn)如果對(duì)管制的損失不補(bǔ)償?shù)脑?，可能?huì)使得行政機(jī)關(guān)基于“人類本性”而導(dǎo)致過(guò)度管制，最終結(jié)果是“私人財(cái)產(chǎn)消失”。因而，Holmes采取了在補(bǔ)償?shù)牟焕ㄖ萍s行政機(jī)關(guān)有所作為）與補(bǔ)償?shù)挠欣ūＷo(hù)私人財(cái)產(chǎn)以及限制行政機(jī)關(guān)越權(quán)）之間進(jìn)行平衡的方式來(lái)作出判斷?；诖怂J(rèn)為：“原則上所有財(cái)產(chǎn)都可以在一定程度上被管制，但是如果管制過(guò)度則視同為征收?！?/p>

在中國(guó)法律語(yǔ)境下，管制并不存在一般化的“過(guò)度”標(biāo)準(zhǔn)，管制主要存在成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，因而由中國(guó)法律語(yǔ)境來(lái)理解的話，Holmes的“過(guò)度”實(shí)質(zhì)上是指管制對(duì)被管制一方造成的經(jīng)濟(jì)損失是否過(guò)于巨大，即在行政機(jī)關(guān)對(duì)私人使用不動(dòng)產(chǎn)的管制造成私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益較大的損失之時(shí)，該行政機(jī)關(guān)管制行為所造成的損失類比于征收，對(duì)被征收人所造成的損失進(jìn)行處理，也就是說(shuō)應(yīng)當(dāng)對(duì)被管制一方進(jìn)行補(bǔ)償。

（二）第二階段：管制性征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的具體化（1978年至1986年）

這一階段美國(guó)管制性征收的發(fā)展主要是制定了一些具體標(biāo)準(zhǔn)，以判斷什么情況之下才是管制“過(guò)度”，從而產(chǎn)生管制性征收。

Mahon案之后大約60年間，美國(guó)的管制性征收一直沒(méi)有太大的發(fā)展變化，直到1980年左右才連續(xù)發(fā)生了兩起重大管制性征收案件。先是1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案提出了三個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)，以認(rèn)定管制性征收是否發(fā)生。隨后在1980年Agins v.City of Tiburon案中，提出了由兩部分構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)，即“Agins標(biāo)準(zhǔn)”。

1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案產(chǎn)生了三個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)判斷管制對(duì)被管制人權(quán)利造成的損失達(dá)到什么程度的時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生管制性征收。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在法院的多數(shù)意見(jiàn)中有清晰的描述：“管制措施對(duì)原告的經(jīng)濟(jì)影響以及管制措施對(duì)原告的投資回報(bào)期望的阻礙程度當(dāng)然是需要考慮的相關(guān)因素。同樣行政機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)也是需要考慮的因素。當(dāng)這些因素對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響如同行政機(jī)關(guān)實(shí)施傳統(tǒng)征收一樣的時(shí)候，包含這些因素的管制……會(huì)更易于被認(rèn)為構(gòu)成征收（管制性征收）?！币簿褪钦f(shuō)，在法院看來(lái)，經(jīng)濟(jì)影響、投資回報(bào)期望受阻程度以及行政機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)這三個(gè)因素，可以用來(lái)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的管制行為是否產(chǎn)生管制性征收。在該判決中，法官并沒(méi)有對(duì)這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)的描述，但是基于美國(guó)判例法的傳統(tǒng)，隨后在美國(guó)的下級(jí)聯(lián)邦法院以及各州的法院，不斷地將這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于實(shí)際的審判中。這些審判不斷地完善了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容。

1980年，Agins v.City of Tiburon案涉及限制在一塊荒地上建筑房屋的管制命令。法院提出了由兩部分構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“Agins標(biāo)準(zhǔn)”，來(lái)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的管制是否過(guò)度，從而產(chǎn)生管制性征收。該標(biāo)準(zhǔn)中行政機(jī)關(guān)的管制是否產(chǎn)生管制性征收取決于：首先，是否不合理地使用了管制權(quán)力；其次，是否排斥了所有者對(duì)自己土地的有效經(jīng)濟(jì)利用。如果這兩個(gè)問(wèn)題中的任何一個(gè)是肯定的話，則行政機(jī)關(guān)的管制產(chǎn)生管制性征收，必需對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者進(jìn)行補(bǔ)償。

在法院看來(lái)，合理使用管制權(quán)力指的是行政機(jī)關(guān)的管制必須實(shí)質(zhì)地促進(jìn)了正當(dāng)國(guó)家利益；否則是不合理地使用了管制權(quán)力。為了進(jìn)一步說(shuō)明什么是不合理的使用了管制權(quán)力，法院提出了兩個(gè)判斷條件：其一，必需在管制與公共利益（public interest）之間有必要聯(lián)系；其二，管制措施必須有利于公眾利益（public benifits）。也就是說(shuō)，一旦管制與公共利益之間存在必要聯(lián)系的話，該管制就是合理的，不需要進(jìn)行補(bǔ)償。

法院對(duì)其所提出的第二個(gè)有效經(jīng)濟(jì)利用標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有進(jìn)行擴(kuò)展解釋。該標(biāo)準(zhǔn)后來(lái)在Lucas案中得到了說(shuō)明。

（三）第三階段：管制性征收范圍的擴(kuò)展（1987年至1991年）

這一階段主要是擴(kuò)大了管制性征收的認(rèn)定范圍。如將行政機(jī)關(guān)對(duì)被管制人土地利用權(quán)利的一部分進(jìn)行管制之時(shí)，也會(huì)構(gòu)成部分管制性征收。1987年出現(xiàn)三個(gè)新的管制性征收重大案件，分別是Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案、First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案以及Nollan v.California Coastal Comm’n案。這三個(gè)案件被稱為1987年的管制性征收“三重唱”。雖然在這些案件中，法院一直在試圖挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的管制性征收標(biāo)準(zhǔn)，但是這些法院的判決都沒(méi)有提出一個(gè)精確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)明哪些因素才能產(chǎn)生管制性征收。

Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案涉及傳統(tǒng)土地利用管制方面的權(quán)力。在該案中，Pennsylvania州通過(guò)了Bituminous煤碳資源保護(hù)法（Bituminous Mine Conservation），該法的目的在于防止Bituminous地區(qū)的煤礦開(kāi)采所導(dǎo)致的坍塌、沉陷等災(zāi)害。依據(jù)該法，Pennsylvania的環(huán)境資源廳要求，在開(kāi)采煤礦的時(shí)候保留一些煤炭不動(dòng)，以保護(hù)地下結(jié)構(gòu)不會(huì)坍塌從而產(chǎn)生地面的沉陷。該管制導(dǎo)致占全部可開(kāi)采煤礦的2%，約270，000，000噸的煤不能開(kāi)采，因而當(dāng)?shù)氐拿禾繀f(xié)會(huì)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的管制產(chǎn)生沒(méi)有補(bǔ)償?shù)恼魇招袨?，要求法院判決行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償。法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的管制過(guò)度，可能會(huì)產(chǎn)生管制性征收。但是Keystone案與Mahon案的不一樣之處在于，在Keystone案中，管制并沒(méi)有對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)造成足夠的減損，所有者所不能開(kāi)采的那部分煤炭，只是其所有的土地權(quán)利中的一小部分。法院認(rèn)為判斷行政機(jī)關(guān)的管制是否產(chǎn)生管制性征收，需要將所有者的財(cái)產(chǎn)視為一個(gè)整體，來(lái)評(píng)估管制的影響程度有多大。既然被限制開(kāi)采的那270000000噸的煤，僅僅是所有者財(cái)產(chǎn)的一小部分，即2%，那么行政機(jī)關(guān)的管制就不過(guò)度，沒(méi)有影響到所有者的財(cái)產(chǎn)的主體部分，所有者仍然可以開(kāi)采煤炭并且獲利。因此，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的管制，阻止了私人對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的有害使用，從而促進(jìn)了合法的公共利益，該管制不構(gòu)成管制性征收。

法國(guó)的管制性征收發(fā)展比較緩慢，因?yàn)榉▏?guó)有對(duì)土地利用管制造成損失不補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)。在1932年法國(guó)以行政法規(guī)的形式通過(guò)第一個(gè)分區(qū)規(guī)劃的時(shí)候，規(guī)定因?yàn)榉謪^(qū)規(guī)劃而導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)等權(quán)利受到損失而不予補(bǔ)償，即使該土地利用管制導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)完全喪失也不補(bǔ)償。二戰(zhàn)后該不補(bǔ)償原則依然有效，且于1943年擴(kuò)展適用到法國(guó)全國(guó)，并由行政法規(guī)升級(jí)為法律。雖然該不補(bǔ)償原則受到法國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者及司法實(shí)踐的不斷質(zhì)疑，但是法國(guó)傳統(tǒng)上比較保守，社會(huì)革新比較慢，因此該原則一直沒(méi)有得到清算。直到歐盟成立之后，歐盟的人權(quán)法院（the European Court of Human Rights）對(duì)法國(guó)的法律制度產(chǎn)生了重大影響，改變了法國(guó)的不補(bǔ)償原則。歐盟人權(quán)法院將保護(hù)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利規(guī)定在歐盟人權(quán)協(xié)議（the European Convention on Human Rights）中，作為歐盟成員的法國(guó)，必須將歐盟法在其國(guó)內(nèi)實(shí)施，因此不補(bǔ)償原則開(kāi)始被放棄。雖然法國(guó)最高行政法院（Conseil d'Etat）表面上堅(jiān)持說(shuō)，法國(guó)的不補(bǔ)償原則與歐盟的補(bǔ)償要求并不矛盾，但是在判決中已經(jīng)開(kāi)始修改不補(bǔ)償原則。如在Bito-uzet案中，法國(guó)最高行政法院提出，行政機(jī)關(guān)設(shè)立的行政地役權(quán)，給被管制者造成了“與土地利用管制所追求的公共利益相比特別嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)”之時(shí)，需要對(duì)被管制者進(jìn)行補(bǔ)償。

德國(guó)的管制性征收被稱為“準(zhǔn)征收”。德國(guó)于1952年聯(lián)邦最高法院的基礎(chǔ)性判決中，基本認(rèn)定了管制性征收，即行政機(jī)關(guān)對(duì)土地利用的限制產(chǎn)生管制性征收。判斷行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)利用行為實(shí)施管制是否導(dǎo)致?lián)p失的標(biāo)準(zhǔn)是，對(duì)財(cái)產(chǎn)造成“無(wú)論是從內(nèi)容還是從效果方面都可以視為征收，實(shí)際上具有給關(guān)系人造成特別犧牲的效果”的損失。隨后這些演化發(fā)展出了說(shuō)法不同但實(shí)質(zhì)相同的標(biāo)準(zhǔn)，即特別犧牲、嚴(yán)重性理論和財(cái)產(chǎn)狀況約束性理論。

加拿大的管制性征收制度通過(guò)北美自由貿(mào)易協(xié)定而規(guī)定，受美國(guó)的影響，加拿大的管制性征收標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)的差別不大。但是加拿大的司法界，在管制性征收理論中不愿意變革得太激烈，因此對(duì)管制性征收的認(rèn)定有一些限制。比如，必須是法定權(quán)利范圍內(nèi)的權(quán)利受到管制產(chǎn)生損失，而且沒(méi)有從行政機(jī)關(guān)那里得到利益的才能補(bǔ)償。因此，在實(shí)踐中，加拿大法院傾向于給因土地利用管制而受到損失的被管制一方少量的補(bǔ)償。

四、管制性征收簡(jiǎn)史的啟示

從管制性征收法律制度的歷史考察來(lái)看，傳統(tǒng)的征收理論認(rèn)為，征收后私人的土地財(cái)產(chǎn)全部成為公共財(cái)產(chǎn)，即對(duì)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值影響是一種全有或者全無(wú)的狀態(tài)。傳統(tǒng)征收通常導(dǎo)致被征收人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)消失，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，美國(guó)行政機(jī)關(guān)作出一系列新類型的社區(qū)風(fēng)貌管制（zoning）、住宅標(biāo)準(zhǔn)管制（housing codes）、環(huán)境管制（environmental regulateons）等土地利用管制行為，這些行為在維護(hù)公共利益的同時(shí)，給土地權(quán)利所有者造成了一定損失，以傳統(tǒng)征收概念來(lái)判斷的話，難于判斷是否需要補(bǔ)償。因?yàn)檫@些行為實(shí)施的管制，沒(méi)有如同傳統(tǒng)征收那樣，改變土地的所有權(quán)，但是這些管制對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的使用實(shí)施了一定限制，通常會(huì)導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)所有者的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益損失。美國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)此類行為，并沒(méi)有規(guī)定是否要補(bǔ)償，因此當(dāng)這些管制行為造成私人損失之時(shí)，在什么情況下補(bǔ)償，在什么情況下不補(bǔ)償，就成為了一個(gè)問(wèn)題。管制性征收理論出現(xiàn)之后，認(rèn)為這些土地利用管制給土地所有者造成利益上的損失，這些損失與土地征收所造成的損失性質(zhì)是類似的，因此應(yīng)當(dāng)按照類似于征收進(jìn)行補(bǔ)償。

管制性征收需要針對(duì)所有權(quán)沒(méi)有發(fā)生改變的土地利用管制實(shí)施補(bǔ)償，這就與美國(guó)傳統(tǒng)征收理論中補(bǔ)償只能針對(duì)所有權(quán)的消滅存在巨大的沖突。所以管制性征收理論在美國(guó)存在一定的爭(zhēng)議，有一些反對(duì)管制性征收的意見(jiàn)，甚至極端的意見(jiàn)認(rèn)為管制性征收理論應(yīng)當(dāng)被廢除，就一點(diǎn)也不奇怪。這些反對(duì)意見(jiàn)改變不了美國(guó)學(xué)術(shù)界認(rèn)為該理論解決了社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并且支持該理論的主流看法。實(shí)際上，不論在州一級(jí)的法院還是在聯(lián)邦一級(jí)的法院都在不斷地應(yīng)用該理論。

雖然“當(dāng)代美國(guó)法律最主要的淵源是成文法”。但是在管制性征收領(lǐng)域，美國(guó)的法律淵源卻是經(jīng)由判例法，其后才演化進(jìn)入到成文法中的。美國(guó)的管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)，全部出現(xiàn)在判例法之中，因此研究美國(guó)的管制性征收判斷標(biāo)準(zhǔn)，就必須要研究美國(guó)的管制性征收判例。美國(guó)的管制性征收判例的發(fā)展，一直是由法官基于憲法的規(guī)定，對(duì)行政征收權(quán)力以及其他行政強(qiáng)制權(quán)力的相互關(guān)系進(jìn)行各種不同的解釋而產(chǎn)生。也正是因?yàn)榕欣ㄖ懈鱾€(gè)法官的法哲學(xué)觀點(diǎn)不同，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)不同，因此判例中的管制性征收的標(biāo)準(zhǔn)處于不斷的變化之中。但是美國(guó)法治傳統(tǒng)的基本精神不變，因而法院不斷地在自己?jiǎn)栕约海姓C(jī)關(guān)的管制是否“強(qiáng)迫某些民眾獨(dú)自負(fù)擔(dān)了應(yīng)當(dāng)由社會(huì)整體來(lái)公平、公正負(fù)擔(dān)的義務(wù)”。為了判斷是否出現(xiàn)了不公平的負(fù)擔(dān)，“公平與正義就成為了法院區(qū)分合乎憲法的征收與違憲征收的終極標(biāo)準(zhǔn)?！痹谶@些終極性的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，美國(guó)在實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)了一系列的管制性征收標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷管制是否產(chǎn)生管制性征收。因此，考察美國(guó)管制性征收的發(fā)展簡(jiǎn)史有以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，各國(guó)的管制性征收發(fā)展情況都不一樣，沒(méi)有統(tǒng)一的模式，但是各國(guó)都基于權(quán)利保護(hù)與本國(guó)的法治環(huán)境，規(guī)定了自己的管制性征收制度。Rachelle Alterman教授在對(duì)10個(gè)國(guó)家的管制性征收進(jìn)行比較之后得出結(jié)論：盡管這些國(guó)家都有類似于管制性征收的制度，但是，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家與其他國(guó)家對(duì)管制性征收采取相同的態(tài)度；對(duì)于土地利用管制所導(dǎo)致的同一程度的損失，有些國(guó)家認(rèn)為可以產(chǎn)生管制性征收，而有些國(guó)家則認(rèn)為不產(chǎn)生，各國(guó)根據(jù)各自的政治與法律對(duì)同一程度的損失作出自己的判斷。

第二，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的范圍不斷擴(kuò)展，尤其是土地利用權(quán)利的擴(kuò)展要求對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施廣泛保護(hù)，在這個(gè)趨勢(shì)之下，行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)的任何形式的損害都會(huì)被要求補(bǔ)償，這樣才促使管制性征收產(chǎn)生。土地利用權(quán)利的擴(kuò)展體現(xiàn)在該權(quán)利不僅是局限于法律規(guī)定的權(quán)利類型，而是由法官基于案件的實(shí)際情況來(lái)判斷土地權(quán)利所有者是否因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的管制行為而承受了一定的損失。當(dāng)損失出現(xiàn)的時(shí)候，該管制行為就要類比于征收造成的損失而對(duì)被管制人進(jìn)行補(bǔ)償。因此承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的多樣化，尤其是土地利用權(quán)利的多樣性與廣泛化是管制性征收產(chǎn)生的必要前提。如果在法律制度中對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利中的土地利用權(quán)利規(guī)定得比較狹窄，就無(wú)法出現(xiàn)管制性征收。

第7篇

【關(guān)鍵詞】土地征收；征地補(bǔ)償；村干部

1 在農(nóng)村土地征地過(guò)程中，厘清征收和征用的概念

近來(lái)，一些文章、報(bào)道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念混用，主要原因是在實(shí)踐中人們對(duì)此還存在模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，經(jīng)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后依法對(duì)農(nóng)村集體所有土地實(shí)施征收并給予征地補(bǔ)償。土地征用是指國(guó)家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強(qiáng)制方式在一定期間內(nèi)使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。區(qū)別在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后的土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；而征用只是使用權(quán)的臨時(shí)轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，且在使用結(jié)束后國(guó)家應(yīng)當(dāng)返還征用的財(cái)產(chǎn)，并支付必要的費(fèi)用。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎(chǔ)上談?wù)鞯貑?wèn)題，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關(guān)政策規(guī)定時(shí)能更加清楚自己的權(quán)利義務(wù)。

2 農(nóng)村土地征收過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

2.1 補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰(shuí)是“集體”，相關(guān)立法并沒(méi)有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無(wú)確定主體的產(chǎn)權(quán)”。集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬上存在著很多問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取土地補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)及集體提留的資金由村委會(huì)統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理范圍。村委會(huì)作為群眾服務(wù)組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補(bǔ)償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補(bǔ)償金的現(xiàn)象比比皆是，補(bǔ)償金真正落實(shí)到土地權(quán)利人手中的所剩無(wú)幾。鄉(xiāng)村干部在征地補(bǔ)償款的分配上有很大自，這就導(dǎo)致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補(bǔ)償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無(wú)歸，使得集體資產(chǎn)蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費(fèi)，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補(bǔ)償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補(bǔ)償費(fèi)截留現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2 重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念影響我國(guó)土地征收補(bǔ)償立法的發(fā)展

從本質(zhì)上講，土地征收補(bǔ)償是政府公權(quán)力與農(nóng)民私權(quán)利的一場(chǎng)搏弈。我國(guó)幾千年來(lái)一直流行著“官本位”思想，人們重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念相對(duì)薄弱，我國(guó)對(duì)于私權(quán)主體人格的尊重和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)都不盡完備。筆者認(rèn)為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，權(quán)力本位的思維模式應(yīng)當(dāng)讓位，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)應(yīng)當(dāng)置于顯要的位置。

2.3 征地程序不透明，農(nóng)民參與程度低

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。但事實(shí)上，農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民在征地過(guò)程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而非農(nóng)戶，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的也只是集體，農(nóng)民往往不參與征地補(bǔ)償談判，而所謂的集體常常不過(guò)是兩、三個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權(quán)力位置的決定性條件。雖然國(guó)家政策法律多次強(qiáng)調(diào)征地過(guò)程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民，但農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來(lái)，征地過(guò)程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問(wèn)題。

3 作為村干部如何做好土地征收工作

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村工作的復(fù)雜性增強(qiáng)，尤其是在土地征收過(guò)程中，涉及了政府、農(nóng)民、村組織、開(kāi)發(fā)商等多方利益主體的博弈，利益分配的矛盾也愈加復(fù)雜，要在貫徹黨和政府政策的執(zhí)行與保障村民利益的最大化中間，找到一個(gè)平衡點(diǎn)，確實(shí)不易。在土地征收過(guò)程中，除了要盡職盡責(zé)做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

3.1 熟悉土地征收相關(guān)的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等都是國(guó)家政府在土地征收時(shí)所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項(xiàng)工作的干部，一定要熟悉和清楚相關(guān)條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國(guó)家的相關(guān)政策，又能對(duì)村民進(jìn)行普及教育，使村民也能清楚地知道國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，使我們能在合法的基礎(chǔ)上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設(shè)定了很多的救濟(jì)途徑，要幫助大家運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.2 做好群眾征地工作，構(gòu)筑起化解的第一道堅(jiān)固防線

多年來(lái)，因?yàn)橥恋卣魇諉?wèn)題造成的頻頻發(fā)生，因?yàn)樵搯?wèn)題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農(nóng)民心中的形象。在征地過(guò)程中，我們首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，土地是農(nóng)民的根本，失去了土地，農(nóng)民就失去了生存之本，農(nóng)民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動(dòng)，要從感情上進(jìn)行理解。其次，要深入群眾，耐心聽(tīng)取群眾反映的困難和問(wèn)題，并千方百計(jì)幫助其解決。最后，要處事公道，對(duì)群眾合理的要求，盡快予以滿足；對(duì)一時(shí)無(wú)法解決的，要解釋清楚，爭(zhēng)取他們的理解和支持；對(duì)不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時(shí)予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導(dǎo)他們按照國(guó)家政府相關(guān)政策、法律、程序辦事和維權(quán)。把解決群眾實(shí)際困難和做好群眾思想工作結(jié)合起來(lái)，構(gòu)筑起化解的第一道堅(jiān)固防線。

3.3 征地補(bǔ)償款的發(fā)放要公開(kāi)、公平、公正、及時(shí)

征地補(bǔ)償款的發(fā)放，是征地過(guò)程中，群眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)。千百年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，大家對(duì)于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補(bǔ)償款發(fā)放的主體，如何公平、公正、及時(shí)的將補(bǔ)償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過(guò)程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補(bǔ)償相關(guān)的種類構(gòu)成、各種補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人頭的確定辦法、費(fèi)用計(jì)算方式等等，用公開(kāi)、公正、公平、統(tǒng)一的規(guī)則來(lái)確保公平的實(shí)現(xiàn)。其次，在補(bǔ)償款到賬后，村領(lǐng)導(dǎo)要盡快規(guī)劃安排，及時(shí)將補(bǔ)償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾得實(shí)惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當(dāng)中，也使我們的城鎮(zhèn)化順利進(jìn)入下一階段。

【參考文獻(xiàn)】

第8篇

2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范，新條例宣告了“拆遷時(shí)代”的終結(jié)，開(kāi)啟了全新的“征收時(shí)代”。但是，既然是“國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”，集體土地上征收與拆遷問(wèn)題自然不在其視野之內(nèi)，但城市擴(kuò)張帶來(lái)的拆遷，絕大多數(shù)卻是在集體土地上發(fā)生，法律的嚴(yán)重滯后，也是導(dǎo)致血拆得不到遏制的主因。顯失公平的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、同地不同價(jià)的差別待遇、農(nóng)民維權(quán)途徑不暢通成為沖突頻發(fā)的引擎。所以，完善我國(guó)農(nóng)村集體土地征收的法律也是亟待進(jìn)行的，本文試圖從界定公共利益、建立正當(dāng)性的土地征收程序以及爭(zhēng)議解決救濟(jì)機(jī)制、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的完善等四個(gè)方面對(duì)此嘗試進(jìn)行有益的探索。

一、嚴(yán)格控制公共利益的范圍

對(duì)于征收農(nóng)村集體土地來(lái)說(shuō)，界定公共利益的意義在于，農(nóng)村土地資源不可再生且正在急劇減少，必須以極其慎重的態(tài)度去征收，最大限度的節(jié)制利用，故國(guó)家法律規(guī)定只有為公共利益所需時(shí)，才可以征收。但我國(guó)法律對(duì)公共利益界定模糊，實(shí)踐中公共利益被泛化，公共利益是征地啟動(dòng)之前提條件，必須加以明確。

新近出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條以列舉的方式給出了公共利益的范圍。此可為農(nóng)地征收中公共利益的界定提供借鑒。但是，鑒于農(nóng)村集體土地對(duì)農(nóng)民的至關(guān)重要性，所有不與農(nóng)民利益相關(guān)者，都不得在農(nóng)村集體土地征收中被界定為“公共利益”。

二、建立正當(dāng)性的土地征收程序

根據(jù)《土地管理法》第五章的內(nèi)容以及《土地管理法實(shí)施條例》，我國(guó)農(nóng)村集體土地征收存在四個(gè)階段：

第一個(gè)階段是建設(shè)用地及征地申請(qǐng)，土地部門擬定“一書四方案”：由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，逐步上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府。建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二個(gè)階段是“兩公告一登記”，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告。

第三個(gè)階段是征地補(bǔ)償，征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。

第四個(gè)階段是土地征收、變更土地登記。土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)土地登記。

以上四個(gè)階段在程序的透明性，農(nóng)民的參與程度上存在明顯的缺陷，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面予以完善：

第一，要完善農(nóng)民的參與程序。

首先，公告與通知程序提前。應(yīng)要求征地公告環(huán)節(jié)提前，土地征收的目的和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案應(yīng)向社會(huì)公告，不予公告的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕征地。不僅在批準(zhǔn)征地之前要預(yù)公告，批準(zhǔn)之后也應(yīng)當(dāng)公告，而且應(yīng)當(dāng)采取合適的辦法直接通知被征地農(nóng)民，防止被征地農(nóng)民因未能及時(shí)看到公告而不知情。

其次，完善參與程序。為了確保農(nóng)村集體土地強(qiáng)制性征地的公平性，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，創(chuàng)造積極的進(jìn)入機(jī)制，將農(nóng)民納入到土地征收談判中來(lái)，給其以平等的主體地位，是推進(jìn)土地征收制度改進(jìn)的關(guān)鍵所在。有必要設(shè)置公開(kāi)透明的程序，建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地補(bǔ)償?shù)恼勁?，并讓他們得到相關(guān)的信息。

第二，要完善聽(tīng)證制度。

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行某些活動(dòng)之前必須告知可能受不利影響的相對(duì)人有關(guān)情況，并提供聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，以及由一個(gè)沒(méi)有偏私的、獨(dú)立的裁判者來(lái)主持程序和作出決定，其目的是為了保障程序的公平和公正。所以聽(tīng)證當(dāng)然也是土地征收過(guò)程的重要程序。行政機(jī)關(guān)在行使土地征收權(quán)力給公民權(quán)利帶來(lái)不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，只有公正地聽(tīng)取了受不利影響的被征地農(nóng)民的意見(jiàn)后，權(quán)力的行使才有效。土地所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)民安身立命的根基，是農(nóng)民一項(xiàng)至關(guān)重要的權(quán)利；對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的征收無(wú)異于剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)和生活來(lái)源。因此建議參照其他國(guó)家和地區(qū)的做法，將聽(tīng)證程序納入必經(jīng)程序，并且無(wú)需被征地人申請(qǐng)而可以主動(dòng)進(jìn)行。

在完善農(nóng)民參與程度的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立征地程序違法責(zé)任機(jī)制。程序義務(wù)的履行以責(zé)任的約束為前提。在立法層面建立征地程序違法機(jī)制，有利于避免那種規(guī)避法律甚至故意違反征地程序的行為出現(xiàn)。首先，對(duì)違反征地程序的行政人員，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，要追究刑事責(zé)任。其次，因?yàn)檫`反征地程序而損害農(nóng)民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆秶?，?guó)家進(jìn)行補(bǔ)償后，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的責(zé)任人員進(jìn)行追償。

三、拓展多元化解決途徑并建立補(bǔ)償糾紛爭(zhēng)端解決機(jī)制