發(fā)布時(shí)間：2023-09-06 17:05:21
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地管理法規(guī)定樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
第二條 違反《實(shí)施辦法》的行為， 按照《實(shí)施辦法》法律責(zé)任各條款的規(guī)定， 分別予以責(zé)令退還土地、恢復(fù)地貌、責(zé)令停產(chǎn)、限期拆除非法建筑物、沒收非法所得等處罰； 應(yīng)當(dāng)處以罰款的， 按下列規(guī)定執(zhí)行：
（一）占用耕地修建墳?zāi)?、傾倒廢棄物或者擅自挖砂、取土、采石、采礦等破壞土地資源的， 處以被破壞的土地面積每平方米5 元至15元的罰款。
（二）未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地、林地新建磚瓦窯廠或者擅自擴(kuò)大原批準(zhǔn)的磚瓦窯廠用地范圍的， 處以非法占用土地面積每平方米5 元至15元的罰款。
（三）未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地種果樹、建魚塘的， 處以所占用耕地面積每平方米5 元以下的罰款。
（四）全民所有制單位、城市集體所有制單位和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村企業(yè)， 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)， 非法占用土地， 情節(jié)較重的， 處以非法占用土地面積每平方米10元至15元罰款； 情節(jié)較輕的 ，處以非法占用土地每平方米10元以下罰款。
（五）買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的， 處以非法所得30% 至50% 的罰款； 情節(jié)較輕的， 處以非法所得30%以下罰款。
（六）上級(jí)機(jī)關(guān)或者其他單位非法占用被征地單位的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的， 處以非法占用款數(shù)額10% 至 30%的罰款； 情節(jié)較輕的， 處以非法占用款數(shù)額10% 以下罰款。
（七）使用期滿拒不交回臨時(shí)用地的， 處以非法使用土地每平方米5 元的罰款； 情節(jié)較輕的， 處以非法使用土地每平方米5 元以下的罰款。
一、法律法規(guī)有關(guān)探礦采礦使用土地的規(guī)定
1.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)探礦使用土地的規(guī)定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七條：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)?！蓖恋毓芾矸▽?shí)施條例第二十八條：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件?！?/p>
1.2國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十六條第一款：“探礦權(quán)人享有下列權(quán)利……（四）根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地?！钡谑邨l：“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（七）遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動(dòng)安全、土地、復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定?！钡诙粭l：“探礦權(quán)人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后，在勘查過(guò)程中給他人造成財(cái)產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給予補(bǔ)償……。”
1.3福建省人大常委會(huì)通過(guò)的《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向市、縣人民政府土地行政主管部門申領(lǐng)臨時(shí)用地許可證明，并按規(guī)定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)：……（二）地質(zhì)勘查工作場(chǎng)地?！?/p>
2.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)采礦使用土地的規(guī)定主要有：
2.1《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾?！?/p>
2.3福建省人大常委會(huì)通過(guò)的《福建省礦產(chǎn)資源條例》第四十四條：“采礦權(quán)人開辦、停辦、關(guān)閉礦山，應(yīng)按規(guī)定做好勞動(dòng)安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作?！?/p>
此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對(duì)探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規(guī)定。
二、探礦采礦使用土地存在的主要問題
由于法律法規(guī)還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當(dāng)突出，這些問題主要有：
1.探礦權(quán)人沒有辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)
土地管理法及其實(shí)施條例、礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》等法律法規(guī)對(duì)地質(zhì)勘查必須取得臨時(shí)用地手續(xù)，都作了明確的規(guī)定。
2.探礦權(quán)采礦權(quán)的取得與土地使用權(quán)的取得存在沖突
取得探礦權(quán)采礦權(quán)不當(dāng)然取得相關(guān)土地的使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得相關(guān)土地使用權(quán)范圍內(nèi)的探礦權(quán)采礦權(quán)。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式不夠明確
由于歷史的原因，我國(guó)現(xiàn)在大部分礦業(yè)用地特別是國(guó)有礦山企業(yè)用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》的出臺(tái)，對(duì)新增的礦業(yè)用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應(yīng)以出讓方式取得，對(duì)于原來(lái)屬于農(nóng)民集體所有的，國(guó)家征收后，礦權(quán)人以出讓方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)。就我省而言，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量不大，礦山企業(yè)規(guī)模不大，而且礦山企業(yè)是以營(yíng)利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權(quán)。但是如何取得，現(xiàn)行法律法規(guī)并不十分明確、具體。
4.探礦采礦用地在使用和管理上不協(xié)調(diào)
一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長(zhǎng)為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模的不同，最長(zhǎng)有效期分別為30年、20年、10年；臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年，工業(yè)用地最長(zhǎng)年限為50年。二是管理側(cè)重點(diǎn)上的問題。三是閉礦后土地復(fù)墾責(zé)任得不到落實(shí)。四是礦山環(huán)境整治不到位。礦山環(huán)境涉及地質(zhì)構(gòu)造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。
三、探礦采礦非法使用土地的法律責(zé)任
對(duì)勘查、開采礦產(chǎn)資源非法使用土地的，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任。這些規(guī)定主要有：
第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>
第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規(guī)定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谄呤鶙l：“未經(jīng)批準(zhǔn)……非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
土地管理法實(shí)施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費(fèi)的2倍以下。”第四十二條：“依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下?！?/p>
《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田……挖砂、采石、取土……破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費(fèi)1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>
《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款?！?/p>
第三：《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)使用土地或者在臨時(shí)用地修建永久性建筑物的，由縣級(jí)以上土地行政主管部門責(zé)令限期改正，恢復(fù)土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處?！贝送?，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)對(duì)開采礦產(chǎn)資源造成水土流失，不進(jìn)行治理及破壞環(huán)境的行為也規(guī)定了法律責(zé)任。
四、做好探礦采礦用地管理的若干看法
1.科學(xué)界定探礦采礦用地的性質(zhì)
根據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業(yè)用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結(jié)果看，礦山總會(huì)關(guān)閉，礦產(chǎn)資源采空后，礦山用地有可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也有可能成為農(nóng)用地，還有可能成為生態(tài)用地，礦山無(wú)法永久性用地。由于用地性質(zhì)不同，導(dǎo)致用地期限、審批手續(xù)等用地制度的不同，既不利于節(jié)約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業(yè)成本，所以要準(zhǔn)確界定礦業(yè)用地性質(zhì)，并建立與之相適應(yīng)的、科學(xué)的用地制度。
2.規(guī)范探礦采礦使用土地的法律法規(guī)要互相銜接
不僅礦產(chǎn)資源法及其實(shí)施細(xì)則、土地管理法及其實(shí)施條例需要相互銜接，《土地復(fù)墾規(guī)定》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》、《福建省礦產(chǎn)資源條例》等法規(guī)都需要相互銜接。
一要明確前置條件，把取得土地使用權(quán)作為取得探礦權(quán)采礦權(quán)的前置條件，明確程序。
二要實(shí)施集中辦理。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，對(duì)依法定權(quán)限由同一個(gè)國(guó)土資源管理部門進(jìn)行勘查、開采礦產(chǎn)資源審批登記與用地申請(qǐng)審核的，實(shí)行內(nèi)部會(huì)審制度，確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。
三要明確探礦采礦造成土地?fù)p失、財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和幅度。
四要加大土地復(fù)墾工作的力度。對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要有嚴(yán)格的制約措施，保證土地復(fù)墾工作的正常進(jìn)行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關(guān)閉礦山的隱患。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式要明確
國(guó)土資源部辦公廳在《關(guān)于開采金礦、石灰石等礦區(qū)以何種方式供地的復(fù)函》（國(guó)土資廳函[2004]177號(hào)）中指出：“對(duì)開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質(zhì)的企業(yè)，均應(yīng)以有償使用方式供地。對(duì)采礦區(qū)用地，可區(qū)別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地?！币虼?，探礦采礦用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)分別不同情況，可以考慮通過(guò)下列三條途徑取得：
一是臨時(shí)用地。土地管理法及其實(shí)施條例、《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》雖然對(duì)臨時(shí)用地管理工作作了規(guī)定，但還不夠具體，需要進(jìn)一步細(xì)化。就福建而言，福建省國(guó)土資源廳印發(fā)的《福建省臨時(shí)用地管理辦法（試行）》（閩國(guó)土資文[2002]68號(hào)）的文件效力太低，至少需要升至政府規(guī)章的層次，才有利做好這項(xiàng)工作。
二是自營(yíng)或聯(lián)營(yíng)。根據(jù)土地管理法第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依法申請(qǐng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，無(wú)需經(jīng)過(guò)征地途徑。
三是出讓。這種情況只能適用于礦產(chǎn)儲(chǔ)量多、用地面積廣、開采時(shí)間長(zhǎng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響大的礦山。對(duì)于規(guī)模小、開采時(shí)間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權(quán)。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點(diǎn)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點(diǎn)的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào),以下簡(jiǎn)稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來(lái)作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對(duì)法律規(guī)定的斷章取義。
對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國(guó)國(guó)家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營(yíng)，我國(guó)的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國(guó)《土地管理法》第九條“國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實(shí)施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個(gè)人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說(shuō)來(lái)，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實(shí)施兼并而取得、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈(zèng)、繼承、購(gòu)買）的個(gè)人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個(gè)條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國(guó)法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對(duì)待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實(shí)現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國(guó)有其特殊的規(guī)定。
對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國(guó)法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對(duì)此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對(duì)于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對(duì)出租對(duì)象則沒有限制。這是一個(gè)特殊情況。
對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語(yǔ)言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對(duì)法律規(guī)定理解的曲解和錯(cuò)誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對(duì)于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對(duì)性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對(duì)農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈(zèng)等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時(shí)，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對(duì)該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”規(guī)定，推測(cè)《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對(duì)于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對(duì)于出賣者不能再申請(qǐng)宅基地。使人只能去推測(cè)法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對(duì)于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰(shuí)回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無(wú)時(shí)間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個(gè)性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個(gè)性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說(shuō)這些個(gè)性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實(shí)現(xiàn)具體針對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。為此，應(yīng)首先通過(guò)修改、完善土地管理法，或國(guó)土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級(jí)政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場(chǎng)或登記機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報(bào)、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國(guó)家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。
第四，與時(shí)俱進(jìn)，修改不應(yīng)時(shí)代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個(gè)明顯帶有時(shí)代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來(lái)所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來(lái)越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過(guò)以上四個(gè)方面的努力，才能建立我國(guó)合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國(guó)各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實(shí)踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國(guó)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國(guó)土地管理法
2）中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國(guó)擔(dān)保法
4）中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法
5）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）
6）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號(hào)）
7）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號(hào)
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號(hào)
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
第二條 本辦法所稱土地監(jiān)察是指土地管理部門依法對(duì)公民、法人和其他組織執(zhí)行土地管理、房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，追究違法者法律責(zé)任的行政執(zhí)法活動(dòng)。
市和區(qū)市縣國(guó)土管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地監(jiān)察工作。
市土地監(jiān)察大隊(duì)是土地監(jiān)察執(zhí)法專職隊(duì)伍，具體承辦執(zhí)法任務(wù)。
第三條 各級(jí)人民政府應(yīng)支持土地管理部門依法實(shí)施土地監(jiān)察。
建設(shè)、規(guī)劃、房管、公安、監(jiān)察、工商、稅務(wù)等部門應(yīng)積極配合土地管理部門搞好土地監(jiān)察執(zhí)法工作。
第四條 土地監(jiān)察工作應(yīng)堅(jiān)持合法、及時(shí)、高效的原則。實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合、查處與管理相結(jié)合的方針。
第五條 土地管理部門進(jìn)行土地監(jiān)察，依法行使下列職權(quán)：
（一）檢查權(quán)。檢查本行政區(qū)域內(nèi)土地管理、房地產(chǎn)管理等法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況；
（二）監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督征地測(cè)算、交撥土地、項(xiàng)目用地驗(yàn)收以及土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押管理等活動(dòng)；
（三）調(diào)查權(quán)。在查處土地違法案件中對(duì)有關(guān)當(dāng)事人和知情人進(jìn)行調(diào)查取證；
（四）制止權(quán)。對(duì)有土地違法行為的，可發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》，對(duì)再繼續(xù)施工的，可以采取查封、責(zé)令自行拆除，直至強(qiáng)制拆除繼續(xù)違法修建部分建筑的措施；
（五）處罰權(quán)。對(duì)違反土地管理、房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)和規(guī)章的，依法進(jìn)行處罰和其他處理；
（六）處分建議權(quán)。對(duì)依法應(yīng)給予行政處分的人員，有權(quán)建議其所在單位或有關(guān)主管部門進(jìn)行處理。
第六條 土地監(jiān)察人員進(jìn)行土地監(jiān)察，依法行使職公時(shí)可以采用下列措施：
（一）查看、調(diào)取、復(fù)制、摘錄土地占用者有關(guān)文件，圖件、證照等資料；
（二）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、拍照、攝像等；
（三）詢問當(dāng)事人和知情人，制作詢問筆錄，必要時(shí)可以錄音；
（四）通知違法當(dāng)事人按指定時(shí)間到指定地點(diǎn)陳述有關(guān)情況；
（五）口頭或書面現(xiàn)場(chǎng)責(zé)令違法用地者停止土地違法行為；
（六）按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，采取其他措施。
第七條 土地監(jiān)察人員在土地監(jiān)察中，負(fù)有保守秘密的義務(wù)。土地管理人員執(zhí)行職務(wù)，實(shí)行回避制度和損失責(zé)任賠償制度。
第八條 市土地監(jiān)察大隊(duì)可以辦理下列土地違法案件：
（一）近郊九區(qū)內(nèi)的各類土地違法案件；
（二）涉外土地違法案件；
（三）市人民政府、上級(jí)國(guó)土管理部門交辦的案件。
市、區(qū)市縣國(guó)土管理部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)土地違法案件的管轄，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定辦理。
第九條 土地管理部門處理土地違法案件，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)和上級(jí)國(guó)土管理部門規(guī)定的程序及本規(guī)定第十條辦理。
第十條 土地管理部門根據(jù)具體情況，對(duì)土地違法案件的處理可以采取公告處理和現(xiàn)場(chǎng)處理的方式。
只要土地違法事實(shí)存在，可進(jìn)行公告處理，處理決定應(yīng)張?zhí)谶`法現(xiàn)場(chǎng)，并送達(dá)基層土地管理部門。
對(duì)土地違法主要事實(shí)清楚，證據(jù)充分的案件，可以現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證后當(dāng)場(chǎng)作出處理。但必須制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，將調(diào)查取證及處理全過(guò)程如實(shí)記錄在案。
第十一條 土地管理部門對(duì)土地違法案件立案后，應(yīng)向有關(guān)部門送達(dá)《暫停辦理違法當(dāng)事人土地手續(xù)通知書》，該通知書未經(jīng)解除，不得辦理土地手續(xù)。
第十二條 下列行為按非法占用土地處理：
（一）未經(jīng)合法批準(zhǔn)，擅自占用土地的；
（二）擅自改變法定批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批定的用地位置占用土地的；
（三）土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，而未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)繼續(xù)占用土地的；
（四）臨時(shí)占地超過(guò)期限使用的；
（五）批準(zhǔn)文件被政府宣布作廢，仍不退出所占用土地的；
（六）擅自開發(fā)國(guó)有荒山、荒地、荒溝、灘涂、河灘的。
對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的，分別按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十六條進(jìn)行處罰。也可按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十六條第一款或《四川省土地管理實(shí)施辦法》第三十八條第一款進(jìn)行處罰。
城鎮(zhèn)居民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的，參照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條進(jìn)行處罰。農(nóng)村居民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的，參照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條進(jìn)行處罰。
第十三條 下列行為按非法轉(zhuǎn)讓土地處理：
（一）依法應(yīng)辦而未辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)并補(bǔ)交出讓金，擅自轉(zhuǎn)讓劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的；
（二）地上建筑物、其他附著物作為不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其占用范圍內(nèi)的劃撥國(guó)有土地使用權(quán)未依法辦理出讓手續(xù)、繳納出讓金隨之轉(zhuǎn)讓的；
（三）擅自以劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)易房、易物或與其他單位、個(gè)人聯(lián)建房屋按比例分成的；
（四）擅自以劃撥的國(guó)有土地使用權(quán)入股或作為聯(lián)營(yíng)條件與其他單位或個(gè)人共同進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從中獲得經(jīng)濟(jì)利益的；
（五）違背有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或出讓合同約定的條件，轉(zhuǎn)讓以出讓方式取得的土地使用權(quán)的；
（六）違背《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十七條規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的；
（七）擅自買賣、以各種名義改變土地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的。
對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地的，按《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第四十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六十五條、第六十六條進(jìn)行處罰，也可以按照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條和《四川省土地管理法實(shí)施辦法》第三十五條進(jìn)行處罰。
第十四條 房屋出租，包括以各種形式變相出租，其房屋占用范圍內(nèi)的劃撥土地使用權(quán)未依法辦理土地使用權(quán)出租手續(xù)的，依照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定沒收其非法收入，可并處非法收50％以下的罰款。但市以上人民政府另有規(guī)定的除外。
第十五條 違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)，未依法進(jìn)行土地登記的，責(zé)令申報(bào)登記，可并處每平方米10元以下的罰款。
第十六條 未經(jīng)合法批準(zhǔn)，改變土地用途的，分下列情況予以處罰：
（一）改變劃撥土地使用用途的，責(zé)令限期糾正，確需改變用途的，責(zé)令土地使用者依法申請(qǐng)變更登記，并可參照第十五條的規(guī)定處以罰款；
（二）改變出讓土地用途的，責(zé)令限期糾正，確需改變用途的，責(zé)令土地使用者按新的土地用途繳納地價(jià)款，可并處地價(jià)款額以下的罰款；
（三）改變土地用途，情節(jié)嚴(yán)重的，依法限縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)， 可收回土地使用權(quán)，地上建筑物予以沒收或者責(zé)令土地使用者自行拆除。
第十七條 未經(jīng)土地出讓者同意并調(diào)整土地出讓金，增加建筑容積率的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一處罰：
（一）凡經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)的，則責(zé)令當(dāng)事人繳納增容地價(jià)款。如不按期繳納則處以應(yīng)繳納地價(jià)款額以下的罰款。
（二）未經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)的，則會(huì)同規(guī)劃部門責(zé)令其自行拆除或者沒收其擅自增加的建筑物。
第十八條 不按時(shí)繳納或者拒不繳納土地出讓金或其他土地費(fèi)用的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
（一）責(zé)令限期繳納應(yīng)繳款項(xiàng)的滯納金。當(dāng)事人逾期仍不繳納的，可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（二）報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證，地上建筑物責(zé)令其自行拆除或者予以沒收變賣。
第十九條 違反「中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法開發(fā)建設(shè)資金未達(dá)到工程建設(shè)總投資25％而轉(zhuǎn)讓土地的，沒收違法所得，并可處非法收入50％以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，可收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證，地上建筑物予以沒收或者責(zé)令其自行拆除。
第二十條 未經(jīng)依法批準(zhǔn)取得土地使用權(quán)，在城市道路、廣場(chǎng)、公路、鐵路旁濫占土地亂搭、亂建的，會(huì)同規(guī)劃部門責(zé)令清除，恢復(fù)原狀，并處以500元以上5000元以下的罰款。
第二十一條 違反《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第十六條，不按照《土地復(fù)墾規(guī)定》進(jìn)行復(fù)墾的，責(zé)令限期復(fù)墾，可并處每平方米10元以下的罰款。拒不復(fù)墾的，責(zé)令加倍支付復(fù)墾費(fèi)用。
第二十二條 申請(qǐng)建設(shè)用地后未獲得法定批準(zhǔn)文件，而先行利用土地進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)活動(dòng)，可并處每平方米處10元以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，按未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地處理。
第二十三條 違反重慶市外商投資企業(yè)用地管理規(guī)定使用土地的，視情節(jié)輕重，按應(yīng)繳納土地使用費(fèi)等額以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。情況嚴(yán)重的，報(bào)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)。
第二十四條 拒絕、阻礙、干擾土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰。
第二十五條 土地管理人員在土地監(jiān)察活動(dòng)中，泄露秘密、徇私舞弊的，由主管部門或行政監(jiān)察部門給予行政處分：觸犯刑律的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十六條 本辦法以外的其他土地違法行為的處罰，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。
第二十七條 被依法沒收的建構(gòu)筑物，由土地管理部門或有關(guān)部門依法處理。罰沒款、追繳款及變價(jià)款，上繳財(cái)政。
第二條 加強(qiáng)土地管理，是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)?？h級(jí)以上人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理工作。鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。
第三條 各級(jí)人民政府應(yīng)采取有效措施，宣傳貫徹《土地管理法》和本辦法，保護(hù)土地資源，制止亂占濫用土地的行為。鼓勵(lì)合理開發(fā)和充分利用每寸土地。同時(shí)，必須保證國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，特別是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要的用地。
城鄉(xiāng)建設(shè)必須節(jié)約使用土地。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，可以利用原有的空閑地、宅基地和荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。個(gè)人建房，提倡蓋樓房。
第四條 國(guó)家建設(shè)征用土地，必須按下列程序辦理審批手續(xù)。
（一）建設(shè)單位持國(guó)務(wù)院主管部門或縣級(jí)以上人民政府按照基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的計(jì)劃任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向土地所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出用地申請(qǐng)。
（二）省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門根據(jù)批準(zhǔn)的文件和總平面布置圖、地形圖，以及城市規(guī)劃管理等有關(guān)部門的書面意見，正式核定用地面積，并組織用地單位與被征地單位簽訂補(bǔ)償、安置協(xié)議。
（三）用地申請(qǐng)按批準(zhǔn)權(quán)限經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，由所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門簽發(fā)土地使用證，并根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或分期劃撥土地。
因搶險(xiǎn)急需用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府同意，可以先使用。需要長(zhǎng)期使用的，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)辦用地審批手續(xù)。
第五條 征用土地審批權(quán)限：
征用耕地（含菜地、園地、魚池、藕田，下同）3畝以下（“以下”含本數(shù)，下同），非耕地（含林地、牧地、柴山、灘地等，下同）10畝以下，由縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)；征用耕地10畝以下，非耕地20畝以下，由省轄市、自治州人民政府或由省人民政府委托地區(qū)行署批準(zhǔn)；征用武漢市行政區(qū)域內(nèi)耕地100畝以下，非耕地200畝以下，由武漢市人民政府批準(zhǔn)。超過(guò)上述用地面積的逐級(jí)報(bào)批。
一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要征用跨縣以上行政區(qū)域土地的，由上一級(jí)人民政府或地區(qū)行署按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限批準(zhǔn)或報(bào)批。
省轄市、自治州、縣（市、區(qū)）人民政府和地區(qū)行署批準(zhǔn)征用土地的文件，須抄報(bào)省人民政府土地管理部門備案。
第六條 國(guó)家建設(shè)征用土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)支付征地費(fèi)。除國(guó)家另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人，未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，不得擅自提高或降抵標(biāo)準(zhǔn)，也不得以任何借口收取本辦法規(guī)定以外的費(fèi)用或附加其他條件。
（一）土地補(bǔ)償費(fèi)和地面附著物補(bǔ)償費(fèi)。
1、征用省轄市郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的五到六倍補(bǔ)償；征用縣級(jí)市和縣轄鎮(zhèn)郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的四到五倍補(bǔ)償；征用其他地方耕地的，按其年產(chǎn)值的三到四倍補(bǔ)償。年產(chǎn)值的計(jì)算：國(guó)家牌價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的平均數(shù)，乘以同類土地前三年平均年產(chǎn)量（下同）。
2、征用有收益的非耕地，按其年產(chǎn)值的二到三倍補(bǔ)償。
3、征用宅基地，按鄰近土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。
4、被征土地上的青苗、樹木，能計(jì)算產(chǎn)值的，按產(chǎn)值補(bǔ)償；不能計(jì)算產(chǎn)值的，合理計(jì)價(jià)補(bǔ)償。征地協(xié)議簽訂后搶種的作物、樹木，不予補(bǔ)償。
5、被征土地上的建（構(gòu)）筑物等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府規(guī)定。違章建筑，不予補(bǔ)償。
（二）安置補(bǔ)助費(fèi)。
1、征用耕地的，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為被征用耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍。但是，每畝被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用耕地年產(chǎn)值的十倍。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按《土地管理法》第二十八條規(guī)定的方法計(jì)算。
2、征用有收益的非耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按其年產(chǎn)值的二至三倍支付。
3、征用無(wú)收益的土地，不付安置補(bǔ)助費(fèi)。
（三）上述土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征地年產(chǎn)值的二十倍。
（四）征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。
收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：武漢市每畝7000至1萬(wàn)元；其他省轄市每畝5000至7000元；縣級(jí)市每畝3000至5000元。
第七條 土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，其余的按《土地管理法》第三十條規(guī)定的用途，由被征地單位擬訂使用計(jì)劃，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門審查同意后，由用地單位支付給被征地單位，在土地部門的監(jiān)督下按計(jì)劃使用。
新菜地開發(fā)建設(shè)基金由土地管理部門收取，交同級(jí)財(cái)政專項(xiàng)儲(chǔ)存，專款專用，任何單位不得挪用。此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于開發(fā)新菜地和改造老菜地。使用計(jì)劃由土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)和蔬菜生產(chǎn)主管部門及商業(yè)部門提出，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第八條 因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及被征地單位、用地單位共同協(xié)商，予以安置。其中安置到集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)人員的條件，由省人民政府另定。
第九條 對(duì)村（組）的集體土地一般不得全部征用，確因國(guó)家建設(shè)需要全部征用的，必須經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，其原有的農(nóng)業(yè)戶口經(jīng)審查核定后，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第十條 計(jì)稅土地被征后，其農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅的減免，按農(nóng)業(yè)稅減免程序辦理。減免以前，由用地單位負(fù)擔(dān)。
第十一條 國(guó)家建設(shè)使用國(guó)家荒山、荒地、荒灘，按本辦法第五條規(guī)定的審批權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后無(wú)償劃撥。劃撥國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)和科研、教育單位附設(shè)場(chǎng)、站使用的國(guó)有土地，按本辦法第六條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限，補(bǔ)給原使用單位。
第十二條 國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)，在國(guó)家批準(zhǔn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研或本場(chǎng)范圍內(nèi)的土地上進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，按本辦法規(guī)定的征地程序，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第十三條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用現(xiàn)有設(shè)施和場(chǎng)地，嚴(yán)格控制占用土地。確需使用土地的，必須持縣級(jí)以上主管部門批準(zhǔn)的計(jì)劃任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限辦理用地審批手續(xù)。使用非本集體所有土地的，還應(yīng)按本辦法規(guī)定的各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限支付補(bǔ)償費(fèi)，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，其用地面積，不得超過(guò)國(guó)家關(guān)于同行業(yè)和相同經(jīng)營(yíng)規(guī)模的國(guó)營(yíng)或集體企業(yè)的用地定額。
第十四條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用集體土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限辦理用地審批手續(xù)，對(duì)使用非本集體所有土地的，由主辦單位給被用地單位調(diào)整土地或給予適當(dāng)補(bǔ)償。
第十五條 農(nóng)村個(gè)人或個(gè)人合伙興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用自有的房屋庭院。確需使用集體土地的，須提出申請(qǐng)，并與土地所有單位簽訂有償使用土地的協(xié)議，使用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報(bào)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)。上述個(gè)人經(jīng)批準(zhǔn)使用的土地，仍歸原集體所有。停止使用后，交還集體，并負(fù)責(zé)恢復(fù)耕種條件。地面附著物可作價(jià)交集體或自行拆除，不準(zhǔn)把生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)用地作為宅基地。
第十六條 農(nóng)民建房用地，由本人申請(qǐng)，經(jīng)村民委員會(huì)同意，使用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報(bào)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，并按被占耕地年產(chǎn)值的二到四倍支付土地補(bǔ)償費(fèi)。
農(nóng)民新建、改建房屋的宅基地（含一切附屬設(shè)施）總面積，使用耕地的每戶不得超過(guò)140平方米，使用非耕地的每戶不得超過(guò)200平方米。具體用地面積，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府在上述限額內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)厝司氐惹闆r確定。
出賣、出租房屋的，不得再在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)宅基地。農(nóng)民遷居和拆除房屋后騰出的宅基地，由集體收回，統(tǒng)一安排使用。
第十七條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體土地的，由本人申請(qǐng)，所在單位或居民委員會(huì)同意，報(bào)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)。并參照國(guó)家建設(shè)征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。
居民建住宅每戶宅基地面積：大中城市內(nèi)不得超過(guò)80平方米，其他城鎮(zhèn)內(nèi)不得超過(guò)100平方米。具體用地面積由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在上述規(guī)定限額內(nèi)確定。
第十八條 用地單位或個(gè)人經(jīng)批準(zhǔn)征用、劃撥的耕地、園地和其它有收益的土地，未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，從征地批準(zhǔn)劃撥之日起滿一年未使用的，由縣（市、區(qū)）土地管理部門收取荒蕪費(fèi)。滿兩年還未使用的，依法收回。
荒蕪費(fèi)按同類土地年產(chǎn)值一到二倍收取，交同級(jí)財(cái)政，作為土地開發(fā)建設(shè)基金。
第十九條 依據(jù)《土地管理法》第十九條規(guī)定，收回的國(guó)有土地，縣級(jí)以上人民政府可在本辦法規(guī)定的審批權(quán)限內(nèi)，按本辦法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有償劃撥給其他符合用地條件的單位使用，用地單位支付的各項(xiàng)費(fèi)用交同級(jí)財(cái)政。收回的國(guó)有土地也可以暫借給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織耕種，但不得在土地上興建永久性建筑物或種植多年生植物，國(guó)家建設(shè)需要時(shí)，予以收回，只支付青苗補(bǔ)償費(fèi)。
第二十條 對(duì)違反《土地管理法》和本辦法，除按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理外，對(duì)并處罰款的，按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
（一）買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的當(dāng)事人，根據(jù)情節(jié)輕重，按其非法收入的10％至20％處以罰款。
（二）非法占用城市土地的，按城市市郊菜地年產(chǎn)值的一至三倍罰款；非法占用其他地方土地的，按照被占土地或鄰近土地年產(chǎn)值的一至二倍罰款。
（三）批準(zhǔn)的臨時(shí)用地期滿不歸還，以及拒不交出依法應(yīng)收回使用權(quán)的土地的，按本條第二項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。
（四）非法占用被征地單位補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的，按被占用金額的5％至10％罰款。
第二十一條 以上罰款由縣級(jí)以上人民政府的土地管理部門決定，被處罰的單位或個(gè)人，對(duì)處罰決定不服的，可在接到處罰決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由作出處罰的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第二十二條 本辦法具體應(yīng)用問題由省人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)解釋。
第二條 本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡(jiǎn)稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條 居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條 各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴(yán)格申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)手續(xù)。
第五條 居民對(duì)宅基地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
第六條 居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級(jí)土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第七條 有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴(kuò)大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵(lì)城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條 旗縣級(jí)人民政府應(yīng)制定宅基地用地計(jì)劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計(jì)劃部門和土地管理部門審核后，報(bào)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行。
第九條 居民建住宅實(shí)行一戶一宅。宅基地面積按照《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請(qǐng)、審批程序，按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條 具備下列條件之一的，可以申請(qǐng)新的宅基地：
（一）因國(guó)家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達(dá)到婚齡，確需建住宅的。
第十一條 宅基地使用者應(yīng)按批準(zhǔn)用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條 居民依法使用的宅基地，由旗縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，確認(rèn)使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條 居民住宅依法出售、繼承、贈(zèng)與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織或嘎查村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，由旗縣級(jí)人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條 宅基地實(shí)行有償使用的原則。對(duì)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費(fèi)；對(duì)五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費(fèi)用。具體收費(fèi)辦法另行制定。
第十五條 宅基地使用費(fèi)實(shí)行?？顚Ｓ?，主要用于嘎查村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級(jí)土地管理、財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督其使用，任何單位或個(gè)人不得挪用。
第十六條 宅基地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級(jí)或旗縣級(jí)人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)處理不服的，可以向作出處理決定的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴；也可以直接向人民法院起訴。
第十七條 宅基地爭(zhēng)議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條 宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動(dòng)鬧事、阻撓處理工作正常運(yùn)行的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第十九條 違反本辦法的其他處罰，由蘇木鄉(xiāng)級(jí)人民政府或旗縣級(jí)人民政府土地管理部門依照《土地管理法》、《實(shí)施辦法》、《關(guān)于違反土地管理法規(guī)行政處罰暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定予以處罰。
第二十條 各級(jí)土地管理部門和土地審批機(jī)關(guān)及其工作人員，在宅基地審批管理工作中，利用職權(quán)徇私舞弊、假公濟(jì)私的，由有關(guān)機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
【關(guān)鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善
一、目前我國(guó)土地征收的法律概況
我國(guó)土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國(guó)《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國(guó)的土地征收也只能發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國(guó)有土地使用權(quán)的征用。
二、當(dāng)前土地征收制度的缺陷
（一）土地征收權(quán)被濫用
當(dāng)前土地征收過(guò)程中所存在的一系列問題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說(shuō)許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來(lái)申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問題。
（二）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理
1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的價(jià)格就應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定，就應(yīng)該由法定的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6―10倍來(lái)計(jì)算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場(chǎng)、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。
2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國(guó)外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害，可能還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。
（三）土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主
我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中存在許多問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過(guò)程中不但不聽取意見，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實(shí)質(zhì)上不管是土地管理法及其實(shí)施條例或是村民委員會(huì)組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過(guò)程中存在的問題。也就是防止征收權(quán)利被濫用，在這里主要是指村民委員會(huì)和村民小組的主任、組長(zhǎng)，因?yàn)樗麄兊拿裰鞣梢庾R(shí)很淡薄，有些事情不要說(shuō)召開村民會(huì)議，甚至事后也不通知群眾，嚴(yán)重違反村民委員會(huì)組織法19條規(guī)定的民主議定原則。一個(gè)小組長(zhǎng)甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農(nóng)民以后的生計(jì)，這也是近年來(lái)土地上訪案件逐漸增多的原因之一。
三、對(duì)完善土地征收法律制度的思考
（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念
我國(guó)2004年《憲法》第10條第3款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。上述兩部法律雖然對(duì)土地征收和征用作出了規(guī)定，但土地管理法實(shí)施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門規(guī)章還未作出相應(yīng)修改，立法上有點(diǎn)滯后，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過(guò)程中出現(xiàn)了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實(shí)際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。
（二）盡快制定《土地征收法》
你局《關(guān)于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關(guān)問題的請(qǐng)示》（皖土［法］字［1993］第062號(hào)）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級(jí)以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權(quán)的批準(zhǔn)權(quán)限與原批準(zhǔn)用地的審批權(quán)限相同。人民政府對(duì)用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的，其土地使用權(quán)的收回，是一種行政處理決定。無(wú)償收回土地使用權(quán)時(shí)，其地上建筑物、附著物可酌情予以補(bǔ)償。對(duì)未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準(zhǔn)的用途使用的土地使用權(quán)的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費(fèi)等不予補(bǔ)償或返還。收回土地使用權(quán)的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)文件下達(dá)。公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等的報(bào)廢，應(yīng)由其主管部門核準(zhǔn)，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準(zhǔn)報(bào)廢的決定，報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后，收回土地使用權(quán)。
二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國(guó)家建設(shè)使用其他單位使用的國(guó)有土地，而使原使用單位實(shí)際受到的直接損失?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”是指按原使用單位實(shí)際損失的程度，予以合理補(bǔ)償。如原使用單位需要搬遷的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)有關(guān)搬遷費(fèi)用。
