發(fā)布時間：2023-07-03 16:07:17
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地征收行政復(fù)議樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
行政復(fù)議直接與人民群眾打交道，是解決行政爭議（民告官）的法定渠道，聽證會是復(fù)議審理的重要環(huán)節(jié)。過去，申請行政復(fù)議的申請人不論身居何處，都要長途跋涉來到省政府機關(guān)參加聽證會。自2013年7月開始，省政府法制辦的工作人員主動走出機關(guān)，將原來在省政府機關(guān)召開的聽證會改為到申請人所在地召開。截至2013年底，辦案人員深入實地243人次，為申請人節(jié)約費用達(dá)10萬余元。
2013年12月11日，盡管外面已是天寒地凍，但省政府法制辦復(fù)議人員仍然驅(qū)車300余公里，來到朝陽市雙塔區(qū)組織召開了一次行政復(fù)議聽證會。這是一起由征收集體土地及房屋拆遷引發(fā)的行政復(fù)議案件。申請人王某認(rèn)為被申請人省政府批復(fù)程序違法，請求撤銷該批復(fù)，同時，申請人認(rèn)為被拆遷的房屋補償較低，拒絕與拆遷單位達(dá)成動遷協(xié)議。聽證會上，申請人與被申請人圍繞征收土地程序是否違法的焦點問題，充分發(fā)表了各自的意見，并進(jìn)行了舉證、質(zhì)證和辯論。申請人王某于2000年12月與朝陽市雙塔區(qū)凌河街道孟克村村民委員會簽訂了耕地承包合同，耕地承包期限為28年，承包土地1.7畝。雙方約定耕地如遇國家和集體需要征用時，此合同自然終止。承包土地初期，申請人建起大棚種植蔬菜，但經(jīng)營狀況不好。2006年，申請人經(jīng)與孟克村村民委員會協(xié)商同意，先后投資170萬元，建起了810平方米的冷庫及附屬建筑物，開始蔬菜保鮮經(jīng)營，并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照。2011年11月9日，省政府作出征地批復(fù)，將申請人承包的土地征為國有。用地批復(fù)下達(dá)后，被征收土地上的房屋開始動遷。申請人以建造冷庫、地上附著物及征地2年未生產(chǎn)經(jīng)營造成100多萬元經(jīng)濟(jì)損失為由，提出應(yīng)予動遷補償270萬元。朝陽市政府在未經(jīng)申請人同意的情況下，委托評估事務(wù)所就申請人的地上附著物、冷庫等進(jìn)行估價，并考慮征地片區(qū)綜合地價，提出支付給申請人補償款729419.70元。雙方意向差距較大，沒有達(dá)成拆遷補償協(xié)議。
聽證會中還了解到，申請人被征收的土地屬于朝陽市孟克村城中村改造建設(shè)項目范圍，該項目只有申請人在內(nèi)的3戶村民沒有動遷，極大地影響了該項目工程進(jìn)度。為及時化解矛盾，省法制辦工作人員在查明本案事實的基礎(chǔ)上，專門就申請人冷庫動遷補償問題做申請人與朝陽市政府之間的調(diào)解工作。經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，雙方達(dá)成動遷補償協(xié)議，朝陽市政府同意支付給申請人動遷補償款165萬元；申請人自行拆除冷庫及附屬建筑物，并自愿撤回行政復(fù)議申請。至此，一起由征收集體土地及房屋拆遷引發(fā)的行政糾紛得到妥善解決。
采取實地聽證做法后，省法制辦調(diào)解結(jié)案率由過去的28%提升至38%，調(diào)解征地和城市拆遷案件當(dāng)事人有意向進(jìn)行群體上訪的復(fù)議案件達(dá)16件，為化解社會風(fēng)險發(fā)揮了重要作用。
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；復(fù)議要件；案例分析
目前隨著我國法治進(jìn)程的完善，已經(jīng)初步建立了行政復(fù)議制度。旨在監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，保護(hù)公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益不受到行政機關(guān)的侵害。下面我們結(jié)合案例談?wù)勑姓?fù)議的要件及相關(guān)問題。
一、案例簡介
原告鄭某自2012年10月起在L市硯池街南側(cè)經(jīng)營理發(fā)店。原告曾向第三人咨詢過辦理營業(yè)執(zhí)照的有關(guān)事宜，第三人告知其辦理營業(yè)執(zhí)照需要的材料，至其向被告申請復(fù)議之日，原告也未向第三人遞交過申請注冊登記書面申請書及所需的其他書面材料。2013年5月24日，L市人民政府房屋征收辦公室向第三人作出臨蘭房征辦（2013）20號關(guān)于停止辦理環(huán)宇集團(tuán)和農(nóng)資公司片區(qū)有關(guān)事項的函，該函明確：根據(jù)L市城市建設(shè)總體規(guī)劃要求，區(qū)政府對該片區(qū)計劃實施房屋征收。該片區(qū)范圍：東至九州家屬院，南至解放路，西至通達(dá)路，北至硯池街范圍內(nèi)國有土地上的房屋。按照國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定，請貴單位停止辦理該片區(qū)范圍內(nèi)改變房屋用途、工商登記手續(xù)，停辦期限為1年。原告于2014年4月21日就第三人行政不作為向被告申請行政復(fù)議，被告于同月25日作出了《補正行政復(fù)議申請通知書》要求其補充曾要求第三人履行相應(yīng)法定職責(zé)而第三人未履行的證明材料及由此造成損害的證明材料，而原告在規(guī)定的期限內(nèi)未能提供，被告于2014年5月4日作出《93號不予受理決定書》。
本案中，原告鄭某主張第三人蘭山區(qū)工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期間不督促、引導(dǎo)其依法辦理營業(yè)執(zhí)照屬不履行法定職責(zé)，其應(yīng)向復(fù)議機關(guān)提供以上兩份材料證明，以此證明其主張，但原告鄭某未能向復(fù)議機關(guān)提供出以上證明材料，因此，被告L市人民政府依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款之規(guī)定，作出不予受理鄭某的行政復(fù)議申請。一審法院判決駁回行政相對人鄭某的訴訟請求。
二、理論闡述
本案的爭議焦點在于：1、被行政相對人L市人民政府作出的《93號不予受理決定》認(rèn)定事實是否清楚，適用法律是否正確。2、對于一審法院判決駁回行政相對人鄭某的訴訟請求認(rèn)定事實是否清楚，適用法律是否正確。
行政復(fù)議以相對人的申請為前提。它不是行政機關(guān)依照自己的職權(quán)而主動進(jìn)行的，如果其依照自己的職權(quán)對行政行為進(jìn)行復(fù)查，就不能認(rèn)定為行政復(fù)議的范疇。行政復(fù)議受到法定期限的限制。這種期限主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是行政相對人申請行政復(fù)議，必須在法定期限內(nèi)，一般是在具體行政行為作出后的一定期間作出，逾期申請復(fù)議的，復(fù)議機關(guān)不予受理；二是復(fù)議機關(guān)必須在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定，系屬行政復(fù)議程序違法，相對人可提起行政訴訟。行政復(fù)議完全是由國家行政機關(guān)自身所進(jìn)行的一種內(nèi)部約束，內(nèi)部監(jiān)督。因而行政復(fù)議職責(zé)屬于刑事行政職權(quán)的范圍。
行政復(fù)議法律關(guān)系的內(nèi)容包括復(fù)議的權(quán)利和義務(wù)，以及法律事實本身。復(fù)議機關(guān)作為刑事行政復(fù)議權(quán)的機關(guān)享有受理權(quán)、收集證據(jù)、審理、裁決等權(quán)利。同時也應(yīng)當(dāng)遵循公正、公開、公平、程序合法等相應(yīng)的義務(wù)規(guī)范。在行政復(fù)議中，當(dāng)事人和第三人有權(quán)申請復(fù)議并有撤回的權(quán)利。
申請行政復(fù)議我們認(rèn)為一般應(yīng)符合以下要件，首先要求申請人認(rèn)為具體行政行為直接侵犯其合法權(quán)益，其次要求有明確的被申請人，且有具體的復(fù)議請求和事實根據(jù)，屬于申請復(fù)議的范圍，并且符合管轄規(guī)定。
有下列情形行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)裁決不予受理：具體行政行為不涉及申請人利益，沒有明確的申請人，不屬于受案范圍，超過法定期限的，如果復(fù)議申請書不符合要求，應(yīng)當(dāng)發(fā)還并限期補正。過期未補正的，視為未申請。
具體行政行為作出的法律依據(jù)可能涉及法律、行政法規(guī)、地方政府規(guī)章等等文件，因而具體行政行為所賴以作出的法律依據(jù)也應(yīng)當(dāng)具有合法性。所以行政復(fù)議機關(guān)具有可以審查行政機關(guān)引用不與法律、法規(guī)相抵觸的行政機關(guān)的決定來審理行政復(fù)議案件。
三、案例評析
針對上面案件的爭議焦點以及我們的理論闡述，對于符合《無照經(jīng)營查處取締辦法》第八條規(guī)定的被查處人，工商部門應(yīng)當(dāng)主動督促、引導(dǎo)被查處人辦理營業(yè)執(zhí)照。因此，蘭山區(qū)工商局未主動履行法定職責(zé)，L市政府不予受理行政相對人對蘭山區(qū)工商局的行政復(fù)議申請屬于適用法律錯誤。被行政相對人L市政府認(rèn)為，法律法規(guī)規(guī)定申請辦理工商營業(yè)執(zhí)照全部采用書面形式，行政相對人所稱“口頭申請”未在復(fù)議過程中提供相應(yīng)證據(jù)材料予以證實。查處、取締無照經(jīng)營行為是工商部門依職權(quán)主動履行的法定職責(zé)；辦理工商營業(yè)執(zhí)照是工商部門依申請被動履行的法定職責(zé)。行政相對人向被行政相對人提請復(fù)議時所稱被申請人蘭山區(qū)工商局“不督促、引導(dǎo)申請人依法辦理相應(yīng)手續(xù)”是對《無照經(jīng)營查處取締辦法》第八條的曲解。實際上督促、引導(dǎo)被查處人依法辦理相應(yīng)手續(xù)是該行政法規(guī)要求工商部門履行查處無照經(jīng)營行為法定職責(zé)過程中的一個程序性環(huán)節(jié)，不具備獨立性。而且根據(jù)該條的本意，工商部門是引導(dǎo)當(dāng)事人向工商部門申請辦理工商營業(yè)執(zhí)照，而非對無照經(jīng)營的違法行為人主動辦理工商營業(yè)執(zhí)照。行政相對人向被行政相對人L市政府提出行政復(fù)議申請，請求確認(rèn)蘭山區(qū)工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期間不督促、引導(dǎo)其依法辦理營業(yè)執(zhí)照屬不履行法定職責(zé)，但未按《行政復(fù)議法實施條例》第二十一條第一項規(guī)定，提供曾經(jīng)要求蘭山區(qū)工商局履行法定職責(zé)而蘭山區(qū)工商局未履行的證明材料。因此被行政相對人對行政相對人的行政復(fù)議申請不予受理，并作出《93號不予受理決定》合法正確。被行政相對人蘭山區(qū)工商局同意L市政府意見，并認(rèn)為行政相對人僅僅是向其口頭咨詢而非申請登記，也未提交法定的書面材料。
針對第二個重點，行政相對人認(rèn)為，《無照經(jīng)營查處取締辦法》第八條明確規(guī)定了蘭山區(qū)工商局的職責(zé)，其應(yīng)依職權(quán)履行，無須行政相對人的申請。一審法院支持被行政相對人不予受理行政相對人的行政復(fù)議申請屬于適用法律錯誤，應(yīng)予改判。被行政相對人L市政府認(rèn)為，一審法院判決認(rèn)定事實清楚，依據(jù)正確，應(yīng)予維持。被行政相對人蘭山區(qū)工商局對一審法院判決沒有意見。
工商行政管理部門具有依據(jù)個體工商戶的申請辦理營業(yè)執(zhí)照的法定職權(quán)，但須以相對人提出書面申請為前提。本案中行政相對人向L市政府提起行政復(fù)議申請，要求“責(zé)令被申請人給申請人補辦2012年10月5日至2013年10月4日的營業(yè)執(zhí)照并賠償因其未履行法定職責(zé)給申請人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失57600元”，但并未提供證據(jù)證明其向蘭山區(qū)工商局提交過書面申請材料，因此被行政相對人依據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第二十一條第（一）項“有下列情形之一的，申請人應(yīng)當(dāng)提供證明材料：（一）認(rèn)為被申請人不履行法定職責(zé)的，提供曾經(jīng)要求被申請人履行法定職責(zé)而被申請人未履行的證明材料；……”的規(guī)定，認(rèn)定行政相對人未按要求提供證明材料，以不符合受理條件為由，對行政相對人的該項復(fù)議申請不予受理并無不當(dāng)。
綜上我們認(rèn)為，行政復(fù)議案件，行政相對人對于自己主張的行為，如案例中對于第三人沒有履行相應(yīng)提醒和告知的義務(wù)，相對人應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的材料說明予以佐證。但本案中相對人一直未能拿出相應(yīng)的材料證明自己的主張，因而我們認(rèn)為在未來的行政復(fù)議過程中，相對人也應(yīng)當(dāng)依法履行自身的義務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
[1]江必新，《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國法學(xué)》，2013年第一期。
1．指導(dǎo)思想。堅持以黨的十七大精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以圍繞建設(shè)人民滿意政府為目標(biāo)，以推進(jìn)“六大民生工程”為抓手，著力解決人民群眾最基本、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，使公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各項權(quán)益切實得到尊重和保障。
2．基本要求。依法保障公民權(quán)益，必須堅持以人為本、依法行政、公眾參與、統(tǒng)籌兼顧的原則，按照著眼長遠(yuǎn)與立足當(dāng)前相結(jié)合、全面推進(jìn)與突出重點相結(jié)合、普遍保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合的方式，始終把依法保障公民權(quán)益貫穿于政府的各項工作，妥善協(xié)調(diào)和處理各方面的利益關(guān)系。到年，全面落實依法保障公民權(quán)益的各項任務(wù)和要求，土地征收、房屋拆遷、社會保障、食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動就業(yè)、教育事業(yè)等領(lǐng)域的突出問題得到有效解決，公民權(quán)益保護(hù)和實現(xiàn)程度明顯提高。
二、主要任務(wù)和目標(biāo)
（一）依法保障公民人身財產(chǎn)權(quán)益
3．加強應(yīng)急管理。認(rèn)真組織實施《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)章，加快突發(fā)事件應(yīng)急管理體制和相關(guān)配套制度建設(shè)，全面落實突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建制度。建立健全各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，加強對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)對工作。經(jīng)過5年的努力，應(yīng)急體系和體制機制更加完善，應(yīng)對突發(fā)事件的能力明顯提升。
4．加強食品藥品和農(nóng)產(chǎn)品安全管理。切實落實國家、省、市有關(guān)食品藥品和農(nóng)產(chǎn)品安全管理的法律、法規(guī)，建立完善相關(guān)配套制度和措施。積極推行各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處及區(qū)主要監(jiān)管部門簽訂食品安全責(zé)任書，保證藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)覆蓋全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村。強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量源頭管理，加強對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、超市的主要農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)測、抽檢。全面實施“十小”行業(yè)質(zhì)量安全整治與規(guī)范，推進(jìn)食品安全“三網(wǎng)”建設(shè)和示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。經(jīng)過5年的努力，食品監(jiān)督抽檢合格率保持在90%以上，藥品抽檢合格率達(dá)到95%以上，農(nóng)產(chǎn)品殘留物檢測合格率達(dá)到95%以上。2008年起，全區(qū)藥品供應(yīng)網(wǎng)社區(qū)（村）覆蓋率達(dá)100%；餐飲服務(wù)單位衛(wèi)生監(jiān)督實現(xiàn)全覆蓋。
5．加強安全生產(chǎn)監(jiān)管。認(rèn)真貫徹落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)，根據(jù)《區(qū)區(qū)級有關(guān)部門及人員安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定》，落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管職責(zé)，加大對道路交通、危險化學(xué)品、消防、漁業(yè)捕撈交通、建筑施工、礦山等行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管和治理力度。切實落實《市重大安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定（試行）》和《市安全生產(chǎn)重大事故隱患掛牌督辦暫行辦法》。進(jìn)一步推進(jìn)安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，深化隱患排查治理機制，加強重大危險源監(jiān)管，健全重大事故隱患預(yù)防、控制和應(yīng)急處置機制。到年全區(qū)各類安全生產(chǎn)事故總量、事故死亡人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失三項指標(biāo)繼續(xù)下降，全社會各行業(yè)安全生產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)。
6．加強社會治安綜合治理。健全社會治安防控體系，落實綜合治理目標(biāo)責(zé)任制，深入實施城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。健全不安定因素排查制度，妥善處理較大規(guī)模。落實區(qū)委、區(qū)政府《關(guān)于加強外來務(wù)工人員服務(wù)管理工作的意見》，加強流動人口管理，流動人口信息采集率達(dá)90%以上，“人戶一致”率達(dá)到70%以上，出租房屋信息采集率達(dá)到95%以上。落實預(yù)防青少年違法犯罪措施，深化青少年“導(dǎo)航工程”。深入開展打黑除惡、命案偵破、打擊“兩搶一盜”、禁毒等工作，著力整治突出治安問題和治安混亂地區(qū)。落實《市歸正人員安置幫教工作實施細(xì)則》，實施社區(qū)矯正和歸正人員安置幫教工作。經(jīng)過5年努力，發(fā)案總數(shù)得到有效控制，破案率力爭逐年提高，社會治安狀況更加良好，公民社會安全感滿意度保持在95%左右。
7．加強環(huán)境保護(hù)管理。加大環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的貫徹力度，切實落實《市環(huán)境保護(hù)污染防治規(guī)定》，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境安全、生態(tài)保護(hù)、節(jié)能減排等方面的強制性標(biāo)準(zhǔn)和約束性指標(biāo)，建立和完善環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度。深入實施“811環(huán)境保護(hù)新三年行動”，加強飲用水源安全管理，全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治，加強垃圾填埋場和焚燒場的建設(shè)、使用和管理。到年，城區(qū)餐廚垃圾收運率達(dá)到80%以上，生活垃圾無害化處理率保持在97%以上，努力完成各項污染減排和環(huán)境整治任務(wù)，全區(qū)生態(tài)質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)能力走在全省前列。
8．加強征收拆遷和農(nóng)村土地承包管理。貫徹《中華人民共和國物權(quán)法》，重點做好農(nóng)村不動產(chǎn)登記發(fā)證工作。落實《市征收集體所有土地房屋拆遷條例》及其實施細(xì)則和區(qū)里的各項拆遷政策，規(guī)范土地征收審批程序，切實落實征地、拆遷安置補償政策。嚴(yán)格違法用地處理和手續(xù)補證制度，建立和健全違法用地責(zé)任追究機制。加強土地承包經(jīng)營管理，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)管理信息化建設(shè)，完善土地承包仲裁調(diào)處機制。
（二）依法保障公民社會權(quán)益
9．加強社會保障工作。切實落實和不斷完善養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險制度，深化新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，充分發(fā)揮商業(yè)保險在完善社會保障體系中的補充作用。完善最低生活保障制度及其標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，全面落實《市醫(yī)療救助辦法》。建立健全和完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、被征地人員養(yǎng)老保障制度，城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房保障制度和外來務(wù)工人員社會保險制度。經(jīng)過5年的努力，城鄉(xiāng)居民多層次、廣覆蓋的社會保障體系和多層次住房保障體系更加健全完善。
10．加強就業(yè)服務(wù)和勞動管理。認(rèn)真落實勞動保障法律法規(guī)，培育和規(guī)范人力資源市場，健全就業(yè)援助制度。不斷完善最低工資制度和分類工時審批制度，積極探索建立勞動定額管理制度，大力推行工資集體協(xié)商制度。強化工資支付管理，嚴(yán)厲查處企業(yè)拖欠工資等勞動違法行為。經(jīng)過5年的努力，勞動合同制度得到全面推行，實施工資集體協(xié)商制度的企業(yè)達(dá)70%以上。工資拖欠、就業(yè)歧視等現(xiàn)象得到有效遏制。
11．促進(jìn)和規(guī)范教育事業(yè)。全面實行義務(wù)教育，健全教育督導(dǎo)評估制度，進(jìn)一步做好高標(biāo)準(zhǔn)普及十五年教育工作。大力發(fā)展職業(yè)教育、促進(jìn)和規(guī)范民辦教育、成人教育、特殊教育和專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育。不斷完善教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強教師隊伍建設(shè)和管理，落實扶持農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育發(fā)展制度。規(guī)范教育收費行為，全面推行教育收費公示制度，嚴(yán)厲查處教育違法收費行為。完善和落實外來務(wù)工人員子女、困難家庭子女教育扶助制度。
12．加強公共文化服務(wù)和管理。按照建設(shè)“文化強區(qū)”戰(zhàn)略目標(biāo)，全面落實區(qū)委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)文化強區(qū)建設(shè)促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮的意見》，完善城鄉(xiāng)公共文化體系建設(shè)。重點加強基層公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、利用、服務(wù)和管理，加強文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，加強網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理，加大對文化市場的監(jiān)管力度，著力培育現(xiàn)代文化市場體系。經(jīng)過5年的努力，使城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系基本形成，公民基本文化權(quán)益得到有效保障。
13．加強特殊群體權(quán)益保障。組織實施《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，深化“青少年維權(quán)工程”。貫徹落實《市區(qū)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，加快以殘疾人康復(fù)技術(shù)指導(dǎo)、就業(yè)安置、法律援助及維護(hù)權(quán)益為重點的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。健全和落實婦女權(quán)益保障制度。加強老年人權(quán)益保障，繼續(xù)實施“星光計劃”，推進(jìn)居家養(yǎng)老工作。
（三）依法保障公民經(jīng)濟(jì)生活權(quán)益
14．加強消費者權(quán)益保護(hù)。貫徹落實消費者權(quán)益保護(hù)、反不正當(dāng)競爭、反壟斷等法律、法規(guī)，加強行政執(zhí)法，依法查處違法行為。加強消費維權(quán)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)一步完善消費者投訴體系，切實做好消費維權(quán)保護(hù)工作。2009年起，消費者舉報投訴辦結(jié)率每年保持在96%以上。
15．加強價格調(diào)控監(jiān)管和行政性收費管理。全面實施價格監(jiān)測預(yù)警制度，建立完善應(yīng)對市場價格異常上漲預(yù)案。依法推行價格聽證和公示制度，建立健全定價成本核算和公開制度，強化市場價格監(jiān)管，建立覆蓋城鄉(xiāng)的價格監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，暢通價格投訴舉報渠道，嚴(yán)厲查處價格違法行為。2009年起，制定列入聽證目錄的重要商品、公用事業(yè)和公益價格，并全面實行價格聽證制度。
16．加強規(guī)劃管理。認(rèn)真組織實施《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，全面推行“陽光規(guī)劃”，完善和落實規(guī)劃公告、公開征求意見、聽證、專家論證和合法性審查等制度。規(guī)范規(guī)劃修編和調(diào)整行為，強化規(guī)劃執(zhí)行、監(jiān)督管理和行政執(zhí)法。到年，編制或者修改城鄉(xiāng)規(guī)劃公告率、公開征求意見率均要達(dá)到100%.
17．規(guī)范行政審批和投資管理。深化行政審批制度改革和行政審批職能歸并。加強行政服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)，全面推行“一站式”審批，探索行政審批全程制度，落實行政許可監(jiān)督檢查制度。深化投資體制改革，建立健全投資管理制度，落實企業(yè)投資決策權(quán)，規(guī)范政府投資預(yù)算管理。2009年起，全面清理對企業(yè)的各項政府性獎勵政策，規(guī)范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府獎勵行為。
（四）依法保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)
18．加強政府信息公開工作。全面實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，落實《市政府信息公開規(guī)定》，完善政府信息公開指南、政府信息公開目錄。2009年起，區(qū)政府及其所屬各部門，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息全部實現(xiàn)網(wǎng)上公開；全面落實政府信息主動公開和依申請公開制度，健全完善政府信息公開、監(jiān)督和保障制度。
19．完善行政決策程序。建立健全公眾參與行政決策機制，實行重大行政決策公開聽取意見制度，積極推行重點領(lǐng)域行政決策聽證制度、行政決策合法性審查和專家論證試點。到年，重大行政決策聽證全面實施。
20．加強行政投訴處理和工作。加強效能投訴中心建設(shè)，暢通行政投訴渠道，健全行政投訴處理制度，規(guī)范行政投訴處理程序，推行行政投訴處理責(zé)任制。全面落實工作職責(zé)，開展工作規(guī)范化達(dá)標(biāo)活動，加強事項的督察督辦，推行“網(wǎng)上”試點。到年，行政投訴處理率、事項辦結(jié)率均要達(dá)到98%以上。
21．保障和規(guī)范村民自治。認(rèn)真落實《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)村務(wù)公開和民主管理工作的意見》，指導(dǎo)村民自治組織建立和完善村務(wù)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制，切實保障村民合法權(quán)益。加強村民委員會和村民代表法律知識培訓(xùn)，試行村民自治監(jiān)督制度、村規(guī)民約備案制度，開展村務(wù)公開、民主管理示范創(chuàng)建活動。經(jīng)過5年的努力，實現(xiàn)村民依法自治的目標(biāo)。
（五）依法保障公民救濟(jì)權(quán)益
22．健全利益協(xié)調(diào)機制。認(rèn)真組織實施仲裁、人民調(diào)解等法律、法規(guī)，建立完善勞動爭議、不動產(chǎn)權(quán)屬爭議、醫(yī)療事故糾紛、生產(chǎn)安全事故和交通事故損害賠償?shù)刃姓{(diào)解、人民調(diào)解和勞動爭議調(diào)解機制，落實各項調(diào)解制度，實施“人民調(diào)解質(zhì)量工程”。到年，城鄉(xiāng)社區(qū)和職工人數(shù)200人以上的企業(yè)、大型集貿(mào)市場全面建立人民調(diào)解委員會，調(diào)解成功率達(dá)95%以上；不動產(chǎn)權(quán)屬爭議、勞動爭議案件、醫(yī)療事故賠償糾紛、交通事故賠償案件的行政調(diào)處或人民調(diào)解、勞動爭議調(diào)解率達(dá)到90%以上。
23．加強行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作。全面貫徹落實《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》，建立行政復(fù)議和解、調(diào)解機制，實行行政復(fù)議簡易程序，暢通行政復(fù)議申請渠道。建立行政復(fù)議與、行政監(jiān)察、行政審判工作協(xié)調(diào)、溝通機制。加強行政復(fù)議隊伍建設(shè)，實行行政復(fù)議人員資格管理制度。落實行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴相關(guān)制度，健全司法建議處理反饋機制。到年，行政復(fù)議“案結(jié)事了”率保持在90%以上，行政復(fù)議生效決定、行政訴訟生效判決和裁定執(zhí)行率達(dá)到98%以上。
24．完善行政賠償和補償制度。認(rèn)真貫徹落實國家賠償有關(guān)法律、法規(guī)，建立健全行政賠償聽證、協(xié)商與和解制度。建立和完善行政補償制度，規(guī)范土地征收、房屋拆遷、生態(tài)保護(hù)等行政補償標(biāo)準(zhǔn)、程序。
25．加強法律援助。認(rèn)真落實法律援助制度，逐步擴大法律援助范圍，完善法律援助工作機制和措施，鼓勵各社會團(tuán)體開展法律援助。加強與相關(guān)部門、機構(gòu)的協(xié)調(diào)，暢通法律援助申請渠道，形成“1小時法律援助圈”。加強法律援助隊伍建設(shè)，提高法律援助質(zhì)量和效率。到年，全區(qū)法律援助機構(gòu)的“落地”窗口建設(shè)率達(dá)90%以上，力爭非指派的法律援助案件數(shù)量每年遞增5%以上。
三、有關(guān)保障措施
26．加強組織領(lǐng)導(dǎo)。要切實加強對公民權(quán)益依法保障行動計劃實施工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促公民權(quán)益依法保障行動計劃的落實。各部門要依照各自職責(zé)按年度分解、細(xì)化工作任務(wù)和目標(biāo)，制定年度工作方案，并實行行動計劃實施情況年度報告制度。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、街道辦事處，有關(guān)部門于每年度12月底前向區(qū)政府報告本地、本部門行動計劃年度實施情況和下一年度行動計劃實施工作方案。
27．加大財政保障力度。健全公共財政制度，加大對社會保障、勞動就業(yè)、教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等資金投入，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的財政支持。落實行政執(zhí)法經(jīng)費，保障行政執(zhí)法職能有效行使。
關(guān)鍵詞：國家征收；補償；憲法；程序
中圖分類號：DF2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X（2008）14－0160－02
經(jīng)過2004年憲法修正案修改后的我國憲法第10條和第13條對征收和征用加以區(qū)分，并將補償正式寫入憲法，充分顯示出我國精神的巨大進(jìn)步，已經(jīng)初步形成了全面、多層次的國家征收補償法律制度體系。但從另一個方面來看，與國家征收補償制度經(jīng)過了長期歷史檢驗的一些西方國家相比，我國的國家征收補償制度卻顯得捉襟見肘。
首先，憲法中一個完整的國家征收補償制度要求具備“公民財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯――國家出于公共利益目的可以對財產(chǎn)進(jìn)行征收――對私有財產(chǎn)的合法征收必須以公正補償為前提”這樣一個三層邏輯結(jié)構(gòu)。而我國憲法中的規(guī)定在此三個方面都有缺失：
1.將財產(chǎn)權(quán)作為公民的基本權(quán)利寫入憲法，直接反映了公民權(quán)利與國家權(quán)力在憲法秩序中的關(guān)系?；谪敭a(chǎn)權(quán)條款本身固有的意義，其更重要的功能在于對公民基本人權(quán)的保障，而非對社會現(xiàn)實財產(chǎn)秩序的描述，從其本質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)位于公民基本權(quán)利和義務(wù)章。
2.我國憲法雖然規(guī)定了政府享有出于公益目的的征收權(quán)，但卻沒有規(guī)定如何界定公共利益以及由誰來判斷公共利益，結(jié)果就是使得“公共利益目的”淪為空談，往往也造成了行政機關(guān)以公益為借口而侵犯公民權(quán)益事件的發(fā)生。
3.權(quán)利論法學(xué)的代表人物羅納德?德沃金指出，法是一個包括規(guī)則和原則的整體，當(dāng)規(guī)則不確定時，法律原則仍可以保證法的確定性。但我國分散的立法規(guī)定中有關(guān)國家征收補償?shù)脑瓌t條款極為混亂：“按照被征用土地的原用途給予補償”；“對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償”；“由礦山建設(shè)單位給予合理的補償”等等。
其次，目前在國家征收補償制度中暴露出的困境其實都源于立法的不夠一致，相關(guān)的征收補償制度都散見在《土地管理法》、《草原法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)法》等規(guī)范性文件中。這些都導(dǎo)致了許多國家征收補償領(lǐng)域的問題呈現(xiàn)空白的狀態(tài)，更導(dǎo)致了在不同的規(guī)范性文件中法律概念內(nèi)涵的不一致。
最后，國家征收補償?shù)某绦蛟O(shè)計不夠統(tǒng)一和明確。在今天，程序已經(jīng)成為“決定法治與恣意人治之間的基本區(qū)別”，國家征收補償?shù)某绦蛟O(shè)計應(yīng)當(dāng)處處體現(xiàn)在掌握征收補償權(quán)的公權(quán)力主體行為的約束。
1.從行政法學(xué)理論上講，當(dāng)一個行政行為涉及到對行政相對人有所損益時應(yīng)該聽取行政相對人的意見再做判斷。但觀察我國現(xiàn)行程序，每一個步驟都以征地機關(guān)為核心：用地單位自行制定征地計劃；土地管理部門僅憑用地單位的申請書審查批準(zhǔn)征地計劃；征地計劃得到批準(zhǔn)之后立即組織實施而不用聽取意見；征地補償方案由用地單位和土地管理部門聯(lián)合制定并公告。
2.公正的程序要求糾紛的裁決者應(yīng)當(dāng)始終保持中立的地位，而《土地管理法》中設(shè)定的程序嚴(yán)重背離了這一法理價值,整個征收補償過程摻雜了太多的基層政府主觀因素：土地征收方案由縣、市人民政府批準(zhǔn)并組織實施；縣、市人民政府批準(zhǔn)征地補償安置方案后由縣、市人民政府土地管理部門組織實施；當(dāng)被征地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議時，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。
3.我國的《土地管理法》沒有規(guī)定聽證制度，僅在征地方案得到批準(zhǔn)之后和征收補償安置方案得到確定之后分別規(guī)定公告程序，但兩次公告都發(fā)生在方案已經(jīng)確定之后，缺少主動要求監(jiān)督的實質(zhì)意義。當(dāng)對國家征收出現(xiàn)爭議時,1996年最高院《關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》中的規(guī)定又使得公民如果選擇先向行政機關(guān)申請裁決，則肯定無法避免被強制拆遷的命運；如果直接向法院，則政府又回避了在拆遷補償安置中的責(zé)任，把拆遷人推向臺前，這里對公民財產(chǎn)權(quán)的保障已經(jīng)達(dá)到了極度弱化的程度。
筆者認(rèn)為，完善對我國國家征收補償制度的立法可以但不限于從以下幾個方面入手：
1.完善憲法中的國家征收補償條款
第一，將憲法總綱部分的第13條條文移至公民的基本權(quán)利和義務(wù)章中去。因為財產(chǎn)權(quán)本就是公民的基本權(quán)利，各國憲法大都在公民基本權(quán)利部分予以規(guī)定，我國憲法卻將其放在總綱中規(guī)定，人為地模糊了公民財產(chǎn)權(quán)的法律屬性，似乎并不意味著對個人財產(chǎn)權(quán)的格外尊重和重視，而是只有將個人權(quán)利放在了國家利益、社會利益的大背景下才得以被提及，難以使公民對自身的財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生安全感。
第二，在國家根本大法中明確對“公共利益”內(nèi)涵的界定極為重要。正如同“正義有著一張普洛透斯似的臉”一樣，公共利益也有著一張普洛透斯似的臉，它是法學(xué)中一個最基本但又最不確定的概念。在目前與國家征收補償相關(guān)的各單行法中對公共利益的表述極不統(tǒng)一：“國家建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”、“城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡”，以及單純的“公益事業(yè)”等等，在實踐中的理解更加千差萬別。姜明安教授曾為我國的公共利益立法構(gòu)想了一個體系，值得我們借鑒：首先給公共利益下一個簡要的定義，如公共利益是指由公共組織提供的供公眾享用的公共服務(wù)；其次，盡可能全面地列舉出可能屬于公共利益范疇的事項，如國防設(shè)施、公共道路交通、公共事業(yè)、災(zāi)害防治、舊城改造、風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等；最后設(shè)定了一個概括性的兜底條款和排除條款，如企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)的項目不得適用征收。當(dāng)然，為了顧及憲法的嚴(yán)密性和權(quán)威性，這種列舉條款和排除條款完全可以在下一個問題中提到的《國家補償法》中進(jìn)行。
第三，國家征收補償?shù)脑瓌t也應(yīng)當(dāng)是在憲法層面上明確規(guī)定的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，對國家征收的補償首先應(yīng)當(dāng)是公正的，正如我國臺灣著名學(xué)者史尚寬先生所講：“公平者，當(dāng)事人之間之平衡。公允者，各事之妥適解決。”當(dāng)然，公正本身的意義就撲朔迷離，對公正補償原則的考慮要聯(lián)系國家征收補償?shù)幕A(chǔ)理論來思考，被征收人應(yīng)該得到對不利后果的彌補，但也不能因征收而獲得更多的特殊利益，公益與私益的平衡在此得到公正的體現(xiàn)。
2.適時制定統(tǒng)一的《國家補償法》
（1）從立法學(xué)的角度分析，國家征收補償?shù)牧⒎Ｊ娇梢苑譃槿N：分立立法模式，綜合立法模式以及統(tǒng)一立法模式。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一立法模式。制定一部統(tǒng)一的《國家補償法》，既能有效地解決目前許多國家征收補償無法可依的問題，又能在現(xiàn)有法律資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，詳細(xì)規(guī)定國家征收補償?shù)暮x、立法指導(dǎo)思想、基本原則、補償范圍、構(gòu)成要件、一般標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序等內(nèi)容。當(dāng)然，在制定了《國家補償法》的基礎(chǔ)上，由有關(guān)國家征收補償?shù)母鲉涡蟹ㄗ裱y(tǒng)一法的前提下靈活規(guī)定特定領(lǐng)域、特定事項的補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)也是必要的?！秶已a償法》可以為單行立法提供統(tǒng)一的概括性規(guī)范，又可以彌補單行立法的不足。誠然，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上制定一部《國家補償法》是一項浩大的工程，但是立法并非權(quán)宜之計。
（2）“沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障?！睒?gòu)建這個程序中的重點有幾個方面：
第一，為公共利益審查設(shè)定獨立的程序。在我國現(xiàn)行的國家征收補償制度中，是由批準(zhǔn)征收的政府部門自由裁量公共利益的存在與否，不免使對公共利益的判斷流于形式。在統(tǒng)一立法中，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的獨立工作機構(gòu)對公共利益進(jìn)行認(rèn)定，這個專門的獨立工作機構(gòu)類似于法國的公用征收官、日本的征用委員會、加拿大的市政委員會和談判委員會?！肮怖妗辈煌谄渌▽W(xué)概念，對公共利益的恰當(dāng)理解可以不必具有專業(yè)的法學(xué)素養(yǎng)，但必須具備豐富的社會經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)通過政府部門主持召開聽證會來做出決定，聽證會人員由征收申請人、被征收人、有關(guān)專家組成，并且使部分普通群眾代表也參與其中。
關(guān)鍵詞：公共管理；行政補償；對策
中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）09-0083-02
行政補償是指行政主體基于社會公共利益的需要，在履行行政職責(zé)的過程中因其合法行政行為給公民、法人或者其他社會組織的合法財產(chǎn)及合法權(quán)益造成損害時，由國家及其代表機關(guān)按照法定程序?qū)ο鄬θ怂馐艿膿p害給予補償?shù)姆芍贫?。簡單說，行政補償主要是為了保障相對人的合法財產(chǎn)權(quán)利而對相對人損失的合理補償，引起行政補償?shù)男袨橥ǔＪ腔诠怖娴男枰檫_(dá)到某一公共目的而發(fā)生的。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會體制改革的深入，行政補償在處理政府管理和維護(hù)相對人權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。但同時，我們也要承認(rèn)，因為補償而產(chǎn)生的矛盾和沖突也時有發(fā)生，需要我們認(rèn)真地總結(jié)與思考。
一、當(dāng)前我國行政補償實施過程中存在的主要問題
應(yīng)當(dāng)說，行政補償是傳統(tǒng)的“官本位”官僚思想向現(xiàn)代的“民本位”的服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是政治文明的重要內(nèi)容。它體現(xiàn)了在處理政府和百姓關(guān)系問題堅持“以民為本”的原則。綜觀當(dāng)前我國行政補償實施的現(xiàn)狀，在肯定行政補償?shù)闹匾饔玫耐瑫r仍然要看到一些不容我們忽視的問題。
1.行政補償法制建設(shè)仍然相對落后。從我國整個行政法制建設(shè)發(fā)展歷史來看，行政補償可以說是建立較早的一個法律制度。從建國初期的《城市郊區(qū)條例》、《關(guān)于國家征用土地辦法》到改革開放之后的《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《外資企業(yè)法》等法律、法規(guī)，分別在不同領(lǐng)域確立了行政補償制度。從已有的內(nèi)容來看，有關(guān)補償?shù)闹贫榷嘞抻趯ψ匀毁Y源、公民合法私有財產(chǎn)的征收、征用，行政補償范圍也較為狹隘，對相對人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度不夠。此外，由于造成損失的原因與損失內(nèi)容比較復(fù)雜，行政補償方式往往要根據(jù)損失原因和損失內(nèi)容來具體確定補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式，這也給立法造成一定困難。目前，我國現(xiàn)有行政補償?shù)牧⒎▽哟屋^低，多屬于地方立法、單行性規(guī)范，以至于造成行政補償領(lǐng)域的混亂，補償?shù)恼咝苑绞蕉?，?biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一，很多補償政策難以真正兌現(xiàn)，實踐中操作也不夠規(guī)范、隨意性大。因此，急需在國家層面統(tǒng)一規(guī)范，解決當(dāng)前行政補償領(lǐng)域的一系列問題。
2.行政補償透明度不夠，廣大行政相對人參與度偏低。行政補償?shù)暮侠硇跃驮谟诋?dāng)行政主體和行政相對人的利益出現(xiàn)抵觸時能平衡地緩解矛盾，實現(xiàn)公益與私益的“雙贏”，它有利于增強行政相對人對行政主體的認(rèn)同感。然而，現(xiàn)有的行政補償制度仍然對行政相對人的權(quán)利不夠重視。例如現(xiàn)行的土地征收補償，其程序為建設(shè)單位申請用地，土地行政主管部門擬定方案，建設(shè)用地審查、批準(zhǔn)、組織實施五個步驟，每一步都是以征地機關(guān)為核心，忽視了土地權(quán)益的實際擁有者的參與。補償程序中的補償?shù)怯?、有關(guān)部門制定補償方案、公告方案、聽取相關(guān)人意見、爭議協(xié)調(diào)、實施，整個過程中相對人幾乎沒有機會參與到制度制定的過程中，導(dǎo)致在出現(xiàn)利益糾紛時很難解決。而且，一些執(zhí)法人員把補償當(dāng)做給群眾的“恩惠”，根本不在意相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)，以至于仍以“管理為本位”,不是以相對人權(quán)利保護(hù)為本位,沒有將保護(hù)利益受損者的合法權(quán)益作為首要因素進(jìn)行考慮。
3.行政補償?shù)墓婺康娜狈ι鐣挠行ПO(jiān)督。行政補償?shù)穆淠_點是“公共目的”，而我國目前對“公共目的”的界定單純處于行政部門單方面控制和界定之下，現(xiàn)有的法律包括憲法、物權(quán)法或其他單行法律均對公共目的判斷的標(biāo)準(zhǔn)和方式給出明確的規(guī)制，同時也沒有適格的社會公信組織能夠?qū)Α肮婺康摹边M(jìn)行事前評估，司法機關(guān)也無法從事后對“公共目的”要件予以評判，只能依靠政府單方面認(rèn)定。這種情況導(dǎo)致的后果是征收程序啟動比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號來啟動。例如有些地方政府打著“公益”的幌子，直接從農(nóng)民手里征收土地，而實質(zhì)是為了滿足個別房地產(chǎn)開發(fā)商的“開發(fā)需要”，江蘇“鐵本公司案”、河北“華北大學(xué)城案”等都昭示，我們必須建立起一個多元的“公共目的”的評估體系。
4.行政補償救濟(jì)制度不完善。有句法諺講，只有能夠獲得救濟(jì)的權(quán)利才是真實的權(quán)利。法治社會的一個重要標(biāo)志，就是任何人當(dāng)其基本權(quán)利遭到侵害時，有權(quán)由合格的公共機構(gòu)來對這種侵害行為給予“矯正”，并對受損害的利益進(jìn)行有效的補救。從我國行政補償爭議司法救濟(jì)的現(xiàn)狀看，一個極為突出的問題是很多地方的司法機關(guān)常常以補償協(xié)議是“民事合同”為借口而拒絕受理，從而導(dǎo)致了行政補償爭議往往游離于行政司法審查之外。即使通過行政復(fù)議來解決，也只是審查行政機關(guān)的具體行政行為，只對行政機關(guān)作出處理決定，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯監(jiān)督，本身就缺乏社會公信力?？梢?，盡快確立行之有效的行政補償救濟(jì)制度，切實保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，是行政補償制度建設(shè)的一個緊迫問題。
二、完善我國行政補償制度的建議
1.制定統(tǒng)一配套的國家補償法。我國憲法明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。這為我國行政補償立法確立了憲法依據(jù)。一方面通過制定統(tǒng)一的《國家補償法》，明確行政補償?shù)念愋汀⒎秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、程序和救濟(jì)程序，既可以矯正現(xiàn)行行政補償制度不協(xié)調(diào)的問題，又可以彌補現(xiàn)行立法的不足。另一方面，要結(jié)合我國當(dāng)前社會發(fā)展變化的實際，完善我國現(xiàn)有法律法規(guī)中的補償條款，對于現(xiàn)有各領(lǐng)域的具體補償方式、范圍、計算標(biāo)準(zhǔn)，補償義務(wù)人、補償申請和處理程序、補償救濟(jì)途徑等內(nèi)容給予完善，使行政補償法律體系進(jìn)一步健全。
2.科學(xué)合理地確定行政補償范圍。行政補償范圍解決的是國家對哪些行政行為所造成的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補償責(zé)任的問題。明確行政補償?shù)姆秶?，主要是界定哪些行為造成的損失需要補償、哪些不需要補償，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)行的行政補償實施狀況來看,補償?shù)姆秶^窄,主要表現(xiàn)在補償對象上主要補償財產(chǎn)權(quán)受到的損失,而對于人身權(quán)受到的損失補償較少，對于財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)外的其他合法權(quán)益受到的損失基本不予補償；在補償方式上只補償直接損失而不補償間接損失,如在土地征用中只給予耕地補償,而對搬遷費、遷移費、接連土地?fù)p失費等直接由于耕地受到征用而使得私人權(quán)益受到的侵害不予補償；在補償內(nèi)容上只補償物質(zhì)損失不補償精神損失,只補償實際損失不補償將來不確定的損失。因此，必須轉(zhuǎn)變行政補償?shù)闹笇?dǎo)思想，從更有利于保護(hù)相對人正當(dāng)權(quán)益的角度對行政補償范圍進(jìn)行規(guī)制與界定。
3.規(guī)范行政補償?shù)某绦颉Ｐ姓a償程序是指行政機關(guān)在認(rèn)定應(yīng)否補償、確立補償額度及支付補償?shù)纫幌盗醒a償活動中所應(yīng)遵循的步驟、過程和方法。我國目前尚無統(tǒng)一的行政程序法,也沒有統(tǒng)一的行政補償程序規(guī)定,盡管部分法律、法規(guī)為行政補償行為規(guī)定了較為完整的行政程序,如土地征用補償程序和城市房屋拆遷補償程序。但從整體上來說，行政補償程序問題較多。例如缺少補償時限規(guī)定和時效制度。表現(xiàn)在法律條款上都過于籠統(tǒng)、抽象、缺乏可操作性,而且還有程序短缺,相對人的具體利益得不到真正落實的情況。以較為規(guī)范的《土地管理法》中的聽證程序為例，這一重要程序只是在第48條作了原則性規(guī)定,即“征地補償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄,意見不一致或不被采納時解決的途徑和訴訟權(quán)利等，《土地管理法實施條例》中未作進(jìn)一步說明。而在英國的程序法中,聽證程序成為行政程序的核心程序,在立法上非常重視，“行政機關(guān)聽取對方意見的原則”包含個三內(nèi)容：一是公民有在合理時間以前得到通知的權(quán)利。二是了解行政機關(guān)的論點和根據(jù)的權(quán)利。三是為自己辯護(hù)的權(quán)利。據(jù)此原則,行政機關(guān)對決定說明理由,應(yīng)成為其法定義務(wù),同時公民可以在合理時間以前有獲得通知及了解決定的權(quán)利。這是我國行政補償制度中所沒有的。因此,相對人在自己的權(quán)利“可能產(chǎn)生不利或已經(jīng)產(chǎn)生不利的結(jié)果時”，則沒有“一個公正程序來遵守”。
4.完善行政補償?shù)乃痉ň葷?jì)制度和行政復(fù)議制度。行政補償制度的關(guān)鍵在于司法救濟(jì),即通過行政訴訟的方式保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前我國行政救濟(jì)的立法主要以《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》為基本的框架構(gòu)成。就完善行政補償救濟(jì)的制度建設(shè)來看，比較可行的就是進(jìn)一步完善這兩部法律，明確行政補償?shù)脑V訟程序和復(fù)議程序，明確人民法院對行政征收或征用的司法管轄權(quán)，分別確定行政復(fù)議和行政裁決在行政補償救濟(jì)制度中的地位，合理分配不同主體在行政補償救濟(jì)中的責(zé)任與分工，把行政補償救濟(jì)落到實處。比如有的學(xué)者提出有必要賦予法院在審理行政補償案件中的變更判決權(quán)，使法院在審理此類案件時可以對補償數(shù)額進(jìn)行確認(rèn)，都值得我們思考。
結(jié)語
隨著我國行政管理的發(fā)展，行政補償領(lǐng)域的制度建設(shè)逐漸成為行政法制建設(shè)的重要部分，也是“和諧社會”建設(shè)的重要內(nèi)容。它對于正確、合理處理“官民關(guān)系”具有重要的指導(dǎo)意義。只要我們牢記“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨，就能夠在行政補償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)和管理實踐中更好地保護(hù)廣大民眾的合法權(quán)益。
參考文獻(xiàn)：
[1]杜一超.行政補償制度研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2002.
[2]祁小敏.行政補償制度研究[D].太原：山西大學(xué)，2003.
一、完善行政決策機制，提高決策水平
1．按照市委、市政府促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的總體要求，重點推進(jìn)各級行政機關(guān)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保障和改善民生等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化建設(shè)。加強對依法科學(xué)民主決策的研究，重點解決土地征收征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、價格調(diào)整和重大民生工程建設(shè)等重大決策行為中存在的隨意決策、違法決策等問題。
2．進(jìn)一步完善重大行政決策的規(guī)則和程序。各級各部門要把依法科學(xué)民主決策與加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保障和改善民生結(jié)合起來，進(jìn)一步完善決策機制。已經(jīng)建立制度的，要進(jìn)一步完善；尚未建立的，年內(nèi)要出臺專門辦法或在工作規(guī)則中予以規(guī)定。
二、提高制度建設(shè)質(zhì)量，優(yōu)化法制和政策環(huán)境
3.健全立法機制，提高立法質(zhì)量。堅持“開門立法”，完善公眾參與政府立法機制，建立健全專家咨詢論證制度，充分發(fā)揮專家學(xué)者在政府立法中的作用。加強對部門起草工作的指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督。嚴(yán)格控制行政審批、行政處罰、行政事業(yè)性收費、行政檢查等剛性行政管理手段的設(shè)定，克服政府立法過程中的部門利益和地方保護(hù)傾向，高質(zhì)量完成年市政府立法計劃。
4.進(jìn)一步完善規(guī)范性文件前置審查和備案審查制度。嚴(yán)格按規(guī)定程序制定規(guī)范性文件，市縣兩級政府法制機構(gòu)對重大、復(fù)雜的文件要提前介入，參與文件的起草、調(diào)研活動，為部門承擔(dān)的文件起草工作提供幫助。進(jìn)一步建立健全規(guī)范性文件備案登記、信息公布、情況通報和監(jiān)督檢查制度，每季度向社會公布通過備案審查的規(guī)范性文件目錄，年終對各縣（市、區(qū)）政府，市政府各部門發(fā)文目錄進(jìn)行抽查，對全市規(guī)范性文件備案審查情況進(jìn)行通報。加強備案工作信息化建設(shè)，各縣（市、區(qū)）政府，市政府各部門應(yīng)明確專人負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作，逐步實現(xiàn)由紙質(zhì)報備向電子報備的過渡。
5．加強規(guī)范性文件定期清理工作。堅持“立、改、廢”并重，及時修訂、廢止不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢、不符合科學(xué)決策要求、不利于又好又快發(fā)展的規(guī)范性文件，清理后向社會公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄，未列入目錄的，不得作為行政管理的依據(jù)。
三、深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為
6．繼續(xù)深化行政審批制度改革。減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)。對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，著重使用經(jīng)濟(jì)和法律手段，輔以必要的行政手段，充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督的管理方式，積極發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)和行政合同等方式的作用。
7．進(jìn)一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作。確定公安、交通運輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、文化、民政、衛(wèi)生、鹽務(wù)等8個系統(tǒng)為重點，做好行政處罰裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的組織實施和監(jiān)督檢查工作。對案卷評查、執(zhí)法檢查和暗訪中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法不作為、亂作為，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，約束行政處罰裁量行為，減少執(zhí)法隨意性，通過對行政處罰裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，加強內(nèi)部監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。
8．進(jìn)一步開展行政執(zhí)法案卷評查工作。組織開展行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收或者征用、行政復(fù)議等行政執(zhí)法案卷評查活動，逐步建立對公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料和執(zhí)法文書的立卷歸檔制度，促進(jìn)行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法。適時組織社會各界對主要行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進(jìn)行評議。
9．嚴(yán)格行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度。行政執(zhí)法人員上崗執(zhí)法資格實行網(wǎng)上公示，接受社會公眾監(jiān)督。加大對行政執(zhí)法證件年審的力度，建立和完善行政執(zhí)法人員管理檔案，加強對行政執(zhí)法人員持證上崗的監(jiān)督。定期組織開展行政執(zhí)法人員依法行政知識培訓(xùn)，適時組織行政執(zhí)法人員開展行政執(zhí)法業(yè)務(wù)能力測試。
10．進(jìn)一步推行行政執(zhí)法機構(gòu)績效考核和協(xié)同執(zhí)法制度。繼續(xù)創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，加大對行政執(zhí)法機構(gòu)的績效考核力度，創(chuàng)新考核方式，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，切實督促和指導(dǎo)行政執(zhí)法機構(gòu)公平公正規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。認(rèn)真落實好協(xié)同和聯(lián)合執(zhí)法制度，避免多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法，減少執(zhí)法成本，形成執(zhí)法合力，切實有效提升行政執(zhí)法的工作效能。
四、強化行政監(jiān)督，嚴(yán)肅責(zé)任追究
11．加強行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。圍繞黨委、政府中心工作和社會熱點、難點問題，采取多種形式對執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。重點加強對體制機制、決策、執(zhí)法和與群眾利益緊密相關(guān)問題的監(jiān)督。切實發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。強化對具體行政行為的監(jiān)督，充分發(fā)揮市政府特聘行政執(zhí)法監(jiān)督員在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中的作用，依法及時處理公民、法人和其他組織對行政執(zhí)法案件的投訴，糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>
12．自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。市縣政府要主動向本級人大及其常委會和上一級政府報告本地區(qū)推進(jìn)依法行政工作的進(jìn)展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。堅持與人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系制度，重視做好人大議案、建議和政協(xié)提案的辦理工作。重視新聞輿論監(jiān)督，對新聞媒體反映的問題，要認(rèn)真調(diào)查處理。注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用。完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾批評、監(jiān)督政府的渠道，認(rèn)真及時處理群眾反映的問題。
13．深入推進(jìn)政府信息公開和行政權(quán)力公開透明運行。加快電子政務(wù)建設(shè)，進(jìn)一步加強政府信息公開工作，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，都要向社會公開。重點推進(jìn)財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。
14．加大行政問責(zé)力度。對應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證、未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的、未經(jīng)集體討論做出行政決策的，要依法對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人及直接責(zé)任人給予相應(yīng)的處分。對不依法履行職責(zé)或者違反法定權(quán)限和程序?qū)嵤┬姓袨榈模婪▽χ苯迂?zé)任人給予處分。
五、暢通訴求渠道，探索防范和化解社會矛盾新機制
15．積極開展行政復(fù)議應(yīng)訴工作。認(rèn)真貫徹《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實施條例》，加大培訓(xùn)宣傳力度，完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議在行政監(jiān)督、解決行政爭議、化解社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定方面的重要作用。改進(jìn)行政復(fù)議案件審理方式，建立和完善行政復(fù)議和解、調(diào)解制度，注重運用調(diào)解方式化解社會矛盾。探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措，推進(jìn)行政復(fù)議案件審理聽證制度和復(fù)議案卷評查制度。加強對基層行政復(fù)議工作的指導(dǎo)。開展行政復(fù)議案例研討和法律文書的評比匯編活動。認(rèn)真做好行政訴訟的應(yīng)訴工作，對重大行政訴訟案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人要主動出庭應(yīng)訴。行政機關(guān)要尊重并自覺履行人民法院的生效判決、裁定,認(rèn)真對待人民法院的司法建議。
16．認(rèn)真做好群眾來信來訪工作。對案件，負(fù)有處理職責(zé)的行政機關(guān)經(jīng)過調(diào)查核實，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定認(rèn)真作出處理。積極主動發(fā)現(xiàn)和妥善處理苗頭性問題，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
六、加強宣傳培訓(xùn)，提升依法行政水平
17．創(chuàng)新依法行政宣傳形式。加強政府法制宣傳和信息工作。各級各部門要高度重視依法行政宣傳工作，充分利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、公報和簡報等各種渠道，通過開展形式多樣的活動，大力開展政府法制宣傳工作，進(jìn)一步擴大政府法制宣傳的覆蓋面和影響力，為推動和促進(jìn)依法行政各項工作的順利開展?fàn)I造良好的輿論氛圍。
關(guān)鍵詞：永久性失地農(nóng)民；權(quán)益保障；就業(yè)；社會保障
中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）12-0076-02
改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政治和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，我國的城市化和工業(yè)化也進(jìn)入了加速發(fā)展的階段。這一進(jìn)程尤其是城市化進(jìn)程的加快，直接表現(xiàn)就是農(nóng)村集體土地被大量征用，這就不可避免地出現(xiàn)永久性失地農(nóng)民的安置問題以及安置后的權(quán)利保障的缺失問題。三農(nóng)問題歷來是國計民生的重大問題，由于龐大的人口基數(shù)，對于我國而言農(nóng)民的任何問題都不是小問題，失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題是保障我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、維護(hù)和鞏固城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大問題。只有解決好失地農(nóng)民面臨的這些困境，才能夠更好促進(jìn)我國的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，加速我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)真正意義上的和諧社會。
一、生存和發(fā)展的資源困境
“耕地農(nóng)有”一直是我國過去解決農(nóng)民土地的核心問題，中國人尤其是漢民族自古就認(rèn)為土地是財富之母，勞動是財富之父。即使是到了現(xiàn)代，依照馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，土地依然是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生產(chǎn)生活、創(chuàng)造財富最重要的資源，也是我國發(fā)展農(nóng)業(yè)的最基本的生產(chǎn)要素。但是近年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程不斷加快，農(nóng)業(yè)用地與城市用地在一定程度上形成矛盾，越來越多本來依靠農(nóng)業(yè)生存的人轉(zhuǎn)入城市中，為城市建設(shè)提供勞動力，這在一定程度上促進(jìn)了勞動力的解放和工業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展。但是，這部分被解放的勞動力卻確確實實地失去了他們最重要的、賴以生存、創(chuàng)造財富的資源。眾所周知，城市的發(fā)展就是一個拆除與重建、建設(shè)與再建設(shè)的過程，為了改變城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，為了城市的整體規(guī)劃，為了公共利益的發(fā)展，征地應(yīng)該說是很有必要的。在這方面我國的法律也有規(guī)定，我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”從憲法角度講，法律允許國家以公共利益的名義，征收、征用非為其所有的土地，這是正確的，但是我們還應(yīng)當(dāng)看到雖然予以補償，失地農(nóng)民仍然為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程所做出了犧牲和貢獻(xiàn)，他們失去了最為重要的生產(chǎn)資料和發(fā)展資源――土地。對于很多世世代代依靠土地生活的人們而言，這不僅僅是資源的損失，更是生存能力的下降。政府雖然給予了一定的補償，但是這種補償措施多是一次性的、保障性的，缺乏可持續(xù)發(fā)展性以及維持長久生計的基礎(chǔ)性。簡而言之，農(nóng)民可以依靠土地，通過自己的勞動創(chuàng)造財富，但是一筆補償安置費用對于很多只會種地的農(nóng)民而言，則很難具有更高的發(fā)展價值。
二、永久性失地農(nóng)民就業(yè)困境
說到失地，自然來源于征地，而整個征地過程中，政府總在強調(diào)城鎮(zhèn)化，很多新聞媒體和學(xué)者也關(guān)注城鎮(zhèn)化的發(fā)展，那么什么是城鎮(zhèn)化呢？所謂“城鎮(zhèn)化，就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程。城鎮(zhèn)化作為一種社會歷史現(xiàn)象，既是物質(zhì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)，也是精神文明前進(jìn)的動力。城鎮(zhèn)化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴大的過程，同時也是一種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過程”。由此我們可以看出，那些為城鎮(zhèn)化做出貢獻(xiàn)的永久性失地農(nóng)民正應(yīng)該是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終受益者。但事實上，很多失地農(nóng)民卻面臨著諸多問題：就業(yè)難、打工難、生活難、保障難。他們一方面確實享受到了城市化生活的便利和發(fā)展的成果，另一個方面卻又面臨著城市生活的巨大壓力。很多農(nóng)民一夜之間失去了土地，失去了工作，成為無業(yè)者，在大城市的邊緣地帶，甚至在城市核心區(qū)的夾縫里艱難地生存著。
永久性失地農(nóng)民的就業(yè)困境還有其受教育程度的原因。在知識經(jīng)濟(jì)時代，良好的工作崗位、收入較為豐厚的工作崗位，多與學(xué)位或?qū)I(yè)技術(shù)掛鉤。然而，由于城鄉(xiāng)教育的差距，尤其是年齡層次在45歲以上，擔(dān)任主要家庭收入來源的這部分永久性失地農(nóng)民，由于缺乏相應(yīng)的科學(xué)知識和專業(yè)技術(shù)，很難找到合適的工作。他們中的大部分只能找到類似洗碗、裝卸、保姆、保潔等工作，充當(dāng)廉價勞動力。這使得他們的收入相當(dāng)微薄，再加上戶口、房子、孩子上學(xué)等問題，失地農(nóng)民的壓力會更大。根據(jù)上?？茖W(xué)院《中國城市化過程中的征地安置》課題組的一項調(diào)查，“征地農(nóng)民的就業(yè)率僅為55%，在這些已經(jīng)就業(yè)的征地農(nóng)民中擁有固定工作和臨時工作的比例分別為38.01%和37.7%，其余24.29%為自由職業(yè)者”。這在一定意義上說明，因為失地農(nóng)民缺乏就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，他們要在城市非農(nóng)部門尋找工作困難重重，曾經(jīng)以安穩(wěn)種田為生的農(nóng)民如今卻成為了有家沒法回、城市難立足的游民。
三、永久性失地農(nóng)民的社會保障困境
目前，在我國城鄉(xiāng)制度中最基礎(chǔ)的是以戶籍制度為區(qū)分的二元制結(jié)構(gòu)，這意味著人為將我國公民按照其所處的地區(qū)和發(fā)展?fàn)顩r分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種二元制結(jié)構(gòu)是我國歷史發(fā)展的產(chǎn)物，它的本質(zhì)是在城市和農(nóng)村完全實行兩套不同的制度和待遇。本文在這里主要論述的是在基本的社會保障上存在的差異。相較于城市較為健全的基本保障，我國農(nóng)村在社會保障建設(shè)方面還存在很多不足。在我國目前的農(nóng)村社會保障體系中，除有7億多農(nóng)民參加了合作醫(yī)療外，其他的保障制度僅僅覆蓋了很少部分的農(nóng)民，比如失業(yè)保險、工傷保險、養(yǎng)老保險、生育保險等僅在個別地區(qū)得到了落實，大部分農(nóng)村地區(qū)還處于這些保障的空白地帶。顯然，社會保障種類單一、涉及面狹窄的問題，使許多農(nóng)民處于無保障或者是低保障狀態(tài)。那么對于進(jìn)入城市的失地農(nóng)民而言，他們又是否享有了更為健全的城市社會保障體系呢？是否比失地之前在保障方面更有優(yōu)勢呢？恰恰相反，對于失去土地的農(nóng)民而言，他們離開了寶貴的土地進(jìn)入城市，卻并不能直接進(jìn)入城市的社會保障體系，需要完全依靠自己的收入獲得基本的社會保障，與具有城市戶口的人相比，面臨著更多的不平等。社科院2012年8月份的研究報告稱，2011年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.27%，城市人口首次超過農(nóng)村人口。但是，其中有17%的人口生活在城鎮(zhèn)，但沒有在城鎮(zhèn)落戶，另外還有7000多萬的流動人口?？瓷先ノ覈擎?zhèn)化建設(shè)取得成績驕人，但是因為戶籍制度以及各方面因素的限制，我國51.27%的城鎮(zhèn)化率是“注了水”的。這些永久性失地農(nóng)民最大的問題是不能平等地享受醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)，可以說將近有2億多人是“漂浮”在城市中，而不是真正“生活”在城市中，他們?nèi)鄙僭诔鞘兄新涞卦罡镜囊粋€要求――戶口。
另外一個導(dǎo)致困境的原因在于土地補償價格的剪刀差――國家征地價格與政府出讓土地使用權(quán)價格存在巨大差異。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中普遍存在的一個現(xiàn)象就是政府征用農(nóng)民土地的補償金價格很低，但卻以高昂的價格出讓土地使用權(quán)。隨著國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，最明顯的變化莫過于土地價格不斷上漲，全國土地平均出讓價格從2004年的329元/平方米上升到2011年的944元，平方米。但是依照2011年的政府征用農(nóng)民土地的補償金價格標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民被征收土地的平均補償標(biāo)準(zhǔn)只有26元/平方米，在征地收益中的比例還不到3%。顯然，失地農(nóng)民在為城鎮(zhèn)化建設(shè)買單，大部分土地增值收益都被開發(fā)商和政府拿走了。這樣巨大的征地“剪刀差”，引發(fā)了越來越多的城鄉(xiāng)沖突和官民沖突。在這個過程這，農(nóng)民不僅僅是在失去土地過程中損失了大量的財產(chǎn)，他們一方面用低廉的價格失去賴以生存的土地，一方面又不得不承擔(dān)城市住房的高昂的價位，無形中失去了更多。另外，土地補償金的減少，使得這部分資金往往只能解決失地后的住房問題、孩子的上學(xué)問題等基本需要，根本沒辦法投入更多的資金購買保險來加強自己的生活保障，使他們在養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等方面處于劣勢地位。
四、永久性失地農(nóng)民面臨的法律維權(quán)困境
在征地過程中，失地農(nóng)民必然面臨著權(quán)益維護(hù)困境，造成這種的根源一個來源于農(nóng)民自身，一個源自于強大的行政權(quán)力。
先說說農(nóng)民自身的問題。受中國傳統(tǒng)“息訟”法律思想的影響，我國農(nóng)民的法律意識普遍比較淡薄。雖然我國政府進(jìn)行了多年的普法教育，民眾的法律意識有了一定程度的提高，但是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，受限于文化水平和教育水平，大部分普法宣傳往往流于形式化。很多農(nóng)民對于法律根本不感興趣，較好點的對法律的認(rèn)知也多停留在表面，沒有對法律內(nèi)涵有真正的理解，更不要說拿起法律的武器維護(hù)自己的權(quán)益。另外，長期以來我國農(nóng)村的法治建設(shè)往往強調(diào)如何加強對農(nóng)村的管理，著重于對違反犯罪行為的打擊，而忽視了法治的維護(hù)權(quán)益功能。這使得法律在我國大部分農(nóng)民眼中，更多的是懲罰、打擊犯罪，維護(hù)社會治安的工具。再加上“民不與官斗”、“一年官司十年仇”等傳統(tǒng)思想的影響，失地農(nóng)民更難運用法律維護(hù)自己的權(quán)益。
現(xiàn)將《北京市國有住房出售收入收繳管理實施辦法》的通知印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。
附件：北京市國有住房出售收入收繳管理實施辦法
第一條 為了切實加強國有住房出售收入的征收管理，保證售房收入的?？顚Ｓ?，促進(jìn)住房建設(shè)和住房制度改革，根據(jù)財政部（94）財綜字138號《印發(fā)〈國有住房出售收入收繳管理實施辦法〉的通知》和北京市財政局、北京市人民政府房改辦公室、北京市房管局京財建（1995）1326號《印發(fā)〈北京市國有住房出售收入上交財政暫行辦法〉的通知》的有關(guān)規(guī)定特制定本辦法。
第二條 凡出售國有住房取得收入的市、區(qū)縣房地產(chǎn)管理部門、企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)團(tuán)體，均為國有住房出售收入的繳款單位。
第三條 繳款單位上交的國有住房出售收入，以取得的收入總額為上交基數(shù)，上交財政的比例為：
（一）市、區(qū)（縣）房屋土地管理局，直管國有住房出售收入85％上交財政。對于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財政。
（二）行政機關(guān)和實行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房出售收入，85％上交財政。對于安裝電梯的高層住宅的出售收入，按80％上交財政。
（三）實行差額預(yù)算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房出售收入，60％上交財政。
（四）實行自收自支預(yù)算管理的事業(yè)單位，其自管國有住房的出售收入，10％上交財政。
（五）企業(yè)自管國有現(xiàn)住房出售收入，10％上交財政。
（六）其他國有住房的出售收入，在未做出新的規(guī)定之前，按上述不同類型單位上交比例上交財政。
第四條 符合市政府規(guī)定解困條件的職工人數(shù)占全部職工人數(shù)比例超過3％的繳款單位，需持市、區(qū)（縣）康居辦公室或房屋土地管理部門開據(jù)的證明，報經(jīng)同級財政部門審批，辦理免征手續(xù)。免征的國有住房出售收入必須納入單位住房基金。
第五條 市、區(qū)縣財政部門為國有住房出售收入的征收機關(guān)，分別負(fù)責(zé)市、區(qū)縣所屬單位國有住房出售收入的收繳管理工作。
第六條 單位出售國有住房，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，應(yīng)立即向主管征收機關(guān)申報，辦理以下手續(xù)：
（一）向征收機關(guān)提供單位出售國有住房有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件；
（二）向征收機關(guān)提供國有住房出售方案及售房計劃；
（三）向征收機關(guān)提供出售的國有住房單位產(chǎn)權(quán)證明；
（四）向征收機關(guān)提供國有住房出售類別（高層或多層）、售房面積、售房價格、收款方式、收款期限、單位性質(zhì)等情況或材料；
（五）采取分期付款方式售房的單位，應(yīng)向征收機關(guān)提供分期收款計劃；
（六）售房單位應(yīng)領(lǐng)取由北京市財政局統(tǒng)一印制的“國有住房出售收入專用繳款書”、“國有住房出售收入清算單”、“國有住房出售收入明細(xì)登記表”和有關(guān)填報說明。
第七條 售房單位在取得售房收入后，應(yīng)按規(guī)定填寫“國有住房出售收入專用繳款書”，必須在15日內(nèi)向征收機關(guān)繳交收入。同時報送一聯(lián)“國有住房出售收入清算單”和“國有住房出售收入明細(xì)登記表”。
第八條 單位按規(guī)定完成應(yīng)上交財政售房收入后，憑“國有住房出售收入專用繳款書”回執(zhí)，到征收機關(guān)辦理清算手續(xù)，同時領(lǐng)取“國有住房出售收入專用票據(jù)”。
第九條 單位向購房人出售國有住房收款時，可先向職工開據(jù)一般收款憑證，待清算和領(lǐng)取“國有住房出售收入專用票據(jù)”后，再向購房人開據(jù)“國有住房出售收入專用票據(jù)。此票據(jù)作為購房人辦理產(chǎn)權(quán)證書的合法憑證，無票據(jù)不得向房管部門辦理產(chǎn)權(quán)證書。
第十條 企業(yè)和自收自支的事業(yè)單位出售國有住房，無論采取一次付清房款方式，還是采取分期付款方式，都必須一次繳清應(yīng)上交財政的售房收入。
行政事業(yè)單位（不包括自收自支事業(yè)單位）和房屋土地管理部門采取分期付款方式售房的，按以下辦法辦理：
（一）向征收機關(guān)領(lǐng)取“國有住房出售收入分期付款清算單”；
（二）單位收取的首期付款，必須在15日內(nèi)向征收機關(guān)繳交收入。當(dāng)年收取的分期付款必須在當(dāng)年12月25日前上繳征收機關(guān)，待完成應(yīng)上交財政售房款后，再重新填報“國有住房出售收入清算單”辦理清算手續(xù)。
（三）對分期付款的購房人，待其交清全部購房款后，售房單位方可向購房人開據(jù)“國有住房出售收入專用票據(jù)”。
第十一條 對1994年12月31日前企業(yè)、行政事業(yè)單位、房屋土地管理部門已取得的售房收入，按以下規(guī)定辦理：
（一）對已出售的國有住房及取得的收入各單位都要認(rèn)真進(jìn)行清理；
（二）對已取得的國有住房出售收入，要向同級征收機關(guān)提供具體使用情況報告、有關(guān)部門批準(zhǔn)用款的批件或證明材料及支出憑證（復(fù)印件）；
（三）市、區(qū)縣征收機關(guān)對已使用的售房收入進(jìn)行審核，對已按規(guī)定用途使用的，由同級財政部門補辦有關(guān)手續(xù)，對未按規(guī)定用途使用的，按本辦法第十六條辦理。
（四）對未使用部分，要納入單位住房基金。
第十二條 企業(yè)、行政事業(yè)單位出售國有住房取得收入上交財政后的余額，應(yīng)按規(guī)定納入單位住房基金；房屋土地管理部門出售國有住房取得收入上交財政后的余額，不得納入單位住房基金，對留用部分必須用于直管公房的改建、維修、管理支出，并按規(guī)定向同級財政部門報送收支情況。
第十三條 市、區(qū)縣財政機關(guān)有權(quán)對繳款單位的國有住房出售收入上交情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。繳款單位應(yīng)如實提供憑證、單據(jù)、帳冊等有關(guān)資料和有關(guān)情況。
第十四條 繳款單位必須按征收機關(guān)規(guī)定的上交期限及時辦理繳款手續(xù)。對逾期不繳款的，征收機關(guān)除限期追繳應(yīng)繳款外，并從滯納之日起，按日加收滯納款額2‰的滯納金。對拒不繳款的，由征收機關(guān)填發(fā)扣款通知書，委托開戶銀行進(jìn)行扣交。
第十五條 繳款單位違反本辦法，不如實申報或隱瞞、轉(zhuǎn)移收入，故意漏交少交的，征收機關(guān)除追繳應(yīng)交的款項外，并按《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》進(jìn)行處罰。
第十六條 對1994年底以前所取得的售房收入，各單位應(yīng)專項用于住房建設(shè)、維修、管理及住房制度改革，凡挪作他用的售房收入，一經(jīng)查實，要全部追回并上繳財政，并視情節(jié)輕重，按財政部有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
第十七條 繳款單位對上交收入同征收機關(guān)有異議時，應(yīng)先按征收機關(guān)的決定，如數(shù)上交財政部門，并按國務(wù)院的《行政復(fù)議條例》和財政部的《財政部貫徹實施〈行政復(fù)議條例〉的若干規(guī)定》申請復(fù)議。
第十八條 上交財政部門售房收入的單位，在本單位住房基金不足時，可向同級財政部門提出申請，經(jīng)審核同意后，辦理返還手續(xù)。
第十九條 繳款單位于1995年1月1日起到本辦法下發(fā)前單位已取得的應(yīng)上交的售房收入，必須在9月30日前上交同級財政部門。
第二十條 市、區(qū)縣征收的國有住房收入要納入市、區(qū)縣政府住房基金。
