發(fā)布時(shí)間：2023-10-30 10:36:02
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地利用規(guī)劃案例樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護(hù)耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會(huì)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會(huì)議精神和推進(jìn)率先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市的戰(zhàn)略部署，結(jié)合我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展、堅(jiān)持“三保“主線，正確處理內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)張、全面利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，通過合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用水平，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚(yáng)在規(guī)劃編制、實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，做到六個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，工作任務(wù)向資源保護(hù)和集約利用并重轉(zhuǎn)變，規(guī)劃方法由指標(biāo)控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，規(guī)劃內(nèi)容由耕地保護(hù)研究向綜合研究轉(zhuǎn)變，決策方法逐步由領(lǐng)導(dǎo)決策向民主決策轉(zhuǎn)變，規(guī)劃實(shí)施由目標(biāo)導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學(xué)性、可行性和可操作性，服務(wù)于全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則
總體上要堅(jiān)持“保護(hù)、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護(hù)就是依法依法保護(hù)耕地、保障基本農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；保障，就是千方百計(jì)保障我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴(yán)禁隨意改變土地用途。用途管制的重點(diǎn)是耕地保護(hù)，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的保護(hù)，要立足保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，努力推進(jìn)耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)上并重轉(zhuǎn)變。
2、占補(bǔ)平衡原則。
根據(jù)《紹興市土地開發(fā)整理規(guī)劃》，進(jìn)一步加大土地開發(fā)整理復(fù)墾力度，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實(shí)現(xiàn)全市耕地占補(bǔ)平衡。
3、合力建設(shè)原則。
“工業(yè)立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，也是各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點(diǎn)，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場(chǎng)化機(jī)制，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金和資源的互補(bǔ)和互流，優(yōu)化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強(qiáng)土地利用水平評(píng)價(jià)，調(diào)查閑置土地情況，制定盤活存量建設(shè)用地的措施和方法。二是要研究促進(jìn)新增建設(shè)用地集約利用的政策，完善“雙控”指標(biāo)體系。
5、公眾參與原則。
規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業(yè)技術(shù)單位和大專院校的技術(shù)力量，提高規(guī)劃編制的客觀性、科學(xué)性和技術(shù)性。在規(guī)劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會(huì)各界的意見和建議，建立相關(guān)信息的交流和互動(dòng)渠道，同時(shí)要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。
6、三規(guī)銜接原則。
土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和重點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)用地需求，認(rèn)真分析土地供應(yīng)潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護(hù)”和“保障”的關(guān)系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃還要與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據(jù)城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發(fā)區(qū)的外延擴(kuò)張邊界，開發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實(shí)施和耕地保護(hù)。
8、可持續(xù)利用原則。
要按照生態(tài)紹興建設(shè)的要求，充分考慮“環(huán)境容量”和生態(tài)承載力，開展土地適宜性評(píng)價(jià)，進(jìn)行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的不合理的開發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施,滿足規(guī)劃要素實(shí)時(shí)更新、快速統(tǒng)計(jì)、共享互動(dòng)等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計(jì)劃及時(shí)間安排
工作時(shí)間總體上按省廳和市政府有關(guān)要求安排，即計(jì)劃在本年度完成整項(xiàng)工作。如遇國家、省、市相關(guān)政策及安排的影響，則作相應(yīng)的時(shí)間調(diào)整。
1、健全組織機(jī)構(gòu)。
(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組。(時(shí)間根據(jù)市政府安排)
(2)在成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組后半個(gè)月內(nèi)設(shè)置聯(lián)絡(luò)員、專家咨詢組。
(3)成立市國土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實(shí)資金。(4月1日----4月23日)
已編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由辦公室具體落實(shí)。
3、落實(shí)編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實(shí)編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規(guī)定落實(shí)編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)
4、調(diào)查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實(shí)地踏勘、召開座談會(huì)?？傮w規(guī)劃綜合性強(qiáng)，涉及部門多，需要進(jìn)行多方調(diào)查。走訪各有關(guān)部門，調(diào)查各部門規(guī)劃期內(nèi)用地需求，征求各部門對(duì)總體規(guī)劃的建議。深入各重點(diǎn)地塊進(jìn)行實(shí)地踏勘和典型調(diào)查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調(diào)查研究和全市土地利用更新調(diào)查批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，開展上一輪土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、土地供給與需求分析、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與土地利用戰(zhàn)略研究等專題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據(jù)。
6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權(quán)所有
規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用總體布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導(dǎo)、規(guī)劃修編方法與實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新、預(yù)期規(guī)劃實(shí)施成效等內(nèi)容。規(guī)劃大綱編制完成后須報(bào)市、省批準(zhǔn)后方可開展下步工作，時(shí)間進(jìn)度較難把握。
7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實(shí)土地利用分區(qū)、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局方案、土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。
確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整方案過程中，應(yīng)分析土地利用的影響因素和變化趨勢(shì)，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個(gè)供選方案均需保證規(guī)劃主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑶對(duì)每個(gè)供選方案的實(shí)施，從組織、技術(shù)，資金投入、公眾接受程度等方面進(jìn)行可行性論證、評(píng)價(jià)其實(shí)施可能達(dá)到的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，綜合評(píng)價(jià)后，提出推薦方案，供領(lǐng)導(dǎo)小組審定。
8、規(guī)劃協(xié)調(diào)、編制規(guī)劃成果階段(11月24日至11月30日)
對(duì)推薦方案廣泛征求相關(guān)部門、干部和公眾意見，必要時(shí)召開規(guī)劃協(xié)調(diào)和論證會(huì)，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商處理，形成最終規(guī)劃方案，編寫規(guī)劃報(bào)告。
村級(jí)土地利用項(xiàng)目在編制過程中主要針對(duì)的是新農(nóng)村建設(shè)背景以及現(xiàn)代土地管理要求，而項(xiàng)目的提出主要就是解決土地利用規(guī)劃體系不完整的問題。國內(nèi)對(duì)于村級(jí)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的編制意義已經(jīng)投入研究，一方面，部分學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等進(jìn)行了深入探索，主要論述的觀點(diǎn)也是圍繞規(guī)劃編制的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義展開的。普遍認(rèn)為編制土地利用規(guī)劃就是為了進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的生產(chǎn)項(xiàng)目和經(jīng)營管理項(xiàng)目，提高整體規(guī)劃結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和融合度[1]。另一發(fā)面，部分學(xué)者從土地利用規(guī)劃結(jié)構(gòu)的特征和缺陷出發(fā)，對(duì)整體研究機(jī)制進(jìn)行分析，集中闡釋了村級(jí)土地利用規(guī)劃研究項(xiàng)目的實(shí)際意義，并且要強(qiáng)化規(guī)劃管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在實(shí)行村級(jí)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的過程中，要保證土地利用規(guī)劃按照保護(hù)耕地、節(jié)約用地、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管控、生態(tài)保護(hù)以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級(jí)土地利用規(guī)劃要堅(jiān)持“三遵守和三突破”，要在實(shí)際工作過程中，集中遵守耕地保護(hù)紅線、上級(jí)土地利用規(guī)劃不超標(biāo)以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、突破傳統(tǒng)建設(shè)模式、突破傳統(tǒng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兼顧模式。
鄭?。?010）提出，在分析村級(jí)土地利用規(guī)劃的過程中，深度貫徹落實(shí)合理化利用以及深層次保護(hù)的原則，確保能順應(yīng)國家政策要求，提升利用效率。
趙立強(qiáng)（2013）指出，以浙江省山村試點(diǎn)為例，在土地利用規(guī)劃項(xiàng)目建立過程中，要確保規(guī)劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉(xiāng)村試點(diǎn)為例，在相關(guān)規(guī)劃結(jié)構(gòu)研究過程中，對(duì)規(guī)劃特征進(jìn)行分析，并對(duì)大比例尺數(shù)圖以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃問題作為研究重點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)整體管理項(xiàng)目的實(shí)際要求，從而建構(gòu)規(guī)劃剛性和彈性的結(jié)合框架。
2 新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究存在的問題
在對(duì)相關(guān)研究項(xiàng)目進(jìn)行分析的過程中，研究學(xué)者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問題和分歧[2]。
第一，在對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目具體內(nèi)容的討論方面，相關(guān)研究人員就出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是受到農(nóng)村自然環(huán)境和社會(huì)發(fā)展水平差異的影響，另一種則會(huì)受到相關(guān)部門下設(shè)行政命令的影響。正是由于總體規(guī)劃內(nèi)容存在相左的意見，因此，整體落實(shí)情況彈性不足，但是剛度過度[3]。
第二，在對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目定位方面，有部分學(xué)者認(rèn)為，在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)行劃分時(shí)，將其列入詳細(xì)規(guī)劃，將總體規(guī)劃進(jìn)行分類細(xì)化和落實(shí)。另一部分學(xué)者認(rèn)為市級(jí)土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃內(nèi)容較為相似，需要將市級(jí)、縣級(jí)規(guī)劃進(jìn)行整合。
第三，在對(duì)實(shí)證項(xiàng)目進(jìn)行分析的過程中，只有很少一部分作者對(duì)其進(jìn)行了實(shí)證研究，更多的學(xué)者還是總政策、理論等方面進(jìn)行分析，這就導(dǎo)致研究?jī)?nèi)容對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義存在差異[4]。
3 新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究?jī)?yōu)化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關(guān)研究部門需要對(duì)理論體系進(jìn)行深度分析和集中管控，特別是村級(jí)土地規(guī)劃利用項(xiàng)目會(huì)對(duì)整體規(guī)劃產(chǎn)生影響，甚至發(fā)生沖突，因此，村級(jí)土地規(guī)劃項(xiàng)目要結(jié)合法定規(guī)劃要求，建構(gòu)更加完整的運(yùn)行體系，順應(yīng)政策和法律規(guī)范，確保管理模型和運(yùn)行機(jī)制貼合實(shí)際需求。
3.2 確保研究結(jié)構(gòu)的連貫完整
在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制進(jìn)行階段性分析，要對(duì)全局性和持續(xù)性進(jìn)行統(tǒng)籌管控，提高規(guī)劃性和關(guān)注度，切實(shí)維護(hù)編制結(jié)構(gòu)、論證結(jié)構(gòu)、監(jiān)督維護(hù)結(jié)構(gòu)和反饋結(jié)構(gòu)能形成良好的動(dòng)態(tài)研究機(jī)制，確保其能對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行全面認(rèn)知和綜合理解，從而積累更多的項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。特別要注意的是，在項(xiàng)目研究過程中，要保證管理項(xiàng)目的全局性和持續(xù)性，確保管控要求和管理項(xiàng)目之間能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)。
3.3 協(xié)調(diào)相關(guān)配套政策和規(guī)劃
要想深度貫徹落實(shí)有效的城鎮(zhèn)化運(yùn)行要求，就要保證政策配套機(jī)制和土地利用規(guī)劃項(xiàng)目之間能形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)發(fā)展之間的有效性，也為村級(jí)土地利用規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，要針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村歷史文化景觀保護(hù)問題、農(nóng)民城鎮(zhèn)化利益等問題進(jìn)行集中探討，并且進(jìn)行進(jìn)一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實(shí)踐過程
在研究村級(jí)土地利用管理規(guī)劃項(xiàng)目的過程中，要充分發(fā)揮實(shí)踐的重要價(jià)值，制定詳細(xì)的、可操作的運(yùn)行計(jì)劃，在對(duì)比和總結(jié)的同時(shí)，并針對(duì)具體案例進(jìn)行對(duì)比分析，提高公共參與熱情的同時(shí)，建構(gòu)更加完整的項(xiàng)目規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展后對(duì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)和收效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。
[關(guān)鍵詞]土地利用規(guī)劃 實(shí)踐環(huán)節(jié) 教學(xué)模式 仿真實(shí)驗(yàn)
一、前言
創(chuàng)新人才的培養(yǎng)是要使學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中具備主動(dòng)學(xué)習(xí)的精神和創(chuàng)造性學(xué)習(xí)的能力，具有創(chuàng)新意識(shí)并能夠獨(dú)立獲取知識(shí)，更為重要的是要讓學(xué)生在走出校門后能夠成為具有創(chuàng)新精神和創(chuàng)造能力的建設(shè)者。當(dāng)前，人類社會(huì)由工業(yè)社會(huì)邁入到信息社會(huì)，信息技術(shù)的飛速發(fā)展，一方面給我們帶來新的機(jī)遇，而另一方面也給我們帶來了新的挑戰(zhàn)。對(duì)人才的全新要求，要求大學(xué)的人才培養(yǎng)教育體系必須與時(shí)俱進(jìn)。從課程教學(xué)上來說，在傳授基礎(chǔ)性知識(shí)的同時(shí)，應(yīng)該注重創(chuàng)新性和適應(yīng)性能力的培養(yǎng)，并使其具備自我更新知識(shí)結(jié)構(gòu)的能力。利用仿真實(shí)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)學(xué)生自主學(xué)習(xí)，是高等教育中實(shí)踐教學(xué)這一改革環(huán)節(jié)中尤為重要的一個(gè)內(nèi)容。仿真實(shí)驗(yàn)就是創(chuàng)建一個(gè)可視化的實(shí)驗(yàn)操作環(huán)境，其中每個(gè)可視化仿真物體代表一種實(shí)驗(yàn)儀器或設(shè)備，通過操作這些虛擬的實(shí)驗(yàn)儀器或設(shè)備進(jìn)行各種復(fù)雜的實(shí)驗(yàn)，達(dá)到理想實(shí)驗(yàn)的教學(xué)要求和目的。基于WEB的仿真實(shí)驗(yàn)實(shí)際上就是一種遠(yuǎn)程仿真實(shí)驗(yàn)，它作為一種融合仿真技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的全新教學(xué)方式，不受時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)了資源共享。
《土地利用規(guī)劃》是高校面向土地管理、資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、地理科學(xué)、測(cè)繪等專業(yè)開設(shè)的一門重要的專業(yè)核心課程，具有較強(qiáng)的實(shí)用性。同時(shí)，該課程也是一門理論與實(shí)踐密切結(jié)合的課程，這就要求學(xué)生在掌握基本理論的基礎(chǔ)上，具備規(guī)劃設(shè)計(jì)能力，而規(guī)劃設(shè)計(jì)能力主要體現(xiàn)在撰寫規(guī)劃報(bào)告、編制圖集、構(gòu)建數(shù)據(jù)庫3項(xiàng)基本技能上，因此實(shí)驗(yàn)是其教學(xué)活動(dòng)中一個(gè)必不可少的過程。然而在教學(xué)中，往往注重規(guī)劃文本撰寫知識(shí)的傳授，而輕規(guī)劃制圖以及土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫的訓(xùn)練，加上抽象的理論概念無法通過實(shí)驗(yàn)平臺(tái)加以綜合認(rèn)識(shí)理解，使學(xué)生學(xué)習(xí)上很難提高興趣，這對(duì)學(xué)生理解課程內(nèi)容和實(shí)驗(yàn)的過程、方法都是很不利的。利用計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)，在不同的虛擬現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件下對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行仿真試驗(yàn)，可取得因目前實(shí)驗(yàn)條件欠缺和高昂的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)費(fèi)用直接試驗(yàn)無法取得的數(shù)據(jù)和結(jié)果，可在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)實(shí)驗(yàn)教學(xué)上這方面的缺憾。為此，作者結(jié)合自身多年來的教學(xué)，就基于仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)的《土地利用規(guī)劃》實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式的創(chuàng)新談一些思考與認(rèn)識(shí)，也為進(jìn)一步探索新型的仿真實(shí)驗(yàn)教學(xué)平臺(tái)和教學(xué)方法提供思路。
二、課程教學(xué)改革的現(xiàn)狀
目前國內(nèi)關(guān)于土地利用規(guī)劃課程教學(xué)改革方面，大致可分為兩個(gè)方面。第一是涉及各級(jí)精品課程的建設(shè)；第二是課程實(shí)踐應(yīng)用數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。其中，精品課程建設(shè)主要有南京農(nóng)業(yè)大學(xué)國家級(jí)精品課程――“土地利用規(guī)劃學(xué)”（2010年）；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)省級(jí)精品課程――“土地利用規(guī)劃學(xué)”（2006年）；中國農(nóng)業(yè)大學(xué)省級(jí)精品課程“土地利用規(guī)劃”（2006年）；河北農(nóng)業(yè)大學(xué)省級(jí)精品課程――“土地利用規(guī)劃”（2005年）；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的“土地利用規(guī)劃制圖”，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)“土地利用規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫”，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)“土地利用遙感影像處理與規(guī)劃制圖”等網(wǎng)絡(luò)課程等國家級(jí)、省級(jí)和校級(jí)精品課程的建設(shè)。該課程精品系列建設(shè)建立了課程支撐網(wǎng)站，有效地利用多媒體手段進(jìn)行教學(xué)。各課題組根據(jù)有效地利用科研工作中購買的土地利用遙感影像處理后建立適合教學(xué)的數(shù)據(jù)庫和土地利用遙感影像信息庫，在很大程度上解決了由于缺乏土地利用規(guī)劃遙感影像數(shù)據(jù)而學(xué)生無法充分認(rèn)識(shí)和應(yīng)用進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)的問題，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)資源庫共享。本科生可根據(jù)學(xué)習(xí)進(jìn)度，自主選擇不同區(qū)域的土地遙感影像進(jìn)行規(guī)劃建庫和制圖實(shí)習(xí)，碰到學(xué)習(xí)難點(diǎn)，可利用互聯(lián)網(wǎng)提供的網(wǎng)絡(luò)鏈接、導(dǎo)航、搜索，深入鉆研或廣泛閱讀相關(guān)知識(shí)，將課堂教學(xué)的內(nèi)容通過實(shí)習(xí)和網(wǎng)絡(luò)自學(xué)逐步理解與消化，掌握土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫的方法與規(guī)劃制圖技術(shù)的應(yīng)用。綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于土地利用規(guī)劃的課程教學(xué)改革主要是集中于網(wǎng)絡(luò)課程和專業(yè)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)方面，而在課程的實(shí)踐教學(xué)方面目前尚且不足。根據(jù)資料收集結(jié)果發(fā)現(xiàn)，目前專門針對(duì)于土地利用規(guī)劃程實(shí)驗(yàn)教學(xué)改革研究方面，目前尚且只有劉金花，鄭新奇，楊忠學(xué)等人進(jìn)行了課程實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式改革的研討，但主要從實(shí)驗(yàn)課、課程設(shè)計(jì)、實(shí)踐基地、畢業(yè)設(shè)計(jì)4個(gè)環(huán)節(jié)，分析了如何循序漸進(jìn)地提高學(xué)生的報(bào)告編寫、規(guī)劃圖件編制等規(guī)劃設(shè)計(jì)能力，但對(duì)于如何開展實(shí)施以及操作性未能涉及。
三、課程實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)中的創(chuàng)新改革認(rèn)識(shí)
仿真實(shí)驗(yàn)就是利用計(jì)算機(jī)及多媒體技術(shù)仿真或虛構(gòu)某些情境，供學(xué)生觀察、操縱、建構(gòu)影像特征，使他們獲得體驗(yàn)或有所發(fā)現(xiàn)。而該仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)的設(shè)計(jì)融合了Internet技術(shù)、多媒體技術(shù)、仿真技術(shù)、圖像處理技術(shù)，為提高學(xué)生的實(shí)驗(yàn)興趣、提高學(xué)生的創(chuàng)新能力提供了良好的虛擬現(xiàn)實(shí)學(xué)習(xí)之輔助平臺(tái)。因此，創(chuàng)新探索基于仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)的《土地利用規(guī)劃》實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式，可完善“土地利用遙感影像處理與規(guī)劃制圖”的動(dòng)態(tài)模擬和仿真效果，較好地解決在土地規(guī)劃遙感數(shù)據(jù)資料不足的情況下土地規(guī)劃制圖課程實(shí)驗(yàn)教學(xué)中的問題。同時(shí)，通過開展動(dòng)態(tài)模擬實(shí)驗(yàn)和自主學(xué)習(xí)實(shí)驗(yàn)，為培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新實(shí)踐提供一個(gè)更好的平臺(tái)。
（一）改革思路
針對(duì)目前教學(xué)中的一些問題，如重教學(xué)（實(shí)驗(yàn)）內(nèi)容，輕自主學(xué)習(xí)的環(huán)境設(shè)計(jì)和平臺(tái)，缺乏激發(fā)學(xué)生自主動(dòng)手能力的培養(yǎng)，提出如下具體改革內(nèi)容包括：
①改革傳統(tǒng)的課程教學(xué)方法，在傳統(tǒng)多媒體課件的基礎(chǔ)上增加仿真實(shí)驗(yàn)內(nèi)容。借助于仿真技術(shù)和多媒體技術(shù)，建構(gòu)課程教學(xué)模擬仿真平臺(tái)，設(shè)計(jì)虛構(gòu)的實(shí)驗(yàn)情境。大量的模擬、仿真實(shí)驗(yàn)啟發(fā)引導(dǎo)式地供學(xué)生觀察、操縱模擬實(shí)驗(yàn)，并啟發(fā)學(xué)生去思考，以使他們獲得體驗(yàn)或有所發(fā)現(xiàn)達(dá)到創(chuàng)新思維訓(xùn)練。
②改革教學(xué)手段，在傳統(tǒng)教師單一教學(xué)模式下增加設(shè)計(jì)實(shí)時(shí)溝通的平臺(tái)。以此實(shí)時(shí)解決學(xué)生在自主學(xué)習(xí)過程中出現(xiàn)的問題；同時(shí)針對(duì)目前的CAI課件的單調(diào)性，利用仿真技術(shù)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃制圖的動(dòng)態(tài)仿真效果，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)驗(yàn)的動(dòng)態(tài)模擬和演示，達(dá)到在虛擬環(huán)境中的真實(shí)性、可觀性和可操作性；
③改革傳統(tǒng)固定的教學(xué)組織模式，增加自主實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)平臺(tái)。給學(xué)生創(chuàng)造一個(gè)自主學(xué)習(xí)的環(huán)境。避免單一的分組的課堂教學(xué)組織模式，讓每個(gè)學(xué)生都參與到個(gè)性化學(xué)習(xí)中，充分發(fā)揮實(shí)驗(yàn)學(xué)習(xí)目標(biāo)的激勵(lì)和導(dǎo)向作用。
④加強(qiáng)課程實(shí)驗(yàn)方法的訓(xùn)練和結(jié)果的自主論證及論證說明。
（二）具體內(nèi)容
根據(jù)當(dāng)前教學(xué)中實(shí)驗(yàn)與實(shí)踐課的流程，在實(shí)驗(yàn)仿真平臺(tái)里安排模擬實(shí)驗(yàn)、演示實(shí)驗(yàn)、管理實(shí)驗(yàn)報(bào)告，與學(xué)生進(jìn)行討論交流等功能。主要包括以下內(nèi)容：
①土地遙感圖像處理。模擬實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)，即利用ENVI遙感軟件動(dòng)態(tài)模擬土地遙感圖像處理處理的全過程，包括土地影像的幾何校正和增強(qiáng)處理；
②土地規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫。在土地遙感圖像處理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，即以計(jì)算機(jī)技術(shù)為依托，建立區(qū)域土地利用規(guī)劃的空間矢量數(shù)據(jù)庫；
③土地規(guī)劃制圖技術(shù)專題應(yīng)用。引入空間信息技術(shù)，運(yùn)用MapGIS、ArcGIS、SuperMAP等地理信息系統(tǒng)軟件進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃編制傳統(tǒng)作業(yè)方法與現(xiàn)代技術(shù)手段的融合，從平面的、手工的規(guī)劃向立體的、空間的數(shù)字規(guī)劃發(fā)展與應(yīng)用。
④學(xué)生教師交流平臺(tái)。包括采用電子郵件、BBS、討論室、教師信箱、問答天地、疑難解答等，充分開展師生之間的交流。
⑤開放的教學(xué)環(huán)境系統(tǒng)。包括參考文獻(xiàn)、資源、網(wǎng)址、案例的提供等相關(guān)內(nèi)容。
（三）改革效果與目標(biāo)
①教學(xué)模式的轉(zhuǎn)變。打破原來固定式的教學(xué)組織模式，向動(dòng)態(tài)的、實(shí)用的模式轉(zhuǎn)變；利用網(wǎng)絡(luò)模擬教學(xué)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從“一對(duì)多”向“一對(duì)一”教學(xué)模式的轉(zhuǎn)變。
②把現(xiàn)有的教學(xué)性實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)樘骄啃詫?shí)驗(yàn)。通過增加自主實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)新型的互動(dòng)式和開放型實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>
③把課內(nèi)實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎n內(nèi)外結(jié)合的實(shí)驗(yàn)。通過網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)和實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)課內(nèi)外實(shí)驗(yàn)相結(jié)合的方式和方法。
四、結(jié)語
創(chuàng)新探索基于仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)的《土地利用規(guī)劃》實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式，以此在這種新的教學(xué)模式和教學(xué)組織上，充分調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的熱情和自覺性，其效果遠(yuǎn)大于由老師規(guī)定讓學(xué)生按部就班去完成實(shí)驗(yàn)。利用仿真虛擬平臺(tái)，為學(xué)生創(chuàng)造條件把學(xué)習(xí)的主動(dòng)權(quán)交給學(xué)生，讓他們有較多的自主學(xué)習(xí)和研究的余地。對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)和掌握科學(xué)的思維方法、研究問題的方法、理論聯(lián)系實(shí)際的方法都起著積極的作用，同時(shí)也能激發(fā)學(xué)生的探索和創(chuàng)新精神，對(duì)提高實(shí)踐能力以及綜合素質(zhì)起到積極的作用。此外，充分利用現(xiàn)代化的教學(xué)手段，改進(jìn)教學(xué)方法，開辟一個(gè)學(xué)生自主學(xué)習(xí)的環(huán)境，建立一條教師與學(xué)生交流的渠道，提高學(xué)生學(xué)習(xí)興趣和積極性，同時(shí)也為學(xué)生提供一個(gè)創(chuàng)新的氛圍和平臺(tái)，達(dá)到提高教學(xué)效果與提升學(xué)生實(shí)踐動(dòng)手能力的目的。
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關(guān)鍵詞：政府 出讓土地地價(jià)確定
國有土地出讓制度是我國國有建設(shè)用地供應(yīng)制度的核心內(nèi)容之一，依法科學(xué)確定出讓國有土地地價(jià)是土地出讓中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)范國有土地出讓的操作行為，合理顯化國有土地資產(chǎn)價(jià)值，防止國有土地資產(chǎn)流失，具有重要意義。為此，探討政府出讓土地地價(jià)確定的程序、原則與方法，十分必要。
一、出讓土地地價(jià)確定的一般程序
土地出讓主要是指國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓， 往往涉及的標(biāo)的價(jià)格較高，達(dá)數(shù)千萬元甚至數(shù)億元，由于土地供應(yīng)量的有限性和土地市場(chǎng)需求的無限性，同時(shí)還要綜合考慮其后期的開發(fā)利用情況，影響因素多，其價(jià)格穩(wěn)定性難以確定，為避免國有土地資產(chǎn)流失，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，必須進(jìn)行土地估價(jià)，以了解招標(biāo)、拍賣、掛牌地塊的正常價(jià)格，并在此基礎(chǔ)上綜合確定出讓土地地價(jià)，在這里需要注意出讓土地有一個(gè)底價(jià)界限。出讓底價(jià)是指政府根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)行情等情況，集體決策，綜合確定的宗地最低出讓價(jià)格。根據(jù)出讓形式不同，出讓底價(jià)可以分為協(xié)議出讓底價(jià)、招標(biāo)出讓標(biāo)的底價(jià)、拍賣出讓底價(jià)和掛牌出讓底價(jià)四種具體形式。
一般程序?yàn)椋菏紫?，確定擬出讓宗地的用途、容積率、建筑密度、綠化率等規(guī)劃和土地使用條件；其次，由市、縣國土資源管理部門根據(jù)擬出讓地塊的條件和土地市場(chǎng)行情，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，組織對(duì)擬出讓地塊的正常土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估；第三，明確政府相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，收集了解擬出讓宗地所在級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)和協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及土地市場(chǎng)狀況等資料；最后，政府土地出讓協(xié)調(diào)決策部門，依據(jù)擬出讓宗地的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估結(jié)果，綜合考慮政府產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、土地市場(chǎng)狀況等，最終確定擬出讓地塊的地價(jià)包括出讓底價(jià)。
二、確定出讓土地地價(jià)的原則
第一、遵循基準(zhǔn)地價(jià)的原則。基準(zhǔn)地價(jià)是指人民政府對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)狀利用條件下不同級(jí)別或不同地域內(nèi)的土地，按照商業(yè)、住宅、工業(yè)等土地用途分別評(píng)估確定的某一估價(jià)期日上法定最高出讓年期內(nèi)土地使用權(quán)區(qū)域平均價(jià)格。它是政府組織評(píng)估確定的一定區(qū)片內(nèi)的平均地價(jià)，它代表一個(gè)級(jí)別或區(qū)片范圍內(nèi)某類用地平均價(jià)格水平，是衡量區(qū)域地價(jià)水平和確定出讓地價(jià)包括底價(jià)的重要參考。
第二、低于底價(jià)不成交的原則。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最低價(jià)，主要包括協(xié)議出讓最低價(jià)和工業(yè)用地出讓最低價(jià)，兩者與出讓底價(jià)之間存在密切關(guān)系。協(xié)議出讓最低價(jià)，按《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部21號(hào)令）規(guī)定：協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地也不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)。有些地方政府在確定招標(biāo)拍賣掛牌出讓的出讓底價(jià)時(shí)，在這一政策的理解上存在誤區(qū)，認(rèn)為以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地，在確定地價(jià)時(shí)，可以按低于協(xié)議出讓最低價(jià)來確定，可以低于協(xié)議出讓最低價(jià)成交。這種理解是不正確的。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國務(wù)院15號(hào)文件）明確規(guī)定：各級(jí)人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)出讓土地。協(xié)議出讓最低價(jià)是出讓土地地價(jià)的最低“門檻”，低于底價(jià)，出讓土地不成交。
第三、底價(jià)保密的原則。招標(biāo)、拍賣、掛牌底價(jià)由市、縣人民政府確定后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，包括有底價(jià)出讓和無底價(jià)出讓?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》明確要求，有底價(jià)出讓的，底價(jià)確定后，在出讓活動(dòng)結(jié)束之前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密，不得泄露，泄露底價(jià)的，承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于底價(jià)確定的時(shí)間，可自行掌握。一般的做法是，在拍賣會(huì)開始之前和接近掛牌截止時(shí)間之前，市、縣土地出讓協(xié)調(diào)決策部門所有成員在拍賣會(huì)結(jié)束和掛牌結(jié)束前不得離開拍賣或掛牌現(xiàn)場(chǎng)，從而有效地防止泄露底價(jià)。
三、確定出讓土地地價(jià)的方法
第一、有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，首先應(yīng)當(dāng)適用基準(zhǔn)地價(jià)，政府確定出讓土地地價(jià)包括底價(jià)，要按不低于基準(zhǔn)地價(jià)70%來綜合確定；沒有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，方可按照新增建設(shè)有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)和國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和來確定出讓土地地價(jià)；
第二、工業(yè)用地出讓地價(jià)包括底價(jià)，不得低于《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，即所在地土地級(jí)別相對(duì)應(yīng)的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
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關(guān)鍵詞：海洋空間規(guī)劃 土地利用規(guī)劃 海洋利用規(guī)劃 歐洲案例
1引言
現(xiàn)如今，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，制約海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的因素和問題逐漸顯現(xiàn)，特別是海洋空間結(jié)構(gòu)失衡問題日益突出。主要表現(xiàn)在以下三方面：一、海洋開局不盡合理，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同性嚴(yán)重。二、海洋資源開發(fā)代價(jià)重、海洋生態(tài)環(huán)境損害大。由于現(xiàn)今絕大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和開發(fā)利用活動(dòng)發(fā)生在近岸海域，這直接導(dǎo)致近岸開發(fā)過度，近海海岸生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。三、海陸開發(fā)未能統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)問題。陸域開發(fā)未能充分考慮海域開發(fā)的兼容性以及海洋生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，這直接導(dǎo)致海洋管理和海洋生態(tài)環(huán)境壓力過大。這使得整合陸海使用規(guī)劃成為了一種必然選擇。
近年來，歐美等海洋發(fā)達(dá)國家陸續(xù)推進(jìn)陸海使用規(guī)劃整合的實(shí)踐，其中，澳大利亞較早將海洋空間規(guī)劃應(yīng)用到實(shí)際海洋空間治理之中，構(gòu)建了以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)區(qū)規(guī)劃體系；加拿大作較早進(jìn)行海洋綜合立法，構(gòu)建了大海洋管理區(qū)和東斯科舍海脊綜合管理區(qū)兩大海洋管理區(qū)域；美國通過構(gòu)建海洋空間規(guī)劃法律框架，將海洋空間規(guī)劃納入國家海洋保護(hù)區(qū)管理體系；比利時(shí)率先在其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開展海域空間多用途規(guī)劃系統(tǒng)（Douvere F， Maes F，2007）。荷蘭、德國等將空間規(guī)劃法案擴(kuò)展到其海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，開始構(gòu)建海洋空間規(guī)劃總體框架（Gee，2004），英國也提出愛爾蘭海域多用途區(qū)劃（DEFRA， 2006）。
隨著歐美海洋發(fā)達(dá)國家對(duì)陸海使用規(guī)劃整合的研究逐步深入，逐步構(gòu)建起一套完善的整合陸海規(guī)劃的方法，本文通過對(duì)歐洲陸海使用規(guī)劃整合的追本溯源，探究陸海使用規(guī)劃整合的難點(diǎn)，必要性，方法，以期為我國的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
2土地利用規(guī)劃
規(guī)劃起源于十九世紀(jì)末的英國，其后，受Patrick Geddes思潮的影響，全球興起了土地利用規(guī)劃的發(fā)展潮流。二戰(zhàn)以后，土地利用規(guī)劃得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)基本要素的規(guī)劃得到了廣泛采用。雖然這些規(guī)劃體系主要集中在城市地區(qū)（Cherry，1996），但隨著時(shí)間的推移，這種體系已經(jīng)發(fā)展成為更為全面的城鄉(xiāng)土地使用監(jiān)管規(guī)劃體系，并且成為了現(xiàn)今以可持續(xù)發(fā)展和有效的環(huán)境管理為目標(biāo)的規(guī)劃體系的基礎(chǔ)（Allmendinger et al.，2002）。而人類對(duì)于海洋的規(guī)劃則發(fā)展較晚，一直到20世紀(jì)70年代，海洋利用規(guī)劃的思想才得以萌發(fā)（Young and Fricke，1973）。
在20世紀(jì)中期，土地利用規(guī)劃體系逐步形成并不斷完善合理，許多早期思想的發(fā)展和實(shí)際運(yùn)用都發(fā)生在19世紀(jì)后期的英國。在土地利用規(guī)劃早期階段，其中心主題就是要采用一個(gè)發(fā)展規(guī)劃體系以明確發(fā)展過程的核心階段。土地規(guī)劃?rùn)C(jī)制的決定僅受到本國家而不是超國家的議程和需求的影響。因此，土地利用規(guī)劃能夠自主的發(fā)展到國家水平，其主要受該國家特定的立法、行政及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響（Adams et al.，2006）。規(guī)劃體系還是存在許多共同點(diǎn)，例如對(duì)城市區(qū)域的工業(yè)、商業(yè)及居住用地的劃分上各地規(guī)劃大同小異。然而，以上這些僅僅是從一個(gè)靜態(tài)角度來探討，隨著經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，這種方式已不適合解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化所產(chǎn)生的問題。
最后，土地利用規(guī)劃已發(fā)展成國家體系中不可或缺的重要因素，因而能夠影響了城市的發(fā)展，在某種程度上，也影響了城鄉(xiāng)結(jié)合處的發(fā)展?，F(xiàn)在，農(nóng)村地區(qū)也正逐步接受規(guī)劃調(diào)整。
3海洋利用規(guī)劃
伴隨著海洋資源的開發(fā)利用，海洋空間規(guī)劃的方法也隨之誕生，海洋空間規(guī)劃的第一個(gè)大規(guī)模發(fā)展產(chǎn)生在20世紀(jì)70年代的英國和澳大利亞。之后，1972年，美國制定了美國聯(lián)邦沿海地帶管理法案和俄勒岡州的海上規(guī)劃。在歐洲，海洋空間規(guī)劃體系的發(fā)展在歐洲西北部的核心地區(qū)是最快的，特別是在荷蘭、比利時(shí)、德國和英國，包括蘇格蘭擁有自在海洋法案的規(guī)定下，建立兩層海上規(guī)劃。
隨著海洋利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制的形成，其中有兩個(gè)特點(diǎn)是特別值得注意的。第一個(gè)特點(diǎn)是海洋空間規(guī)劃的三維空間，這與土地利用規(guī)劃的二維空間的特點(diǎn)形成鮮明對(duì)比。第二個(gè)特點(diǎn)從一開始就與生態(tài)系統(tǒng)的方法有關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)90年代后期，人們逐步意識(shí)到海洋生態(tài)管理的重要性。在土地利用規(guī)劃的早期發(fā)展階段，這種意識(shí)并不存在。對(duì)采用海洋空間規(guī)劃的困難進(jìn)行妥協(xié)，因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)的知識(shí)受到極大的限制。
對(duì)于空間規(guī)劃來說，一個(gè)重要的先決條件就是能夠更為直觀的表述一些知識(shí)，這種知識(shí)包括目前和潛在的用戶地區(qū)的物理和生態(tài)特征，以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間的可能性的影響。海洋空間規(guī)劃正努力朝著最優(yōu)分配所有基于平衡管理決定的相關(guān)活動(dòng)，這個(gè)活動(dòng)不僅考慮到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，而且還包括不同區(qū)域的特點(diǎn)和由所發(fā)生或計(jì)劃的活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響（Maes et al.，2007）。
4陸海綜合規(guī)劃的方法
在陸海分異的背景下，存在許多機(jī)制和方法可以促進(jìn)陸海綜合規(guī)劃，例如海岸帶綜合管理（ICZM）和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）。與此同時(shí)，其他歐洲環(huán)境指導(dǎo)政策也需要對(duì)陸海使用規(guī)劃進(jìn)行整合，以便改善政策方針和增強(qiáng)能力來更好的理解海洋及陸地成分。這些機(jī)制和方法這將會(huì)要求參與不同規(guī)劃發(fā)展的人們之間建立良好的關(guān)系，同時(shí)通過實(shí)施更為有利和適合的規(guī)劃指導(dǎo)政策推動(dòng)陸海綜合發(fā)展，并使得海洋和陸地規(guī)劃的利益相關(guān)者可以針對(duì)其需求進(jìn)行調(diào)整。
以上所提到的機(jī)制中，海岸帶綜合管理（ICZM）已被學(xué)術(shù)界、眾多的決策者所接受，該管理中所實(shí)行政策文件作為一種較好的綜合規(guī)劃?rùn)C(jī)制的方法，在環(huán)境管理和空間規(guī)劃本身的發(fā)展中起到了重要作用。歐盟成員國已將海岸帶綜合管理作為國家策略，以便更好的制定具有實(shí)踐性的關(guān)鍵原則及實(shí)施對(duì)沿海資源的有效管理，比如現(xiàn)在地中海相鄰的國家必須遵守近來在巴塞羅那會(huì)議下的海岸帶綜合管理協(xié)議。然而，迄今為止，海岸帶綜合管理是通過自上而下的努力和地方的自主性規(guī)劃出來的。
實(shí)際上，海岸帶綜合管理的地方發(fā)展意味著海岸綜合管理的創(chuàng)造性和它們的方法取決于當(dāng)?shù)氐膯栴}和需求，即便管理體系的資金來源于歐洲的一些計(jì)劃。由于歐洲的海岸帶綜合管理的異質(zhì)性，簡(jiǎn)單的解決辦法就是使用海岸帶綜合管理作為一種整合陸海規(guī)劃的方法。在英國的2009年海洋與海岸準(zhǔn)入法案的背景下，海洋管理組織已然意識(shí)到許多創(chuàng)新的參與海岸帶綜合管理的方法和以及社區(qū)聯(lián)系的重要性，由此，英國仔細(xì)考慮了未來的沿海關(guān)系在新興的海洋規(guī)劃管理協(xié)議中的作用。
海岸帶綜合管理的效應(yīng)和創(chuàng)新性具有共性，這種共性將便于識(shí)別海岸帶綜合管理作為整合陸海使用規(guī)劃工具的潛力。在積極的方面，海岸帶綜合管理強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的參與性和利益相關(guān)者，這兩方面都可以推動(dòng)陸海使用規(guī)劃的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，許多海岸帶綜合管理活動(dòng)的范圍已不僅僅局限于規(guī)劃本身，還涉及到了能力的構(gòu)建、合伙人間的合作項(xiàng)目和制定影響人類活動(dòng)和態(tài)度的政策。海岸帶綜合管理所涉及的范圍仍然局限在相對(duì)有限的海岸，并且政府支持也相對(duì)較少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除極少數(shù)情況外，海岸帶綜合管理大多缺乏制法律依據(jù)，到目前為止，在陸地或海洋利用規(guī)劃上也沒有得到或僅得到較少的認(rèn)知。目前的海岸帶綜合利用規(guī)劃實(shí)施也沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋空間進(jìn)行合理分配的目標(biāo)。
然而，海岸帶綜合管理也許并不會(huì)為學(xué)術(shù)界所建議的陸海使用規(guī)劃整合提供靈丹妙藥，這是因?yàn)樵诙唐趦?nèi)，要求行業(yè)部門和規(guī)劃間的進(jìn)行整合必須同時(shí)針對(duì)當(dāng)時(shí)現(xiàn)行的歐盟立法相互調(diào)整適應(yīng)才行。比如，所有的法定法規(guī)（包括陸地和海洋規(guī)劃）其都依據(jù)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估（SEA）的要求而制定，因而對(duì)陸地海洋規(guī)劃進(jìn)行整合，勢(shì)必也要對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而需要一個(gè)額外的整合機(jī)制，現(xiàn)階段所指定的棲息地與水資源管理框架條例以逐步構(gòu)建更加全面的，綜合的陸海管理，特別針對(duì)離岸區(qū)域，限制性專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及沿岸一海里以外的區(qū)域制定了相應(yīng)的管理?xiàng)l例。在塞文河口所實(shí)施的綜合管理，一個(gè)重要的英國海岸平原河口，所實(shí)施的綜合管理表明陸海使用規(guī)劃整合既要符合陸地和海洋自身的發(fā)展訴求，也為考慮到相關(guān)的權(quán)威機(jī)構(gòu)間的規(guī)劃協(xié)調(diào)，并且能夠提供法律約束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。針對(duì)上述的水資源管理?xiàng)l例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都認(rèn)為該條例將會(huì)為針對(duì)更大區(qū)域水資源使用者所制定的流域規(guī)劃提供新的框架和政策安排。同時(shí)，這種流域規(guī)劃與陸地規(guī)劃的整合也為陸海使用規(guī)劃提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。
5陸海使用規(guī)劃整合的難點(diǎn)
為了進(jìn)一步對(duì)陸海使用規(guī)劃進(jìn)行整合，必須構(gòu)建一套咨詢機(jī)制體系，以便解決海洋影響力不足的弊端。然而要構(gòu)建咨詢體系，就必須要考慮到政治敏感性問題以及利益相關(guān)者之間受影響的評(píng)估問題。那些主要利益集中在陸地上的利益相關(guān)者不會(huì)對(duì)海洋及海岸的發(fā)展感興趣，因此在這種情況下，最為有效的解決辦法就是將近海，海岸以及海洋結(jié)合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，從而將陸地利益相關(guān)者納入到陸海司法管轄中來，使之逐步成為陸海利益相關(guān)者。蘇格蘭海洋法案（2010）已提出了這樣的一種機(jī)制，地方和國家權(quán)威機(jī)構(gòu)的聯(lián)合制定12海里內(nèi)海岸地區(qū)的海洋規(guī)劃的編制管理責(zé)任。
然而，盡管海洋和陸地使用規(guī)劃依據(jù)法案條例流程應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事實(shí)上，陸海使用規(guī)劃整合機(jī)制要求良好的協(xié)調(diào)體系和政府利益相關(guān)者等參與規(guī)劃的各方付出相當(dāng)大的努力，要實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)也需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間。在整合的過程中還會(huì)面臨很多的挑戰(zhàn)，其中包括時(shí)間框架構(gòu)建和對(duì)不同規(guī)劃的目標(biāo)、現(xiàn)行情況、權(quán)力關(guān)系和支持者的意見的協(xié)調(diào)整合（Ballinger et al.，2005）。這就要求進(jìn)行規(guī)劃整合的專業(yè)人士要學(xué)習(xí)立法、文化及地理空間方面的知識(shí)。進(jìn)一步來說，國家要從宏觀角度對(duì)規(guī)劃整合進(jìn)行必要的引導(dǎo)，例如在海岸線的管理和土地利用規(guī)劃間，研究表明兩者之間整合存在許多不足之處，在這種特殊的狀態(tài)下，政府需要站在宏觀角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，比如綜合考慮各自規(guī)劃選區(qū)的不同視角和技術(shù)知識(shí)，以及重要的時(shí)間和資源的限制。
6結(jié)論
綜上所述，對(duì)陸海使用規(guī)劃的整合可以概括為三方面。第一方面就是海洋空間規(guī)劃對(duì)陸海使用規(guī)劃整合的主要方法，并具有重要的影響。運(yùn)用海洋空間規(guī)劃整合陸海使用規(guī)劃的過程將會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。這已經(jīng)在歐洲國家的實(shí)踐中得以驗(yàn)證，例如目前英國通過海洋空間規(guī)劃對(duì)海外石油平臺(tái)以及軍事行為進(jìn)行的政策和行政干預(yù)，歐洲各國的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步復(fù)蘇，海洋生態(tài)逐步轉(zhuǎn)好等。
第二個(gè)方面就是陸海使用規(guī)劃的整合任重而道遠(yuǎn)。海岸帶綜合管理的發(fā)展與執(zhí)行經(jīng)常被認(rèn)為是整合陸海使用規(guī)劃的一個(gè)關(guān)鍵的解決辦法，但是目前海岸帶綜合管理仍然存在于虛擬的隔離陸地和海洋規(guī)劃理論與實(shí)際的發(fā)展階段。海岸帶綜合管理的概念界定仍然很模糊，盡管在歐盟已經(jīng)針對(duì)海岸帶綜合規(guī)劃界定了許多相關(guān)原則，比如采取巴塞羅那公約的海岸帶綜合管理協(xié)議，但仍然在整合陸海使用規(guī)劃上收效甚微。當(dāng)然，陸海使用規(guī)劃的整合也取得了一定的成果，比如在短期內(nèi)，針對(duì)陸地和海洋利益相關(guān)者，制定包括海洋專屬區(qū)、水框架與棲息地的相關(guān)的法律，以使得僅具有陸地或海洋單方利益的利益相關(guān)者逐步轉(zhuǎn)變成為陸海利益相關(guān)者，從基礎(chǔ)上推動(dòng)陸海使用規(guī)劃的整合，同時(shí)，明確制定適合陸海雙向體系的規(guī)劃指導(dǎo)方針，培育規(guī)劃制定專家的海洋，海事以及受陸地規(guī)劃影響大海洋規(guī)劃的相關(guān)問題的知識(shí)。
【關(guān)鍵詞】:土地 規(guī)劃修編 農(nóng)田保護(hù)
中圖分類號(hào):S2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-8809(2010)06-0014-01
一、土地利用規(guī)劃中基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題及成因
(一)基礎(chǔ)研究工作不扎實(shí)
一些規(guī)劃編制采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件時(shí)效性不強(qiáng),未能做到與時(shí)俱進(jìn)。編制過程中缺乏廣泛深入的調(diào)查、評(píng)價(jià)、反饋,細(xì)致科學(xué)的評(píng)估論證,未能取得真實(shí)、詳細(xì)、可靠的第一手基礎(chǔ)資料。相關(guān)規(guī)劃銜接工作不力,上下級(jí)規(guī)劃部門對(duì)接、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、溝通不夠,使規(guī)劃確定的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際。
(二)耕地保護(hù)重點(diǎn)偏僻
側(cè)重耕地的數(shù)量保護(hù)而對(duì)質(zhì)量保護(hù)、結(jié)構(gòu)和布局規(guī)劃,特別是生態(tài)保護(hù)等方面重視不夠、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定上存在著“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”的狀況,保護(hù)指標(biāo)也未準(zhǔn)確地落實(shí)在規(guī)劃圖上。同時(shí),因缺乏對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)周邊環(huán)境影響的調(diào)查、評(píng)估、分析,將一些土壤污染、地下水、地表水源污染、荒漠化、鹽漬化以及水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地也劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域進(jìn)行保護(hù),未能做到一切從實(shí)際出發(fā),因此規(guī)劃修編工作中一定要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生,做到因時(shí)制宜、因地制宜,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。
(三)編制方法的“剛性”和“靈活性”結(jié)合不緊密
“指標(biāo)控制與土地用途分區(qū)規(guī)劃相結(jié)合”是貫穿規(guī)劃修編工作全過程的一項(xiàng)基本原則,但在實(shí)際修編工作中,偏重指標(biāo)控制,忽視土地用途分區(qū)的空間管制作用。一些耕地和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)的確定和分解缺乏科學(xué)有力的依據(jù)、工作方法簡(jiǎn)單,對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略作用、管制作用認(rèn)識(shí)不深,普遍缺乏有依據(jù)、可操作性強(qiáng)的管制細(xì)則。
(四)一些規(guī)劃的編制和實(shí)施嚴(yán)重脫節(jié)
主要是實(shí)施措施未納入規(guī)劃方案,具體內(nèi)容不夠全面深入,缺少有力、有效的保障機(jī)制。近年來,一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程,隨意修改縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,頻繁調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護(hù)布局,為各類園區(qū)和基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地大開綠燈,嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
上述問題對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作產(chǎn)生不利影響的原因,既有目前體制、機(jī)制等深層次矛盾的作用,也有現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃自身存在的問題。因此,在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的規(guī)劃基礎(chǔ)研究、技術(shù)方法和實(shí)施保障大力改進(jìn)與充實(shí)完善,全面提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、合理性,保障規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性、可行性,適應(yīng)新形勢(shì)下國家糧食安全和耕地保護(hù)政策的總體要求。
二、基于土地利用規(guī)劃中的基本農(nóng)田保護(hù)對(duì)策
(一)改進(jìn)規(guī)劃編制方法和程序,合理確定耕地保護(hù)目標(biāo)
一要推進(jìn)規(guī)劃編制程序的規(guī)范化、公開化、民主化。在規(guī)劃的準(zhǔn)備宣傳、編制論證、協(xié)調(diào)銜接、審批公告全過程貫徹耕地保護(hù)的思想?；巨r(nóng)田保護(hù)、村莊大環(huán)境治理,撂荒土地復(fù)墾等等,均應(yīng)由具體承擔(dān)保護(hù)義務(wù)和涉及利益分配的相關(guān)權(quán)利關(guān)系人參與討論,有關(guān)結(jié)果應(yīng)及時(shí)公告。有專家提出,規(guī)劃不僅是技術(shù)問題,也是政策問題,修編規(guī)劃在考慮技術(shù)層面的同時(shí)也要考慮提出相應(yīng)的政策。
二要繼承堅(jiān)持“自上而下,上下結(jié)合”、 “指標(biāo)控制和土地用途分區(qū)規(guī)劃相結(jié)合”等規(guī)劃原則,加強(qiáng)上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo),建立上下級(jí)規(guī)劃信息反饋的互動(dòng)機(jī)制,合理測(cè)算、統(tǒng)籌確定符合實(shí)際的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積,把落實(shí)國家土地資源保護(hù)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略和滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合,統(tǒng)籌兼顧。
(二)科學(xué)規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),強(qiáng)化土地用途分區(qū)管制的作用
根據(jù)耕地地力分等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)田分等定級(jí)成果,將糧、棉、油、蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地以及有良好的水利灌溉與水土保持設(shè)施的耕地、農(nóng)用地劃人基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。將基本農(nóng)田和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施以及農(nóng)田之間的零星土地也可一并劃入統(tǒng)一管理保護(hù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃編制中,確定為基本農(nóng)田的土地應(yīng)當(dāng)全部劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),其數(shù)量應(yīng)符合上級(jí)規(guī)劃的要求。
(三)重點(diǎn)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的區(qū)位布局
充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的空間引導(dǎo)作用,耕地特別是基本農(nóng)田布局必須集中在自然條件好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的區(qū)域,國家級(jí)商品糧基地,糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū),重要農(nóng)產(chǎn)品基地,土地開發(fā)整理重大工程集中分布區(qū),優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品物種保存地等必須納入保護(hù)范圍。新一輪規(guī)劃修編必須要從實(shí)際出發(fā),對(duì)不符合生態(tài)建設(shè)和環(huán)保要求的基本農(nóng)田分布現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,重點(diǎn)是中西部生態(tài)退耕地區(qū),環(huán)境污染嚴(yán)重的城市和獨(dú)立廠礦周邊的基本農(nóng)田。充分尊重基本農(nóng)田保護(hù)法律的嚴(yán)肅性,調(diào)整基本農(nóng)田的數(shù)量和布局,必須由相關(guān)部門出具不宜劃為基本農(nóng)田的證明文件,經(jīng)上級(jí)規(guī)劃確認(rèn)后方可核減。有耕地后備資源和土地整理復(fù)墾潛力的地區(qū)還應(yīng)在規(guī)劃修編中進(jìn)行補(bǔ)劃。
(四)完善規(guī)劃實(shí)施措施,全面建立保障機(jī)制
在規(guī)劃行政職責(zé)管理范圍內(nèi),將規(guī)劃目標(biāo)與具體實(shí)施措施相掛鉤。采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科技、法律等手段,建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。其中,在經(jīng)濟(jì)手段上,應(yīng)優(yōu)先將資金、先進(jìn)科技應(yīng)用于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域,尤其是通過土地專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施,使土地整理復(fù)墾項(xiàng)目投資政策向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜,提高糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí),在技術(shù)措施上,注重基本農(nóng)田地力和生態(tài)保護(hù),摧動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(五)采用高新科技,擴(kuò)展監(jiān)測(cè)內(nèi)容,公告相關(guān)結(jié)果
通過土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)工作,建立耕地和基本農(nóng)田的調(diào)查統(tǒng)計(jì)序列和保護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),準(zhǔn)確掌握資源的變化情況,建立預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為。加強(qiáng)基本農(nóng)田規(guī)劃、劃定、保護(hù)、監(jiān)測(cè)等信息化管理工作,建立全國性基本農(nóng)田的信息處理與管理系統(tǒng)平臺(tái)。
政府要定期向社會(huì)公告耕地和基本農(nóng)田的監(jiān)測(cè)與評(píng)估結(jié)果,并與相關(guān)的目標(biāo)管理責(zé)任考核制度掛鉤,接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。凡是違法占用耕地和基本農(nóng)田受到依法查處的重點(diǎn)案例,還應(yīng)在全國通報(bào),不斷提高全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)。
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)家樂 土地利用 安吉縣
一、安吉縣“農(nóng)家樂”概況
1、“農(nóng)家樂”的概念
“農(nóng)家樂”旅游一直沒有一個(gè)社會(huì)公認(rèn)的定義,提法很多,通常與鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)旅游聯(lián)系在一起。本文所研究的“農(nóng)家樂”與鄉(xiāng)村旅游是包含關(guān)系,認(rèn)為“農(nóng)家樂”是鄉(xiāng)村旅游的一種,它是指在農(nóng)民自由宅基地和農(nóng)村集體土地上利用庭院、果園、花圃及菜畦等田園景觀、鄉(xiāng)村人文資源,以家庭為經(jīng)營主體,為游客提供以農(nóng)業(yè)體驗(yàn)為特色的觀光、餐飲、住宿及娛樂等服務(wù)的鄉(xiāng)村旅游。它以農(nóng)民家庭為基本接待單位,以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)事為主要載體,以利用環(huán)境資源、體驗(yàn)農(nóng)村生活為特色,以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂”為主要內(nèi)容,以旅游經(jīng)營為目的。
2、安吉縣“農(nóng)家樂”現(xiàn)狀分析
(1)發(fā)展規(guī)模。安吉地處天目山北麓,太湖南濱,素有“中國竹鄉(xiāng)”之稱,面積1886平方公里。安吉“農(nóng)家樂”始于1998年,作為安吉生態(tài)旅游特色項(xiàng)目之一,具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展空間,已經(jīng)成為安吉生態(tài)旅游和休閑度假的一大亮點(diǎn)。經(jīng)過培育、發(fā)展及規(guī)范階段,到現(xiàn)在已有“農(nóng)家樂”經(jīng)營戶約500戶,床位8000多張。2005年,全縣“農(nóng)家樂”共接待旅游人數(shù)35萬,總收入3000萬元。2006年“農(nóng)家樂”旅游保持旺盛發(fā)展勢(shì)頭,全年接待游客311.6萬人,實(shí)現(xiàn)旅游收人9.5億元,同比分別增長(zhǎng)19.6%和26.8%。
(2)安吉“農(nóng)家樂”的主要類型。依托良好的生態(tài)環(huán)境和資源優(yōu)勢(shì),歷經(jīng)10年的培育和發(fā)展,安吉“農(nóng)家樂”已經(jīng)擁有自己獨(dú)特的竹鄉(xiāng)特色。目前全縣“農(nóng)家樂”已經(jīng)逐步建成三種類型:農(nóng)家旅社型、農(nóng)家餐館型和休閑農(nóng)莊型。如天荒坪鎮(zhèn)農(nóng)家樂,以景點(diǎn)密集著稱,可為周邊景區(qū)的游客提供住宿;開發(fā)區(qū)農(nóng)家樂,以百筍宴、鐵板全魚及三色茅草根等眾多山珍美味為拳頭產(chǎn)品;鄣吳鎮(zhèn)的無蚊村可以過沒有蚊子的清涼夏季。
但安吉“農(nóng)家樂”的發(fā)展總體上仍處在初級(jí)階段,并表現(xiàn)出自發(fā)特點(diǎn):發(fā)展區(qū)域單向集聚,西南山區(qū)呈持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì),中部丘陵和北部土斗區(qū)幾乎還是空白;青山綠水的視覺享受和相對(duì)廉價(jià)的食宿幾乎是產(chǎn)品的全部?jī)?nèi)涵;經(jīng)營機(jī)制和運(yùn)作模式單一,個(gè)體粗放經(jīng)營。
二、“農(nóng)家樂”土地利用現(xiàn)狀及存在的問題
1、土地利用特點(diǎn)
(1)多效益性。旅游用地可以獲得多種效益,包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。這些效益具有兩面性,一方面能增加經(jīng)營戶的經(jīng)濟(jì)效益,滿足旅游者的需求,促進(jìn)文化的交流;另一方面也可能給旅游地帶來不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的負(fù)面效果。
(2)高收益性?！稗r(nóng)家樂”用地不僅能維持原有的土地功能收入,而且還能通過發(fā)展旅游得到額外的收入,明顯的增加了土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出;河流水面、灘涂等未利用地,通過承包、租賃發(fā)揮其未利用地的經(jīng)濟(jì)潛力;經(jīng)營戶利用疏林下的空隙種植蔬菜、布置娛樂設(shè)施,也使土地經(jīng)濟(jì)收益顯著增加。
(3)復(fù)雜性?！稗r(nóng)家樂”用地類型眾多,包括水田、果園、茶園、林地、坑塘水面及農(nóng)村宅基地等?？紤]不同類型用地本身的特點(diǎn),發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),也是“農(nóng)家樂”發(fā)展中需要考慮的一個(gè)復(fù)雜而重要的問題。雖然我國法律規(guī)定一切土地都?xì)w國家和集體所有,但是“農(nóng)家樂”用地仍然涉及種種復(fù)雜的土地管理體制,對(duì)不同的土地利用類型進(jìn)行不同的土地用途管制。
2、“農(nóng)家樂”用地的空間形態(tài)分布
安吉縣“農(nóng)家樂”經(jīng)營個(gè)體用地的空間形態(tài)有點(diǎn)狀和塊狀兩種。采取何種布局形態(tài)與地理?xiàng)l件、投資規(guī)模及土地管理制度等有關(guān)。點(diǎn)狀的空間形態(tài)是指除了主體接待設(shè)施以外,基本上沒有附屬的戶外休閑娛樂設(shè)施,目前安吉“農(nóng)家樂”經(jīng)營戶的75%左右以這種形態(tài)分布。它們坐落在景區(qū)旁邊,依靠得天獨(dú)厚的自然環(huán)境,本身除了餐飲、住宿和休閑(局限于麻將、卡拉OK等),沒有其他戶外娛樂設(shè)施或項(xiàng)目。例如大漢七十二峰旅游區(qū)(石嶺)旁邊的小家農(nóng)家,竹博園旁邊的竹博園新亞農(nóng)家樂,靈峰勝景區(qū)旁邊的青青果園山莊等。塊狀的空間形態(tài)是指除主體接待設(shè)施以外,周圍還有小范圍的景觀休閑用地和戶外休閑娛樂設(shè)施。除了優(yōu)越的地理位置和優(yōu)雅的環(huán)境,經(jīng)營戶本身自有或租賃來的水庫、菜地及農(nóng)地等可供游客進(jìn)行垂釣、乘竹排和摸魚蝦等戶外娛樂休閑活動(dòng)。如報(bào)福景溪野趣農(nóng)莊、獅子山莊和七十二峰山景園農(nóng)家等。
3、土地利用類型結(jié)構(gòu)分析與收益變化
“農(nóng)家樂”的用地結(jié)構(gòu)通常包括三部分,第一部分是主體的接待設(shè)施,包括接待廳、餐廳、住房和室內(nèi)的休閑娛樂場(chǎng)地,這一部分屬于建設(shè)用地類別,是已辦理土地占用相關(guān)手續(xù)的永久性用地;第二部分是經(jīng)營戶在主體接待設(shè)施旁搭建的輔助用房和周邊的停車場(chǎng)、前坪、園林化構(gòu)筑物等。這一部分一般屬于園地和林地,為利用地類別,未全部辦理土地占用的相關(guān)手續(xù)。第三部分是作為“農(nóng)家樂”背景而存在的林地、園地和湖泊水面,這一部分主要由經(jīng)營戶自有或租用或本身屬于未利用地,而且一般沒有基建投入。
從1998年“農(nóng)家樂”悄然興起以來,安吉縣的一些土地的用地性質(zhì)就發(fā)生了變化,由單純的農(nóng)村居住用地、農(nóng)村宅基地發(fā)展成一種復(fù)合型的土地利用類型,一些農(nóng)地、林地也具備了兩個(gè)產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè))的特性。這些變化給安吉縣帶來的影響是多方面的,促進(jìn)了農(nóng)民的就地就近就業(yè),增加了農(nóng)民收入。以安吉發(fā)展“農(nóng)家樂”最早的大溪村為例,據(jù)地稅部門數(shù)據(jù)反映,1998年大溪村農(nóng)家樂稅收14萬多元;2003年為80多萬元,翻了二番多;2004年稅收達(dá)90多萬;2006年大溪村每家農(nóng)戶靠農(nóng)家樂年收入最少的也達(dá)到了17至18萬元。安吉縣農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)也由原來傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)向農(nóng)商結(jié)合的模式轉(zhuǎn)化。
4、土地利用存在的問題
(1)避開審批,違法占地?！稗r(nóng)家樂”為農(nóng)民增收開辟了一條新的途徑,在利益的驅(qū)使下,一些業(yè)主在向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃、承包和村民合作聯(lián)營的方式取得土地后,擅自改變土地用途,硬化地面,建設(shè)永久性的建筑物,虛報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際的經(jīng)營內(nèi)容,借開發(fā)“農(nóng)家樂”之名,行房地產(chǎn)項(xiàng)目之實(shí)。例如“安吉鶴鹿生態(tài)觀光園”擬建30幢聯(lián)體河景小別墅,并配備600平方米的竹園,價(jià)格為7.5萬元起,使用期也為30年,但沒有產(chǎn)權(quán)證,是為變異的農(nóng)莊。除了私家農(nóng)莊,縮小版的農(nóng)家樂公寓也漸露頭角。這些行為既破壞了耕地,又?jǐn)_亂了土地市場(chǎng)。
(2)用地需求擴(kuò)張與耕地保護(hù)相矛盾。土地資源日益緊缺已成為制約各地發(fā)展的瓶頸。近年來安吉生態(tài)旅游開發(fā)加快,以生態(tài)旅游為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展,這一朝陽產(chǎn)業(yè)已成為安吉縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新的亮點(diǎn),但是風(fēng)景旅游開發(fā)、會(huì)展業(yè)開發(fā)及“農(nóng)家樂”的發(fā)展都對(duì)用地指標(biāo)需求較大。土地要素的稀缺在一定程度上限制了農(nóng)家樂經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。
(3)發(fā)展區(qū)域單向集中,資源依賴程度高。安吉縣域丘陵山地占60%以上,地勢(shì)呈三面環(huán)山,中間凹陷(西苕溪河谷平原)的“畚箕形”盆地特征,是一個(gè)特殊的地理區(qū)域。安吉縣的土地利用類型齊全,各類用地面積由大到小依次為:林地>耕地>草地>園地>水域>工礦居民>交通>未利用地。“農(nóng)家樂”的開發(fā)位置主要依附于旅游景點(diǎn)或依山旁水,如大漢七十二峰周邊的農(nóng)家樂就不下十家。發(fā)展區(qū)域單向集聚,西南山區(qū)呈持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì),中部丘陵和北部土斗區(qū)幾乎還是空白。由于青山綠水的支撐,缺乏開發(fā)新產(chǎn)品的動(dòng)力,“農(nóng)家樂”產(chǎn)品大多局限于餐飲和住宿。參與性、體驗(yàn)性項(xiàng)目不多,反應(yīng)農(nóng)村鄉(xiāng)土文化的節(jié)事、風(fēng)俗展現(xiàn)的較少。
三、基本對(duì)策
1、重視土地利用規(guī)劃,協(xié)調(diào)各規(guī)劃之間關(guān)系
避免盲目、無序的發(fā)展“農(nóng)家樂”,堅(jiān)持與區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃相銜接。對(duì)“農(nóng)家樂”的發(fā)展還要進(jìn)行堵疏結(jié)合,特色引導(dǎo)。
2、集約土地利用,完善土地管理政策
土地集約利用體現(xiàn)在土地投入的強(qiáng)度,土地利用的深度、精細(xì)程度、效益以及合理的布局和產(chǎn)品體系上。在現(xiàn)在和可預(yù)見的未來?xiàng)l件下,滿足“農(nóng)家樂”用地的完整功能,適度的發(fā)展規(guī)模,在取得最大規(guī)模效益的基礎(chǔ)上,增加存量土地的利用,優(yōu)化結(jié)構(gòu),不斷地提高土地利用效率。完善土地管理制度,在不破壞農(nóng)用地耕作層和種植條件等的前提下,明確界定“農(nóng)家樂”用地的規(guī)定。
3、升級(jí)旅游產(chǎn)品,保護(hù)生態(tài)環(huán)境
加強(qiáng)高級(jí)“農(nóng)家樂”旅游產(chǎn)品的規(guī)劃設(shè)計(jì),細(xì)分市場(chǎng),針對(duì)不同的目標(biāo)市場(chǎng)開發(fā)不同的旅游產(chǎn)品,提供不同的旅游活動(dòng)和旅游體驗(yàn),展現(xiàn)人文資源,對(duì)鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵進(jìn)行深層次挖掘,加強(qiáng)游客與當(dāng)?shù)鼐用竦幕?dòng)性。保護(hù)“農(nóng)家樂”旅游地的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境,重視生態(tài)容量的運(yùn)用。
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農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。根據(jù)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸村民集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，沒有使用期限的限制。集體建設(shè)用地一般分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地所占比例較小，集體建設(shè)用地主要指宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有的土地的以外，所有建設(shè)都要使用國有土地，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須經(jīng)過國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地方能使用。該法第63條規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，除因破產(chǎn)、兼并等原因使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，法律將集體建設(shè)用地用于建設(shè)保留在極其狹小的范圍內(nèi)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推行，大量的集體建設(shè)用地成為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農(nóng)民一定的補(bǔ)償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農(nóng)民集體。雖然2008年十七屆三中全會(huì)中央就提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍，改革征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)的原則給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，但實(shí)踐中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。國土部為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的局面，也推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復(fù)墾后等量置換新增建設(shè)用地指標(biāo)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的目標(biāo)，但在執(zhí)行中背離了初衷，侵犯了農(nóng)民利益而處于清理階段。目前低價(jià)征收仍是集體建設(shè)用地利用的主要方式。
二、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問題
（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整
集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被政府所掌控，忽略農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體對(duì)其產(chǎn)權(quán)的收益與處置權(quán)利。
1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
首先，法律未對(duì)公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府?dāng)U大征收權(quán)提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權(quán)，任意擴(kuò)大征地范圍，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設(shè)用地，以致強(qiáng)征強(qiáng)拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，集體土地所有權(quán)主體虛位，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了農(nóng)民集體處分和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，集體土地的經(jīng)營管理權(quán)基本集中在村委會(huì)，村長(zhǎng)和村委會(huì)成員成為實(shí)際的所有者，致使土地征收中職務(wù)犯罪頻發(fā)，侵占、挪用、截留征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補(bǔ)償機(jī)制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機(jī)制，政府按照被征收土地的原用途對(duì)失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補(bǔ)償，農(nóng)民沒有話語權(quán)。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農(nóng)民無關(guān)，農(nóng)民群體所得的征地補(bǔ)償費(fèi)僅相當(dāng)于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權(quán)利被否定，土地的社會(huì)保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財(cái)政，透支了未來的土地收益，更為嚴(yán)重的是農(nóng)民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致政府、開發(fā)商和農(nóng)民群體三方利益分享嚴(yán)重失衡，與農(nóng)民的預(yù)期收益發(fā)生沖突，在利益訴求缺少救濟(jì)途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發(fā)生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現(xiàn)致8人死亡的嚴(yán)重后果，社會(huì)影響極壞。
2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，違背了農(nóng)民的意愿。
為克服集體土地征收的固有頑疾，創(chuàng)新集體建設(shè)用地的利用方式，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，提高了集體建設(shè)用地的使用效率，改善了農(nóng)村面貌，一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，大規(guī)模開展拆村并居，強(qiáng)制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農(nóng)民“上樓”的行動(dòng)。實(shí)踐中對(duì)安置樓房的標(biāo)準(zhǔn)、樓層、樓間距等問題都沒規(guī)定，安置房的建設(shè)并沒有考慮農(nóng)民生活的實(shí)際狀況，引起部分農(nóng)民的不滿。農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值收益的絕大部分都?xì)w屬于政府，跟農(nóng)民無關(guān)。增減掛鉤并沒有突破城鄉(xiāng)二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農(nóng)民的話語權(quán)有限，缺乏表達(dá)自己意見的意愿和機(jī)會(huì)，仍處于弱勢(shì)地位。2010年底國務(wù)院發(fā)文要求對(duì)增減掛鉤進(jìn)行清理。農(nóng)民集體在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益難以得到保障，現(xiàn)行集體建設(shè)用地制度犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益。
（二）缺乏科學(xué)的建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用效率低
在城鎮(zhèn)化過程中，由于法律對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，加之相關(guān)制度的缺失，出現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地同時(shí)擴(kuò)張，耕地面枳不斷減少，導(dǎo)致建設(shè)用地緊張與浪費(fèi)并存的局面。
1.規(guī)劃的缺失，使集體建設(shè)用地利用粗放。
農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有規(guī)劃或者對(duì)規(guī)劃執(zhí)行不力，導(dǎo)致農(nóng)房建設(shè)無序，布局分散零亂，農(nóng)村居民點(diǎn)呈條狀分布且以庭院式結(jié)構(gòu)為主。缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，亂圈亂占宅基地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，難以治理。農(nóng)村建設(shè)用地基本處于自發(fā)狀態(tài)、缺乏有效的約束與管理機(jī)制，布局散、用地亂、環(huán)境差是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地的顯著特點(diǎn)。規(guī)劃、土地、城管等部門在對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現(xiàn)象。大部分農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)實(shí)際上處于放任自流的狀態(tài)，造成無序管理的局面。
2.集體建設(shè)用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量?jī)蓷用竦拇嬖冢蛘責(zé)o償取得且缺失監(jiān)督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，同時(shí)在城鎮(zhèn)也擠占建設(shè)用地，出現(xiàn)了城市和農(nóng)村兩頭擠占耕地的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的增加和耕地的減少，農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10%至15%。法律禁止宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，宅基地的交換價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農(nóng)村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規(guī)定，但沒有相應(yīng)的配套措施。重新選址和進(jìn)城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復(fù)墾機(jī)制，宅基地退出機(jī)制不健全，各地農(nóng)村均存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心村、用地粗放的問題。農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻有增無減，出現(xiàn)大量的閑置用地，閑置規(guī)模相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3，進(jìn)城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設(shè)用地的緊張狀態(tài)，又在農(nóng)村形成事實(shí)上的耕地緊缺與宅基地浪費(fèi)并存的局面。
（三）集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場(chǎng)
法律限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體土地的價(jià)值難以體現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來越大，集體建設(shè)用地的價(jià)值逐漸凸顯，為集體建設(shè)用地交易提供了機(jī)會(huì)。由于集體建設(shè)用地的管理空白和流轉(zhuǎn)成本低，潛在收益導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形交易市場(chǎng)大量存在。集體建設(shè)用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)，從自建自用轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民個(gè)人非法占用集體土地建小產(chǎn)權(quán)房和私下轉(zhuǎn)讓宅基地，導(dǎo)致不受法律保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房大量地存在，并且蓬勃發(fā)展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農(nóng)村集體將集體土地使用權(quán)進(jìn)入地下交易市場(chǎng)，通過聯(lián)營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；而政府也鼓勵(lì)利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)園區(qū)，大力招商引資以加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這與現(xiàn)行的法律法規(guī)相背離。但在利益的驅(qū)使下人們大肆進(jìn)行“灰色”交易，集體建設(shè)用地使用權(quán)頻繁地進(jìn)入“黑市”流轉(zhuǎn)，給土地法律制度帶來重大挑戰(zhàn)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)活躍，沖擊了土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施和國有土地交易市場(chǎng)，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護(hù)和制約，易引發(fā)糾紛，給流轉(zhuǎn)雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉(zhuǎn)，禁止集體土地入市，集體建設(shè)用地的使用權(quán)能和處置權(quán)能得不到有效保障，阻塞了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)渠道。
三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的對(duì)策
弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度，允許集體建設(shè)用地入市，通過統(tǒng)一的土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)集體建設(shè)用地資源配置的優(yōu)化。
（一）科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地合理布局
1.完善土地利用規(guī)劃，堅(jiān)持以規(guī)劃控制為前提。
加強(qiáng)土地規(guī)劃用途管制，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村級(jí)土地利用規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控功能。按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地的要求，加大對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點(diǎn)，合理確定宅基地?cái)?shù)量、布局和用地規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)由零亂分散變?yōu)榧杏行?、促進(jìn)自然村落適度撤并，穩(wěn)步推進(jìn)居住點(diǎn)向小城鎮(zhèn)、中心村集中，禁止散點(diǎn)建房，確保農(nóng)民新建住宅按照規(guī)劃、計(jì)劃使用土地。重新開發(fā)和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補(bǔ)一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發(fā)生，逐步清理空心村。統(tǒng)籌生產(chǎn)生活設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造村莊環(huán)境的整治，整治村容村貌，突出鄉(xiāng)村特色，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的有效整合與規(guī)范，保證土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。目前農(nóng)村建設(shè)用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設(shè)用地的潛力，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃和整合，可以避免農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o序和混亂流轉(zhuǎn)，實(shí)行土地利用規(guī)劃法制化，節(jié)約大量的集體建設(shè)用地。
2.嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，建立宅基地有償使用制度。
可效仿?？谑小掇r(nóng)村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權(quán)收回、退回和置換機(jī)制，采取經(jīng)濟(jì)措施對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，對(duì)地上農(nóng)房依法給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)積極復(fù)墾宅基地的農(nóng)戶給以土地復(fù)墾、整理補(bǔ)助費(fèi)，以解決一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問題。推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施和空閑宅基地的盤活和復(fù)墾，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民依法按程序申請(qǐng)和使用宅基地，在面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，農(nóng)民無償使用，對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)的部分實(shí)行有償使用，其有償使用價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。堅(jiān)持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地享有占有、使用、收益等完整的權(quán)能，允許出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、置換、繼承等方式流轉(zhuǎn)宅基地，促進(jìn)宅基地的商品化。農(nóng)民一旦將宅基地流轉(zhuǎn)，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方式取得宅基地，對(duì)于一戶多宅和面積超標(biāo)的農(nóng)民住宅，征收宅基地使用費(fèi)，每年向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納多宅或超標(biāo)部分的宅基地使用費(fèi)。弱化宅基地的社會(huì)保障功能，將農(nóng)民的社會(huì)保障與宅基地分離，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。賦予宅基地使用權(quán)人繼承人合法的繼承權(quán)，給予不符合條件的繼承人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，將宅基地使用權(quán)收回。
（二）允許集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
1.對(duì)集體建設(shè)用地確權(quán)登記。
賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，修改土地管理法、擔(dān)保法、物權(quán)法等法律法規(guī)，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修改和完善。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)村房屋的確權(quán)登記發(fā)證制度。成立專門的登記機(jī)構(gòu)，開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，頒發(fā)具有法律效力的集體土地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證，享有與國有土地同等的權(quán)利。通過產(chǎn)權(quán)制度保障集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)。集體建設(shè)用地確權(quán)、登記、發(fā)證工作是集體土地流轉(zhuǎn)管理的基礎(chǔ)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件，切實(shí)保障農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地增值收益。
2.允許集體建設(shè)用地入市，打破政府對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷。
