發(fā)布時(shí)間：2022-08-02 05:20:52
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的林業(yè)投資管理制度探析樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
福建省從1988年起正式實(shí)行了林業(yè)基金制度。這一制度把各項(xiàng)單一的資金容在一起統(tǒng)籌安排使用，初步打破了現(xiàn)有林業(yè)資金的分劃格局，有利于保證林業(yè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)林業(yè)資金管理，提高資金使用的效益。林業(yè)基金基本上是用于林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的投資，從這個(gè)意義上，可以說它是林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的基金。因此，在建立林業(yè)基金制度的同時(shí)，有必要對林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的投資管理體制進(jìn)行同步改革，以發(fā)揮配套改革的更大效益。
長期以來，林業(yè)系統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資基本上來源于國家財(cái)政預(yù)算單一渠道，投資項(xiàng)目主要是由林業(yè)部直接安排。這種管理體制，權(quán)力高度集中，政府不但行使行政管理權(quán)，還行使投資管理權(quán)，由于同時(shí)行使這兩種權(quán)力，造成互相干擾和經(jīng)濟(jì)關(guān)系混亂。加上政府內(nèi)部投資管理各個(gè)環(huán)節(jié)相互割裂，投資決策權(quán)一般歸計(jì)劃部門，而財(cái)政(財(cái)務(wù))部門則通過稅收和上交利潤負(fù)責(zé)投資回收，從而造成投資決策與投資回收分離，權(quán)力和責(zé)任分離。其結(jié)果是建設(shè)單位吃國家的“大鍋飯”，千方百計(jì)爭投資，爭項(xiàng)目;而投資決策的主管部門同樣也吃國家的“大鍋飯”，只管投資決策，卻沒有回收增值的責(zé)任。近幾年，中央對傳統(tǒng)的投資體制進(jìn)行了一些改革，如下放審批權(quán)限，簡化審批手續(xù);把財(cái)政撥款改為銀行貸款，實(shí)行投資有償使用。在林業(yè)方面，集體林區(qū)木材市場開放后，由于對集體林區(qū)森工基建投資中斷，投資渠道起了變化，出現(xiàn)了投資主體多元化和預(yù)算外投資額迅速擴(kuò)大等新情況。面對這一變化，為了更好地解決傳統(tǒng)的投資體制與經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的新情況之間的矛盾，就必須在建立林業(yè)基金制度的同時(shí)，對林業(yè)投資管理體制進(jìn)行必要的改革。
林業(yè)投資管理體制改革，總的方向就是要按照政企分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，轉(zhuǎn)變政府的職能，并把林業(yè)投資活動(dòng)納入有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的軌道，充分發(fā)揮價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)作用。具體意見是:
一、明確劃分不同類型的投資，采取不同的價(jià)值回流方式
考慮到各類投資的動(dòng)機(jī)和目的不同、投資的約束條件也不一樣，因而投資行為的調(diào)節(jié)機(jī)制也應(yīng)有所不同。從林業(yè)資金的投向看，不同類型的投資，由于所形成的森林功能不同，效益不同，其一次投入量和價(jià)值的回流方式也不同。為此，要適應(yīng)林業(yè)資金運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，建立起權(quán)、責(zé)、利密切結(jié)合的投資運(yùn)行機(jī)制。林業(yè)基金的組成，按現(xiàn)有來源，大致可分為兩大類:一是自有資金(指財(cái)政撥入和林業(yè)部門依照政策法令征收和提取部分);二是非自有資金(指財(cái)政借給的周轉(zhuǎn)金和借入的銀行貸款)。其使用辦法，根據(jù)林業(yè)具有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的特點(diǎn)，也可分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩部分，這就需要掌握好投向，分別采取有償使用和無償補(bǔ)助的辦法。
一類是經(jīng)營性投資，指形成林業(yè)的生產(chǎn)能力具有經(jīng)濟(jì)效益的投資。它的利益指向十分明確，誰投資誰就直接得到相‘應(yīng)的收益。這類投資形成的固定資產(chǎn)交付使用后，其價(jià)值逐步轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)中去，通過交換，回收其價(jià)值，并帶來價(jià)值的增值。林業(yè)企業(yè)作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它的投資動(dòng)機(jī)是直接獲取經(jīng)濟(jì)收益，因此，投資獲利的大小也就決定著企業(yè)的投資行為。要深化林業(yè)投資體制改革，就要把責(zé)、權(quán)、利三者結(jié)合起來，既要放權(quán)放利，使企業(yè)具有從事經(jīng)營性投資的能力與動(dòng)力，又要定責(zé)，使企業(yè)的經(jīng)營性投資具有風(fēng)險(xiǎn)性和約束力。因此，對這部分投資應(yīng)該是有償使用。對營造有經(jīng)濟(jì)效益的用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林，一般也應(yīng)采取有償使用育林基金的辦法，把發(fā)放育林基金改作有償無息使用，誰借誰還。近幾年的實(shí)踐證明，經(jīng)營性投資采取這種有償使用的辦法，有利于提高資金使用效益，經(jīng)濟(jì)效益較好。
另一類是形成基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益設(shè)施等具有生態(tài)效益或社會效益的投資。其特點(diǎn)是直接經(jīng)濟(jì)效益往往不大，而生態(tài)效益或社會效益卻十分明顯，具有保護(hù)自然環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的性質(zhì)。這類投資有一部分可以通過市場交換得到回收，但有相當(dāng)一部分則應(yīng)根據(jù)其生態(tài)效益或社會效益的大小，由國家財(cái)政給予補(bǔ)償。具體來說，營造防護(hù)林、特種用途林以及護(hù)林防火、防治森林病蟲害、培育林木良種等，可仍采用育林基金無償補(bǔ)助的辦法。總之，對林業(yè)投資要分別不同類型，按照它們形成的不同功能和效益，分別采取有償使用和無償補(bǔ)助的辦法。但應(yīng)以有償使用為主，以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，按照不同類型的投資，分別采取不同的價(jià)值回流方式。
二、按照政企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，實(shí)行林業(yè)投資企業(yè)化經(jīng)營
為了提高投資效益，在建立林業(yè)基金制度的同時(shí)，應(yīng)對經(jīng)營性投資有償使用部分實(shí)行林業(yè)投資企業(yè)化經(jīng)營。同時(shí)，著手建立嚴(yán)格投資管理、使用和回收的責(zé)任制。并制定嚴(yán)格的科學(xué)的投資決策辦法，防止在項(xiàng)目不經(jīng)過論證、資金和物資不落實(shí)的情況下，盲目投資。實(shí)行林業(yè)投資企業(yè)化經(jīng)營，應(yīng)從以下幾方面著手:
(一)建立林業(yè)基金制度為使培育發(fā)展森林資源能有穩(wěn)定的資金來源，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我省近中期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須通過深化改革，建立林業(yè)基金制度，以適應(yīng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)形式多樣化和所有制結(jié)構(gòu)多層次及林業(yè)投資渠道多元化的需要。根據(jù)我省林業(yè)企、事業(yè)單位分別隸屬省、地、縣三級管理的特點(diǎn)，有必要設(shè)立省、地、縣三級林業(yè)基金，分別明確其責(zé)任和權(quán)限。各級林業(yè)基金收支計(jì)劃，都要列入全省統(tǒng)一計(jì)劃范圍內(nèi)，按省、地，縣分級，在各自管理的范圍內(nèi)，行使自己的經(jīng)濟(jì)核算職能，并根據(jù)各自掌握和支配的部分進(jìn)行分項(xiàng)核算。同時(shí)，要建立各級林業(yè)基金管理責(zé)任制，嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)核算，并按項(xiàng)目認(rèn)真考核投資經(jīng)營成果和經(jīng)濟(jì)效益。
(二)組建林業(yè)基金管理委員會省、地、縣三級應(yīng)在同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)置林業(yè)基金管理委員會，由政府辦公廳(室)、農(nóng)委、計(jì)委投資公司和林業(yè)、財(cái)政、銀行等部門主要負(fù)責(zé)人參加組成，負(fù)責(zé)動(dòng)員和籌集林業(yè)資金，指導(dǎo)林業(yè)基金投向，聽取和審理林業(yè)基金收支計(jì)劃和年度預(yù)決算報(bào)告，包括對林業(yè)投資預(yù)算方案的審議以及確定投資經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營宗旨與投資運(yùn)用目標(biāo)等。同時(shí)，作為產(chǎn)權(quán)主體，行使投資所有權(quán)，從宏觀利益出發(fā)，按產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分配投資。此外，為了加強(qiáng)林業(yè)基金管理，各級林業(yè)部門在內(nèi)部要有專管林業(yè)基金的職能機(jī)構(gòu)，并配備一定數(shù)量的財(cái)會和其他業(yè)務(wù)管理人員。
(三)組建林業(yè)各類投資公司我省準(zhǔn)備在近期內(nèi)組建省國有林開發(fā)建設(shè)公司和林業(yè)工業(yè)投資公司。并計(jì)劃先搞試點(diǎn)，以工廠為龍頭，組建培育、采伐、綜合加工一體化的林業(yè)集團(tuán)，今后還將陸續(xù)組建黑荊、拷膠開發(fā)企業(yè)集團(tuán)、毛竹綜合開發(fā)企業(yè)集團(tuán)、林紙聯(lián)合企業(yè)集團(tuán)和松香、水果等出口創(chuàng)匯型的林業(yè)企業(yè)集團(tuán)。這些公司(集團(tuán))所需資金除由林業(yè)基金管理委員會通過撥款、“撥改貨”等方式給予投資外，公司(集團(tuán))也可以用部分自有的資金進(jìn)行投資。各類公司(集團(tuán))作為林業(yè)投資的專業(yè)性經(jīng)營企業(yè)，行使投資經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)投資的使用、回收。并努力提高投資效益，使基金增值。它有義務(wù)接受政府部門的指導(dǎo)，以貫徹國家政策目標(biāo)為宗旨，并享有經(jīng)營自主權(quán)。林業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)與公司(集團(tuán))的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而不是行政隸屬關(guān)系。公司(集團(tuán))直接向林業(yè)基金管委會承包，實(shí)行投入產(chǎn)出包干的承包經(jīng)營責(zé)任制，接受產(chǎn)權(quán)主體對宏觀效益的要求，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和資金約束，同時(shí)考慮市場狀況與微觀效益，擇優(yōu)確定投資經(jīng)營項(xiàng)目，負(fù)責(zé)資金的回收和增值。
(四)全面推行承包經(jīng)營責(zé)任制，增強(qiáng)公司(集團(tuán))活力，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大林業(yè)職工的經(jīng)營積極性林業(yè)基金管委會作為產(chǎn)權(quán)主體向公司(集團(tuán))進(jìn)行投資，對投入的資金采取有償使用。要把責(zé)、權(quán)、利全面落實(shí)到承包企業(yè)。公司(集團(tuán))內(nèi)部要適當(dāng)劃小核算單位，并通過招標(biāo)等多種形式確定承包經(jīng)營者。要層層落實(shí)承包，并按照投入產(chǎn)出掛鉤的原則，把承包指標(biāo)層層分解，落實(shí)到廠(場)、班組和個(gè)人，努力完善各種形式的經(jīng)營責(zé)任制，凡是有目標(biāo)能考核，可以承包的都要承包。承包指標(biāo)要力求全面、具體，合理確定基數(shù)。在承包中，要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，局部利益和全局利益。
(五)要對企業(yè)投資經(jīng)營收益進(jìn)行合理分配公司(集團(tuán))投資經(jīng)營所獲得的利潤，可確定一個(gè)交納所得稅的合理基數(shù)，定額上交。增長部分，除按承包合同規(guī)定的比例留給公司(集團(tuán))進(jìn)入“三金”(生產(chǎn)發(fā)展基金、職工福利基金、職工獎(jiǎng)勵(lì)基金)外，其他應(yīng)作為林業(yè)基金收入的一項(xiàng)來源，由林業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)收回，繼續(xù)加入基金的周轉(zhuǎn)，用于造林營林。同時(shí)，隨著留利的增加，要逐步建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，在完不成上繳任務(wù)時(shí)，用包括風(fēng)險(xiǎn)基金在內(nèi)的企業(yè)自有資金補(bǔ)足，做到既負(fù)盈又負(fù)虧。
三、廣辟資金渠道，開辟資金市場，積極引進(jìn)內(nèi)資外資
為拓寬林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的資金來源，保證林業(yè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加快林業(yè)發(fā)展，在以現(xiàn)有資金為基礎(chǔ)建立林業(yè)基金制度，實(shí)行林業(yè)投資企業(yè)化經(jīng)營的同時(shí)，還必須廣辟資金渠道，開辟資金市場，建立和完善多渠道、多層次、多形式的橫向集資、融資機(jī)制，以逐步增加投入。為此，除要大力爭取國家各有關(guān)部門投資外，特別要注意積極發(fā)展橫向聯(lián)合，搞好資金融通，引進(jìn)外省資金，并大力吸收外商、僑商、港澳和臺商的投資，努力探索利用外資的新途徑，鼓勵(lì)向林產(chǎn)品出口基地建設(shè)投資。凡引進(jìn)內(nèi)資、外資的建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目審批、計(jì)劃安排、原材料供應(yīng)、配套資金等方面都應(yīng)該給予優(yōu)惠。與此同時(shí)，還要積極開辟資金市場，拓寬融資渠道?？稍谌嗣胥y行批準(zhǔn)后，通過林業(yè)有價(jià)證券的發(fā)行、認(rèn)購與轉(zhuǎn)讓等一系列活動(dòng)，真正把市場機(jī)制引進(jìn)林業(yè)投資領(lǐng)域，創(chuàng)造一種經(jīng)濟(jì)民主化的環(huán)境?？梢韵嘈牛灰袃r(jià)證券資金利息率能高于銀行存款利息率，則投資者將會樂意把資金用于購買有價(jià)證券。有了這樣的資金市場，就可以使急需建設(shè)的、經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)!斗因獲得吸引投資的優(yōu)勢而得到發(fā)展;盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、達(dá)不到經(jīng)濟(jì)規(guī)模的低效益投資項(xiàng)目則由于難以籌集到資金而受到約束，從而形成企業(yè)投資的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，這種隨著資金市場的建立而形成的投資自我調(diào)節(jié)機(jī)制，將有利于企業(yè)按照市場變化自主地進(jìn)行投資決策，對投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整;有利于提高生產(chǎn)、建設(shè)的投資效益，加快投資回收和促進(jìn)其價(jià)值的增值。
國家將預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資由撥款制改為有償使用貸款制，是我國建國30多年來在基本建設(shè)投資管理體制上的一次重大改革。這項(xiàng)改革對于充分發(fā)揮投資效益，刺激企業(yè)增強(qiáng)時(shí)間觀念、資金周轉(zhuǎn)觀念、利息觀念、投入產(chǎn)出觀念，促進(jìn)企業(yè)通過內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)，努力提高經(jīng)濟(jì)效益，起到了推動(dòng)作用。但是，林業(yè)企業(yè)有其自己的特點(diǎn)和內(nèi)在的規(guī)律。因此，林業(yè)投資管理體制的改革應(yīng)從我國林業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)從我國林業(yè)現(xiàn)狀出發(fā)，應(yīng)從林業(yè)企業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平出發(fā)，制定出切實(shí)可行的、適應(yīng)于林業(yè)發(fā)展的改革方案。而完全套用一般性工業(yè)企業(yè)投資管理體制的改革辦法，顯然是不相適應(yīng)的?，F(xiàn)就林業(yè)實(shí)行“撥改貸”投資管理制度談幾點(diǎn)意見和建議，供參考。
一、“撥改貸，制度和我國林業(yè)的特點(diǎn)是不相適應(yīng)的
林業(yè)企業(yè)同其它一般性工業(yè)企業(yè)一樣生產(chǎn)著有形的、可用貨幣形式表現(xiàn)的、用來進(jìn)行商品交換的工業(yè)產(chǎn)品，同時(shí)還創(chuàng)造著人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。因此，林業(yè)生產(chǎn)的最終目的不完全是商品生產(chǎn)。創(chuàng)造有形產(chǎn)品的投入，可通過商品交換收回，而林業(yè)企業(yè)所創(chuàng)造的生態(tài)效益、社會效益卻不能作為商品進(jìn)行交換，從而不能得以實(shí)現(xiàn)。林業(yè)企業(yè)是一個(gè)綜合性的企業(yè)，與工、農(nóng)業(yè)企業(yè)既有聯(lián)系又有區(qū)別。作為林業(yè)生產(chǎn)的主要?jiǎng)趧?dòng)對象森林資源是可以再生的，這是林業(yè)的突出特點(diǎn)。但是，森林資源的再生產(chǎn)要經(jīng)過一個(gè)較長的時(shí)間才能完成，在這漫長的生長周期中，林木不可能隨時(shí)參加商品交換，取得補(bǔ)償，而又必須不斷地投入。還由于我國沒有建立林價(jià)制度，因此形成了森林資源再生產(chǎn)周期長、投入多、效益低的特點(diǎn)。由于我國森林資源分布狀況及林業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，決定了建設(shè)一個(gè)林業(yè)企業(yè)不僅僅是單純的企業(yè)自身建設(shè)，而是伴隨林業(yè)企業(yè)的建設(shè)還要相應(yīng)地建設(shè)一個(gè)完整的林區(qū)社會。據(jù)測算，建設(shè)一個(gè)大中型林業(yè)森工企業(yè)，其社會性建設(shè)項(xiàng)目就占林業(yè)企業(yè)總體投資的10%左右。建成投產(chǎn)后企業(yè)每年還要拿出實(shí)現(xiàn)利潤的30%來支付這些社會性項(xiàng)目所需的一切費(fèi)用。這是林業(yè)企業(yè)社會負(fù)擔(dān)重的特性。企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提高的最主要途徑是靠擴(kuò)大再生產(chǎn)，增加產(chǎn)品產(chǎn)量來實(shí)現(xiàn)的。而林業(yè)企業(yè)卻不能通過此途徑來提高經(jīng)濟(jì)效益。因?yàn)椤渡址ā访鞔_規(guī)定了用材林的消耗量要低于生長量，實(shí)行限量采伐，以確保我國森林資源再生產(chǎn)實(shí)行良性循環(huán)。這就規(guī)定了林業(yè)企業(yè)只能在一定木材生產(chǎn)量的前提下去進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，從而也就相對地固定了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，也就形成了林業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益相對固定性的特點(diǎn)。
二、“撥改貸”制度同我國林業(yè)現(xiàn)狀不相適應(yīng)
我國是一個(gè)森林資源比較貧乏的國家，在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，大力培育和保護(hù)森林資源是我國林業(yè)生產(chǎn)的首要任務(wù)和主要生產(chǎn)目的。從我國整個(gè)林業(yè)企業(yè)現(xiàn)狀來看，70%是老林業(yè)企業(yè)。雖然這些企業(yè)上交國家的利稅早已超過了國家給企業(yè)的投資，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活做出了巨大的貢獻(xiàn)。但由于歷史和客觀的原因，造成了目前森林過伐嚴(yán)重，生產(chǎn)、生活項(xiàng)目大量欠帳，部分企業(yè)已到了連簡單再生產(chǎn)都難以維持的資源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危困的局面。這些企業(yè)正是急需補(bǔ)還建設(shè)欠帳，休養(yǎng)生息.增強(qiáng)發(fā)展后勁的時(shí)候，而實(shí)行了“撥改貸”制度后，一方面按國家現(xiàn)行的貸款政策對無經(jīng)濟(jì)效益企業(yè)不給予貸款，企業(yè)生產(chǎn)力得不到恢復(fù);另一方面，國家即使給予貸款，企業(yè)也是無法償還的。新開發(fā)的林業(yè)企業(yè)從表面上看是有一定的經(jīng)濟(jì)效益的，但是，這是由于在木材銷售成本中不包含原料費(fèi)用，也就是說林業(yè)企業(yè)所創(chuàng)造的利潤很大部分是靠無償使用國家的森林資源而獲得的。而且，就是這部分收入也都被企業(yè)的社會負(fù)擔(dān)、上級管理、補(bǔ)貼該林區(qū)其它老企業(yè)虧損等項(xiàng)目吃掉，所剩無幾。按現(xiàn)行國家對林業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策和還款辦法，對一個(gè)大中型企業(yè)的建設(shè)資金獨(dú)立測算，一般要在20年左右的時(shí)間才能還清本息。而國家規(guī)定貸款的還款期不得超過15年，企業(yè)勢必會將自有資金的大部分用于還款。這樣15年后，企業(yè)將重新走到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的老路上。
三、實(shí)行“撥改款”制度將加劇林業(yè)生產(chǎn)的短期行為
林業(yè)企業(yè)作為木材生產(chǎn)經(jīng)營者，由于受林業(yè)特點(diǎn)的影響和經(jīng)濟(jì)體制上的缺陷，缺期行為一直存在于企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營中。實(shí)行“撥改貸”制度將進(jìn)一步刺激企業(yè)輕視營林生產(chǎn)，把精力和資金轉(zhuǎn)向木材或經(jīng)濟(jì)效益較高的生產(chǎn)中去，大大地影響森林資源的生產(chǎn)。林業(yè)企業(yè)的建設(shè)工期由于受客觀條件以及國家財(cái)力的限制是比較長的;還由于我國目前的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較粗放，生產(chǎn)能力的形成彈性是比較大的，以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的不健全。因此，實(shí)行“撥改貸”制度后，將造成企業(yè)建設(shè)上的短期行為，如盲目貸款，注重生活項(xiàng)目的建設(shè)，輕視生產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，建設(shè)布局不合理，損失浪費(fèi)嚴(yán)重等?！瘜?shí)行“撥改貸”也將加劇林業(yè)企業(yè)木材生產(chǎn)上的短期行為。企業(yè)為了獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，只顧眼前利益，不顧長遠(yuǎn)利益，只顧本企業(yè)利益，不顧國家和消費(fèi)者利益，打亂合理的布局，甚至想方設(shè)法超采超伐，造成森林資源消長比例失調(diào)。綜上所述，“撥改貸”投資管理制度既不適應(yīng)林業(yè)的特點(diǎn)也不符合林業(yè)的現(xiàn)狀，都是不相適應(yīng)的。這項(xiàng)制度的實(shí)施給企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上套上了一道枷鎖，影響了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
四、幾點(diǎn)建議
1.我國是一個(gè)貧林國家，發(fā)展林業(yè)應(yīng)作為我國的基本國策。就我國林業(yè)現(xiàn)狀來看，靠林業(yè)自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是靠國家對林業(yè)的扶植，給予一系列的優(yōu)惠政策，世界上許多林業(yè)發(fā)達(dá)國家都是在財(cái)政上對林業(yè)給予支持的，我國為扶植林業(yè)的發(fā)展，也給予了一系列優(yōu)惠政策。但是，目前我國還是一個(gè)林業(yè)落后的國家，需要國家繼續(xù)扶植。因此，建議國家對林業(yè)的基本建設(shè)投資仍然實(shí)行撥款制，采取指令性計(jì)劃管理。
2.任何企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)都需要有一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，因此，建議國家建立征收林業(yè)稅制度，以保證林業(yè)發(fā)展所需的建設(shè)資金。
3。鑒于國家財(cái)力較為困難，建議國家還可采取撥貸結(jié)合的辦法，將林業(yè)建設(shè)的經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目分開，對有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目實(shí)行有償使用，采取貸款制度，對非經(jīng)營性的項(xiàng)目實(shí)行撥款制度。
4.價(jià)格和價(jià)值的背離，一直影響著林業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。林業(yè)是一個(gè)特殊行業(yè)，如果實(shí)行貸款制度，建議國家在木材產(chǎn)品的價(jià)格上采取特殊的政策，即放開價(jià)格的政策。這樣一方面遵循了價(jià)值規(guī)律，使企業(yè)增強(qiáng)生產(chǎn)發(fā)展的活力，提高企業(yè)的還款能力，另一方面可抑制木材市場供大于求的矛盾，叢而達(dá)到控制森林資源消耗，進(jìn)而擴(kuò)大森林資源的目的。
以林業(yè)生態(tài)建設(shè)為主體，以發(fā)揮林業(yè)生態(tài)功能為主要目的，并兼顧林業(yè)經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)是一項(xiàng)具有公益性的社會活動(dòng)。其典型的公共物品特征就決定了其投資主體的角色須由國家來承擔(dān)。而各級地方政府和林業(yè)部門以及工程區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶是林業(yè)生態(tài)工程投資的實(shí)施主體，各級財(cái)政部門和審計(jì)部門等相關(guān)部門承擔(dān)著重要的監(jiān)督任務(wù)。林業(yè)生態(tài)工程投資的實(shí)施主體比較多，由于各實(shí)施主體目標(biāo)不同、利益傾向不同以及對林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的重要性認(rèn)識不同，加之監(jiān)督不到位等，導(dǎo)致林業(yè)生態(tài)工程資金的使用效率并不高?？梢姌?gòu)建一套合理、科學(xué)的林業(yè)生態(tài)工程投資管理監(jiān)督機(jī)制對有效利用林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)資金及促進(jìn)林業(yè)生態(tài)狀況的改善具有非常重要的意義。
1實(shí)施林業(yè)生態(tài)工程投資監(jiān)督管理的原因
由于林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)自身的特點(diǎn)，如投資額度大、涉及范圍廣、建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)周期長等，決定了對其投資管理進(jìn)行監(jiān)督是一項(xiàng)重要且艱難的工作。對林業(yè)生態(tài)工程投資管理進(jìn)行監(jiān)督，有預(yù)防、補(bǔ)救、完善及評價(jià)等相關(guān)功能，可以降低其投資風(fēng)險(xiǎn)、減少浪費(fèi)，為林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的順利實(shí)施提供保障。
1．1國家是林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的投資主體林業(yè)部門編制資金預(yù)算，上報(bào)全國人大審批，全國人大批準(zhǔn)(調(diào)整)后的資金預(yù)算由財(cái)政部撥款，然后林業(yè)部按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算將資金進(jìn)行配置，審計(jì)部門、林業(yè)部門、財(cái)政部門對資金的管理和使用進(jìn)行監(jiān)督。從中可以看出，林業(yè)生態(tài)工程投資管理過程具有明顯的自上而下的政府安排特征。在林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)中政府既是投資主體，也是管理主體以及工程建設(shè)的直接干預(yù)者及監(jiān)督者，如果監(jiān)督制約機(jī)制缺失或監(jiān)督管理不到位，難免會出現(xiàn)投資決策失誤、投資預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際需求量等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致國家資金浪費(fèi)且不利于林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)。為避免這種情況的發(fā)生，應(yīng)該建立一套完善的嚴(yán)格的林業(yè)生態(tài)工程投資監(jiān)督管理機(jī)制。
1．2對林業(yè)生態(tài)工程投資進(jìn)行監(jiān)督管理是由其自身特點(diǎn)所決定的林業(yè)生態(tài)工程投資涉及范圍廣。目前我國正在實(shí)施的重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程幾乎覆蓋了全國97%的縣市，這就要求林業(yè)部門和財(cái)政部門在配置資金時(shí)，既要保證林業(yè)生態(tài)工程資金覆蓋到工程的所有區(qū)域，同時(shí)又要根據(jù)區(qū)域任務(wù)的不同配置不同數(shù)量的資金。既要做到人人有份，又要做到人人不同，做到資金的合理有效配置。這就需要建立一套科學(xué)合理的監(jiān)督管理機(jī)制來保障林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)資金的合理配置及使用。其次，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)周期長。國家重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程的建設(shè)周期均在10年之上，最高的竟達(dá)73年。在如此長的周期內(nèi)，無論是宏觀環(huán)境還是微觀環(huán)境都會發(fā)生很大的變化，因此，對林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)資金進(jìn)行跟蹤監(jiān)督管理必不可少。最后，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)投資額巨大。如何對資金的使用區(qū)間和時(shí)間進(jìn)行合理分配，將會是具體實(shí)施工程投資管理過程中需要解決的核心問題。另外，在對區(qū)間和時(shí)間配置資金的基礎(chǔ)上，更要對每一分錢的用途做到詳細(xì)規(guī)劃，以免資金的無故流失或浪費(fèi)。
1．3投資管理失控，監(jiān)督存在問題由于部門利益的驅(qū)使，各部門均把精力放在對林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目的爭奪上，一旦項(xiàng)目款項(xiàng)到位，便不去認(rèn)真落實(shí)資金的用途。由于林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)涉及多個(gè)部門，多部門管理下的多部門監(jiān)督較容易出現(xiàn)管理縫隙與監(jiān)督漏洞。在山區(qū)和林區(qū)，地方財(cái)政是“木頭財(cái)政”，“靠山吃山、靠林吃林”，常以財(cái)政困難為由，以各種名義調(diào)控、擠占、攤派林業(yè)專項(xiàng)資金。育林基金是國家憑借行政職能依法征收用于扶持林業(yè)的專項(xiàng)資金，財(cái)政部已明確規(guī)定不得用于平衡財(cái)政預(yù)算。但不少地方政府巧立名目，調(diào)控、攤派、借調(diào)林業(yè)專項(xiàng)資金。
2林業(yè)生態(tài)工程投資管理的監(jiān)督主體
林業(yè)生態(tài)工程投資管理采取的是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式。其監(jiān)督主體有各級林業(yè)部門和財(cái)政部門、審計(jì)部門、媒體及社會大眾。
國家林業(yè)局林業(yè)基金管理總站配合計(jì)資司研究擬定林業(yè)重點(diǎn)工程資金稽查工作規(guī)章制度和工作計(jì)劃，承辦林業(yè)重點(diǎn)工程資金及有關(guān)專項(xiàng)資金的稽查工作，并提出處理意見和建議。指導(dǎo)省級林業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)和林業(yè)基金稽查機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作，負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。同時(shí)，各級林業(yè)部門和財(cái)政部門對林業(yè)生態(tài)工程資金管理及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)更正，引導(dǎo)林業(yè)生態(tài)工程資金用在合理的地方。
林業(yè)生態(tài)工程投資的監(jiān)督主體之一的審計(jì)部門會對林業(yè)生態(tài)工程投資的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，審核資金的落實(shí)是否按預(yù)算執(zhí)行，資金的使用效果是否達(dá)到預(yù)期目的等。同時(shí)各級財(cái)政部門、林業(yè)部門也要配合審計(jì)部門對林業(yè)生態(tài)工程投資進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查有關(guān)部門及項(xiàng)目建設(shè)單位是否嚴(yán)格按照國家規(guī)定管理和使用資金，對發(fā)現(xiàn)的問題要按照有關(guān)規(guī)定做出檢查結(jié)論，并將相關(guān)情況上報(bào)財(cái)政部和國家林業(yè)局。
相關(guān)媒體對林業(yè)生態(tài)工程投資建設(shè)過程進(jìn)行跟蹤采訪報(bào)道，對其也是一種監(jiān)督。另外，社會大眾的輿論與反映更能真實(shí)地反映林業(yè)生態(tài)工程投資建設(shè)的方方面面，如種糧補(bǔ)貼及生活補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放情況等，因此，要暢通社會言論通道，延續(xù)各種監(jiān)督形式。
3林業(yè)生態(tài)工程投資管理監(jiān)督的內(nèi)容
對林業(yè)生態(tài)工程投資管理進(jìn)行監(jiān)督，主要對其投資目的、投資決策、投資過程以及投資效果進(jìn)行跟蹤，評定投資是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、投資規(guī)劃是否合理有效、主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等。
3．1對投資決策進(jìn)行監(jiān)督?jīng)Q策是林業(yè)生態(tài)工程投資活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)，它關(guān)系到整個(gè)林業(yè)生態(tài)工程投資建設(shè)的成功與否。因此，對其源頭即投資決策進(jìn)行監(jiān)督顯得非常重要。
3．2對投資過程進(jìn)行監(jiān)督林業(yè)生態(tài)工程投資額度大、時(shí)間跨度長、實(shí)施范圍廣、涉及省份和部門多，同時(shí)需要各級政府相關(guān)部門之間充分協(xié)調(diào)運(yùn)作，因此，要對林業(yè)生態(tài)工程投資過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。對林業(yè)生態(tài)工程投資過程進(jìn)行監(jiān)督包括資金到位情況、具體實(shí)施與計(jì)劃是否相符、成本是否得到有效控制等。當(dāng)工程所面臨環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，能夠及時(shí)對其投資計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整;當(dāng)投資實(shí)施活動(dòng)與計(jì)劃相背離時(shí)，應(yīng)及時(shí)予以糾正;同時(shí)要對林業(yè)生態(tài)工程投資活動(dòng)的各主體進(jìn)行監(jiān)督控制，杜絕不良情況的發(fā)生，進(jìn)而確保林業(yè)生態(tài)工程投資的順利實(shí)施。
3．3對投資效果進(jìn)行監(jiān)督通常情況下，林業(yè)生態(tài)工程投資效果主要從生態(tài)效益、社會效益及經(jīng)濟(jì)效益3方面考慮。所以，對其效果進(jìn)行監(jiān)督也主要從上述3個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)，看其是否與實(shí)施林業(yè)生態(tài)工程投資目標(biāo)相一致。生態(tài)效益是林業(yè)生態(tài)工程投資所追求的首要效益，主要包括改善作物生長環(huán)境、防風(fēng)固沙、提高土壤肥力等方面。在強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益的同時(shí)也要兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。
4林業(yè)生態(tài)工程投資監(jiān)督管理系統(tǒng)的構(gòu)建
4．1引入第三方監(jiān)督與評估為了避免政府一手包辦會導(dǎo)致感性行為的出現(xiàn)，可以引入第三方對林業(yè)生態(tài)工程投資某些階段進(jìn)行監(jiān)督與評估。由獨(dú)立的第三方來監(jiān)督造林任務(wù)的完成情況、種糧補(bǔ)貼及生活補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放情況、待核銷基建支出等內(nèi)容，其監(jiān)督的結(jié)果更客觀、準(zhǔn)確，提出的意見與建議更合理。
4．2建立林業(yè)生態(tài)工程投資問責(zé)制為了避免出現(xiàn)問題責(zé)任不清的現(xiàn)象，制定投資項(xiàng)目問責(zé)制。在資金使用過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)均設(shè)定責(zé)任人，要求各責(zé)任人必須嚴(yán)格按照國家審批的預(yù)算予以執(zhí)行資金的使用，并定期向相關(guān)部門提交工作報(bào)告，同時(shí)對這些責(zé)任人實(shí)行問責(zé)制。同時(shí)要配套懲罰力度比較大的懲罰制度，從而對林業(yè)生態(tài)工程投資進(jìn)行全過程的監(jiān)督管理，從每一個(gè)環(huán)節(jié)保證資金的合理管理與利用。
4．3建立完善的政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管體制建立政府投資行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)對政府投資的中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃、政府投資資金的撥付、項(xiàng)目資金申請報(bào)告和政府投資項(xiàng)目的審批、政府投資項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)果、資金使用情況、項(xiàng)目工期、質(zhì)量以及政府投資項(xiàng)目的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)部門之間、地區(qū)之間網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通。同時(shí)，利用該網(wǎng)絡(luò)平臺，為政府投資項(xiàng)目參建各方和公眾提供網(wǎng)上投訴、舉報(bào)、申訴、政策法規(guī)咨詢等服務(wù)。
5結(jié)語
林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)是以生態(tài)公益建設(shè)為目的的一種具有明顯生態(tài)公益性的工程。這就決定了林業(yè)生態(tài)工程將獲取生態(tài)效益、社會效益和必要的經(jīng)濟(jì)效益。林業(yè)生態(tài)工程投資管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到資本、體制和利益等各層面的問題。只有站在全局的高度，考慮全局的利益，采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分尊重科學(xué)技術(shù)，建立一套科學(xué)合理的監(jiān)督管理機(jī)制，認(rèn)真完成好每一個(gè)環(huán)節(jié)，林業(yè)生態(tài)工程投資管理才會取得建設(shè)性的成就。