發(fā)布時間：2023-08-30 16:36:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理的責(zé)任機制樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、項目的前期準(zhǔn)備
項目的前期準(zhǔn)備通常包括前期溝通、現(xiàn)場考察及資料準(zhǔn)備。
1、項目前期溝通是指與項目各參建方的溝通，包括委托方（甲方）、設(shè)計方、監(jiān)理方或或其他單位溝通。造價咨詢合同簽訂后，公司造價負責(zé)人應(yīng)先熟悉咨詢合同，明確咨詢工作的內(nèi)容及要求。接收相關(guān)資料后，應(yīng)盡快與委托方相關(guān)人員聯(lián)系，就項目情況及建設(shè)方的要求進行，根據(jù)預(yù)算與結(jié)算性質(zhì)不同，所需要掌握的信息也不一致。
編制預(yù)算（招標(biāo)控制價）時，首先，須明確出報告的具體時間，尤其是公開招標(biāo)的項目，招標(biāo)公告一旦公布不可更改，如果因未能及時提供招標(biāo)清單或者招標(biāo)控制價而影響招標(biāo)的進度，必定對公司的聲譽造成重大損害，甚至面臨經(jīng)濟處罰。如果是大項目，根據(jù)不同標(biāo)段招標(biāo)時間不同，經(jīng)過溝通與落實也便于根據(jù)輕重緩急安排工作。另外，不同的委托方對咨詢工作有不同的要求，比如裝修工程所選用的品牌，招標(biāo)清單應(yīng)涵蓋或者取消圖紙哪部分內(nèi)容，都需要通過溝通后明確委托方的意圖。結(jié)算審核工作前的溝通工作則較多，針對現(xiàn)在建設(shè)單位反索賠意識不強的現(xiàn)狀，應(yīng)著重了解項目實施過程中有沒有取消的項目或工期罰款等反索賠事件的發(fā)生，這些情況一般都不會以書面資料形式列明，需要與參見各方溝通了解后提出反索賠方案，以達到控制總價的目的。
2、現(xiàn)場考察由于浪費時間及精力，一直不被造價人員所重視，實際上，無論是預(yù)算還是結(jié)算，現(xiàn)場考察工作都必不可少。首先，考察現(xiàn)場的施工條件，包括現(xiàn)場的“三通一平”、材料運距、土方取土及棄土地點等。其次，由于現(xiàn)行招標(biāo)工程多采用固定總價合同，且措施項目費一般除合同約定不予調(diào)整，所有必需經(jīng)過現(xiàn)場勘查方能合理計算措施費，如：計算排洪渠及橋涵時應(yīng)適當(dāng)考慮圍堰及臨時便道；水下鉆孔灌注樁應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場條件適當(dāng)考慮套筒；建筑物的加建需要考慮合適的腳手架方案及周邊建筑物保護措施；深基坑施工考慮圍擋及抽水等。實際工作中，由于編制招標(biāo)控制價沒考慮足夠措施造成超概或施工單位一中標(biāo)就開始提出索賠或扯皮的情況時有發(fā)生，既加大項目管理的難度，又使項目的進度受到拖延。同時，現(xiàn)場考察還應(yīng)注意一些圖紙不能反映的項目，例如，某道路改造工程雖明確了苗木需要遷移，而現(xiàn)場的小葉榕由于根系發(fā)達而纏住電纜溝，編制控制價時就需要考慮部分切除樹根的費用；設(shè)計中列明的廣告牌遷移，具體遷移費用只能通過現(xiàn)場考察后計算得出，不考察現(xiàn)場而編制出來的招標(biāo)控制價（俗稱標(biāo)底）只能是閉門造車。另外，現(xiàn)場考察中往往還能發(fā)現(xiàn)一些特殊情況，例如某道路改造工程現(xiàn)場堆放了其他項目的預(yù)制構(gòu)件，某裝飾工程的樓板還沒開工已經(jīng)發(fā)現(xiàn)開裂等，這些情況發(fā)現(xiàn)后及時向建設(shè)方匯報后及早處理，都對項目順利開展起到積極的作用。結(jié)算審核中，現(xiàn)場考察的重點在于現(xiàn)場是否如實按圖施工，按照一般理解，項目完全按竣工圖施工才能最終取得竣工驗收報告，但實際上，某些工程取消了部分項目或者臨時降低了裝修標(biāo)準(zhǔn)，都不一定全部在竣工圖上如實的反應(yīng)出來。我公司曾經(jīng)審核某道路工程，甚至出現(xiàn)因其中一段路面并未施工但竣工圖紙無法反映的情況。
3、資料準(zhǔn)備包括圖集、工具書、或者材料信息價等。由于設(shè)計院采取的圖集、設(shè)計規(guī)范等公司不一定齊全，計算一些外地項目需要用到當(dāng)?shù)氐男畔r及定額，這些材料或資料的準(zhǔn)備都需要一定的時間，如果到了調(diào)整材料價差的時候才想去借用信息價，恐怕遠水無法救近火，耽誤了出報告的時間。
二、項目的分配與安排
1、對于一個建設(shè)項目而言，建設(shè)項目分為若干個單項工程，單項工程又分為若干個單位工程，所以，合理的分配和安排項目，是能否順利完成整個項目的基礎(chǔ)。作為項目負責(zé)人，在組織分配前，首先應(yīng)對整個項目的規(guī)模，所涵蓋專業(yè)（工作內(nèi)容、范圍）作一個全面的了解，其次對項目的難點和重點做一個梳理，才能在分配過程中做到心中有數(shù)，有的放矢完成任務(wù)。
2、在對項目的組成有了整體了解后，將各單位工程的任務(wù)落實到每個專業(yè)工程師，開展工作前統(tǒng)一講解項目的要求并下發(fā)文字記錄到各人手中。項目任務(wù)布置完畢后，項目負責(zé)人要負責(zé)整個項目的造價匯總，核對圖紙清單防止項目遺漏，并隨即做好進度計劃。
3、項目落實后，及時與各專業(yè)工程師溝通，前期注意匯總項目落實過程中遇到的問題和困難，如圖紙是否完整，是否有不清楚或者矛盾之處，有沒有技術(shù)難點等，由于設(shè)計甲方等到反饋也需要一定的時間，所以提前匯總疑問和意見，才能保證后期工作的順利進行。
4、項目實施過程中，加強監(jiān)督與協(xié)助，由于一個大型項目可能需要多人完成，因此，項目負責(zé)人需要對每個參與人員的素質(zhì)做到心中有數(shù)，加強督促檢查，幫助解決難題。對同類的工程量清單、材料價格及取費標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一設(shè)置，避免同一清單出現(xiàn)不同的價格等低級錯誤的發(fā)生；同時，項目負責(zé)人應(yīng)跟蹤管理到位，發(fā)現(xiàn)偏差及時糾偏，采取更換人員或增加人手等方式保證項目的進度。
三、項目的審核
審核工作是保證咨詢成果質(zhì)量的關(guān)鍵步驟，應(yīng)當(dāng)引起各咨詢公司的重點關(guān)注，在安排工作時，就應(yīng)預(yù)留足夠的審核及修改時間，以避免未經(jīng)審核出報告或者由于時間倉促而出現(xiàn)偏差。根據(jù)人員安排不同，可采取交叉互審或者由項目負責(zé)人審核的方式。
下面從量、價、費三個方面，針對容易發(fā)生差錯的幾個方面，探討一下項目審核的方法。
1、工程量的審核方法：工程量作為造價構(gòu)成的基礎(chǔ)，其數(shù)據(jù)的正確性直接影響造價的準(zhǔn)確性。首先，用對比法篩選重大誤差，對比包括縱比和橫比，縱向與過往同類工程進行比較（須考慮材料價格變動及個體差異），橫向與本項目其他單項工程對比，一旦有偏差，應(yīng)分析原因；其次，用指標(biāo)法核對各占造價比例較高的清單，這些指標(biāo)包括：鋼筋含量、模板含量、混凝土含量、樓地面、外墻面、內(nèi)墻面、天棚面系數(shù)系數(shù)等，當(dāng)某個指標(biāo)嚴(yán)重偏離經(jīng)驗系數(shù)（每個項目后都作分析對比，不斷積累），通過分析一般可以找出原因，如果不能分析出原因，則應(yīng)采取詳細審查的方法解決問題，通過對比法和指標(biāo)法過濾后，一般可以避免一些重大誤差的出現(xiàn)，從而進入詳細審核階段。
詳細審核階段，先審核是否有漏項，珠海出現(xiàn)過最大的誤差，據(jù)說是由于漏算外墻飾面而造成三百多萬誤差的重大失誤。漏項出現(xiàn)的原因一般有：①自身疏忽漏算，多人分工劃分不清造成的遺漏，因經(jīng)驗不足而沒有考慮必須發(fā)生的施工措施費。②審核計算方法或計算設(shè)置，包括構(gòu)件間的邏輯關(guān)系，如：計算了零板墊層后需要扣減板底模板；設(shè)置磚胎膜及防水層的地梁墊層相應(yīng)計算外擴。③有一些圖紙不會畫出來，但在預(yù)算或結(jié)算中都應(yīng)該考慮到的細節(jié)：構(gòu)造柱、過梁、腰筋、馬鐙筋、質(zhì)量通病防治措施、防水的附加層、止水鋼板等，這些項目可能在結(jié)構(gòu)說明或有提及，也有部分些沒有提及（質(zhì)量通病防治）。根據(jù)珠海市質(zhì)監(jiān)站的《質(zhì)量通病防治辦法》，外墻采用輕質(zhì)砌體的，需要滿掛鋼絲網(wǎng)，外墻面需要做防水層等。如做法不詳細或不清楚具體做法，也可以及時想設(shè)計院提出疑問。
2、綜合單價的審核方法：綜合單價的審核審核相對簡單。首先逐條清單核對，檢查有沒有嚴(yán)重偏離市場價的綜合單價，此類單價一般由于清單數(shù)量與定額數(shù)量不一致引起，發(fā)生的概率較高，且影響造價較大，往往在復(fù)制粘貼過程中處理不當(dāng)就容易出現(xiàn)，雖然此類錯誤很容易發(fā)現(xiàn)，但要求審查人平常應(yīng)注意積累，對價格形成一個敏感性。其次，檢查主材是否已經(jīng)輸入，大部分誤差都由于主材漏輸而引起，對于安裝及市政工程，尤其電纜等所占造價比重較大的工程，必須重點檢查主材輸入是否正確。針對材料單價的采用，應(yīng)審核詢價方法及報價來源是否可靠，如果是電子產(chǎn)品，不同型號和參數(shù)影響價格差異較大應(yīng)注意是否符合設(shè)計要求，如果是綠化苗木，則需要了解苗木的品相及是否有供貨渠道，以避免采用了“有價無市”的無效報價（如市場稀缺，應(yīng)及時與設(shè)計或業(yè)主溝通解決）。最后，對于一些特殊工藝、新材料、或者一些不常用的定額，應(yīng)注重所套用定額及各消耗量的合理性，使綜合單價盡量符合市場價。
3、費狹義來說是指取費的費率，對費率的要求首先要求正確，其次要求統(tǒng)一。對與政策性的費率調(diào)整，通常會通過培訓(xùn)宣貫會、造價信息或定額站相關(guān)網(wǎng)站頒布，所以要求造價人員尤其是項目負責(zé)人對新頒布的文件予以經(jīng)常關(guān)注。從廣義上來說，延伸到結(jié)算審核當(dāng)中，項目負責(zé)人在審核過程中也應(yīng)該重點把握各結(jié)算費用是否應(yīng)該支付，或者理由和依據(jù)是否充分等。對不同的資料之間有矛盾的，還應(yīng)注意合同的解釋順序。
四、項目的整理與歸檔
1.請談?wù)劇兑庖姟烦雠_的背景
答：黨的十八屆五中全會提出，“建立個人學(xué)習(xí)賬號和學(xué)分累計制度，暢通繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)通道”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2012〕41號）提出，實行五年一周期不少于360學(xué)時的教師全員培訓(xùn)制度，推行教師培訓(xùn)學(xué)分制度。《教育部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于深化教師教育改革的意見》（教師〔2012〕13號）明確提出，教師培訓(xùn)實行學(xué)分管理，教師培訓(xùn)學(xué)分作為教師資格定期注冊、教師考核和職務(wù)（職稱）聘任的必備條件?！督逃筷P(guān)于深化中小學(xué)教師培訓(xùn)模式改革 全面提升培訓(xùn)質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（教師〔2013〕6號）進一步提出，建立培訓(xùn)學(xué)分認(rèn)證制度，學(xué)時學(xué)分合理轉(zhuǎn)化；建立教師培訓(xùn)學(xué)分銀行，實現(xiàn)教師非學(xué)歷培訓(xùn)與學(xué)歷教育學(xué)分互認(rèn)。
2010年，中央財政支持實施“國培計劃”，深化培訓(xùn)模式、管理機制等方面改革，加強培訓(xùn)團隊和機構(gòu)建設(shè)，產(chǎn)生了較好的示范帶動作用，教師培訓(xùn)機會逐漸增多，教師培訓(xùn)質(zhì)量逐步提高。但是，當(dāng)前教師培訓(xùn)仍然存在著重項目設(shè)計、輕整體規(guī)劃，重統(tǒng)一培訓(xùn)、輕教師選學(xué)，重短期學(xué)習(xí)、輕持續(xù)提升，重學(xué)時認(rèn)定、輕結(jié)果應(yīng)用等問題，亟待進一步改進和完善。
2012年，教育部在遼寧、浙江、湖南、重慶等地啟動教師培訓(xùn)學(xué)分管理試點。經(jīng)過3年多的試點工作，4?。ㄊ校┰囆薪處熍嘤?xùn)學(xué)分管理取得了成效，教師全員培訓(xùn)有序推進，培訓(xùn)專業(yè)化管理水平有效提升，教師參訓(xùn)動力明顯增強，有力地促進了教師專業(yè)持續(xù)發(fā)展，為研究起草《意見》、全面推行教師培訓(xùn)學(xué)分管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。
2.請介紹一下《意見》的總體思路
答：《意見》是“十三五”時期加強中小學(xué)教師培訓(xùn)長效機制建設(shè)、切實提高教師培訓(xùn)針對性和實效性的重要舉措。針對教師培訓(xùn)管理中存在的不規(guī)范問題和教師參訓(xùn)動力亟待激發(fā)的現(xiàn)狀，《意見》提出，各地要以大力推行教師培訓(xùn)學(xué)分管理為抓手，著力構(gòu)建培訓(xùn)學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)規(guī)劃培訓(xùn)課程，積極推行教師培訓(xùn)選學(xué)，完善培訓(xùn)學(xué)分審核認(rèn)定制度，建立健全培訓(xùn)學(xué)分轉(zhuǎn)換與應(yīng)用機制，深化教師培訓(xùn)管理改革，進一步提升培訓(xùn)質(zhì)量。
3.《意見》有哪些主要內(nèi)容？
答：《意見》共8條約2500字。包括三個方面的內(nèi)容。
一是提出總體要求（第1條）。明確教師培訓(xùn)學(xué)分管理要解決的主要問題，提出推行培訓(xùn)學(xué)分管理的改革方向，并對建設(shè)教師培訓(xùn)學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)體系、做好教師培訓(xùn)規(guī)劃進行了重點闡釋。
二是明確主要措施（第2-7條）。包括分層提供培訓(xùn)課程、建立學(xué)分認(rèn)定規(guī)范、嚴(yán)格學(xué)分審核認(rèn)定、探索建立學(xué)分銀行和強化學(xué)分應(yīng)用等內(nèi)容。
三是加強組織保障（第8條）。主要就推進教師培訓(xùn)學(xué)分信息化管理、落實教師培訓(xùn)學(xué)分管理職責(zé)等提出具體要求。
4.《意見》做了哪些制度設(shè)計創(chuàng)新？
答：《意見》以激發(fā)教師參訓(xùn)動力，促進教師終身學(xué)習(xí)，促進教師持續(xù)成長為目標(biāo)，對推動和規(guī)范中小學(xué)教師培訓(xùn)學(xué)分管理做了以下制度設(shè)計創(chuàng)新。
一是構(gòu)建教師培訓(xùn)學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)體系?！兑庖姟访鞔_提出，各地要以大力推行教師培訓(xùn)學(xué)分管理為抓手，著力構(gòu)建培訓(xùn)學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)體系。學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建將有助于各地科學(xué)制定教師培訓(xùn)周期規(guī)劃和年度計劃，有利于培訓(xùn)機構(gòu)分層、分類、分科建立教師培訓(xùn)課程體系，有利于推進廣大教師按需開展自主選學(xué)。
二是健全學(xué)時學(xué)分合理轉(zhuǎn)換機制。學(xué)時反映了學(xué)習(xí)的時長，學(xué)分則反映了學(xué)習(xí)的質(zhì)量。針對當(dāng)前不少地區(qū)存在的學(xué)時與學(xué)分簡單換算，未體現(xiàn)培訓(xùn)層級和學(xué)習(xí)成效差異，不能對教師參訓(xùn)學(xué)習(xí)形成激勵的問題，《意見》明確提出，要合理制定培訓(xùn)學(xué)時與培訓(xùn)學(xué)分轉(zhuǎn)換辦法，體現(xiàn)培訓(xùn)級別和學(xué)員學(xué)習(xí)成效差異。在學(xué)時與學(xué)分的轉(zhuǎn)換上，實行培訓(xùn)層級不同、學(xué)員學(xué)習(xí)成效不同、承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)層次不同，差異性認(rèn)定培訓(xùn)學(xué)分的制度，體現(xiàn)了培訓(xùn)學(xué)分的“含金量”，將極大地調(diào)動教師參訓(xùn)的積極性。
三是探索建立教師培訓(xùn)學(xué)分銀行?！兑庖姟访鞔_提出，探索建立教師培訓(xùn)學(xué)分銀行，記錄和存儲教師參加培訓(xùn)與自主研修的成果，推動高等學(xué)校認(rèn)可培訓(xùn)學(xué)分，建立非學(xué)歷培訓(xùn)與學(xué)歷教育的銜接機制，搭建教師專業(yè)成長的“立交橋”，拓寬教師終身學(xué)習(xí)通道。建立培訓(xùn)學(xué)分銀行將有力推動高等院校、區(qū)縣研訓(xùn)機構(gòu)、一線學(xué)校的協(xié)同，促進教師職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)的一體化。
四是注重發(fā)揮培訓(xùn)學(xué)分應(yīng)用價值。針對當(dāng)前培訓(xùn)學(xué)分管理執(zhí)行不到位、結(jié)果未有效運用、未能發(fā)揮激勵功能等現(xiàn)象，《意見》提出，將培訓(xùn)學(xué)分與教師管理、學(xué)?？荚u和教育督導(dǎo)工作相結(jié)合；加強教師培訓(xùn)學(xué)分監(jiān)測與通報，分級落實監(jiān)測責(zé)任，及時年度和周期監(jiān)測報告。強化教師培訓(xùn)學(xué)分的有效應(yīng)用，將教師參與培訓(xùn)與自身專業(yè)持續(xù)發(fā)展結(jié)合，依托教師信息化管理平臺，建立教師培訓(xùn)檔案，適時記錄教師所學(xué)課程、學(xué)習(xí)成效和學(xué)時學(xué)分等關(guān)鍵信息，對教師遞進式、持續(xù)性、終身化成長起到重要的支撐作用。
5.《意見》出臺后，對貫徹實施有哪些要求？
答：推行教師培訓(xùn)學(xué)分管理是完善五年一周期的教師全員培訓(xùn)制度，健全教師培訓(xùn)管理機制，激發(fā)教師參訓(xùn)動力，促進教師終身學(xué)習(xí)的重要舉措，各級教育行政部門、教師研訓(xùn)機構(gòu)和廣大學(xué)校要高度重視，切實把培訓(xùn)學(xué)分管理作為推進教師培訓(xùn)改革的重要抓手，結(jié)合自身實際抓好貫徹實施。
一是分級落實管理責(zé)任。省級教育行政部門是教師培訓(xùn)學(xué)分的認(rèn)定主體。要依據(jù)《意見》，結(jié)合地方實際，研制培訓(xùn)學(xué)分管理實施辦法，加快推進培訓(xùn)學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)研制，有效利用全國教師管理信息化系統(tǒng)，按規(guī)范流程做好周期性學(xué)分認(rèn)定工作，加強對市縣的管理指導(dǎo)和監(jiān)測評估。市縣要制定本地培訓(xùn)學(xué)分管理實施細則，健全培訓(xùn)學(xué)分管理組織機構(gòu)，做好培訓(xùn)學(xué)分審核工作，加對學(xué)校參與相關(guān)工作的指導(dǎo)與監(jiān)管。學(xué)校要科學(xué)規(guī)范地開展教師培訓(xùn)學(xué)分申報與管理，真實有效反饋教師培訓(xùn)學(xué)習(xí)成效。
[關(guān)鍵詞]公共管理運動；服務(wù)；政府；績效；創(chuàng)新
[中圖分類號]G640 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）02-0082-02
國外西方前沿的公共管理服務(wù)運動正在沿著工具理性和價值理性的更新與超載演變軌跡，我國的政府公共管理服務(wù)則面臨著責(zé)任履行的系統(tǒng)困境，現(xiàn)代政府發(fā)展創(chuàng)新的根本在于完善和創(chuàng)新公共管理服務(wù)責(zé)任機制，用廣視域、多方法的分析及論證，提升我國公共管理服務(wù)責(zé)任機制的創(chuàng)新，提高我國政府績效成果的有效性。
一、國外西方公共管理服務(wù)運動的沿革闡述
對于國外西方公共管理服務(wù)的理論追溯，要遵循國外公共行政發(fā)展和變革的軌跡進行沿襲，根據(jù)西方公共行政和公共管理服務(wù)的宗旨和追求，它包含不同的責(zé)任含義和實現(xiàn)路徑，而探查國外不同理性之下的公共管理服務(wù)責(zé)任機制，則是我國借鑒國外西方的必經(jīng)之路。
（一）國外工具理性主導(dǎo)之下的公共管理責(zé)任控制
在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，公共行政是國外獨立的一個研究領(lǐng)域，隨著事務(wù)的繁雜和增多，政府行政建立了行政當(dāng)局，以更有效地控制政府，并積極有效地應(yīng)對社會復(fù)雜的難題，尤其在實現(xiàn)政府管理績效方面，取得了較大的成功。
然而，在20世紀(jì)70年代，國外西方國家歷經(jīng)了一系列的經(jīng)濟、政治和社會危機，傳統(tǒng)的、以官僚制為主要特征的公共行政管理模式呈現(xiàn)出較多的弊端，導(dǎo)致政府的績效下降，并引發(fā)了財政危機。在這一前提下，歐美國家的公共管理部門實施了許多積極的企業(yè)、政府管理變革，代表了當(dāng)時政府管理的新公共管理運動風(fēng)靡一時，新公共管理運動倡導(dǎo)以市場為基礎(chǔ)，以競爭為驅(qū)動的策略進行變革，新公共管理運動影響深遠，其核心理論是以市場的優(yōu)越性取代傳統(tǒng)的政府行政壟斷性，以績效的提升作為其公共管理改革的核心導(dǎo)向性目標(biāo)，并以公共選擇理論、委托理論、交易成本理論為智力支持，在公共管理部門中實施商業(yè)化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更為負責(zé)的組織體系，采取了系列的財務(wù)管理改革方案，如：明確和量化績效考核指標(biāo)、針對官僚舊體制進行行政體制改革、明確劃分責(zé)任并進行職能的細化分解等。由此可以看出，政府績效正是新公共管理運動的衍生產(chǎn)物。
時代進入21世紀(jì)，諸多反思新公共管理的聲音紛紛出現(xiàn)，批評新公共管理運動的聲音認(rèn)為：新公共管理運動核心的分權(quán)、競爭和激勵主題本質(zhì)上是一種市場教條主義，它注重結(jié)果而忽略了公共管理服務(wù)的過程，忽視了更為廣闊的政府、政治、社會、文化環(huán)境，于是，出現(xiàn)了以網(wǎng)絡(luò)治理和實現(xiàn)整體管理調(diào)整的后新公共管理理論。它關(guān)于政府績效的核心價值和理念包括：強化政府的適度集權(quán)，否認(rèn)分權(quán)；注重多元化治理，否認(rèn)商業(yè)化管理；提倡治理信息網(wǎng)絡(luò)共享，實現(xiàn)資源的充分開放；從整合的概念強調(diào)協(xié)同化治理。
（二）國外價值理性呼喚之下的公共管理服務(wù)責(zé)任內(nèi)蘊
上述的工具理性強調(diào)以主體的手段達成目標(biāo)的合理性，最大限度地追求績效的最大化，注重客觀條件下的整體考量和評價。而價值理性則呼喚主體內(nèi)心的追求，應(yīng)該說，績效最大化或工具理性并不是公共管理服務(wù)的唯一或最高準(zhǔn)則，它也應(yīng)具備一系列反映人類崇高追求價值的意蘊，在國外也曾掀起了以價值回歸的公共管理重塑的創(chuàng)新運動。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行為》中提及：公共行政組織不同于私人組織，它需要在考慮各種價值的前提下，實施公共管理行為。還有，喬治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一書中說道：公共行政管理闡述的是其政治主張，而公共行政管理者要在此之前仔細地權(quán)衡利弊得失。
二、政府績效責(zé)任的內(nèi)涵
目前，學(xué)術(shù)界對于政府績效的責(zé)任評估主要從以下角度來界定。
（一）從政府公共管理過程的視角對政府績效進行界定。國外著名政府績效學(xué)者認(rèn)為，公共管理的績效需要引用效益、效率和公正等重要標(biāo)準(zhǔn)來進行引導(dǎo)，以實現(xiàn)結(jié)果為目的對政府公共項目進行管理。我國的公共管理政府績效研究學(xué)者也指出，政府績效重點針對政府的行政效率和行政效果兩方面，它的主要內(nèi)容包括：政府行政成本、政府效率、民眾滿意度、社會進步等。
（二）從政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)質(zhì)量對政府績效進行界定。國外學(xué)者認(rèn)為，政府績效的評估要兼顧效率與有效成本兩方面，如果只能提供其中之一，則會產(chǎn)生偏頗，即指：若政府的公共管理服務(wù)以犧牲單位成本為代價則不公，或政府的公共管理服務(wù)以片面投入產(chǎn)出而提高績效也不可取。因此，兩者互為依賴，缺一不可。
（三）從資源的獲取能力來對政府績效進行界定。在當(dāng)代社會中，政府的公共管理行為需要運用多種資源，而獲取這些資源的能力及使用這些資源的熟練性，則成為對政府績效的評估角度。國內(nèi)外的學(xué)者都普遍認(rèn)為，政府的公共管理服務(wù)績效評估，要以其資源的獲取和轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的能力為重點，簡明扼要地說，就是指政府在社會公共管理活動中的結(jié)果、效益、效能。
由上可見，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對于政府績效的內(nèi)涵尚不具備一個普遍性的定義，但是，都離不開政府公共管理的資源、投入產(chǎn)出、效果、效能等方面。
【關(guān)鍵詞】新公共管理;政府績效管理;電子政府
1 新公共管理理論對于政府績效管理的基本主張
新公共管理是關(guān)于應(yīng)如何管理公共部門的最新的范式變革的理論[1]。學(xué)界將“新公共管理”看作是一種以強調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估,采用私人部門管理、技術(shù)、工具,引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。所謂政府績效管理指通過制定政府提供指導(dǎo)和服務(wù)的長期目標(biāo)、達成目標(biāo)的策略、評估績效的標(biāo)準(zhǔn),而對政府的公共產(chǎn)品、行為和服務(wù)的管理活動,以期達到提高政府生產(chǎn)力,滿足社會需求的結(jié)果的一種管理行為。
新公共管理理論對政府績效管理的基本主張有:
(1)績效管理。新公共管理理論的基本價值是經(jīng)濟、效率、效能、公平和環(huán)境,顯示了其對績效的關(guān)注和對經(jīng)濟價值優(yōu)先性的強調(diào)。(2)市場取向。新公共管理提倡在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制,使公共服務(wù)市場化。[2](3)引進私營部門管理理念。新公共管理主張引入績效測評、戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理等私營部門成功的管理舉措。(4)“掌舵”而非“劃槳”。新公共管理理論一方面主張政府擁有“掌舵”的職能;另一方面,它主張將其原來擁有的管理職能通過簽訂合同的方式外包給下級公共組織、非政府公共組織甚至私營部門,使政府不再 “劃槳”。 [3](5)責(zé)任政府。新公共管理理論主張由錯誤責(zé)任制走向成就責(zé)任制。新責(zé)任制主張雙向回應(yīng),即高層公共管理者對政治家負責(zé),公務(wù)員對公民的需求保持靈敏的反應(yīng)[5]。
2 我國政府績效管理中存在的問題
隨著我國社會政治經(jīng)濟的發(fā)展,績效管理在理論和實踐兩方面都取得了一定成效。但從總體上看尚處于起步階段,實踐中還存在許多問題,主要表現(xiàn):
2.1 政府績效管理制度方面沒有保障
當(dāng)前我國的政府績效管理采用的績效管理和評估活動,多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)和半自發(fā)狀態(tài)。缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo),評估的內(nèi)容設(shè)計和評估構(gòu)建等沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn),更沒有形成制度化。
2.2 政府績效管理的體系不完善
首先,評估主體不齊全。從評價的參與者來看,政府績效評價存在評價主體缺位的誤區(qū),即只重視自我評價,漠視社會評價,或者只注重社會評價,而忽視自我評價。其次,科學(xué)的評估指標(biāo)體系尚未建立。我國目前的績效評估存在片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績,將經(jīng)濟指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)指標(biāo)單一、缺乏科學(xué)性。最后,評估方式存在誤區(qū)。從評估的方法上來看,政府績效評估存在著重視定性評估、忽視定量評估的誤區(qū)。從評估手段上來看,我國對政府部門的評估主要是定期進行評估,缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度。
2.3 政府績效管理的信息化程度不高
政府績效管理的信息化程度低,給政府績效管理帶來溝通和交流的障礙。目前,我國大多數(shù)省市甚至連信息公開的法規(guī)都沒有制訂,這就為政府績效管理帶來障礙,很難推進政府績效管理健康快速發(fā)展。[4]
3 完善我國政府績效管理制度的對策建議
3.1 加強績效管理立法工作,實現(xiàn)政府績效管理的法制化
市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎(chǔ)。首先,要通過完善政策和立法使我國政府績效管理走上制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的道路。要從立法上確立績效管理的地位,保證績效管理成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié),以提高公共管理水平。其次,從法律上樹立績效管理的權(quán)威性。績效管理機構(gòu)在政府中應(yīng)具有相應(yīng)的地位,享有調(diào)查、評估有關(guān)政府活動的權(quán)利;評估活動能引起公眾的關(guān)注,有充分的可信度和透明度;評估結(jié)論能夠得到有效傳遞和反饋,切實用于改進政府公共管理。再次,頒布績效管理工作的制度和規(guī)范,對公共管理過程哪些項目應(yīng)該進行評估、開展什么形式的評估、評估應(yīng)注意的事項等問題,作出詳細規(guī)定,把績效管理納入一個正常發(fā)展的軌道。
3.2 引入公民參與機制,實現(xiàn)政府績效管理評估主體的多元化
改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。政府績效管理本身就蘊涵著服務(wù)和人民群眾至上的管理理念,政府績效就應(yīng)以人民群眾為中心,以人民群眾的需要為導(dǎo)向,樹立公民取向的績效觀。改進政府績效管理必須取得民眾的關(guān)注與參與,民眾的關(guān)注與參與必定能有效地改進政府績效管理。改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。首先,公民參與意味著公民可以以社會的主人和服務(wù)對象的角色對政府績效提出要求,協(xié)助和監(jiān)督政府機構(gòu)對他們的開支負責(zé)、對他們的行為負責(zé)、對他們的承諾負責(zé)。其次,公民參與使得公民的作用重新定位,成為了政府的問題架構(gòu)者。充當(dāng)問題架構(gòu)者的公民能積極參與公共事務(wù),幫助政府機構(gòu)界定重要問題,提出解決方案,監(jiān)督目的是否達成。再次,公民參與意味著由公民選擇、界定應(yīng)評估的對象、在公共服務(wù)設(shè)計中增加指標(biāo)體系的社會相關(guān)性,選擇那些最需要監(jiān)控又最能體現(xiàn)對公民負責(zé)的重要項目,以保證公共服務(wù)的提供機制符合公民的需要,符合社會發(fā)展的需要。
3.3 發(fā)展電子政府,實現(xiàn)政府績效管理信息化
電子政府是現(xiàn)代政府有效行使職能的強有力的工具,其帶來的開放性大大加強了政治行政的透明度和民主化程度,為政府績效管理提供了可以利用的載體。[5] 一方面,電子政府的信息網(wǎng)絡(luò)使得行政信息的傳遞更為迅速及時,反饋渠道更為暢通。對政府內(nèi)部而言,加強了操作執(zhí)行層與高層決策層的直接溝通,從而切實推動績效管理活動的開展;對社會公眾而言,電子政府為公眾提供了直接表達意愿、傳遞信息、咨詢、監(jiān)督、審核、建議、表決的機會。另一方面,電子政府為政府績效管理朝著科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面支持。電子政府所具備的硬件環(huán)境、軟件環(huán)境及其信息資源庫,運作的法律制度、法律規(guī)范、共享信息的范圍和參與者的身份確認(rèn)機制,電子政府所要達到的目標(biāo),以及維系電子政府良好運行的人員素質(zhì)保證,都為績效管理體系的建立提供了所需的支持,并為整個政府績效管理的開展創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境。
參考文獻:
[1] J•E•萊恩.新公共管理[M] .趙成根等譯.北京:中國青年出版社,2004.
[2] 丹尼斯•繆勒.公共選擇理論[M] .北京:中國社會科學(xué)出版社,1991.
[3] 戴維•奧斯本,特德•蓋布勒等.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公營部門[M] .上海譯文出版社,2006.
一、新公共管理、無縫隙政府和整體性治理理論概述
1、新公共管理理論
新公共管理理論主張對公共部門采用企業(yè)與市場管理的方式進行改革,使其民營化、自由化以及市場化,同時將合作機制與競爭機制引入,以使政府職能得以實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。新公共管理理論的實現(xiàn)途徑與實現(xiàn)價值是在經(jīng)濟上主張放松經(jīng)濟管制、對龐大的福利開支進行削減;在政治方面主張國家干預(yù)的強化、公共部門的改革、企業(yè)管理模式的引入、“顧客”機制的建立、合作與競爭機制的引入、行政結(jié)果的重視、社會合作的推行等。
2、無縫隙政府理論
無縫隙政府理論主張改革傳統(tǒng)官僚制,重構(gòu)政府流程,以滿足“顧客”的無縫隙需要。無縫隙政府理論主張利用信息資源、業(yè)績、獎勵、預(yù)算等手段,對現(xiàn)有制度進行創(chuàng)新和改進,以創(chuàng)建服務(wù)公眾、面向“顧客”的全新組織形式。在使“顧客”需求得到滿足的基礎(chǔ)上,讓政府的服務(wù)質(zhì)量與效率得以提升。無縫隙政府理論的特征為以競爭為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向與以“顧客”為導(dǎo)向。
3、整體性治理理論
整體性治理是為了解決新公共管理理論所導(dǎo)致的政府部門單位的空心化、分割化以及碎片化問題,以向社會和大眾提供更加高效、更加高質(zhì)、更加經(jīng)濟的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),從而實現(xiàn)善治。整體性治理的理論基礎(chǔ)是建立在對新公共管理理論的批判上的。
二、新公共管理、無縫隙政府和整體性治理的范式比較
新公共管理的出發(fā)點是工業(yè)革命背景下對現(xiàn)有政府組織和社會資源分配形式的改革,而無縫隙政府與整體性治理從技術(shù)層面體現(xiàn),主張利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是實現(xiàn)改進。無縫隙政府可被視為新公共管理的一個子概念。而整體性治理理論可被視作新公共管理理論的批判與超越。對新公共管理理論的批判主要是基于經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)理論為假設(shè),因而被視作具有缺陷的一門社會理論科學(xué)。在私營部門運作和經(jīng)濟體系中以經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)是合理有效的,但當(dāng)被運用于公共部門時,公民的消費者身份使的交易呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢,一些公民一方面抱怨政府稅收過高、不合理,一方面又要求政府必須提供更多、更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù),這本身就是一種悖論。公共部門完全照搬私營企業(yè)的管理方法,容易產(chǎn)生漏洞與問題,例如,政府外包與合同可能引起的官僚受賄與政府尋租的等。因而,在新公共管理的責(zé)任和倫理問題上存在著嚴(yán)重缺陷,尤其是將新管理模式與方法的引入成本問題無法有效解決。對無縫隙政府的批判首先在于其理論沒有明確政府需承擔(dān)的公共責(zé)任。在政府部門與政府組織中。政府部門或組織在對社會公共事務(wù)處理過程中,由于公共管理的行為的實施所產(chǎn)生的必然結(jié)果,其結(jié)果對社會公共利益所造成的影響即為政府需承擔(dān)的公共責(zé)任。無縫隙政府改革以公共產(chǎn)品市場化為導(dǎo)向進行,這造成了政府部門與單位公共責(zé)任的缺失。同時,無縫隙政府理論中重構(gòu)政府流程的混亂與無序也是其受到批判的重要方面。整體性治理理論中政府組織結(jié)構(gòu)邊界劃定與合并在整體性思路下過于復(fù)雜化,是整體性治理遭到批判的主要方面。并且在整體性思路下政府組織的職能在分化和整合之間存在矛盾沖突,如責(zé)任與權(quán)力的制衡與分化。同時,整體性治理要求的組織協(xié)調(diào)也有一定高投入性與復(fù)雜性。例如,改革大部制過程中,擴展大部門的邊界后,部際之間仍然存在著沖突與共同任務(wù),這只能通過部際協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建,促成部際之間的協(xié)作,對矛盾沖突進行協(xié)調(diào)及解決。綜合而言,新公共管理與無縫隙政府理論都是基于批判和改革傳統(tǒng)官僚制度的不足與弊端,整體性治理的理論是基于批判新公共管理理論所導(dǎo)致的政府部門單位的空心化、分割化以及碎片化問題。三者之間既有內(nèi)在聯(lián)系又相互區(qū)別。
一、新公共管理理論內(nèi)涵
我國的公共管理理論，是隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制改革的深人而不斷發(fā)展起來的，主要體現(xiàn)在行政管理的改革方面，政府的職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對社會事務(wù)的管理不僅牽涉政府，還牽涉非政府組織，很多原先由政府負責(zé)的公共事務(wù)管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織，非政府組織在公共事務(wù)管理中也占有了一席之地，因此，有必要重視公共管理專業(yè)人刁‘的培養(yǎng)，適應(yīng)公共管理發(fā)展的需求.
公共管理理論作為一套完整而獨立的科學(xué)體系，有著較為鮮明的社會性特征，它是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。其面臨的最大任務(wù)是結(jié)合我國的基本國情，不僅對政府事務(wù)進行管理，而且對社會事務(wù)也進行管理，所以，公共管理具有較一直的公益性和適應(yīng)性，其管理的對象包括國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)。從這一意義上來說，它比行政管理的對象更一直，而且體現(xiàn)了具體的事務(wù)性，其主體和行政管理相比也顯現(xiàn)出多樣化特征，有志愿者、中介機構(gòu)、居民組織等。在現(xiàn)代化的公共管理中，可以借鑒一些企業(yè)的管理理念和方法，引人市場機制，注重管理的實效性，變原有的集權(quán)為分級授權(quán)，提高公民參與公共事務(wù)管理的積極性和主動性，讓公共責(zé)任和社會權(quán)力在各類層級的政府組織機構(gòu)管理中分化，真正有效實現(xiàn)民主管理。
二、公共管理理論和行政管理之間的聯(lián)系
公共管理和行政管理之間的聯(lián)系長期以來一直受到各界人士的關(guān)注，二者在目標(biāo)、主體和方式上有重疊之處，只有從其產(chǎn)生環(huán)境和內(nèi)涵來進行分析，只能對兩者的聯(lián)系有準(zhǔn)確把握。中國的公共管理理論是隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展而不斷發(fā)展的，具有鮮明的時代特征，是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。它是一門獨立的學(xué)科，屬于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，其主要內(nèi)容是研究政府的行政管理。在理論的不斷發(fā)展中，其內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)的改變，從最初的公共行政轉(zhuǎn)向公共政策，再轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的公共管理。而行政管理的研究內(nèi)容主要是政府管理，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和科學(xué)化三個階段。
第一，公共管理的研究對象是政府事務(wù)、社會事務(wù)和國家事務(wù)，具有一直的公益性，研究內(nèi)容包括政府部門在管理過程中的普遍規(guī)律和采取的方式;而行政管理的研究內(nèi)容相對來說比較狹窄，是指公共部門的管理規(guī)律和實施方式，兩者是整體和部分的關(guān)系。第二，公共管理將工商企業(yè)的管理理念和方法借鑒到政府的組織管理中，將管理視作一個整體，只是兩者的管理性質(zhì)存在一定的差異，行政管理的重點是對社會公共事務(wù)的管理，而公共管理注重和強調(diào)對政府公共部門的管理。第三，從權(quán)力的角度來看，政府是公共權(quán)力的擁有者，然而這種權(quán)力應(yīng)該對社會生活負責(zé)，并非毫無限制。在政府的公共事務(wù)管理中應(yīng)該將權(quán)力的有限性和無限性相結(jié)合，根據(jù)人民的需要為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。
三、公共管理理論對行政管理的借鑒意義
1公共管理強調(diào)政府的企業(yè)化管理。我國因為長期實行計劃經(jīng)濟體制，權(quán)力過分集中，政府在公共事務(wù)管理中管了許多不該管的事情，而政府內(nèi)部各組織機構(gòu)的設(shè)置相互重疊，職責(zé)不明，導(dǎo)致在公共事務(wù)管理中相互掣肘，再加上有些行政法規(guī)不健全，使得政府機構(gòu)臃腫而龐雜。公共管理理論主張政府公共管理應(yīng)該借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗，將管理效率放在重要位置，一切機構(gòu)的設(shè)立、人員編制都應(yīng)該為效率這一中心服務(wù)。這在行政管理中有十分重要的借鑒意義。
2公共管理注重引人競爭機制。新公共管理強調(diào)政府公共事務(wù)管理中的競爭機制，這使得原有的政府公共服務(wù)壟斷地位動搖，也從根本上改變了政府工作人員傳統(tǒng)觀念，在一定程度上提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。根據(jù)我國政府公共事務(wù)管理的實際情況，可以借鑒西方國家的做法，把競爭機制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，在某些領(lǐng)域開放公共服務(wù)的市場，允許相關(guān)的私營組織和機構(gòu)進人，提供公共服務(wù)。在一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如水電、電信、燃氣供應(yīng)等具有自然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)部門，可以將私營機構(gòu)引人，從而增強市場競爭力，發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更多更好的經(jīng)濟效益和社會效益，從根本上改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低效弊端。
3公共管理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法。政府的公共事務(wù)管理和企業(yè)管理在目的、對象和方法上有著不同，在政府的公共事務(wù)管理中完全采用企業(yè)管理方法并不適宜，然而，企業(yè)管理中有些方面還是值得借鑒的，如對市場需求和顧客反饋的重視、對人力資源管理的規(guī)范、強調(diào)投人和產(chǎn)出分析、重視成本核算等，將這些科學(xué)兀素引人政府公共管理，能夠提高政府管理人員的責(zé)任感，企業(yè)的績效評估方式能夠有效提高政府管理人員的工作效率，比如在對管理人員的酬勞計算方面，按照個人業(yè)績或經(jīng)濟效益產(chǎn)出量來進行，可從根本上改變政府管理人員懶散的作風(fēng)?？梢园压倭沤M織進行分解，細分為很多半自主性的執(zhí)行機構(gòu)，引進一些企業(yè)管理的科學(xué)管理辦法，如，在對人員的管理和編制中，采取勞動合同制，簽訂績效合同制，或者是采用服務(wù)承諾制，改變以往的固定工資制，采用新的績效考核制度來激發(fā)管理人員的工作和服務(wù)積極性。
4公共管理強調(diào)授權(quán)和分權(quán)。政府組織機構(gòu)存有典型的、分明的等級，不能對社會管理新的變化做出及時回應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府組織機構(gòu)的分權(quán)法已經(jīng)不能適應(yīng)快速變化的社會發(fā)展。在企業(yè)，經(jīng)理一般采用分權(quán)管理的辦法，使層級減少，將權(quán)力分散到各個部門當(dāng)中，以便對快速變化的市場做出迅速反應(yīng)，積極有效地解決經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的問題。政府的分權(quán)和授權(quán)形式也可以借鑒這種辦法來應(yīng)對社會變化，將權(quán)力分放到各個社會服務(wù)和管理基層，讓基層享有一定的社會服務(wù)和管理權(quán)，如，組織社區(qū)志愿者組織，讓他們進行自我管理和自我服務(wù)等。這種民主管理模式可以讓基層的管理機構(gòu)享有更多政策執(zhí)行權(quán)和政策決策權(quán)，可以更大限度地調(diào)動各層級政府管理機構(gòu)的工作積極性。
5公共管理注重實效性。傳統(tǒng)的政府公共管理只重視投人而忽視效果，很少對工作效率進行衡量，從而導(dǎo)致效果越差，投人反而越多。公共管理理論強調(diào)的是實效性，其中的交易成本理論、成本核算理論等都強調(diào)投人和產(chǎn)出比，主張將政府管理的資源配置和管理人員的工作效果相聯(lián)系，對政府管理活動的投人和產(chǎn)出進行計算，對公共部門和公共機構(gòu)提供的服務(wù)效率和質(zhì)量進行評估，政府依據(jù)不同的外在市場情況和利益需求做出反應(yīng)，使管理機制更為靈活并具有時效性。在對公共管理財務(wù)和物力的控制方面，改變以往以投人決定撥款的預(yù)算制度，根據(jù)服務(wù)產(chǎn)生的效益進行撥款和預(yù)算，融人預(yù)算、產(chǎn)出和效益掛鉤的企業(yè)管理方式。
關(guān)鍵詞：新公共管理運動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革；企業(yè)型政府
20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質(zhì)上都是將私營企業(yè)管理的一整套原理和技術(shù)運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統(tǒng)公共行政模式采取了否定和批判的態(tài)度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務(wù)的公共管理組織。
雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務(wù)理念對世界任何國家都具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎(chǔ)和特征進行闡釋的基礎(chǔ)上，挖掘可供當(dāng)前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革借鑒的經(jīng)驗。
一、新公共管理運動的內(nèi)涵及實質(zhì)
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀(jì)的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?！笨傮w而言，新公共管理具有與傳統(tǒng)的公共行政不同的理論基礎(chǔ)和特征。
（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。
首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設(shè)中獲得政府績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效益的依據(jù)；從成本?D效益對比分析中獲得對政府績效目標(biāo)進行界定、測量和評估的依據(jù)等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發(fā)認(rèn)為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內(nèi)涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導(dǎo)向，引入私營部門的管理方法，建立企業(yè)型政府。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的回應(yīng)能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站式”服務(wù)等，就是在這種新的政府?D社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門的職能和規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務(wù)。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理重視政府活動的產(chǎn)出和效果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予公務(wù)人員以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的目標(biāo)和總量控制，給基層公務(wù)人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應(yīng)公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政法規(guī)、制度控制，實現(xiàn)嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效評價標(biāo)準(zhǔn)對目標(biāo)完成情況進行測量和評估，由此達到經(jīng)濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發(fā)，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
3、強調(diào)“政務(wù)”和“事務(wù)”的合作。在看待“政務(wù)”與“事務(wù)”的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動關(guān)系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治責(zé)任感，而不應(yīng)將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，而且可以挖掘文官在專業(yè)知識、信息、任期等方面的優(yōu)勢以提高政策制定和執(zhí)行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產(chǎn)生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的突破。
（一）適應(yīng)了時展的要求
經(jīng)濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業(yè)社會相適應(yīng)的傳統(tǒng)官僚制不應(yīng)主導(dǎo)公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統(tǒng)一的公共服務(wù)的做法，都應(yīng)該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統(tǒng)行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統(tǒng)的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構(gòu)臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業(yè)化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當(dāng)代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統(tǒng)行政所持有的政治和行政二分法，主張公務(wù)員參與政府政策的制定，認(rèn)為這樣更有利于實現(xiàn)良好的治理。
2、主張公共服務(wù)市場化，主張政府和企業(yè)在提供公共服務(wù)方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關(guān)系。
3、強調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向，提倡回應(yīng)，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標(biāo)準(zhǔn)。
4、主張政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者具有企業(yè)家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構(gòu)和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統(tǒng)行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業(yè)化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質(zhì)區(qū)別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調(diào)公共部門企業(yè)化，必然導(dǎo)致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現(xiàn)，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)”。在市場經(jīng)濟條件下，如從本質(zhì)上混淆政府與企業(yè)等私營部門的區(qū)別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導(dǎo)致政府忽略其所肩負的政治民主責(zé)任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環(huán)節(jié)，但公共管理的本質(zhì)是以民主為基石，強調(diào)追求人民、自由平等權(quán)利、社會公正、公共利益和社會責(zé)任等多元價值，過于強調(diào)效率必然導(dǎo)致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的啟示
新公共管理是當(dāng)代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現(xiàn)代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經(jīng)濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發(fā)和借鑒作用。
（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能范圍和權(quán)力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀(jì)30年代中期，經(jīng)過幾十年的演變，政府規(guī)模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴(yán)重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，也經(jīng)歷了一個職能不斷調(diào)整和機構(gòu)不斷膨脹的過程，最終導(dǎo)致了近年來大規(guī)模的機構(gòu)和人員精簡。這種現(xiàn)象主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)和人員的增減方面，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。
就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據(jù)宏觀政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的要求確定其具體職能，依其承擔(dān)的職能來進行機構(gòu)和人員配置。具體要劃清哪些基層事務(wù)是由政府直接管理的，哪些公共服務(wù)可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔(dān)的事務(wù)要設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)和人員，對于可以回歸社會的公共事務(wù)要大膽放權(quán)。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從業(yè)人員的工作積極性，提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務(wù)的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能的虛化；在基層公共服務(wù)方面，實行的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務(wù)提供主體之外。因此，提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力和服務(wù)水平，一方面要加強事業(yè)單位內(nèi)部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統(tǒng)思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務(wù)項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業(yè)單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。
（三）推進基層公共事務(wù)管理改革
管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的重要職能。推進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這需要在資金來源、資金監(jiān)管、工作思路上等方面進行相應(yīng)的改革。
1、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務(wù)的有效保障。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國政府對農(nóng)村基層公共事務(wù)的投入較為薄弱。在以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新形勢下，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進一步加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，這既是加快農(nóng)村發(fā)展的需要，也是促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優(yōu)化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監(jiān)管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農(nóng)村基層公共事務(wù)投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優(yōu)化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監(jiān)管。
3、對一些公共服務(wù)項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當(dāng)前，一些地方對公共事業(yè)民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設(shè)想還處于初始階段，規(guī)模較小，相關(guān)制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務(wù)項目，可以實行合同承包，嚴(yán)格規(guī)定服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，從而減輕政府的負擔(dān)。通過相關(guān)的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務(wù)狀況。
參考文獻：
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西方公共管理是在經(jīng)濟學(xué)的公共選擇理論和新制度理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而成，通過對傳統(tǒng)模式的改進與發(fā)展，重新明晰了市場機制，完善了公共部門管理機制，不斷引進私營部門管理經(jīng)驗對管機構(gòu)開展改革措施。公共管理的作用是增加公眾的交流，切實聆聽公眾需求滿足公眾愿望，政府管理部門應(yīng)首先改正不良作風(fēng)，端正工作態(tài)度，實行內(nèi)部考核及相互監(jiān)督機制。對于有不良作風(fēng)的政府官員應(yīng)及時進行剔除，選定新一批的有責(zé)任心、有恒心、有毅力的公眾青年。同時政府應(yīng)該多為公眾辦實事、辦好事，不打虛晃招牌，提供真實有效的公共產(chǎn)品及服務(wù)，加大公眾對政府的監(jiān)督力度，有公眾的參與來約束政府官員真誠有效地履行職責(zé)，擴大公眾的參與力度。
(一)借鑒私營部門的優(yōu)秀管理經(jīng)驗
在傳統(tǒng)的管理模式中引入競爭機制，開展新的競爭方式來打破以往政府及部分企業(yè)的壟斷機制，實現(xiàn)公眾參與、公眾影響的新型管理模式。在這種模式中，政府應(yīng)該根據(jù)公眾需求提供公眾服務(wù)及公眾產(chǎn)品，實現(xiàn)市場化的宏觀調(diào)控，如此就能夠有效保證社會公共資源的有效利用，做到物有所值，物盡其用。公共管理部門的改進包括引進私營部門的管理經(jīng)驗，績效制度的建立是為了將公共產(chǎn)品的供給與服務(wù)從政府獨攬變成公開競爭、公開招標(biāo)，政府起到全面的監(jiān)督作用使私營部門參與項目的招標(biāo)中標(biāo)與項目實施，提高公眾服務(wù)效率和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。
(二)政府官員權(quán)衡利弊，明確表態(tài)
對于傳統(tǒng)的公共管理，行政管理的核心是強調(diào)政治與行政的分離，保證公務(wù)員的專一性是指不受只因其他任何黨派的政治影響，避免對其公共決策的影響。新公共管理在這種環(huán)境下孕育了一種全新的管理模式，政治官員的決策往往毫無懸念地會有損到一些事務(wù)官員的利益，因而根本無法做到價值中立。那么果斷進行決策的判定，顧全大局在保證最少利益?zhèn)Φ幕A(chǔ)上可強制性地讓政府官員接受決策性的政治任命，政治官員在除了參與決策的制定意外還要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，保障其重大決策的謹(jǐn)慎性及嚴(yán)密性。而且政府官員的積極參與合作對于公共管理的作用不容小覷。
(三)加入績效制度開展有效控制模式
新公共管理模式的有效開展首先強調(diào)政府在管理中的宏觀把控力度，政府在項目開展前應(yīng)首先對其進行全面細致的分析了解，做到心中有數(shù)并作出明確的判斷與人員的分擔(dān)工作，責(zé)任明晰制的開展就是落實到每位員工身上，目的是督促員工盡職盡責(zé)，達到對資源的合理分配和項目的有效開展。總而言之，績效管理制度的確立是對每位員工公平、公正的，根據(jù)員工的工作情況進行績效評分，績效信息直接與員工的工作回報有關(guān)，管理人員可按照績效信息設(shè)定恰如其分的績效目標(biāo)，進行資源的優(yōu)化配置和員工的合理安排，如此大大增加事務(wù)員的工作積極性，加強其本身的自我歸屬感，同時不斷鼓勵優(yōu)秀事務(wù)員，創(chuàng)造良好的競爭氛圍。政府起的是監(jiān)督和監(jiān)管作用，目的是加強公務(wù)員的辦事效率，提高其工作效率激發(fā)其工作熱情。
(四)政府放權(quán)讓企業(yè)委托管理
經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的不斷進步，政府以往的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)使得各組織之間的交流困難現(xiàn)象逐漸被淘汰，社會需求隨著科技發(fā)展越來越多，沿用以往的公共管理模式已經(jīng)不能有效地解決公眾需求，滿足公眾需要，如此一來必然造成公眾服務(wù)的滯后性與不便性。在這種情況下，新公共管理積極打破傳統(tǒng)思想的枷鎖，實施新的行政管理體系，管理環(huán)境得到了大幅度提升，同時優(yōu)化了管理機構(gòu)減小了政府與公眾的距離，使政府能夠從公眾切身利益出發(fā)提供切實可行的方式及手段，從而提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的方便性、快捷性。
二、新公共管理對我國管理改革產(chǎn)生的重大影響
