發(fā)布時(shí)間：2023-08-16 17:13:24
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的傳統(tǒng)公共管理理論樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]人神共宅 建筑倫理學(xué) 民居建筑 新農(nóng)村建設(shè) 三位一體
一、民居建筑倫理與“三位一體”建筑倫理觀的提出
建筑與人類生活總是形影不分，建筑對于人類的重要性不言而喻，從人類起源到智能社會兩者總是息息相關(guān)。從原始人類以休憩為主要功能的住所發(fā)展到現(xiàn)在林林總總的各種功能的建筑類型，形成了豐富的建筑體系。當(dāng)代的建筑類型從 功能性質(zhì)上分大致可以歸納為：政治建筑、宗教建筑、市政公共建筑、風(fēng)景園林紀(jì)念建筑和民居建筑等方面。其中民居建筑是其它建筑的根本和基礎(chǔ)，是民生保障的最直接表現(xiàn)，也是個(gè)人生活和精神上最私密的空間體。日常生活的人倫觀在民居建筑上是直接的體現(xiàn)，民居建筑的倫理性探討可以普化到其它功能建筑的借鑒中，并成為建筑倫理體系的軸心。
對于民居建筑倫理功能的探討離不開其中的相關(guān)元素，或者說是相關(guān)的載體。這就涉及到建筑倫理學(xué)的核心問題構(gòu)成，是討論人在建筑中關(guān)于倫理道德的相關(guān)問題。于是“人”與“建筑”便理所當(dāng)然的成為主體元素，聯(lián)結(jié)人類活動的本體“人”與形而下者“器”中的“建筑”是要尋求兩者間形之上的“道”，這種“道”就是人與建筑間內(nèi)在的倫理關(guān)系。對于民居建筑倫理功能的探討，就要使三者一體化的框架建構(gòu)，“人”、“神”、“宅”三位一體倫理觀的提出就是基于這個(gè)要求。這其中“神”表示影響建筑活動的內(nèi)在倫理功能，這種精神特質(zhì)的總稱，“宅”是表示特指傳統(tǒng)民居建筑。
二、“人”、“神”、“宅”在“三位一體”建筑倫理觀里的職能
1.“人”性之本
人作為萬千世界中的一員，他即有自然性的一面又有社會性的一面。作為自然物他需要從環(huán)境中涉取能量以滿足肉身的生存與生長，這就構(gòu)成了人類追求的基本要素，他們需要食物、需要蔽護(hù)、需要傳宗接代。同時(shí)人又是區(qū)別于其它物種具有人類自身的社會性，人是群居動物和智能動物，這就通過長期的生活經(jīng)驗(yàn)與環(huán)境實(shí)踐形成了創(chuàng)造性的營造活動，以及人與人之間的關(guān)系活動。人之所以為人，就是學(xué)會了在勞動中進(jìn)行能動的創(chuàng)造，并使環(huán)境盡可能的為我所用。站在人自身的角度來看待人類本體，“以人為本”的自然、社會性活動始終是歷史進(jìn)程中的第一要素。脫離這一根本立足點(diǎn)，談?wù)撘磺衅渌挛锏陌l(fā)展根源都是空而無根。
2.“神”是人進(jìn)行社會性活動關(guān)系的體現(xiàn)
人的理性思維使他們不斷的追求自身的人生價(jià)值，也就是怎樣使自己的生存環(huán)境更加的舒適與美好。僅僅從人的自然屬性去看待人類活動，避免不了占有與享樂欲望的無限膨脹，最終將導(dǎo)致淪于個(gè)人與群體間的矛盾和動蕩，也就失去了作為人類群體的社會性特質(zhì)。在長期的社會實(shí)踐中，在人類如何改造自然、如何順應(yīng)自然的種種限制中，積累了許多原始的社會經(jīng)驗(yàn)，而這種經(jīng)驗(yàn)對自身的生存和發(fā)展起著重要的推動作用。最終也就在經(jīng)驗(yàn)價(jià)值的指導(dǎo)作用下構(gòu)成了最初人類社會的共同認(rèn)識和看法，并而形成一種約定俗成、習(xí)以為慣的作法。這些具有總結(jié)經(jīng)驗(yàn)性的社會活動指南，演變成各種人類的禁忌活動、崇拜與信仰活動，這些就是人類在進(jìn)行社會活動的關(guān)系體現(xiàn)，倫理道德、精神信仰的概念也就在無形中產(chǎn)生了。人類社會的共同進(jìn)步就促使著精神觀念上的約定、禁忌來規(guī)范和限制各種社會活動。
3.“宅”——倫理觀的物化載體
“宅”作為人們?nèi)粘Ｉ畹闹行目臻g，同時(shí)也是一個(gè)家庭社會關(guān)系反映的結(jié)點(diǎn)。它不僅是作為圍合空間起到基本的蔽護(hù)功能，也是同居一個(gè)空間下人類群體的精神家園。以彝族傳統(tǒng)宅空間原型為樣例可以看到：從原始宅型用于護(hù)火功能，漸而演化為生活空間的火塘形象和崇拜火的精神中心；自然、社會倫理觀形成的“風(fēng)水”學(xué)，移嫁到了宅院落成的選址指導(dǎo)；長幼有序、男女有別的的倫理觀念，也在宅內(nèi)空間的功能區(qū)分得到了體現(xiàn)。這些種種富于經(jīng)驗(yàn)性質(zhì)的倫理觀，無不影響著宅體成形的各個(gè)方面，進(jìn)而構(gòu)成了宅空間具有它獨(dú)特的外部特征和室內(nèi)構(gòu)成?！罢钡臍v史發(fā)展進(jìn)程中，解決了作為休憩的功能外，也是人類內(nèi)在倫理觀外在物化的結(jié)果。反過來在窺析宅形成的根本動因，不僅要分析其物理形態(tài)的作用，也要分析其社會關(guān)系形態(tài)所帶來的驅(qū)使影響。
三、傳統(tǒng)民居建筑學(xué)與倫理學(xué)的結(jié)合
作為狹義的建筑學(xué)，它是技術(shù)與藝術(shù)的結(jié)合，并使之運(yùn)用于實(shí)踐活動，屬于一門實(shí)踐型學(xué)科；而傳統(tǒng)的倫理學(xué)則留于紙面，以哲學(xué)的學(xué)術(shù)研究方法來辯證事物出現(xiàn)的根源，屬于理論性的學(xué)科。應(yīng)用倫理學(xué)的出現(xiàn)，其特點(diǎn)就在于融合兩者的交叉性，使倫理學(xué)的能夠應(yīng)用到建筑學(xué)中，并起到指導(dǎo)實(shí)踐的作用。“單一的建筑學(xué)只回答“是什么”和“怎么做”，不回答善與惡的問題和在復(fù)雜的建筑活動中“該做什么”的問題。而人們在建筑設(shè)計(jì)和營建之前和之中不可能不回答這個(gè)問題，因此在建筑學(xué)的研究中就存在著價(jià)值判斷的問題，其中包括道德價(jià)值和非道德價(jià)值。而道德價(jià)值自然就是典型的倫理問題了。所以從倫理角度研究建筑學(xué)無疑是建筑學(xué)發(fā)展的需求?！卑褜ㄖ囊环N倫理觀念、原則準(zhǔn)則、價(jià)值判斷的研究植入到現(xiàn)代營造建筑的過程中，賦予技術(shù)與藝術(shù)以人文氣息，使作為以人為本的建筑空間變得更富于精神關(guān)懷和更加的立體。民居建筑倫理學(xué)的提出是要從人類本體認(rèn)知自身的生活方式，尋求民居建筑存在的地位、價(jià)值準(zhǔn)則，并使這種認(rèn)知形成系統(tǒng)的指導(dǎo)作用，讓新興的民居建筑在形成過程中受到社會倫理觀的制約，以此達(dá)到其所體現(xiàn)的當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膫惱盹L(fēng)貌。
四、建筑倫理功能在新民居建設(shè)中的運(yùn)用探索
1.符號與象征——典型傳統(tǒng)物質(zhì)形態(tài)的傳承
歷史的長河總是在無時(shí)無刻的淘煉著人們生活環(huán)境的方方面面，包括生存在這個(gè)環(huán)境中的人類自身。歷史是動態(tài)發(fā)展的，人類文明也在不斷的邁進(jìn)。相應(yīng)的是傳統(tǒng)文化的不斷積淀，新事物新文化的不斷衍生。傳統(tǒng)的事物不可能長久的屹立于社會的新時(shí)期，但新事物也不可能斷開與傳統(tǒng)之間的繼承關(guān)系。新民居建設(shè)是人類自身對生存環(huán)境的改造與發(fā)展，也是人類文明進(jìn)步的一個(gè)必然印跡。在新民居建設(shè)中怎樣傳承歷史積淀的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，這就需要應(yīng)當(dāng)代社會人類的需求，有選擇的繼承與發(fā)揚(yáng)。這就出現(xiàn)了關(guān)于典型性傳統(tǒng)物質(zhì)形態(tài)的傳承形式——符號與象征。傳統(tǒng)的具有典型性的符號，往往有著普遍的象征意義。“當(dāng)我們試圖給一個(gè)超越他們（人類自身）的理智和智力極限的事物，賦予一種意味時(shí)，他們就會創(chuàng)造出各種各樣的象征。需要指出的是，建筑本身的意義遠(yuǎn)大于其功能；它不是一系列房間的組合，不是部分的綜合。同時(shí)或多或少要表達(dá)的意思是，一種平衡存在于現(xiàn)實(shí)事物與精神事物之間?！边@種符號的象征意義給予了新民居建設(shè)中，一種傳統(tǒng)文化、倫理序列一脈相承的傳承方式。這種符號形式的象征手法在現(xiàn)今的新民居建設(shè)與改造當(dāng)中起到了重要的作用，并形成了大家普遍認(rèn)同的營建方式與手段。象征符號的具體應(yīng)用手法在不同的設(shè)計(jì)人員中卻有著不盡相同的表現(xiàn)。這就又導(dǎo)出了關(guān)于“形似”與“神似”的相關(guān)論題。有些人對于傳統(tǒng)符號的運(yùn)用只是硬搬其形態(tài)嫁接于新的建筑構(gòu)件中，而產(chǎn)生的效果就是僅僅的形似于外貌，帶來的后果就是傳達(dá)一種畸態(tài)的象征概念。建國初期的北京十大建筑（圖1），引起后來風(fēng)靡全國的“大屋頂”形式，遭到了后人的詬病。這就是一種符號的硬搬植入所造成的消極效果。對于民居建設(shè)中象征符號的理解與運(yùn)用，吳良鏞先生提出了自己的觀點(diǎn)：采用“抽象繼承，遷想妙得”的原則。“所謂‘抽象繼承’是指從建筑傳統(tǒng)中：第一，將傳統(tǒng)建筑的設(shè)計(jì)原則和基本理論的精華部分（設(shè)計(jì)哲學(xué)、原理等）加以發(fā)展，運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)創(chuàng)作中來；第二，把傳統(tǒng)形象中最有特色的部分提取出來，經(jīng)過抽象，集中提高，作為母題，再用到當(dāng)前的設(shè)計(jì)創(chuàng)作中去?！^‘遷想妙得’，‘遷想’是將自己的想象力深入到對象的形象中去，‘妙得’是指把握對象的真正神情?！边@是一種對于象征符號形似與神似相融合的設(shè)計(jì)手法，為設(shè)計(jì)人員們開辟了一條新思路，亦或是一條新途徑。吳良鏞主持的北京菊兒胡同改造就是他對于傳統(tǒng)象征符號傳承手法的一次探索與實(shí)踐（圖2）。
圖1 老北京十大建筑之北京民族文化宮 來源：網(wǎng)絡(luò)
圖2 北京菊兒胡同改造項(xiàng)目 來源：網(wǎng)絡(luò)
2.“人神共居”——傳統(tǒng)生活方式的沿襲
在對于新民居建設(shè)與更新中，只注重符號形式與物質(zhì)形態(tài)的提煉與融合，卻仍未完整的構(gòu)建民居存在的根本意義，也就是未完整的表達(dá)民居住宅的立體功能價(jià)值。民居建筑只是人們生活環(huán)境系統(tǒng)的一個(gè)中軸點(diǎn)，根據(jù)道薩迪亞斯的人類聚居學(xué)觀點(diǎn)，人類聚居環(huán)境由五大要素構(gòu)成完整的系統(tǒng)：居住系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)（圖3）。各個(gè)系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、影響，處于其中的居住系統(tǒng)同樣受到其他關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的影響，只有各個(gè)系統(tǒng)都良性發(fā)展，才能構(gòu)成完整立體的人居環(huán)境。人類系統(tǒng)與自然、社會、其它支撐體系構(gòu)成聯(lián)結(jié)的就是人類日常生活方式的體現(xiàn)。而傳統(tǒng)的生活方式，蘊(yùn)涵著深厚的人與環(huán)境關(guān)系和諧相處的倫理秩序積淀，只有在民居建筑營建過程中，納入傳統(tǒng)生活方式的考慮，才能真正體現(xiàn)建筑形式象征與精神倫理的融合，新的生活方式秩序才得不再混亂和無方向性。例如傳統(tǒng)彝族的倫理觀里，信奉萬物有靈，祭祀與宗教活動是他們?nèi)粘Ｉ钪械靡跃裎拷宓闹匾M成元素。而在新民居規(guī)劃中，就應(yīng)考慮祭場、土主廟的設(shè)立，以及設(shè)立的方位與位置考慮。在民居中如何繼承彝族火塘文化，臥室的設(shè)置中考慮家支權(quán)力與方位的關(guān)系問題，空間的使用與性別的禁忌問題，民族顏色的喜厭問題等等。如果只單純的考慮建筑物理性能的改善，只是硬性指標(biāo)水平的提高，而喪失了建筑的精神功能。人神相通，人神共居才是民居建筑讓人感受到幸福的最終目標(biāo)。
圖3 人居環(huán)境組成的五大系統(tǒng)
來源：吳良鏞《人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論》
3.規(guī)范與評價(jià)——建筑倫理學(xué)的實(shí)踐指導(dǎo)
系統(tǒng)規(guī)范的評價(jià)體系是支撐建筑倫理學(xué)用于實(shí)踐指導(dǎo)的唯一途徑。這種規(guī)范與評價(jià)不能僅僅流于口頭的理論呼吁，而是要通過相關(guān)部門建立起具有指導(dǎo)實(shí)踐功能的條文體系。以準(zhǔn)則、規(guī)范式的形式公諸于業(yè)內(nèi)。其中內(nèi)容的撰定因基于大量的民間實(shí)地調(diào)研和可行性理論分析，分為不同角度人士內(nèi)的參照系。使用者、設(shè)計(jì)者、政策管理者、社會人員等都要有相應(yīng)的規(guī)范系統(tǒng)，應(yīng)用鼓勵(lì)、允許、禁止等不同程度的責(zé)任措詞來形成系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)行程度和方向。而作為職業(yè)建筑活動的建筑師、規(guī)劃師以及工程人員更應(yīng)是進(jìn)行規(guī)范別人和自我規(guī)范的主體。以一個(gè)新民居建設(shè)項(xiàng)目為例，應(yīng)分為建設(shè)活動的不同階段，在不同階段遵循實(shí)施相應(yīng)的措施手段。一般可分為初步設(shè)計(jì)、進(jìn)階完善設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、實(shí)踐能動反饋等階段：
（1）初步設(shè)計(jì)階段
初步設(shè)計(jì)階段也就是項(xiàng)目的前期調(diào)研與可行性研究，包括整理與搜集目標(biāo)項(xiàng)目相關(guān)的自然倫理關(guān)系、社會倫理關(guān)系分析，分重點(diǎn)、次要、參考不同程度等級的參照級別來進(jìn)行初步的方案構(gòu)想與形體概念，制定項(xiàng)目理念的大方向和規(guī)劃體系，為后期的完善設(shè)計(jì)提供指標(biāo)。
（2）進(jìn)階完善設(shè)計(jì)階段
在完成目標(biāo)構(gòu)想下進(jìn)行的物理性設(shè)計(jì)階段時(shí)，用建筑倫理準(zhǔn)則去驗(yàn)證項(xiàng)目方案的適合程度與價(jià)值性，并根據(jù)出入調(diào)整方案細(xì)節(jié)，以最大程度上符合要求準(zhǔn)則，并最終交付實(shí)施。
（3）項(xiàng)目實(shí)施階段
該階段工程施工應(yīng)以設(shè)計(jì)圖紙為準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，如在施工過程中發(fā)現(xiàn)相互間的矛盾與沖突，應(yīng)及時(shí)與設(shè)計(jì)師溝通，可進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與改善。
（4）實(shí)踐能動反饋階段
項(xiàng)目完成投入使用后，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤調(diào)研，聽取使用者所反饋的信息資料，并及時(shí)納入后面的設(shè)計(jì)參考中，使建筑活動有一個(gè)互動關(guān)系，達(dá)到動態(tài)設(shè)計(jì)的原則。
五、余論
1.在建立以建筑倫理學(xué)為指導(dǎo)民居建筑實(shí)踐準(zhǔn)則的同時(shí)，如何把握這種指導(dǎo)準(zhǔn)則運(yùn)用于不同民族建筑的普遍性作用。
2.建立以建筑倫理學(xué)為指導(dǎo)民居建筑實(shí)踐準(zhǔn)則的參考標(biāo)準(zhǔn)體系，制定細(xì)則，以什么方式呈現(xiàn)，具體包括哪些內(nèi)容，內(nèi)容的評判等級，評判目標(biāo)，評判對象有哪些等等。
3.建筑倫理學(xué)對于民居建筑類型的指導(dǎo)思想，能否適用于其它類型的建筑體系。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳喆.建筑倫理學(xué)概論.北京:中國電力出版社,2007年.P11
[2][英]斯蒂芬·加得納.汪瑞,黃秋萌,任慧譯.人類的居所：房屋的起源與演變.北京:北京大學(xué)出版社,2006年.P193-194
關(guān)鍵詞：
一、 傳統(tǒng)公共管理的發(fā)展及弊端
新公共管理師一套理論群的聚合，是相對于傳統(tǒng)公共管理而言的，因此說首先需要了解一下傳統(tǒng)公共管理的形成及其在發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多問題。
在傳統(tǒng)公共管理中也有許多不同的理論流派，大體可分為早起以威爾遜為代表的政治與行政二分、韋伯為奠基人的官僚管理理論以及科學(xué)管理理論。在這些傳統(tǒng)的公共管理理論與實(shí)踐中，官僚體制行政模式從它產(chǎn)生之日起就在組織領(lǐng)域擴(kuò)大其范圍，以至于成為傳統(tǒng)公共管理的核心機(jī)制。官僚行政模式中有明確的層級劃分，一切以職位為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)體系中的法理權(quán)威，
但完美的理論畢竟只是理論，而且是在當(dāng)時(shí)的社會環(huán)境基礎(chǔ)上形成的，更何況諸多理論本身也不是完美的，官僚體制在社會的政治、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的變化中開始問題重重。工業(yè)時(shí)代逐漸成為過去，代之的是后工業(yè)社會或者說知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們對公共服務(wù)的要求越來越高，
這種弊端最根本的是體現(xiàn)在其“X—無效率”上，所謂“X—無效率”，簡單來說就是由于行政組織規(guī)模的龐大和壟斷地位，使得其對成本的控制和產(chǎn)出的期望變?nèi)?，表現(xiàn)的沒有想象中的那么有效率，這種無效率主要是由于缺乏競爭引起的。由于無聊率的存在，公共服務(wù)成本高昂，質(zhì)量低劣。
二、 新公共管理理論的理論基礎(chǔ)和內(nèi)容
新公共管理并沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的定義，而且在各國的實(shí)踐中也表現(xiàn)出一些差異，因?yàn)樗墙⒃诙鄠€(gè)相互支撐和聯(lián)系的理論上的。這些理論一方面成為新公共管理的來源，又是新公共管理的主要理論觀點(diǎn)。概況起來主要有以下三個(gè)方面。
(1) 、新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)。主要是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論和委托理論。交易成本是指事前簽訂契約、事后監(jiān)督和實(shí)施它的各項(xiàng)費(fèi)用之和。
交易成本普遍存在于人們的各種交易行為中。這種成本的控制和減少需要合理的制度安排和制度創(chuàng)新。從交易成本觀點(diǎn)來看，官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)生產(chǎn)的傳統(tǒng)模式無疑以巨大的成本為代價(jià)的，無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
委托理論主要用于描述在所有權(quán)、控制權(quán)兩權(quán)分離和利益分割的情況下，委托人和人之間的關(guān)系模式以及行為動機(jī)與股則等問題。該理論的基本思想包括以下幾點(diǎn)：（1）委托人和人之間存在信息的不對稱。（2）人是從自身利益出發(fā)的，因?yàn)樾畔⒌牟粚ΨQ，可能采取機(jī)會主義行為。（3）委托人預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)依賴于人的行為和委托人的制度供給。因此新公共管理理論提倡短期合同和激勵(lì)機(jī)制的建立。
（2） 公共選擇理論，公共選擇是指非市場的集體選擇，也即政府選擇。把經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法在可曾體制方面的具體應(yīng)用就是所謂的“公共選擇理論”。該理論認(rèn)為要改善官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、消除政府失靈的根本途徑就在于取消任何形式的“公共壟斷”。在公共部門中恢復(fù)競爭，引入市場、準(zhǔn)市場機(jī)制。
（3） 工商企業(yè)管理學(xué)。私人管理與公共管理之間有很多相似之處。因此，新公共管理充分利用了工商企業(yè)管理學(xué)中的諸如激勵(lì)、組織、控制等理論和方法。將其應(yīng)用在公共部門管理之中。
三、 新公共管理理論評價(jià)
對新公共管理理論的評價(jià)不能僅僅從學(xué)理角度分析，因?yàn)樗漠a(chǎn)生初衷就是努力改善傳統(tǒng)公共行政的低效率，這使得它具有濃烈的實(shí)踐色彩。具體說來，對新公共管理理論的評價(jià)有以下幾點(diǎn)：（1）從西方一些國家如新西蘭、英國、美國等國家的改革實(shí)踐來看，新公共管理取得了巨大成就，在改善政府效率，控制成本方面起到了不錯(cuò)的效果。（2）在實(shí)踐中雖然成就斐然，但暴露出的問題也深刻折射出新公共管理在理論上的一些缺陷與不足，其經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)過于片面，以至于新公共管理的激勵(lì)機(jī)制和競爭機(jī)制都以此為前提和標(biāo)準(zhǔn)。
四、 新公共管理理論在我國高等教育的實(shí)驗(yàn)——萬里模式
當(dāng)代高等教育改革和發(fā)展的重要任務(wù)之一是建立完善合理的現(xiàn)代大學(xué)制度。在我國高等教育改革的進(jìn)程中,如何構(gòu)建既符合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求又遵循高等教育發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代大學(xué)制度,一直是高等教育理論工作者和實(shí)踐工作者共同關(guān)心的熱點(diǎn)問題。浙江萬里學(xué)院的辦學(xué)改革與創(chuàng)新就是吸收了新公共管理理論和一些相關(guān)理論，在我國高等教育體制創(chuàng)新中取得實(shí)踐性成果。
浙江萬里學(xué)院的前身是浙江農(nóng)村技術(shù)師范?？茖W(xué)校。但隨著社會發(fā)展和學(xué)校辦學(xué)內(nèi)外部環(huán)境的變化,到20世紀(jì)末期,學(xué)校面臨著諸多難以回避的生存和發(fā)展問題:生源不足、規(guī)模偏小、經(jīng)費(fèi)短缺、設(shè)備陳舊、師資外流等,辦學(xué)舉步維艱。也正是在危機(jī)時(shí)刻，萬里學(xué)院開始了改革之路，在短短八年發(fā)展迅速，得到了社會的高度好評。那么萬里模式的核心和成功的關(guān)鍵是什么呢？這就必須尋找其理論基礎(chǔ)的支撐。在對萬里模式的考察中，發(fā)現(xiàn)很多機(jī)制都是和新公共管理理論相一致的。體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：（1）以市場理念形成的利益統(tǒng)一機(jī)制是“萬里模式”產(chǎn)生和發(fā)展的根本動力。在學(xué)校層面和學(xué)院內(nèi)部引入競爭機(jī)制，提高了學(xué)校的行政效率和教學(xué)質(zhì)量。（2）以科學(xué)的管理制度形成的權(quán)力制衡和效率機(jī)制是“萬里模式”的根本保障。政府推出辦學(xué)者的身份，僅僅作為委托人，不參與實(shí)際的校內(nèi)管理，同時(shí)成立萬里集團(tuán)負(fù)責(zé)學(xué)校的資金籌措的問題。從而實(shí)現(xiàn)各方的專長。
（3） 以學(xué)生為中心，強(qiáng)調(diào)學(xué)生對學(xué)校的滿意度，這也和新公共管理中以公民作為顧客的觀點(diǎn)相一致的。
總之，高等教育作為公共部門是整個(gè)公共部門改革的重要環(huán)節(jié)之一，而且當(dāng)今對高等教育的改革呼聲不斷，如何在理論上和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)高等教育的制度創(chuàng)新，新公共管理理論可以提供重要的借鑒意義。
參考文獻(xiàn)：
[1]白非.對“萬里模式”的再認(rèn)識[J].浙江萬里學(xué)院學(xué)報(bào),2007(01).
公共管理，譯自英文“Public Administration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科，獲得了快速而長遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科。1991年在美國舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。
王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。
一、相關(guān)概念
(一)鐘擺效應(yīng)
鐘擺，原指時(shí)鐘機(jī)械的一個(gè)部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時(shí)間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運(yùn)用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因?yàn)檫x民不想一黨獨(dú)大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)(Pendulum Effect)。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時(shí)間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。
(二)公平與效率
對于公平，較一致的觀點(diǎn)是將其視為一種價(jià)值判斷和行為規(guī)范，在這種價(jià)值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)會等各方面的一個(gè)相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個(gè)相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。
效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個(gè)方面去理解。宏觀的效率是指整個(gè)社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財(cái)富是否因此而得到增加;微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時(shí)，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。
二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)
自1887年美國學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個(gè)階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率;第二個(gè)階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強(qiáng)調(diào)公平;第三個(gè)階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)效率;第四個(gè)階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張?jiān)俅位氐焦?。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。
(一)傳統(tǒng)公共行政理論
傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。
威爾遜提出了政治—行政二分的觀點(diǎn)。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點(diǎn)在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨(dú)立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實(shí)施統(tǒng)治是合理的形式?？茖W(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。
三人的理論學(xué)說共同推動著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點(diǎn)放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。
傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。
(二)新公共行政理論
新公共行政理論的代表人物以美國行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。
1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向?yàn)橹黝}的研討會，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點(diǎn)。
新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強(qiáng)調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會責(zé)任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強(qiáng)調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時(shí)，應(yīng)對公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公平為最終目標(biāo)?；诖?，新公共行政理論主張行政機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機(jī)構(gòu)。
與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責(zé)任、民主行政等價(jià)值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性;二是由于其倡導(dǎo)的社會公平、社會責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。
(三)新公共管理理論
以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點(diǎn)與主張。
新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點(diǎn)不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點(diǎn)仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機(jī)制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊(yùn)涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理;管理的市場化要求公共組織引進(jìn)競爭機(jī)制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個(gè)方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;
第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù);
第三，競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;
第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織;
第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;
第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi);
第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療;
第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作;
第十，以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行改革。
新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實(shí)踐，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時(shí)，對緩解政府財(cái)政危機(jī)也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。
但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機(jī)制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張?jiān)谝怨駷橹行牡闹卫硐到y(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。
(四)新公共服務(wù)理論
新公共服務(wù)理論是在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特·登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點(diǎn)集中在七個(gè)方面：
第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵;
第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;
第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性;
第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù);
第五，責(zé)任并不簡單;
第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;
第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。
新公共服務(wù)理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評，但同時(shí)也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時(shí)，它又對新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補(bǔ)充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)。可以說在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時(shí)，對于效率同樣給予的重視。
三、結(jié)論
關(guān)于“效率至上”還是“公平至上”，在各個(gè)歷史階段的各個(gè)理論，均給出了相應(yīng)的答案。我們也可以看出，不論是“效率至上”還是“公平至上”，總會隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化，政府職能的重新定義而有所改變，就如同鐘擺一樣，來回?cái)[動。但與此，我們也可以發(fā)現(xiàn)，不同理論的學(xué)者們雖然在公平與效率的重視程度上有所側(cè)重，但如何兼顧兩者則是學(xué)者們更加熱衷的話題。如新公共服務(wù)理論雖然不贊成新公共管理理論注重效率的觀點(diǎn)，但它在自己的理論觀點(diǎn)中，仍肯定了效率的作用，并考慮將效率與公平結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)公共管理的最佳狀態(tài)。
相信在今后的討論，是“效率至上”還是“公平至上”仍將是公共管理學(xué)者討論的熱點(diǎn)話題，但如何將二者結(jié)合、兼顧，想必是公共管理學(xué)更加熱門的話題。就如同鐘擺一樣，在來回?cái)[動之后，終會歸于平靜。
“新公共管理”理論主要涵蓋如下內(nèi)容
：第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統(tǒng)公共管理理論中，政府管理的職能中負(fù)責(zé)“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務(wù)中難以自拔，甚至有時(shí)候政府既在“劃槳”也在“掌舵”?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋稣芾淼穆毮苁秦?fù)責(zé)“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務(wù)中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、等歷史遺留問題和頑疾。
第二，管理方式應(yīng)注入企業(yè)化管理方式。傳統(tǒng)的公共管理理論中，政府部分因處于壟斷地位，各個(gè)公共服務(wù)部門危機(jī)意識、效率意識不強(qiáng)，政府在管理中也存在重投入輕產(chǎn)出的狀況，因此政府公共管理的效率一直比較低下，質(zhì)量也不高。再加上在人事管理上，政府公共服務(wù)部門一直采取的是終身任職制，工作人員缺少危機(jī)感的同時(shí)也缺少了積極性，不利于政府改革的進(jìn)一步推進(jìn)?！靶鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為，應(yīng)打破政府部門的壟斷，在各公共服務(wù)部門中采用企業(yè)先進(jìn)的管理方式和手段等，對其提供的服務(wù)進(jìn)行全面質(zhì)量管理和目標(biāo)管理；改變過去只管投入，不重產(chǎn)出的現(xiàn)狀；在人事管理上也應(yīng)效仿企業(yè)，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機(jī)制和績效工資制，從而提高效益。
第三，行政文化應(yīng)提倡“顧客導(dǎo)向”。傳統(tǒng)公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務(wù)對象為輔，提供的服務(wù)不是根據(jù)服務(wù)對象的需求提供的，因此與時(shí)代的步伐已經(jīng)有所脫節(jié)，跟不上社會發(fā)展的需要?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋?，政府服務(wù)的對象其實(shí)就是政府的“顧客”，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)對象的具體需求而提供服務(wù)，應(yīng)以“顧客為導(dǎo)向”即以服務(wù)對象為導(dǎo)向，只有這樣的政府才能跟上時(shí)代的步伐，提供高質(zhì)量的服務(wù)?！靶鹿补芾怼边@一“顧客導(dǎo)向”的理論改變了以往公共行政中政府與社會之間的關(guān)系，政府轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)家，公民則成為政府提供服務(wù)的“顧客”。
第四，管理上應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)方式。傳統(tǒng)公共管理理論一直堅(jiān)持采用長期以來的集權(quán)管理方式，集權(quán)管理方式作為管理方式中的一種，歷史上發(fā)揮的作用也是非常明顯的，但在現(xiàn)代政府管理中，如遇到突發(fā)事件，還是只采用集權(quán)管理這一種管理方式已難以滿足現(xiàn)代政府公共管理的需要。“新公共管理”理論已經(jīng)注意到傳統(tǒng)公共管理的弊端所在，因此極力倡導(dǎo)用分權(quán)、授權(quán)的新管理辦法替代落后的集權(quán)管理，以便應(yīng)對外界急速的變化。“新公共管理”理論指出授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)具有諸多優(yōu)勢：更靈活、更高效、更具創(chuàng)新精神等。
第五，目標(biāo)控制應(yīng)引入績效策略。傳統(tǒng)公共管理重投入輕產(chǎn)出，缺乏目標(biāo)控制意思，對于目標(biāo)也沒有具體的量化指標(biāo)，因此公共服務(wù)部門的效率一直得不到提高，一直備受詬病。“新公共管理”在目標(biāo)控制上倡導(dǎo)引入績效目標(biāo)控制策略，放松行政規(guī)制，采取嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制策略。即在具體的工作中，和組織、個(gè)人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標(biāo)，考核的時(shí)候根據(jù)績效目標(biāo)進(jìn)行測量和評估。從而使組織從“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變成“規(guī)則驅(qū)動型”。
第六，減少公共產(chǎn)品帶來外部性。傳統(tǒng)公共管理中公共產(chǎn)品全部由政府提供，公共產(chǎn)品集經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)為一體，隨著社會的發(fā)展，政府在公共產(chǎn)品的供給上已經(jīng)面臨諸多困境?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋觯桥潘允枪伯a(chǎn)品消費(fèi)具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經(jīng)驗(yàn)，分離部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)，對部分經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的公共產(chǎn)品實(shí)行消費(fèi)低收費(fèi)制，以便增加私人產(chǎn)品消費(fèi)，減少人們對公共產(chǎn)品消費(fèi)，以便減少或減低公共產(chǎn)品可能帶來的外部性。
第七，強(qiáng)調(diào)人力資源管理。傳統(tǒng)公共管理理論不重視人力資源管理，對人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上都比較程序化，缺少靈活性，已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。相對而言，人力資源管理方面，“新公共管理”理論非常重視，通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實(shí)行績效工資制等以提高效率。
進(jìn)一步推進(jìn)公共管理的必要性分析
隨著政企分開改革的進(jìn)一步深入，政府職能在微觀領(lǐng)域應(yīng)逐步退出，政府對市場活動的調(diào)節(jié)應(yīng)改變過去處于錯(cuò)位或缺位的狀態(tài)，政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)應(yīng)是轉(zhuǎn)入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發(fā)揮好政府應(yīng)有的作用。參考各國取得的成功經(jīng)驗(yàn)，我們有必要進(jìn)一步推進(jìn)公共管理改革。有利于解決政企不分、政資不分、產(chǎn)權(quán)模糊等歷史遺留問題。計(jì)劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等深層矛盾已阻礙了企業(yè)的發(fā)展。進(jìn)一步推進(jìn)公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導(dǎo)下，可對國有資產(chǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，區(qū)分開中央政府和地方政府的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，改變國有資產(chǎn)條塊分割、經(jīng)營責(zé)任不清的歷史遺留問題。有利于推進(jìn)政府部門行政體制改革和職能轉(zhuǎn)換。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)對政府職能轉(zhuǎn)換提出了新的要求，在新公共管理理論指導(dǎo)下，政府應(yīng)下決心精簡行政機(jī)構(gòu)，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)綜合部門應(yīng)改組為宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)制定公共政策的部門，指定的公共政策應(yīng)進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，同時(shí)健全市場中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加大對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力度，更好地健全并完善市場體系。
新公共管理理論對我國政府改革的啟示
當(dāng)前，在西方國家新公共管理理論指導(dǎo)下，西方國家政府改革已經(jīng)取得了一定的勝利，政府規(guī)?？s小、信任危機(jī)緩解、財(cái)政危機(jī)改善，政府已在公共管理和公共服務(wù)方面取得了較好的成效，對我國進(jìn)行政府改革有如下啟示：
第一，關(guān)于管理“政治性質(zhì)”的啟示。傳統(tǒng)公共行政理論主張將政治與行政進(jìn)行分離，他們認(rèn)為是因?yàn)檎芜^多地干涉管理事務(wù)，才導(dǎo)致政府出現(xiàn)腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務(wù)中剝離開來?？墒牵瑐鹘y(tǒng)公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環(huán)境下才能從事具體的公共管理活動。傳統(tǒng)公共管理和新公共管理在管理“政治性質(zhì)”上的分歧，對特定政治環(huán)境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應(yīng)具備一定參政和行政能力，而且還應(yīng)具有在一定的政治環(huán)境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。
第二，關(guān)于公共服務(wù)“市場化”的啟示。部分公共服務(wù)走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務(wù)中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補(bǔ)充并提高公共服務(wù)供給機(jī)制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務(wù)供給機(jī)制，我們可以進(jìn)行采納并嘗試。
第三，關(guān)于“顧客導(dǎo)向”觀念的啟示。政府服務(wù)的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價(jià)政府績效的一個(gè)重要指標(biāo)。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價(jià)指標(biāo)，督促政府提高工作效率，提高服務(wù)意識，進(jìn)一步改善政府形象，真正建設(shè)成為服務(wù)型政府。
1.新公共管理理論的核心思想
新公共管理是以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營企業(yè)的管理理論和方法為理論基礎(chǔ)建立起來的，新公共管理理論的核心思想體現(xiàn)為：
1.1新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論一直以來，公共行政學(xué)都匯集了管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科的思想，而新公共管理則更多地借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。新公共管理的目標(biāo)是追求3E，即：Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，為了應(yīng)對傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一管理和監(jiān)控對政府創(chuàng)造力的抑制，從而導(dǎo)致政府管理的形式化和僵化的問題，新公共管理理論引入了市場競爭機(jī)制。希望通過強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)越性，重新發(fā)掘市場與政府的關(guān)系，通過市場這只“看不見的手”，提升政府的創(chuàng)造性[4]。
1.2新公共管理對政府職能進(jìn)行重新定位
面對越來越多的對政府規(guī)模龐大，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的質(zhì)疑，新公共管理反對原有政府管理模式的權(quán)利中心主義，主張對政府職能進(jìn)行重新定位，提倡建立精簡而有效的服務(wù)型政府。首先，新公共管理認(rèn)為政府職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，政府應(yīng)通過政策的制定對全局進(jìn)行總體掌握，而具體的實(shí)施則應(yīng)由各自制機(jī)構(gòu)承擔(dān)[5]。其次，新公共管理主張適度的分權(quán)與授權(quán)，賦予管理者有效的管理權(quán)威，解除對其過多的控制，以便更好地提升政府的管理效率與效能[6]。再次，新公共管理打破原有層級制的金字塔體系結(jié)構(gòu)，壓平組織結(jié)構(gòu)的層級，創(chuàng)建扁平制組織結(jié)構(gòu)。
1.3新公共管理強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略
在傳統(tǒng)的政府管理模式中，政府以高高在上的姿態(tài)面對公眾，公眾沒有選擇的權(quán)利，也沒有話語權(quán)，這極大地打擊了公眾的積極性。而新公共管理借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，提倡政府對待公眾應(yīng)像企業(yè)對待顧客一樣，一切制度和決策的制定都以公眾的利益和價(jià)值取向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)。顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略引導(dǎo)公眾參與政府職能活動，不僅提高了公眾的積極性，也是政府工作創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)與動力。
1.4新公共管理追求效率和結(jié)果
馬克斯•韋伯的官僚體制是具有“理性”性質(zhì)的，精確、迅速、明確、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從是官僚體制的優(yōu)點(diǎn)，但隨著時(shí)代的變化，這些優(yōu)點(diǎn)已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的是效率和結(jié)果，而忽視過程，重視技術(shù)在提高管理效率中的作用，提倡多種方法與手段的并用。新公共管理給予現(xiàn)代管理更多的靈活性，為其營造了更為寬松的環(huán)境與氛圍，實(shí)現(xiàn)管理行為的創(chuàng)新，從而提高管理的效率。
2.新公共管理理論下文檔工作審視
新公共管理賦予現(xiàn)代管理以效率為中心、技術(shù)至上的特點(diǎn)[7]，這決定了現(xiàn)代文檔工作具有以下運(yùn)行特征：
2.1在以追求效率為目的的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以電子文件的管理為工作中心
在韋伯的官僚體制中，文件具有上傳下達(dá)的功能，維系與連接組織各部門之間的運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出工具價(jià)值。而追求效率的新公共管理理論催生出的電子文件以其快速、便捷的特性成為現(xiàn)代管理的重要手段之一。據(jù)國家檔案局的調(diào)查結(jié)果顯示，僅2007年中央和國家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)共產(chǎn)生各種類型電子文件近2億件[8]。此外，新公共管理要求政府改變統(tǒng)治者的角色，提倡塑造服務(wù)型政府，由此為電子政府的出現(xiàn)提供了契機(jī)，可以說電子政府也是新公共管理的產(chǎn)物。為了提高政府透明度，創(chuàng)建開放型政府，電子政府通過網(wǎng)站提供實(shí)時(shí)信息，以此來滿足公眾的政府信息利用需求，通過與公民進(jìn)行互動，鼓勵(lì)公民參與政府管理，電子政府的正常運(yùn)行需要大量電子文件作為支撐。電子文件實(shí)現(xiàn)了文檔的無紙化管理，大大節(jié)約了資源，避免資源的浪費(fèi)。而借助現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破了文件傳遞與利用的時(shí)空限制，改變了過去管理過程復(fù)雜、消耗時(shí)間長、資源浪費(fèi)的壁壘。但是，現(xiàn)代管理對電子文件的依賴也衍生出一系列的難題，如電子文件的證據(jù)價(jià)值受到質(zhì)疑、電子文件的安全性和穩(wěn)定性差所引發(fā)的管理失效等。如何攻克電子文件所帶來的管理上的弊端，給現(xiàn)代文檔工作帶來巨大挑戰(zhàn)。
2.2在重視資源利用的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以文檔的開發(fā)利用為工作重點(diǎn)
政府信息資源是最重要的社會資源，據(jù)報(bào)告顯示，社會信息資源的80%來自于政府信息。政府文檔是的體現(xiàn)，文檔為各級政府之間、政府各部門之間的交流構(gòu)建了溝通的橋梁；政府制定的各種法律、法規(guī)、政策等決策信息以文件的形式向社會公布；政府作為社會管理部門，為營造開放公平的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境為社會提供新聞、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)預(yù)測等服務(wù)信息將作為檔案被保存下來[9]。對政府文檔信息資源進(jìn)行開發(fā)，擴(kuò)充社會信息資源，為社會各方面的運(yùn)行提供支持，是新公共管理對文檔工作提出的新要求。
2.3在以顧客為導(dǎo)向的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以為公眾服務(wù)為工作理念
在過去，檔案局、檔案館等各級檔案部門以檔案保管為主要工作任務(wù)，以服務(wù)自身機(jī)構(gòu)為工作目的，檔案工作秉持著保密、嚴(yán)格開放程序的工作原則。而在新公共管理下，文檔工作的服務(wù)對象不僅僅是自身組織機(jī)構(gòu)，而是廣大公民；文檔工作的主要任務(wù)是最大限度的開發(fā)文檔信息資源、實(shí)現(xiàn)文檔的充分利用。新公共管理重申了文檔工作的社會使命應(yīng)是以公眾的文檔利用需求為服務(wù)對象，為公眾提供所需的檔案信息資源。新公共管理下文檔工作應(yīng)實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略。在宏觀層面，以服務(wù)為理念進(jìn)行檔案部門的組織規(guī)劃、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)的擬定，以服務(wù)為宗旨對文檔工作進(jìn)行全局掌控。在微觀層面，在將服務(wù)理念貫穿于文檔工作的所有環(huán)節(jié)之中，尤其在檔案的提供利用中，充分發(fā)揮以人為本的思想，將如何滿足公眾的利用需求作為工作的最終目標(biāo)。實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略是充分發(fā)揮文檔管理部門作為社會信息管理者，肩負(fù)著服務(wù)社會公眾這一使命的必然選擇。
2.4在整合企業(yè)管理思維的新公共管理下，文檔工作應(yīng)重視人力資源管理
目前，在企業(yè)管理中普遍使用知識管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知識管理的理念。知識管理的核心思想就是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將信息資源提供給需要的人。一方面，為政府決策提供支持；另一方面，有利于公眾對政府信息的利用，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。而在知識管理的三要素：人、信息資源、技術(shù)手段中，人處于核心地位。在管理者實(shí)施知識管理的過程中，自身擁有大量的隱性知識。知識管理的各項(xiàng)內(nèi)容都是在人的支配下完成的，離開了人的存在，一切創(chuàng)造性的活動都不可能產(chǎn)生。新公共管理要求在文檔工作中重視人力資源管理，充分發(fā)揮人在知識管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人員的隱性知識價(jià)值。管理人員在實(shí)踐中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和所掌握的專業(yè)技能是寶貴的知識財(cái)富；管理人員的創(chuàng)新能力為文檔工作提供了源源不斷的動力。另一方面，通過績效評估的方法，提高管理人員工作的工作效率；通過激勵(lì)政策，培養(yǎng)管理人員的積極性；并通過獎(jiǎng)懲制度來規(guī)范管理人員的行為，培養(yǎng)其工作責(zé)任感。
2.5在追求經(jīng)濟(jì)效益的新公共管理下，文檔工作應(yīng)充分挖掘文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值
檔案館等社會主要檔案管理部門一直是國家事業(yè)單位，享受國家資金支持。但是，隨著技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案數(shù)字化進(jìn)程需要大量資金作為支持，僅僅依靠國家財(cái)政撥款已無法滿足檔案部門的需求。新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念要求檔案部門應(yīng)改變過去完全依賴政府撥款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)展檔案產(chǎn)業(yè)。在信息社會，信息資源和石油、煤炭一樣，是具有價(jià)值的資源。對文檔信息進(jìn)行整合開發(fā)，生產(chǎn)信息產(chǎn)品，是文檔工作的新項(xiàng)目。例如現(xiàn)在的一些咨詢公司，就是通過對信息的搜集和整理，為用戶提供信息服務(wù)。檔案部門在開展經(jīng)營業(yè)務(wù)時(shí)，除了對自身所掌握的文檔信息進(jìn)行開發(fā)外，還應(yīng)在信息技術(shù)的作用下，廣泛、全面地搜集網(wǎng)絡(luò)上的信息。并采用市場營銷的理念，充分挖掘文檔信息的經(jīng)濟(jì)效益，爭取在為組織自身發(fā)展提供資金保障的同時(shí)成為國家財(cái)政收入的來源之一。
3.新公共管理理論下文檔工作需注意的問題
新公共管理理論尚處在并不成熟的階段，其內(nèi)在的缺陷也是不容忽視的。新公共管理理論因其固有的局限性，使其在文檔管理中的應(yīng)用存在著一些缺陷。在運(yùn)用新公共管理的思想進(jìn)行文檔工作革新時(shí)，應(yīng)注意以下問題：
3.1文檔工作的價(jià)值定位問題
新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，引入市場機(jī)制，追求效益的最大化，容易造成組織對利益的盲目追求，而導(dǎo)致社會價(jià)值的缺失。我們在對文檔工作進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)采用新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念，注重文檔資源的價(jià)值開發(fā)，構(gòu)建營利性機(jī)構(gòu)是對傳統(tǒng)經(jīng)營模式的突破。值得注意的是，文檔工作必須始終堅(jiān)持作為國家文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性工作性質(zhì)，始終以為公眾服務(wù)作為工作理念，把握好經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收工作占整體工作的比重，避免對文檔工作的價(jià)值定位產(chǎn)生偏頗。
3.2組織管理問題
新公共管理改變傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)金字塔式，主張的是扁平化與分散化，而對權(quán)利的分化與下放在給下層管理人員帶來能動性的同時(shí)，也容易引起了上下層管理權(quán)失衡的問題，例如政府在管理中出現(xiàn)的“政府空心化”就是由此原因產(chǎn)生的。因此，文檔管理部門應(yīng)正確處理權(quán)力控制和權(quán)利下放的問題，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各部門間的溝通，為組織營造良好的管理環(huán)境。
3.3技術(shù)手段的應(yīng)用問題
信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求文檔工作必須與時(shí)俱進(jìn)，大力引用技術(shù)手段，電子文件的產(chǎn)生、電子政府的興起、辦公自動化的普及等都以技術(shù)手段作為保障，不可否認(rèn)，技術(shù)手段在現(xiàn)代文檔工作中發(fā)揮著重要的作用。但是，人們必須清醒地認(rèn)識到，技術(shù)只是以工具的價(jià)值出現(xiàn)在文檔工作中，起到的是提供文檔工作效率的輔助作用。針對目前一些人所提出的技術(shù)至上主義，文檔工作必須正確處理技術(shù)手段在文檔工作中的應(yīng)用，切不可本末倒置。
從新公共管理理論視角看土地行政管理研究分析
20世紀(jì)60年代、70年代以來，西方國家在韋伯的傳統(tǒng)官僚行政體制的引導(dǎo)下，逐漸陷入了許多困境，包括財(cái)政赤字、政府規(guī)模持續(xù)增長、公共服務(wù)水平和質(zhì)量下降以及由此而來的政府信任危機(jī)等。政府為了應(yīng)對這些困境和危機(jī)，必須推行改革。因此，西方國家開始推行這樣一種改革思路，即必須突破傳統(tǒng)公共行政模式，尋求政府管理上的創(chuàng)新。以1979年撒切爾夫人執(zhí)政為時(shí)間標(biāo)志，西方國家開始創(chuàng)新探索，到上世紀(jì)80年代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府”、“企業(yè)型政府”、“國家空洞化”、“市場化政府”、“再造公共部門”、“政府重組”等不同的改革口號在各國相繼出現(xiàn)。這些改革由于在理論基礎(chǔ)和具體措施上存在共同點(diǎn)而被冠以“新公共管理”運(yùn)動的名稱。
“新公共管理”是一種不同于傳統(tǒng)公共行政的新模式，它強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場競爭的機(jī)制與原理和商業(yè)企業(yè)的管理技術(shù)來改造政府管理，改善政府績效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政組織來達(dá)到目的。“新公共管理”旨在追求建立一種新的公共管理體制，使政府能高效、低成本地運(yùn)行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)了對市場機(jī)制和私營企業(yè)管理方法的借鑒以及對傳統(tǒng)公共行政的超越。
新公共管理理論的管理理念
第一，以效益為主要的價(jià)值取向。
新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府重視的不是管理中嚴(yán)格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動的產(chǎn)出與效績，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率與質(zhì)量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理理論主張?jiān)谡芾碇匈Y源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績和效果相聯(lián)系；在酬金上。強(qiáng)調(diào)按業(yè)績而不是按傳統(tǒng)的任務(wù)來付酬；在對財(cái)力和物力的控制上，強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預(yù)算制度，最終體現(xiàn)對管理效益的關(guān)注。
第二，對產(chǎn)出控制的重視。
在這方面，最顯著的變化是用績效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來進(jìn)行資金分配，而且員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
第三。政府管理中引入競爭機(jī)制。
我們通常都會講，市場失靈使政府不得不介入到市場規(guī)則中，同樣，政府也有失靈的時(shí)候。而新公共管理就主張用市場的力量來改造政府。在公共部門中引入市場機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競爭。提高公共物品及服務(wù)供給的效率。政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)該嚴(yán)格將管理與具體操作分開，有效的政府并不只是一個(gè)會實(shí)干的政府，一個(gè)會執(zhí)行的政府，更重要的是一個(gè)能夠站在更高的位置上“治理”的政府。
第四，政府以顧客為目標(biāo)導(dǎo)向。
對政府機(jī)關(guān)而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質(zhì)與命運(yùn)。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對顧客的應(yīng)答性，由此，一個(gè)政府官員相應(yīng)地應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”。政府要以服務(wù)對象為顧客，把顧客當(dāng)作上帝，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客之需要或市場的需要來導(dǎo)向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有更多的機(jī)會來評價(jià)政府工作效果，從而促進(jìn)政府改善工作，提高其服務(wù)質(zhì)量。
1.1公共利益過于表面化
新公共管理理論倡導(dǎo)是市場化的管理，將公民當(dāng)作顧客，以顧客的利益為導(dǎo)向，以滿足顧客為宗旨。簡單來說，就是用顧客與企業(yè)的關(guān)系取代公民與政府的關(guān)系。將公共財(cái)物交由市場分配，減少政府的職能。這種以市場做為核心的價(jià)值觀是不符合邏輯的，過分的選擇相信市場，而忽略了市場缺陷。新公共管理理論要求政府進(jìn)行讓步，將其職能交由市場更是不符合現(xiàn)在政務(wù)日益增長的走向。再者，從運(yùn)用到實(shí)際上看，將公共部門職責(zé)私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共財(cái)產(chǎn)的混亂，進(jìn)而造成管理的復(fù)雜。將公共職責(zé)市場化有其優(yōu)點(diǎn)，但不可忽略的是帶來的一系列問題和矛盾。
1.2“顧客”與“公民”的矛盾
政府的權(quán)力是公民賦予的，最高權(quán)力的掌控者是公民，這是政府與公民兩者間的關(guān)系。而觀之于市場和顧客，市場是基于一個(gè)平等交換的概念，雙方不存在地位上的差別。將公民比作是顧客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和權(quán)利，政府是服務(wù)于公民的，但市場不只是服務(wù)于顧客。另外，從消費(fèi)的本質(zhì)上來說，對于企業(yè)出售的產(chǎn)品，顧客只能選擇的是買或不買，但對其出售的什么樣的產(chǎn)品、產(chǎn)品的價(jià)格、服務(wù)的內(nèi)容并不能參與決定，本質(zhì)上是處于一種被動的地位。而就公共服務(wù)管理來說，公民所扮演的并不只是被動的接受或不接受服務(wù)，更重要的是扮演著一個(gè)參與者，對公共服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容起著決定性的作用。把公民當(dāng)作顧客，以顧客為導(dǎo)向，所造成的是政府對權(quán)力的掌控和單向的行使，這與政府存在的本質(zhì)是相謬的。公民參與政府的決策是行使其權(quán)力的重要手段，也是對政府的有力監(jiān)督。公民與顧客在其本質(zhì)上就有區(qū)別。
1.3“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不能照搬
經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為：理性行動者是由自利所激勵(lì)；理性行動者是機(jī)會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。市場中，趨利而避害的“經(jīng)濟(jì)人”比比皆是，公共領(lǐng)域中也是如此，追求名聲、功績、財(cái)富的行政管理人員也有，我們應(yīng)該承認(rèn)這一點(diǎn)，但也不能以偏概全，對政府進(jìn)行全盤否認(rèn)。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)過于現(xiàn)實(shí)，從而忽略了對人性的探討，悲觀的認(rèn)為利益本身才是人的行為出發(fā)點(diǎn)，否定人文因素的存在。對人性的全盤否定是不切實(shí)際的，對公共行政管理人員的職業(yè)道德和奉獻(xiàn)精神否定，不相信他們能立足于公民，為公民著想，為公民造福，認(rèn)為他們只是追名逐利的官僚。
2對新公共管理價(jià)值取向的反思
新公共管理理論主張縮小政治階級的差距、權(quán)力下放、賦予下級更大的權(quán)力、追求平等，破壞了傳統(tǒng)的行政管理人員任職制度。所造成的是管理制度更趨于政治個(gè)人化，對其所期待的公平、公正并無作用，還會導(dǎo)致政府的腐敗，黨派的林立。公共管理和私有管理也存在著本質(zhì)上的區(qū)別，公共管理的立足點(diǎn)在于廣大公民的利益，是通過整合社會資源，合理分配，為公民營造福利。而私有管理的出發(fā)點(diǎn)是為企業(yè)本身創(chuàng)造利益，是以擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，為企業(yè)擁有者創(chuàng)造更大利益為主。這就說明了私有管理的方法和模式不能運(yùn)用到公共管理上。新公共管理理論對于市場機(jī)制太過于信任，將資源分配交由市場，忽略掉了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟的表現(xiàn)，削弱了政府的社會責(zé)任感，進(jìn)而破壞了公民與政府的關(guān)系，與實(shí)現(xiàn)民主的目標(biāo)背道而馳。
3總結(jié)
【關(guān)鍵詞】 高校學(xué)生培養(yǎng)成本； 新公共管理； 成本補(bǔ)償
中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）13-0115-03
近年來，隨著我國高等教育規(guī)模的快速發(fā)展，高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償問題日益突出，成為政府和公眾共同關(guān)注的焦點(diǎn)。本文基于新公共管理理論對高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償問題進(jìn)行探討，試圖從新的理論視角分析問題并給出合理化建議。
一、學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償?shù)母拍钆c內(nèi)涵
學(xué)生培養(yǎng)成本是指以高校為計(jì)量主體的教育成本，該類成本具有會計(jì)學(xué)方面的意義且內(nèi)容特征為：（1）可用貨幣計(jì)量；（2）為實(shí)現(xiàn)教學(xué)、科研及社會服務(wù)三項(xiàng)功能所耗費(fèi)；（3）衡量投入的教育資源。教育成本是經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的概念，本質(zhì)上是指在提供教育服務(wù)過程中所消耗的各類資源價(jià)值，其負(fù)擔(dān)主體不僅包括高校，還包括政府、個(gè)人及社會公眾等。當(dāng)高校之間競爭加劇，導(dǎo)致教育資源配置結(jié)構(gòu)不合理及供需矛盾突出等問題出現(xiàn)，則需要調(diào)動私人資源，通過多個(gè)負(fù)擔(dān)主體共同分擔(dān)的方式對學(xué)生培養(yǎng)成本進(jìn)行補(bǔ)償。學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償是指“從包括政府、高校、個(gè)人及社會在內(nèi)的各個(gè)高校學(xué)生培養(yǎng)成本的承擔(dān)主體處獲得教育經(jīng)費(fèi)收入以收回支付的教育成本”。
二、高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償存在的問題
作為教育的最高層次，高等教育具有培養(yǎng)周期長和成本昂貴兩方面的特點(diǎn)，另外，基于高等教育大眾化及高校規(guī)模擴(kuò)張的現(xiàn)狀，以高校為主體計(jì)量的學(xué)生培養(yǎng)成本呈逐年遞增趨勢，因此僅僅依賴政府預(yù)算已無法完全滿足公民的高等教育需求，導(dǎo)致一定程度的高等教育財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)。具體來看，目前我國高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償過程中存在的問題主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
從政府角度來說，對高校實(shí)行壟斷管理方式導(dǎo)致一系列問題。首先，這是一種集權(quán)化的管理理念，高校的自受到壟斷管理的限制。就大學(xué)本科的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來看，雖然可以在浮動于3 600―6 000元收費(fèi)區(qū)間內(nèi)，但學(xué)校之間及地區(qū)之間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然較為單一，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制不靈活（滕明蘭、張繼華，2005）。其次，這是一種主觀性的管理模式，沒有完善成本補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)配套措施。例如獎(jiǎng)助學(xué)金及學(xué)費(fèi)減免等資助形式雖然都已存在，但是完整的體系并沒有形成，而且國家助學(xué)貸款機(jī)制尚存在缺陷，申請環(huán)節(jié)及覆蓋的受益人范圍方面均有不足（凌鍵、周巍蔚，2010）。
從高校角度來說，高校作為一個(gè)社會子系統(tǒng)，自身存在不可忽視的弊端。首先監(jiān)督機(jī)制的不完善導(dǎo)致高校內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)管理混亂且可能存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，個(gè)別高校的作風(fēng)還會導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重浪費(fèi)，這些現(xiàn)象的存在阻礙了培養(yǎng)成本補(bǔ)償額度的合理確定；此外，由于長期以政府管理為主導(dǎo)，高校在具體工作過程中常常不計(jì)成本，已有的成本核算機(jī)制不夠科學(xué)細(xì)致，因而忽略從整體角度關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致缺少學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償?shù)木唧w量化標(biāo)準(zhǔn)。
從個(gè)人角度來說，并軌收費(fèi)制度的實(shí)施引起的個(gè)人學(xué)費(fèi)增長帶來一些社會問題及矛盾。首先高等學(xué)校收費(fèi)增加引起學(xué)費(fèi)占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要為接受高等教育支付教材費(fèi)、住宿費(fèi)及生活費(fèi)等，支出費(fèi)用過多形成一般家庭過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；其次，在不同的地區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償具有不同的意愿且補(bǔ)償能力有所差異，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)能夠獲得相對較高的收入，這會導(dǎo)致接受高等教育的機(jī)會增加，而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，學(xué)生更有可能由于家庭收入過低而無法接受高等教育，具體體現(xiàn)為學(xué)費(fèi)在培養(yǎng)成本補(bǔ)償體制中所占比重過大，使得教育不公平問題出現(xiàn)。
從社會角度來說，國家和個(gè)人是學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償體系中的主要分擔(dān)者，企業(yè)與社會團(tuán)體的分擔(dān)力度太弱。企業(yè)的發(fā)展離不開人才與技術(shù)，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原則”，所有從高等教育成果中獲得收益的主體都應(yīng)當(dāng)分擔(dān)部分教育成本，目前雖然一定程度的成本補(bǔ)償能夠通過繳納教育稅附加的形式進(jìn)行，但其成本分擔(dān)所占的比例仍然較低且沒有建立明確具體的責(zé)任機(jī)制及執(zhí)行機(jī)制；另外，我國對社會捐助的鼓勵(lì)程度不夠，使得部分捐助團(tuán)體的熱情降低，現(xiàn)有的捐贈水平無法滿足學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要。
三、新公共管理理論的啟示
（一）新公共管理理論的內(nèi)涵
自20世紀(jì)80年代以來，公共行政改革領(lǐng)域引入新公共管理理論。理論界關(guān)于其內(nèi)涵的表述尚未達(dá)成共識，但核心內(nèi)容基本一致，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)，一方面是以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為目標(biāo)（或稱3E目標(biāo)），另一方面是以市場為導(dǎo)向。高等教育體制發(fā)生改變，追求大學(xué)自主辦學(xué)，其價(jià)值基礎(chǔ)為競爭、顧客至上、成本分擔(dān)及使用者付費(fèi)等，這與新公共管理模式追求效率且崇尚市場價(jià)值的理念不謀而合，因此，新公共管理理論在高等教育領(lǐng)域具有適應(yīng)性。
（二）新公共管理理論的主要特征
1.政府職能的轉(zhuǎn)變。新公共管理中政府的職能重心在于政策制定而非執(zhí)行，公共事務(wù)中的管理與具體實(shí)施功能分離，主張通過市場的重新塑造，影響行政部門或私人部門的行事方式，指導(dǎo)其具體事務(wù)的執(zhí)行過程。
2.顧客導(dǎo)向的價(jià)值理念。新公共管理認(rèn)為行政部門是服務(wù)的提供者，公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供應(yīng)當(dāng)尊重顧客權(quán)利，以顧客需求為導(dǎo)向。這是將市場法則引入公共管理的切實(shí)體現(xiàn)，行政部門不以營利為目的，但是應(yīng)當(dāng)確保經(jīng)濟(jì)資源的生產(chǎn)效率最大化，其評價(jià)要注重顧客感受，確保提供公共服務(wù)的機(jī)制滿足顧客偏好，以得到高效的服務(wù)產(chǎn)出。
3.重視追求效率。新公共管理試圖引入市場競爭機(jī)制，促進(jìn)更多的私營部門參與公共服務(wù)的提供，通過增加競爭促使質(zhì)量提升及成本節(jié)省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活動的產(chǎn)出，通過明確的績效目標(biāo)對實(shí)施情況進(jìn)行測量與評估，促使公共部門提高服務(wù)的效率與質(zhì)量。
如今在學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償方面存在的種種問題，對高校提出了新的要求，需要其擺脫傳統(tǒng)的管理范式束縛，進(jìn)行思路革新，將新公共管理的理論模式及其成果積極引入到成本補(bǔ)償體制建設(shè)過程中，以新的視角對各個(gè)承擔(dān)主體的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題并尋找解決方案。
四、新公共管理理論對高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償問題的指導(dǎo)作用
新公共管理主義視角下可將公共產(chǎn)品分為兩類，一類如外交、國防及社會保障等，只能由政府提供并生成，稱為核心公共產(chǎn)品；另一類如公共服務(wù)業(yè)及市政基礎(chǔ)建設(shè)等，可以由非政府組織和私人部門共同提供，稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。高等教育既可以由政府提供也可以由社會提供，因此屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品一類，具有市場化的內(nèi)在基礎(chǔ)。具體的，針對高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償問題，新公共管理思想的指導(dǎo)作用分別通過其對于各個(gè)承擔(dān)主體的影響來體現(xiàn)。
（一）政府主體
新公共管理思想通過兩點(diǎn)對政府主體產(chǎn)生影響。首先，改變其集權(quán)化的觀念。體現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域，是指政府將市場機(jī)制引入高校管理過程，主要關(guān)注有效競爭環(huán)境的建立，而將管理自給予高校，讓高校在市場競爭中處于獨(dú)立法人實(shí)體的地位。例如，可以通過社會化的后勤改革，引入私營企業(yè)對高校食堂、宿舍及物業(yè)等進(jìn)行管理，通過競爭機(jī)制的建立，能夠促進(jìn)高校經(jīng)費(fèi)開支的節(jié)約并使資源配置效率的提高。其次，豐富其管理模式。政府主體不僅要確保對高校的資金投入力度，還應(yīng)當(dāng)督促高校樹立成本概念與績效意識，通過完善助學(xué)機(jī)制，以及與高校簽訂產(chǎn)業(yè)績效的方式等，豐富其對于高校的管理方式，有效的達(dá)到合理分擔(dān)高校成本的既定目標(biāo)。
（二）高校主體
新公共管理思想要求高校改變教育觀念并積極地促進(jìn)教育改革，認(rèn)為高校擁有的科研設(shè)施及知識優(yōu)勢是可與企業(yè)進(jìn)行交換的特殊商品，另外，還提倡高校以附屬企業(yè)及醫(yī)院等為載體向社會提供服務(wù)，獲得充足經(jīng)費(fèi)以確保高校的自我發(fā)展。例如，通過校企結(jié)合的形式，高校可以在企業(yè)中鍛煉自己的科研隊(duì)伍并促進(jìn)教學(xué)與科研發(fā)展；還能從企業(yè)中獲取社會信息，將企業(yè)作為生產(chǎn)實(shí)踐的基地（敬然，2011）；最主要的是高?？梢酝ㄟ^這種結(jié)合，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入，所得資金用來購買實(shí)驗(yàn)儀器以提高辦學(xué)水平，或是以某種形式分?jǐn)偛糠殖杀镜?，總之，對于學(xué)生培養(yǎng)成本具有一定的補(bǔ)償作用。
（三）公眾主體（學(xué)生及家庭）
傳統(tǒng)的行政管理不關(guān)注顧客要求，在提供公共物品時(shí)生產(chǎn)效率較低，使得公眾參與其中的主動性降低。高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，新公共管理理念重新定位社會公眾的角色，認(rèn)為除了政府是教育投入的主體外，個(gè)人及家庭也應(yīng)當(dāng)成為教育投入的另一個(gè)重要主體。新公共管理對于公眾主體產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在公眾參與教育經(jīng)費(fèi)投入的補(bǔ)充作用，目前主要以學(xué)費(fèi)形式存在，即接受高等教育需要繳納一定費(fèi)用，此外還包括住宿費(fèi)及生活費(fèi)投入等內(nèi)容。這種讓學(xué)生及其家庭分擔(dān)培養(yǎng)成本的做法可能導(dǎo)致享有教育資源機(jī)會的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此應(yīng)以新公共管理理論中的顧客導(dǎo)向理念為基礎(chǔ)，在公眾主體分擔(dān)學(xué)生培養(yǎng)成本的比例方面，充分考慮部分家庭的負(fù)擔(dān)水平，并完善助學(xué)機(jī)制以增加社會福利及促進(jìn)教育公平。
（四）社會主體
新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變集權(quán)的官僚制管理方式，促進(jìn)符合公營部門目標(biāo)的不同組織體系建立，使公營部門自身的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。多元化組織體系的存在要以多元化管理主體為前提，因此，新公共管理理論指導(dǎo)下的學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償必然要求多元化主體的存在。政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到其他社會主體參與公共事務(wù)的巨大能力，在成本補(bǔ)償方面的管理方式必須從集權(quán)走向分權(quán)，建立起以政府為主導(dǎo)，有高等院校、個(gè)人、家庭、社會公眾等多元主體參加的共同承擔(dān)模式，例如，企業(yè)作為典型的享用高等教育成果的社會主體，在學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。
五、新公共管理視角下的高校學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償體制探討
借鑒新公共管理理論和公共服務(wù)的理念，針對高校學(xué)生培養(yǎng)成本中存在的問題，提出以下幾點(diǎn)建議。
（一）政府?dāng)[脫壟斷管理理念，給予高校自
高等教育在市場經(jīng)濟(jì)條件下的資源配置要求更加靈活有效的管理制度與之匹配，作為社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，高等教育的運(yùn)行體制受制于整個(gè)社會政治經(jīng)濟(jì)制度，主要通過資源配置方式及差異化的組織形式來體現(xiàn)。在我國日益完善的市場經(jīng)濟(jì)中，高校開始需求更多的自，隨著高等教育的市場化趨勢逐步加深，其與其他社會系統(tǒng)之間的活動主要在教育市場中直接進(jìn)行。因此新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)擺脫對于高等教育的壟斷管理理念，從以往的集權(quán)式管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)，相應(yīng)擴(kuò)大各高校的自主辦學(xué)權(quán)。
體現(xiàn)在學(xué)生培養(yǎng)成本補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)中，即要求在市場經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)下保障高等教育資源的科學(xué)配置，政府拋棄以往的絕對壟斷管理方式，對高校資源配置中的“量和質(zhì)”進(jìn)行全面分析，監(jiān)督高校的自主資源配置過程并對相關(guān)政策進(jìn)行改進(jìn)。
（二）多渠道籌集高等教育經(jīng)費(fèi)
高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，以改進(jìn)公共服務(wù)的供給體制，促進(jìn)提供主體多元化的實(shí)現(xiàn)，由此將原本僅由政府承擔(dān)的成本分擔(dān)給公民、市場及社會。
以往，高等教育財(cái)政投資完全由政府撥款，經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，新公共管理理念指導(dǎo)下的學(xué)生培養(yǎng)成本不僅應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)擔(dān)，還可以由社會提供部分資源進(jìn)行補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)多渠道籌集高等教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)動家庭及企業(yè)或社會團(tuán)體參與教育成本分擔(dān)的主動性，以政府投資結(jié)合社會資本廣泛參與的方式，建立起符合市場經(jīng)濟(jì)的新財(cái)政體制。
（三）凈化我國高等教育成本中的虛假成本
單獨(dú)由政府進(jìn)行教育投入存在的資金不足現(xiàn)象使得高校資源匱乏，另外，政府主導(dǎo)管理的模式使得高校在具體工作中不顧整體經(jīng)濟(jì)效益，因此在高校中存在諸多經(jīng)費(fèi)不合理消耗的現(xiàn)象（王勇，2011），例如行政領(lǐng)導(dǎo)車輛使用等形成的“非教育性”費(fèi)用以及高校管理弊端的存在導(dǎo)致開支數(shù)額巨大或浪費(fèi)嚴(yán)重的情況；又如公費(fèi)醫(yī)療費(fèi)或非教學(xué)人員費(fèi)等費(fèi)用比重過大。顯然，這些現(xiàn)象的存在使得學(xué)生培養(yǎng)成本中存在著許多不應(yīng)成為培養(yǎng)成本分擔(dān)對象的“虛假”成本?？紤]新公共管理理論在高校中的運(yùn)用，能夠促進(jìn)高校的自主化管理以利于教育資源的合理配置，實(shí)施高等教育多元主體共同補(bǔ)償政策時(shí)，應(yīng)注意區(qū)分學(xué)生實(shí)際培養(yǎng)成本，也就是通過凈化高等教育成本中的虛假成本減輕各主體的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)。
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