發(fā)布時(shí)間：2023-07-28 17:01:34
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【關(guān)鍵詞】 縣級(jí);財(cái)政;扶貧
我國(guó)政府高度重視扶貧工作,黨的十七大對(duì)扶貧開發(fā)工作提出“一個(gè)目標(biāo),一個(gè)加大、兩個(gè)提高”的新的奮斗目標(biāo)和任務(wù),為實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo),我國(guó)財(cái)政除加大財(cái)政扶貧資金的投入外,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,采用多種優(yōu)惠措施給予貧困地區(qū)財(cái)力支持,使扶貧工作取得了顯著的成就,貧困人口數(shù)量大大減少。但是,隨著扶貧工作的深入,出現(xiàn)了貧困人口反彈等新的問題,扶貧工作仍然十分艱巨?？h級(jí)財(cái)政作為財(cái)政扶貧中的具體工作落實(shí)層級(jí),掌握著農(nóng)村基層第一線的貧困狀況數(shù)據(jù)、負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目的選擇和申報(bào)、扶貧資金的管理等基礎(chǔ)性工作。做好縣級(jí)財(cái)政扶貧工作,對(duì)探索創(chuàng)新財(cái)政扶貧機(jī)制,應(yīng)對(duì)致貧因素由普遍性到多樣性的變化,有效整合扶貧資源,提高財(cái)政扶貧效率,推動(dòng)“大扶貧”,進(jìn)一步深化扶貧工作具有十分重要的意義。
一、當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政扶貧工作面臨的問題和困難
(一)財(cái)政扶貧資金投入規(guī)模不能滿足其扶貧的實(shí)際需求
縣域經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的區(qū)域性經(jīng)濟(jì),農(nóng)村貧困問題是縣級(jí)財(cái)政扶貧所要解決的主要問題。由于農(nóng)村區(qū)域廣泛、貧困問題多樣,涉及貧困人口較多,所以需要大量的財(cái)政扶貧資金。目前,中央財(cái)政加大了對(duì)扶貧資金的投入,但是財(cái)政扶貧資金分配是中央以省為單位撥付,資金是以項(xiàng)目為依托層層下達(dá)到縣。這樣,縣級(jí)財(cái)政必須首先申報(bào)項(xiàng)目,經(jīng)審批才能爭(zhēng)取到相應(yīng)的專項(xiàng)資金。在這個(gè)過程中,項(xiàng)目的資金規(guī)模和投向是受上級(jí)扶貧規(guī)劃和導(dǎo)向約束的,特別是很多縣財(cái)政困難,很難達(dá)到上級(jí)對(duì)項(xiàng)目配套資金的要求,這使得縣財(cái)政能申請(qǐng)到的財(cái)政扶貧資金供給有限,與其實(shí)際需求矛盾較大,不能滿足其扶貧的實(shí)際需求,制約了扶貧工作的展開。
(二)目前的財(cái)政扶貧開發(fā)不能動(dòng)態(tài)、全面覆蓋貧困群體
首先,開發(fā)式扶貧對(duì)特困人群扶貧效果較差。目前,中國(guó)的扶貧工作是以現(xiàn)行的對(duì)貧困的定義為基準(zhǔn)的(2007年,我國(guó)的貧困線劃定在年人均收入1 067元人民幣),以人均年收入劃分為絕對(duì)貧困人口和低收入人口。為幫助貧困人口年收入達(dá)到溫飽標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)在的扶貧主要是以開發(fā)式扶貧為主,特別是在農(nóng)村扶貧工作上,更是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善自然生產(chǎn)環(huán)境、結(jié)合地方特色發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)工作。這些扶貧工作在對(duì)因基礎(chǔ)設(shè)施條件差、經(jīng)濟(jì)開發(fā)嚴(yán)重滯后為主要因素而導(dǎo)致貧困的人口脫貧工作上取得了良好的效果。但是現(xiàn)階段扶貧的對(duì)象更多的是以非經(jīng)濟(jì)因素(年老、疾病、殘疾喪失勞動(dòng)能力,自然災(zāi)害,醫(yī)療,教育等)為主要原因而導(dǎo)致的特困人群,開發(fā)式扶貧工作中的很多有力措施如扶貧搬遷、小額信貸、扶貧貼息等,對(duì)真正的特困人群還難以滲透,難以取得良好的效果。其次,貧困人口管理水平較差。由于縣級(jí)財(cái)政扶貧工作的管理水平比較有限,在扶貧人口認(rèn)定和管理上不能及時(shí)掌握已經(jīng)脫貧和新增加貧困人口,不能及時(shí)更新信息,這使得財(cái)政扶貧的力量不能完全用在所需人口上,出現(xiàn)扶貧資源的浪費(fèi)和相對(duì)不足。
(三)扶貧項(xiàng)目管理不甚完善
首先,目前的扶貧項(xiàng)目的申報(bào)脫離實(shí)際。由于目前扶貧項(xiàng)目采取的是申報(bào)制度,縣、鄉(xiāng)向上級(jí)申報(bào)扶貧項(xiàng)目,主要是根據(jù)上級(jí)扶貧項(xiàng)目范圍、意圖編報(bào)項(xiàng)目,項(xiàng)目從申報(bào)到批準(zhǔn)實(shí)施缺乏群眾的主動(dòng)參與。由于受上級(jí)安排項(xiàng)目范圍所限,出現(xiàn)部分項(xiàng)目與各地實(shí)際需求相差較遠(yuǎn),與貧困村、貧困人口脫貧的實(shí)際需求相差較遠(yuǎn)的問題。其次,在項(xiàng)目實(shí)施過程中管理不善。雖然目前縣級(jí)政府都制定了扶貧項(xiàng)目管理規(guī)定,但是在項(xiàng)目具體建設(shè)和實(shí)施過程中,存在著一個(gè)項(xiàng)目多頭投資重復(fù)立項(xiàng)、項(xiàng)目招投標(biāo)不能嚴(yán)格按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行、部分項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)情況與立項(xiàng)申請(qǐng)偏離較大、部分項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不合格等一系列問題,影響了扶貧項(xiàng)目的正常建設(shè)。再有,項(xiàng)目評(píng)級(jí)和監(jiān)管有待加強(qiáng)。在項(xiàng)目的建設(shè)結(jié)束時(shí),項(xiàng)目管理部門因報(bào)審時(shí)間等原因不能完全按照管理規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目的驗(yàn)收和審計(jì),使得有些項(xiàng)目完工不達(dá)標(biāo)但仍然投入使用。同時(shí)由于缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的正確評(píng)價(jià)和后續(xù)管理,出現(xiàn)了扶貧項(xiàng)目使用不善等一系列問題,這使得扶貧項(xiàng)目不能取得預(yù)期作用,影響了扶貧效果。
(四)財(cái)政扶貧資金管理有待加強(qiáng)
財(cái)政扶貧資金的使用是影響扶貧工作的重要因素,為達(dá)到好的扶貧效果,就必須管好用好財(cái)政扶貧資金。但是,基于目前縣級(jí)財(cái)政管理水平比較有限,在扶貧資金管理上還有待加強(qiáng)。首先,在資金到位上,由于財(cái)政扶貧資金經(jīng)由省、市才能下達(dá)到縣,中間環(huán)節(jié)較多,扶貧資金撥到縣財(cái)政,然后再由縣財(cái)政負(fù)責(zé)發(fā)放到項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位,這導(dǎo)致資金到位通常會(huì)晚于項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間進(jìn)度需要,影響項(xiàng)目的正常建設(shè)和使用,延緩扶貧工作的正常開展。其次,資金使用管理有待加強(qiáng)。根據(jù)各級(jí)財(cái)政扶貧資金管理辦法,財(cái)政扶貧資金根據(jù)項(xiàng)目使用規(guī)定進(jìn)行發(fā)放,但是在操作中,項(xiàng)目實(shí)施部門出現(xiàn)了不按項(xiàng)目進(jìn)度使用資金、不按規(guī)定使用資金、虛假報(bào)賬等問題,存在“擠占挪”現(xiàn)象。再有,資金使用的審計(jì)監(jiān)督需要加強(qiáng)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)財(cái)政扶貧資金使用情況必須進(jìn)行審計(jì),但是實(shí)際操作中,存在著縣級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目審計(jì)不嚴(yán)、審計(jì)意見反饋整改效果差的問題。最后,目前縣級(jí)財(cái)政扶貧各專項(xiàng)資金多部門管理,容易出現(xiàn)對(duì)同一項(xiàng)目重復(fù)投資的問題,浪費(fèi)有限的扶貧資金。
二、新形勢(shì)下縣級(jí)財(cái)政扶貧對(duì)策
(一)加大財(cái)政投入力度,完善財(cái)政投入機(jī)制
1.增加財(cái)政扶貧資金投入、多方籌措資金
首先,縣級(jí)財(cái)政部門必須充分重視扶貧工作,把財(cái)政扶貧資金投入列入年度財(cái)政預(yù)算,并根據(jù)實(shí)際需要增加相應(yīng)投入。其次,在取得上級(jí)財(cái)政資金上,加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目的篩選,加強(qiáng)與上級(jí)扶貧部門的溝通,提高資金取得量。再有,進(jìn)一步拓寬財(cái)政扶貧的融資渠道。要積極發(fā)揮財(cái)政扶貧資金“四兩撥千斤”的作用,不斷增加財(cái)政貼息資金的安排規(guī)模,積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸,支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。同時(shí),貫徹“大扶貧”理念,積極發(fā)揮社會(huì)力量,增加社會(huì) 扶貧投入。
2.建議取消項(xiàng)目配套資金
扶貧資金一般都要求縣、鄉(xiāng)、村配套以加大扶貧力度,提高扶貧工作責(zé)任感,想法是好的。但就貧困縣來說,財(cái)政收支矛盾十分突出,縣、鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行非常困難,許多村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,所以縣、鄉(xiāng)財(cái)政和貧困村根本拿不出錢來配套。貧困縣為爭(zhēng)得資金,多數(shù)項(xiàng)目匹配資金都是虛配。由于資金不能全額到位,出現(xiàn)調(diào)整項(xiàng)目,減少項(xiàng)目投資額現(xiàn)象,項(xiàng)目實(shí)施達(dá)不到上級(jí)要求。為保證扶貧資金足額到位,扶貧項(xiàng)目工程按規(guī)定實(shí)施,減少貧困縣財(cái)政壓力,應(yīng)本著有多少錢安排多少事的原則,不能強(qiáng)行要求配套,取消或減少貧困縣項(xiàng)目配套資金。
(二)健全瞄準(zhǔn)機(jī)制、加強(qiáng)救助式扶貧
1.對(duì)貧困人口應(yīng)分類扶貧,以救助式扶貧為主
以收入為標(biāo)準(zhǔn)的扶貧分類不能有效地反映貧困人口形成、變化的規(guī)律,也不利于認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段貧困人口的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。建議貧困人口的分類應(yīng)從導(dǎo)致貧困的原因入手,將貧困人口根據(jù)致貧因素進(jìn)行分類,分別采取不同的扶貧政策:一是對(duì)由于年老、重大疾病、殘疾等喪失勞動(dòng)能力的貧困人口直接提供扶貧資金,建立健全最低生活保障制度,完善農(nóng)村低保,建立動(dòng)態(tài)的低保管理制度;二是對(duì)由于自然災(zāi)害、醫(yī)療、教育等因素致貧的貧困戶,尚有勞動(dòng)能力的應(yīng)該開展救助式扶貧,如自然災(zāi)害救助、大病救助等,幫助貧困人口渡過難關(guān);三是對(duì)其它有生產(chǎn)能力的貧困人口,可以通過增加生產(chǎn)性資產(chǎn)(如小額貸款、種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目資金)或提高現(xiàn)有資產(chǎn)的生產(chǎn)率(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))進(jìn)行扶貧。
2.建立和完善扶貧進(jìn)入和退出機(jī)制
近些年,經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)快速進(jìn)步,特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面展開,貧困村、貧困人口也相應(yīng)發(fā)生變化。但是從2001年確定貧困村和貧困人口后,很少根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和貧困村及貧困人口的變化及時(shí)作出調(diào)整,使原來貧困的村、戶現(xiàn)在已脫貧的還在享受著扶貧幫助,而新出現(xiàn)的貧困村、戶卻無法得到扶貧的關(guān)愛。為最大限度地發(fā)揮扶貧作用,應(yīng)當(dāng)建立和完善扶貧進(jìn)入和退出機(jī)制,縣級(jí)扶貧部門應(yīng)系統(tǒng)掌握貧困情況,及時(shí)更新貧困信息,對(duì)貧困村和貧困人口三年一大調(diào)整,每年年初對(duì)貧困人口進(jìn)行一次小調(diào),新貧的進(jìn)入,脫貧的退出,做到動(dòng)態(tài)管理,讓每位貧困人口都能得到扶貧的救助。
(三)強(qiáng)化項(xiàng)目操作,建立完善嚴(yán)密的運(yùn)行體系
一是建立健全項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備和申報(bào)、審批制度。在項(xiàng)目確定過程中,要最大限度地讓貧困人口參與扶貧項(xiàng)目的確定或選擇,根據(jù)貧困戶和貧困村的實(shí)際需要和意愿,確定扶貧項(xiàng)目。為確保扶貧項(xiàng)目可行和有效,上級(jí)根據(jù)貧困縣申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行考察論證后再批復(fù)實(shí)施。充分考慮貧困縣的實(shí)際需要,實(shí)行上級(jí)確定資金、村級(jí)上報(bào)、縣級(jí)審批項(xiàng)目制度。建立項(xiàng)目庫(kù),凡是納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目才可審批審報(bào),對(duì)一經(jīng)確定的扶貧項(xiàng)目不能隨意調(diào)整,如確需調(diào)整,必須經(jīng)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行審批。每個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)必須有項(xiàng)目?jī)?nèi)容和輻射帶動(dòng)貧困戶作為申報(bào)、審批的依據(jù),使扶貧項(xiàng)目制定最優(yōu)化。二是要根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn),研究制定不同的項(xiàng)目運(yùn)行程序,分別從前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施、檢查驗(yàn)收、賬目處理和歸檔立卷五個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。三是根據(jù)不同項(xiàng)目,研究制定嚴(yán)密的檢查驗(yàn)收程序,實(shí)現(xiàn)縣建檔、鄉(xiāng)建簿、村建冊(cè)、戶建卡的規(guī)范化一條龍管理。四是要加強(qiáng)項(xiàng)目的后期審計(jì)和使用跟蹤調(diào)查。
(四)完善扶貧資金管理,提高扶貧效果
首先,為解決資金下達(dá)慢的問題,縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)積極開展網(wǎng)上申報(bào)、審批,簡(jiǎn)化辦事程序,每年年底前完成下年項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào),翌年上半年完成資金計(jì)劃下達(dá),確保項(xiàng)目早啟動(dòng),早實(shí)施,貧困農(nóng)戶早受益。其次,建立精細(xì)化管理機(jī)制,對(duì)資金運(yùn)行實(shí)行全過程監(jiān)管。要嚴(yán)格按照《財(cái)政扶貧資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)扶貧資金專戶實(shí)行封閉運(yùn)行,提高使用效益。財(cái)政部門要實(shí)行“撥付――兌現(xiàn)――公示――報(bào)賬――檢查――審計(jì)”的財(cái)政扶貧資金全程動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度撥付,按資金使用情況報(bào)賬。推行“財(cái)政扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)”,完善財(cái)政扶貧資金和項(xiàng)目公告公示制度,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。再次,建立健全科學(xué)實(shí)用的項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)價(jià)制度,根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況,改進(jìn)審計(jì)制度。同時(shí),針對(duì)扶貧資金部門化、專業(yè)化和部門切塊管理情況較為嚴(yán)重問題,建議縣級(jí)政府牽頭,整合各部門扶貧資金,取消、合并有關(guān)扶貧專項(xiàng)如以工代賑,從程序和用途上統(tǒng)一資金分配,在現(xiàn)有體制下由財(cái)政牽頭各部門資金打捆下達(dá)。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 李元江.完善財(cái)政政策 推進(jìn)扶貧開發(fā)[J].財(cái)政研究,2005(05).
財(cái)政扶貧資金是“高壓線”、“救命錢”,其管理使用情況一直倍受各方關(guān)注。為進(jìn)一步推動(dòng)解決縣級(jí)財(cái)政扶貧資金管理中存在的問題，近期，我們選取全市X個(gè)縣和X個(gè)有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精心設(shè)計(jì)并發(fā)放調(diào)查問卷X份。在前期深入摸排的基礎(chǔ)上，赴X縣開展實(shí)地調(diào)研，召開座談會(huì)，掌握了第一手詳實(shí)的資料，為領(lǐng)題調(diào)研順利完成打下了基礎(chǔ)，現(xiàn)反饋如下調(diào)研材料。
一、縣級(jí)財(cái)政保障基本情況
2016年以來，各縣級(jí)財(cái)政堅(jiān)持全面履行脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任，將支持全市脫貧攻堅(jiān)和做好定點(diǎn)幫扶擺在財(cái)政工作的突出位置，認(rèn)真研究部署，增強(qiáng)政治擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和行動(dòng)自覺，堅(jiān)持做到“扶貧精神及時(shí)落實(shí)、扶貧工作主動(dòng)規(guī)劃、扶貧資金優(yōu)先保障、扶貧政策足額配套、扶貧事項(xiàng)提前安排”。按照“脫貧、提升、振興”三步走戰(zhàn)略，牢牢把握現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自身財(cái)力用足用好財(cái)政工具和政策，三年來，各縣本級(jí)財(cái)政脫貧攻堅(jiān)資金共支出X億元，其中：2016年X億元、2017年X億元、2018年X億元。2019年，繼續(xù)加大扶貧資金投入力度，安排專項(xiàng)扶貧資金X萬元，同比2018年X萬元，增長(zhǎng)X%。
二、縣級(jí)財(cái)政扶貧資金使用方向
產(chǎn)業(yè)脫貧。支持開展特色種養(yǎng)業(yè)扶貧、光伏扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等。
就業(yè)扶貧。支持扶貧對(duì)象職業(yè)技能培訓(xùn)，就業(yè)就學(xué)補(bǔ)助、實(shí)施“雨露計(jì)劃”等。
易地扶貧搬遷。為符合條件的搬遷戶提供建房，生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)貼息貸款支持，支持集中安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。
生態(tài)保護(hù)脫貧。支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，防災(zāi)減災(zāi)避災(zāi)，傳統(tǒng)村落保護(hù)，農(nóng)村人居環(huán)境改善等。
智力扶貧。支持貧困地區(qū)落實(shí)教育資助政策，改善辦學(xué)條件，支持農(nóng)村貧困工區(qū)科技扶貧和公共文化服務(wù)體系建設(shè)等。
社會(huì)兜底脫貧。支持扶貧線和底保線“兩線合一”，留守兒童、婦女、老人和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，貧困戶危房改造等。
健康脫貧。支持貧困地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，公共服務(wù)項(xiàng)實(shí)施，對(duì)貧困人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療個(gè)人繳費(fèi)部分予以財(cái)政補(bǔ)貼等。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧。支持貧困地區(qū)農(nóng)村道路暢通工程、水利建設(shè)扶貧工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)和信息化建設(shè)和民生工程建設(shè)等。
金融扶貧。支持開展扶貧小額貸款財(cái)政貼息，扶貧小額貸款保證保險(xiǎn)補(bǔ)助，農(nóng)民資金互助組織培育，設(shè)立扶貧融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)或貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等。
社會(huì)扶貧。支持“單位包村、干部包戶”和駐村扶貧工作隊(duì)定點(diǎn)幫扶等。
三、縣級(jí)扶貧資金管理的模式
根據(jù)財(cái)政部、扶貧辦、國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法的通知》文件精神，目前，縣級(jí)財(cái)政部門在扶貧資金管理過程中執(zhí)行在基本上都是實(shí)行的國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等有關(guān)規(guī)定。主要模式是扶貧部門負(fù)責(zé)根據(jù)扶貧資金預(yù)算安排情況，制定資金統(tǒng)籌分配使用方案，指導(dǎo)監(jiān)督扶貧項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理。財(cái)政部門根據(jù)扶貧部門的年度扶貧計(jì)劃制定資金的籌措方案，落實(shí)本級(jí)財(cái)政扶貧資金的投入，嚴(yán)格財(cái)政資金的監(jiān)管，各項(xiàng)目實(shí)施單位制定本單位統(tǒng)籌資金支持脫貧攻堅(jiān)的具體方案，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施及資金使用管理，充分發(fā)揮資金使用效益。同時(shí)，縣級(jí)履行扶貧資金管理、使用、監(jiān)督、績(jī)效主體責(zé)任，按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走、責(zé)任跟著資金走”的原則，做到資金到項(xiàng)目、管理到項(xiàng)目、核算到項(xiàng)目、責(zé)任到項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)資金和項(xiàng)目的管理，并落實(shí)績(jī)效管理各項(xiàng)要求。
四、縣級(jí)財(cái)政扶貧資金使用管理中的問題
一是扶貧工作體系不健全。各縣扶貧辦是對(duì)扶貧開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理部門，承擔(dān)著扶貧工作的主要職能。但是，扶貧工作是整個(gè)社會(huì)的系統(tǒng)工程，一方面，扶貧需要全社會(huì)的關(guān)注與參與;另一方面，除扶貧部門外，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、住建等部門都會(huì)涉及到扶貧工作的開展。由于涉及到扶貧工作的各個(gè)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致扶貧資金投入項(xiàng)目難以得到有效開展，扶貧資金投入產(chǎn)出比率較差。
二是縣級(jí)扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)不完善。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)走訪了解到的情況看，個(gè)別部門前瞻意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目提前謀劃不夠充分，有關(guān)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌推進(jìn)力度不夠，扶貧項(xiàng)目前期工作推進(jìn)緩慢，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后，存在資金等項(xiàng)目的現(xiàn)象，資金到位后項(xiàng)目才落實(shí)。尤其在制定立項(xiàng)方案時(shí)，缺乏科學(xué)理論支持，脫離扶貧對(duì)象的生活實(shí)際，如此一來除了抑制扶貧資金使用管理效果的發(fā)揮外，還對(duì)順利實(shí)施造成了非常大的阻礙。同時(shí)，項(xiàng)目的申報(bào)在鄉(xiāng)村一級(jí)，受人口教育程度、能力水平及地理環(huán)境影響，選擇的多數(shù)是短平快項(xiàng)目，缺少龍頭企業(yè)、品牌引領(lǐng)，附加值不高，形不成規(guī)模，打不開市場(chǎng),尤其是在項(xiàng)目選擇上盲目跟風(fēng)，完全沒有考慮當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)情況和做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判和預(yù)測(cè)，一旦市場(chǎng)不景氣，貧困戶增收就難以實(shí)現(xiàn)。
三是扶貧項(xiàng)目推進(jìn)偏慢。受前期工作不精不深、審批程序復(fù)雜、招投標(biāo)耗時(shí)長(zhǎng)等多種因素影響，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度偏慢。部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在扶貧項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中疏于監(jiān)管，未能及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，在一定程度上影響了項(xiàng)目建設(shè)按時(shí)推進(jìn)，進(jìn)而影響扶貧資金支出進(jìn)度。同時(shí)，新增債券資金、中央和省級(jí)第二批扶貧資金都是集中在8-9月份下達(dá)，導(dǎo)致一些扶貧項(xiàng)目等待資金，前期工作難以開展，影響到整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。
四是扶貧資金管理存有缺位。由于扶貧資金管理的不到位，也容易導(dǎo)致扶貧資金不能真正用于扶貧項(xiàng)目，甚至出現(xiàn)資金閑置的現(xiàn)象。個(gè)別部門沒有制定專項(xiàng)資金管理辦法，使得扶貧資金管理難以貼合實(shí)際，加之項(xiàng)目資料管理混亂、資料信息收集不完善等問題不同程度存在;使得在項(xiàng)目實(shí)施階段開展的一系列工程初期備案、招投標(biāo)、終期審計(jì)和政府采購(gòu)等活動(dòng)缺乏對(duì)應(yīng)責(zé)任人，監(jiān)管不力，責(zé)任不清，項(xiàng)目實(shí)施效果不佳。
五是挪用截留問題依然存在?？h級(jí)財(cái)政扶貧資金存在資金管理不規(guī)范的問題，各資金項(xiàng)目間的界定較模糊。調(diào)研了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)制度不完善，一些上級(jí)的資金管理辦法聽說過但沒有學(xué)過。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用存有隨意現(xiàn)象，從現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際了解到的情況進(jìn)行分析，在審計(jì)環(huán)節(jié)依然存在著較為明顯的私自挪用或截留專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的問題，其中占比最大的為實(shí)施單位私自挪用與截留扶貧資金，在某些地方還存在著“以撥代支”問題。
六是存有隨意改變資金用途的現(xiàn)象。某些縣級(jí)部門并未對(duì)扶貧資金的使用范圍和相關(guān)政策有一個(gè)系統(tǒng)、全面的認(rèn)識(shí)，以致在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)并沒有按照相關(guān)要求來實(shí)施項(xiàng)目方案，如此便出現(xiàn)了隨意改動(dòng)扶貧資金用途的情況，甚至有的部門將本該用于統(tǒng)籌整合的扶貧資金用于了非扶貧領(lǐng)域，完全脫離了批復(fù)項(xiàng)目的初衷。
五、相關(guān)意見建議
(一)正確理解把握扶貧資金的扶貧性。堅(jiān)持扶貧資金的扶貧性，這是扶貧工作的一項(xiàng)重大政策，是提高扶貧投入效益的首要問題。扶貧投入效益包括經(jīng)濟(jì)效益和扶貧效益，扶貧效益是指扶貧資金投入以后對(duì)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民扶持的程度及解決溫飽問題的效果，也就是說扶貧資金的投入要從根本上代表貧困農(nóng)民的利益，要真正瞄準(zhǔn)“貧困”對(duì)象，切切實(shí)實(shí)使貧困農(nóng)民脫貧致富。從某種意義上說，扶貧資金是一種“救命錢”，是專門救助貧困農(nóng)民的政治性政策性極強(qiáng)的“救命錢”，因此扶貧資金必須用于扶貧，必須瞄準(zhǔn)扶持最貧困的鄉(xiāng)村和貧困農(nóng)民。
(二)切實(shí)做到扶貧資金管理的規(guī)范性。不斷創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，從制度和機(jī)制上防止扶貧資金被擠占挪用。各單位要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)有關(guān)扶貧資金管理規(guī)定;建立和完善扶貧資金管理使用的規(guī)章制度;嚴(yán)格實(shí)行扶貧資金的報(bào)帳制管理;廣泛推行扶貧資金項(xiàng)目的公示、公告制;對(duì)投資額度較大的扶貧項(xiàng)目實(shí)行公開招投標(biāo);對(duì)需要量較大的大宗扶貧物資實(shí)行政府采購(gòu)。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行扶貧開發(fā)規(guī)劃，切實(shí)加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，不斷提高扶貧項(xiàng)目質(zhì)量;要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)做好五項(xiàng)工作:一是堅(jiān)持“四專”原則。
對(duì)所有扶貧項(xiàng)目資金實(shí)行封閉運(yùn)行管理。做到?？顚Ｓ谩魞?chǔ)存、專人管帳、專賬核算。二是嚴(yán)格公示制度。采取多種形式，推行政務(wù)公開、村務(wù)公開，向群眾公布扶貧項(xiàng)目資金管理使用情況，自覺接受群眾監(jiān)督。三是嚴(yán)格撥款制度。堅(jiān)決按項(xiàng)目實(shí)施合同書實(shí)施項(xiàng)目管理，必須按工程實(shí)施形象進(jìn)度和規(guī)定程序、規(guī)定數(shù)額，憑合法手續(xù)分期撥款。四是強(qiáng)化報(bào)賬制度。全面建立扶貧項(xiàng)目資金專戶，推行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，扶貧辦與財(cái)政局兩家共同參與的“三級(jí)兩部門會(huì)審”報(bào)賬制，堅(jiān)持憑合法票據(jù)報(bào)賬。五是強(qiáng)化全程追蹤。堅(jiān)持項(xiàng)目責(zé)任制、分片包干制、過程跟蹤制，強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目資金使用的過程監(jiān)控，嚴(yán)防扶貧資金流失。
(三)創(chuàng)新扶貧資金日常監(jiān)管方式。根據(jù)省委第五巡視組在對(duì)省財(cái)政廳脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視中的推薦意見，充分借鑒交城縣扶貧資金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，凝聚監(jiān)督合力，由市脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)組牽頭組織，從涉及脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的市直單位和各縣(區(qū)、市)抽調(diào)人員組成聯(lián)合督導(dǎo)組，履行財(cái)政扶貧資金監(jiān)督管理職能。授權(quán)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行全面檢查，采取審核項(xiàng)目實(shí)施方案、申報(bào)材料、報(bào)賬材料，以及復(fù)核計(jì)算相關(guān)數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)勘查項(xiàng)目實(shí)施情況、實(shí)地入戶調(diào)查相結(jié)合等方式對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。針對(duì)涉農(nóng)資金量大、涉及部門多、覆蓋范圍寬、監(jiān)管難度大，且信息共享度低等問題，需盡快完善并推廣財(cái)政扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加快動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)與其他財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合。實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政之間、財(cái)政與同級(jí)預(yù)算單位之間、各類財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的互通，為開展扶貧工作提供準(zhǔn)確、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息支持。
（一）基本情況
1、全村建檔立卡貧困戶人口數(shù)量，已脫貧多少人？2018年脫貧多少人？未脫貧多少人？
答：建檔立卡人口24戶78人，已脫貧68人，2018年擬脫貧7人，未脫貧3人。
2、2018年貧困家庭勞動(dòng)力外出務(wù)工情況怎么樣？與前兩年比有什么變化？
答：總共16人外出務(wù)工，與前兩年相比有所增加。
3、貧困大病慢性病患者醫(yī)療有哪些保障措施？費(fèi)用報(bào)銷情況怎樣？
答：所有建檔立卡貧困戶城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)比率和重大疾病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)比率、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)率均為100%。重大疾病縣域內(nèi)住院“先診療后付費(fèi)”和醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償“一站式”結(jié)算服務(wù)，費(fèi)用報(bào)銷確保貧困患者出院只需繳納10%的醫(yī)療費(fèi)用。
4、義務(wù)教育階段孩子上學(xué)是否有保障？
答：有保障，1戶貧困戶輟學(xué)（李家李江兒子李弟華，15歲，智力殘疾，已完成義務(wù)教育階段，未考取高中，厭學(xué)輟學(xué)。建檔立卡貧困戶在南昌縣就讀學(xué)生都享受到教育資助（貧困戶李毅女兒李婷、6歲，享受學(xué)前教育補(bǔ)貼）。
5、全村2018年貧困戶家庭危房改造多少戶？下一步危改計(jì)劃如何？危改補(bǔ)助多少？
答：2018年全村危房改造10戶（重建2戶，維修8戶）。危房重建35000元每戶，危房維修6500元每戶。
6、村集體經(jīng)濟(jì)情況如何？
答：村集體經(jīng)濟(jì)收入80000元。
7、實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”哪一項(xiàng)難度最大，為什么？
答：實(shí)現(xiàn)"兩不愁、三保障"中醫(yī)療保障難度最大。首先，疾病具有不可預(yù)見性、突發(fā)性，一場(chǎng)大病對(duì)一些家庭來說就是一場(chǎng)災(zāi)難，可能會(huì)造成新的貧困人口。其次，現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)水平無法治愈所有疾病，白血病、癌癥等多種疾病治療時(shí)間長(zhǎng)，醫(yī)療費(fèi)用高，且病情容易反復(fù)，甚至治療效果不佳，患這些疾病的貧困人群需要政府給予長(zhǎng)期兜底保障。第三，貧困人口中有一部分人群是因病喪失勞動(dòng)能力，無法靠自身努力實(shí)現(xiàn)脫貧，他們終身都需要政府進(jìn)行兜底保障。
（二）主要措施
1.2018年以來，村里享受了哪些幫扶政策？有哪些資金支持？比2017年有哪些變化？
答：享受到了產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧工程（光伏扶貧）、就業(yè)扶貧工程（公益性崗位）、社會(huì)保障扶貧工程（解決低保、困難救助）、健康扶貧工程、教育扶貧工程。變化：脫貧成效更好，更多的貧困戶享受到優(yōu)惠政策，解決了生活困難。
2.貧困識(shí)別、動(dòng)態(tài)調(diào)整操作過程中，遇到哪些問題？
答：（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況難以精準(zhǔn)衡量，主要是工資性收入等隱性收入；（2）多數(shù)村民外出務(wù)工，貧困對(duì)象評(píng)定時(shí)村民參與度有待提高。
3.2017年，有些貧困戶已經(jīng)脫貧銷號(hào)了，他們脫貧主要靠那些政策舉措？
答：產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧工程（養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分紅、光伏扶貧）、就業(yè)扶貧工程（公益性崗位）、危舊房改造工程、社會(huì)保障扶貧工程（解決低保）、健康扶貧工程和教育扶貧工程。
4. 駐村干部在村里主要做了哪些事？
答：（1）建強(qiáng)基層組織；（2）推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧；（3）為民辦事服務(wù)；（4）提升治理水平；（5）落實(shí)上級(jí)各項(xiàng)扶貧政策；（6）加強(qiáng)思想引導(dǎo)。
5. 產(chǎn)業(yè)扶貧中，如何動(dòng)員貧困群眾參與？
答：對(duì)貧困戶進(jìn)行宣傳教育，讓他們充分了解產(chǎn)業(yè)扶貧政策，發(fā)放相關(guān)的宣傳信息，讓貧困戶產(chǎn)生積極參與的熱潮，樹立榜樣，不僅讓幫扶干部帶頭，也可以讓貧困戶帶頭，起模范帶頭作用，促進(jìn)貧困戶跟進(jìn)的意愿。
6. 貧困戶就業(yè)有哪些舉措？
答：幫扶干部推薦就業(yè)，對(duì)有勞動(dòng)力的貧困人員家屬實(shí)行了就業(yè)培訓(xùn)，采取推薦就業(yè)和村里安排公益性崗位就業(yè)等辦法，增加貧困戶家庭收入。目前對(duì)于有一定勞動(dòng)能力的貧困戶，則通過安排就業(yè)的方式來助其脫貧。全村建檔立卡貧困戶已安排公益性崗位7人，扶貧專干4人。
7. 貧困大病慢性病患者是否能得到及時(shí)有效的治療？
答：都能得到及時(shí)有效治療。
8. 在現(xiàn)有扶貧措施中，見效最明顯的是哪些？
答：產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧，能讓貧困戶有比較穩(wěn)定的收入。
（三）意見建議
1.脫貧攻堅(jiān)政策舉措落實(shí)過程中，如何防止形式主義和傾向性苗頭性問題？
答：（1）科學(xué)調(diào)整脫貧規(guī)劃。貧困識(shí)別和退出要全面考慮收入和“兩不愁、三保障”，綜合考慮貧困程度、發(fā)展基礎(chǔ)等因素，堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，既要防止拖延病，又要防止急躁癥搞數(shù)字脫貧。（2）防止產(chǎn)業(yè)扶貧盲目跟風(fēng)。根據(jù)資源條件和市場(chǎng)需求，量身定制產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。防止產(chǎn)業(yè)規(guī)劃脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，搞“一刀切”,甚至強(qiáng)迫命令。防止不尊重貧困群眾意愿，不考慮市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，包辦代替，盲目上項(xiàng)目。防止簡(jiǎn)單發(fā)錢發(fā)物、送錢送物，助長(zhǎng)等靠要思想，等著別人送小康。防止隨意擴(kuò)大政策享受范圍，走“大水漫灌”的老路。（3）完善駐村幫扶工作。加強(qiáng)駐村工作管理。防止“只轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、不用心”“只談?wù)?、不落地”。?jiān)決杜絕“走讀式”“掛名式”幫扶。對(duì)不作為、不務(wù)實(shí)、不合格的駐村干部堅(jiān)決撤換。
2. 如何進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管？在整治和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪方面有什么考慮？
答：（1）資金分配科學(xué)規(guī)范。堅(jiān)持按貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均財(cái)力等因素分配扶貧資金。（2）資金使用公開透明。扶貧資金必須實(shí)行公告公示，鄉(xiāng)和村的扶貧項(xiàng)目應(yīng)在政務(wù)公開欄和村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，公示時(shí)間不得少于7天。項(xiàng)目啟動(dòng)后，項(xiàng)目的建設(shè)和資金使用情況要建立動(dòng)態(tài)公示機(jī)制。（3）資金運(yùn)行安全快捷。扶貧資金設(shè)立專戶，建立專賬，實(shí)行專人管理，確保安全運(yùn)行。（4）資金報(bào)賬及時(shí)規(guī)范。扶貧資金嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政報(bào)賬制。做到報(bào)賬程序科學(xué)規(guī)范，報(bào)賬原始資料真實(shí)完整，能夠如實(shí)反映資金的最終流向。報(bào)賬時(shí)間和地點(diǎn)要便民，資金撥付要及時(shí)。（5）接受上級(jí)審計(jì)部門檢查審計(jì)。對(duì)在檢查和審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改。
3. 對(duì)市、縣、鄉(xiāng)的政策有什么看法？有哪些改進(jìn)的建議？
答：無，幫扶政策很好。
4. 如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)還需要解決哪些問題？主要困難是什么？有什么解決問題的舉措？
答：需要解決的問題有五個(gè)方面：
一是精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制還不有待于進(jìn)一步完善健全，幫扶措施還存在“大水漫灌”或縮小版“大水漫灌”現(xiàn)象。
二是脫貧攻堅(jiān)責(zé)任還沒有完全落到實(shí)處，極少數(shù)干部和部門工作相對(duì)滯后。
三是扶貧合力還沒有完全高效形成，相關(guān)扶持政策銜接還有待于完善，要更加動(dòng)員社會(huì)力量。
四是扶貧資金投入還不能滿足需要。
五是貧困人口主觀能動(dòng)性有待提高，包辦代替、大包大攬的做法可能會(huì)助長(zhǎng)等靠要思想。
主要有二個(gè)方面的困難：
一是越往后越難。經(jīng)過多年努力，容易脫貧的已經(jīng)解決得差不多了，“三無”貧困戶脫貧完全依靠政策兜底。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村扶貧 財(cái)政扶貧資金 資金管理 資金利用率
【中圖分類號(hào)】F812.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
農(nóng)村扶貧開發(fā)是我國(guó)制定的縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，保障農(nóng)村貧困居民生活水平的重要舉措之一。而開展財(cái)政資金扶貧，提高農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的利用率，則無疑又是強(qiáng)化農(nóng)村扶貧工作最為重要的工作之一。由此，規(guī)范農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的管理、使用和運(yùn)作，自然也就成為了我國(guó)當(dāng)前和未來做好農(nóng)村扶貧工作關(guān)鍵之關(guān)鍵。那么，在這樣的情形下，我們究竟應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理存在的問題并針對(duì)性地加以解決呢？
農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理中存在的突出問題
農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理理念滯后。傳統(tǒng)財(cái)政救濟(jì)式的扶貧方式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，沒有從根本上解決農(nóng)村貧困人口問題。在對(duì)農(nóng)村扶貧資金的管理中，側(cè)重于從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度制定各種扶貧資金管理計(jì)劃。簡(jiǎn)言之，目前的農(nóng)村扶貧資金管理主要是圍繞農(nóng)業(yè)和土地展開，沒有建立更加廣泛的農(nóng)村扶貧計(jì)劃。廣大農(nóng)村地區(qū)的居民已經(jīng)開始改變以往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的方式，樹立起更加積極的職業(yè)理念。不少農(nóng)村地區(qū)希望通過政府的財(cái)政扶貧幫助提高自己的致富能力。但是，我國(guó)目前農(nóng)村財(cái)政扶貧資金還主要是對(duì)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活進(jìn)行直接的財(cái)政補(bǔ)貼，而很少采取幫助農(nóng)村地區(qū)居民提升其獲得收入的能力。有人形象地把這種扶貧方式稱為“輸血式扶貧”，其只是暫時(shí)緩解部分農(nóng)村居民的貧困狀況，沒有從根本上解決農(nóng)村貧困問題。①地方財(cái)政部門在扶貧資金的管理與使用中，把本就有限的扶貧資金用于生產(chǎn)效率較為低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目中，沒有建立更加全面科學(xué)的多行業(yè)扶貧資金使用方式。這種傳統(tǒng)的扶貧資金管理與使用方式，不但是對(duì)有限的扶貧資金的浪費(fèi)，更不利于農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康的發(fā)展。
扶貧資金績(jī)效考核方式過于單一，沒有制定出全方位、多元化的考核評(píng)價(jià)方式。我國(guó)目前在對(duì)地方扶貧資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，一般采取通盤考量各省扶貧人數(shù)、農(nóng)民收入等具體因素進(jìn)行財(cái)政扶貧資金的差異化撥付。
在對(duì)扶貧資金的績(jī)效考核中，也主要依據(jù)各省上報(bào)的扶貧人數(shù)損益情況進(jìn)行考核評(píng)估。這種簡(jiǎn)單的考核方式，并沒有真正看到不同農(nóng)村地區(qū)貧困人口的實(shí)際變化情況，這就使得目前我國(guó)地方扶貧資金的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐漸與農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的開展相互脫節(jié)。有些地方政府在農(nóng)村扶貧工作中，側(cè)重于農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，忽視對(duì)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這種片面追求經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)的扶貧理念，降低了扶貧資金的使用效率，最終不利于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也對(duì)我國(guó)目前大力推進(jìn)的生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)面影響。
農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理制度不健全。財(cái)政扶貧資金的籌措制度不健全。目前我國(guó)各項(xiàng)財(cái)政扶貧資金主要是來自于中央對(duì)地方的專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金撥付和地方自己的財(cái)政收入。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2013年我國(guó)地方財(cái)政扶貧資金來源中，85%以上來自于各級(jí)財(cái)政，有的地方扶貧資金全部來自于財(cái)政專項(xiàng)扶貧補(bǔ)助資金。②雖然一些地方政府已經(jīng)開始采取社會(huì)化融資方式，彌補(bǔ)扶貧資金的缺口。但是，采取這種資金籌措方式畢竟還缺乏國(guó)家層面的更加細(xì)致的法律政策的扶持。因此，從未來很長(zhǎng)一段時(shí)間看，我國(guó)農(nóng)村扶貧資金還是以財(cái)政補(bǔ)貼為主。③如果農(nóng)村扶貧完全依靠政府財(cái)政扶持，長(zhǎng)期以往不但會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)還對(duì)其他社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村扶貧產(chǎn)生一定的資金壁壘作用。加上地方財(cái)政扶貧資金頻頻爆發(fā)貪污和擠占挪用的現(xiàn)象，這使得相當(dāng)一部分財(cái)政扶貧資金并沒有真正發(fā)放到農(nóng)村貧困居民的手中。因此，我國(guó)目前農(nóng)村扶貧資金籌措渠道太單一，籌措制度不健全，管理不規(guī)范等問題將會(huì)對(duì)我國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)的開展產(chǎn)生不利影響。
財(cái)政扶貧資金使用規(guī)范制度不健全。雖然政府多次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村扶貧資金應(yīng)?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁財(cái)政扶貧資金使用不規(guī)范、不合規(guī)甚至弄虛作假現(xiàn)象的出現(xiàn)。但是，從我國(guó)地方農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的實(shí)際使用效果看，扶貧資金滲漏現(xiàn)象非常嚴(yán)重。尤其是隨著更多農(nóng)村居民離開家鄉(xiāng)前往城市打工，在廣大農(nóng)村地區(qū)留守兒童、空巢老人現(xiàn)象越來越多。若對(duì)這些農(nóng)村弱勢(shì)群體進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政扶貧，投入資金數(shù)量和扶貧效果則不成正比。除此之外，單純側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)象也逐漸凸顯，這就使得我國(guó)農(nóng)村地區(qū)貧困人口的財(cái)政扶貧工作開展舉步維艱，農(nóng)村地區(qū)脫貧又返貧的現(xiàn)象層出不窮。
財(cái)政扶貧資金監(jiān)管制度不健全。我國(guó)目前采用的財(cái)政扶貧資金的監(jiān)管制度，還主要是依靠政府相關(guān)監(jiān)察審計(jì)部門來進(jìn)行，廣大財(cái)政扶貧的受眾―農(nóng)村居民對(duì)財(cái)政資金的籌集、使用等并沒有真正的知情權(quán)。如地方在發(fā)放財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金中，一般由地方財(cái)政部門委托地方扶貧辦專門負(fù)責(zé)，由地方發(fā)改委監(jiān)察審計(jì)等部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。雖然層層部門監(jiān)管，一定程度上保障了財(cái)政扶貧資金不被擠占挪用，讓這些有限的資金真正用于農(nóng)村亟需的扶貧事業(yè)之中。但是，財(cái)政資金審批程序繁多，審批時(shí)間過長(zhǎng)等問題容易讓一些不法分子鉆空子，造成扶貧資金擠占挪用等現(xiàn)象還比較突出。
廣大農(nóng)村地區(qū)居民缺乏對(duì)扶貧資金的知情權(quán)和管理參與權(quán)，這使得我國(guó)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政扶貧資金的利用效率非常低下。③同時(shí)，有的地方政府采用的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管制度多是沿用上級(jí)政府制定的各種宏觀政策法規(guī)，沒有結(jié)合自己地方財(cái)政扶貧工作的特點(diǎn)，這也是我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)政扶貧資金監(jiān)管中存在的普遍性問題。
農(nóng)村財(cái)政扶貧資金在運(yùn)作管理中問題叢生。目前我國(guó)政府在農(nóng)村扶貧資金運(yùn)作中暴露出很多問題，如資金運(yùn)用效率低、資金流失嚴(yán)重等。造成這種問題的主要原因在于農(nóng)村扶貧資金運(yùn)作管理模式自身存在很多漏洞。
首先，農(nóng)村財(cái)政扶貧資金在撥付中，會(huì)受到從上至下利益關(guān)聯(lián)部門的層層盤剝，有的地方政府扶貧部門會(huì)把一部分地方財(cái)政扶貧資金截留作為自己?jiǎn)挝坏母＠Y金發(fā)放給下屬工作人員。
其次，地方政府在農(nóng)村財(cái)政資金使用項(xiàng)目中，由于不同的地方部門利益訴求不同，造成在財(cái)政扶貧資金的運(yùn)作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各個(gè)利益部門沖突現(xiàn)象。很多時(shí)候地方扶貧部門為了均衡起見，經(jīng)常采取扶貧資金平均撥付的方式，這雖然平衡了地方不同部門在這一問題上的利益。但是這造成本就有限的財(cái)政扶貧資金運(yùn)作使用更加分散化，根本發(fā)揮不出集中資金進(jìn)行專項(xiàng)扶貧攻堅(jiān)的積極效果。從而造成了我國(guó)目前財(cái)政扶貧資金的運(yùn)作效率一直比較低下，各種不必要的成本日益增多，最終不利于農(nóng)村地區(qū)扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，廣大農(nóng)村貧困居民對(duì)此也頗有微詞。
提高農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理水平的對(duì)策
創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的管理理念。我國(guó)地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)立足農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定更加全面科學(xué)的積極的“造血式”財(cái)政扶貧計(jì)劃，轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)的“輸血式扶貧”理念。創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)政扶貧理念，是未來我國(guó)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政扶貧工作必須要重視的方面。只有扶貧理念發(fā)生積極的轉(zhuǎn)變，才能帶來扶貧效果的提升。通過建立“造血式”扶貧理念和方式，可以讓地方扶貧部門真正在考察自己所在地方農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r的背景下，創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)扶貧工作發(fā)展的全新思路?？疾觳煌貐^(qū)，不同貧困人口的致貧原因的差異性，依據(jù)地方資源等特點(diǎn)制定精準(zhǔn)扶貧方式，是未來農(nóng)村扶貧資金管理中必須要重視的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，要想建立上述精準(zhǔn)扶貧、造血式扶貧方式，必須要重視解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)扶貧資金短缺的問題。要建立多元化資金籌集方式，通過制定優(yōu)惠的政策吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村，幫助政府開展扶貧工作，真正提高農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平，建立統(tǒng)分結(jié)合的扶貧新模式。要采取各種措施促進(jìn)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的使用效率，讓有限的資金發(fā)揮最大的扶貧效果。同時(shí)，要在扶貧中真正立足農(nóng)村貧困人員自身減貧能力的提升，減少脫貧又返貧的幾率的發(fā)生。
建立真正立足農(nóng)村扶貧工作發(fā)展實(shí)際效果的全面科學(xué)的扶貧資金績(jī)效考核機(jī)制。我國(guó)地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同其他政府部門建立更加積極全面的扶貧資金績(jī)效考核方式，真正發(fā)揮不同部門對(duì)扶貧資金的績(jī)效考核參與作用。在對(duì)扶貧績(jī)效指標(biāo)的制定中，要改變以往唯經(jīng)濟(jì)GDP為主的單一扶貧評(píng)價(jià)方式，要立足農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，制定更加全面科學(xué)的生態(tài)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的績(jī)效考核中，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益全面的彰顯。農(nóng)村地區(qū)要想盡快縮小與城市在發(fā)展中的差距，必須要結(jié)合自己地方特點(diǎn)，制定更加全面積極的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要特別重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不能通過污染環(huán)境、浪費(fèi)資源來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把他們有機(jī)結(jié)合。這樣在農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理與評(píng)價(jià)考核中，才能夠真正推動(dòng)農(nóng)村扶貧工作的開展。
完善健全農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理制度。完善農(nóng)村扶貧資金籌措制度。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)發(fā)揮政府財(cái)政在農(nóng)村扶貧工作中的中流砥柱作用的前提下，積極開拓多元資金籌措渠道，尤其是通過招商引資等方式引入社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村扶貧事業(yè)是未來扶貧攻堅(jiān)工作中必須要重視采用的融資方式。某些地方的農(nóng)村扶貧事業(yè)之所以在過去起色不大，歸根到底是由于扶貧資金不足所致。因此，解決扶貧資金短缺問題是農(nóng)村扶貧工作中的核心工作。相關(guān)農(nóng)村扶貧配套資金的融資一直是困擾我國(guó)部分地方農(nóng)村扶貧工作的焦點(diǎn)問題。地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)在充分考察當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ魈攸c(diǎn)的基礎(chǔ)上，立足地方扶貧事業(yè)的優(yōu)勢(shì)，采取更加積極主動(dòng)的社會(huì)化扶貧資金引入機(jī)制。通過建立地方扶貧資金專項(xiàng)融資平臺(tái)，讓國(guó)內(nèi)外企業(yè)資金進(jìn)行投資。建立專項(xiàng)社會(huì)資金引入優(yōu)惠政策，如通過稅收減免等方式吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入地方扶貧事業(yè)之中。我國(guó)東部沿海部分省份目前采取發(fā)展式農(nóng)村地區(qū)扶貧新方式，把農(nóng)村地區(qū)扶貧事業(yè)進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)作，通過多渠道籌集扶貧資金。實(shí)踐證明，上述地方政府的做法是非常積極有效的，這給我國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村扶貧工作的開展，尤其是在籌集扶貧資金上，提供了全新的思路。
健全農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的使用制度。地方政府扶貧部門應(yīng)當(dāng)制定更加細(xì)致嚴(yán)格的財(cái)政扶貧資金使用制度，中央政府部門也應(yīng)當(dāng)結(jié)合全國(guó)扶貧事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，出善更多有助于提高農(nóng)村扶貧資金使用效率的專項(xiàng)法律法規(guī)。在具體的財(cái)政扶貧資金使用過程中，要建立由專業(yè)人士組建的財(cái)政扶貧資金管理委員會(huì)。這樣可以極大改變目前財(cái)政扶貧資金使用效率低下的問題，讓有限的財(cái)政扶貧資金在專業(yè)人士的管理和監(jiān)督下得到最大程度的使用。同時(shí)還要引入地方農(nóng)村居民參與財(cái)政扶貧資金的管理與使用，讓他們能夠?qū)ω?cái)政扶貧資金的使用方向、用途等獲得充足的了解，并積極吸收和借鑒他們對(duì)扶貧資金的使用建議。要建立地方財(cái)政扶貧資金網(wǎng)絡(luò)公開監(jiān)督制度，借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立地方財(cái)政扶貧資金使用情況網(wǎng)絡(luò)披露平臺(tái)，要在平臺(tái)上曬出每一筆資金的使用方向，要主動(dòng)積極邀請(qǐng)社會(huì)人員的監(jiān)督。建立地方財(cái)政扶貧資金縣級(jí)專業(yè)會(huì)管理和集中報(bào)賬制度，這樣可以防止地方部門內(nèi)部的各種制度漏洞引發(fā)的資金擠占、挪用和貪污行為的發(fā)生。
優(yōu)化農(nóng)村扶貧資金管理，提升資金管理效率。我國(guó)地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)采取各種積極措施優(yōu)化扶貧資金的管理。首先，應(yīng)當(dāng)減少地方扶貧部門的人員，提高他們的工作效率。這樣可以節(jié)省一部分行政開支，擠出更多的資金用于地方扶貧事業(yè)之中。其次，要減少地方財(cái)政扶貧資金對(duì)農(nóng)村貧困人員的轉(zhuǎn)移支付層次，提高資金的轉(zhuǎn)移支付效率。對(duì)待一些地方財(cái)政扶貧資金的撥付工作，應(yīng)當(dāng)減少行政審批的環(huán)節(jié)，縮短行政審批的時(shí)間，讓扶貧資金能夠以最快的速度發(fā)放到亟需的農(nóng)村貧困人員手中。再次，對(duì)待農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理中發(fā)現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人。必要時(shí)可以通過提請(qǐng)法律訴訟等方式追究他們法律責(zé)任。未來農(nóng)村扶貧工作的開展，還需要借助現(xiàn)代信息科技等新技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村扶貧工作的網(wǎng)絡(luò)化、時(shí)時(shí)化管理。
我國(guó)地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)建立全方位系統(tǒng)化的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。從財(cái)政扶貧資金的管理方面，首先要建立系統(tǒng)化的財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制。對(duì)待與財(cái)政扶貧資金具有利益關(guān)系的各個(gè)政府部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)利益和管理權(quán)限的整合。要制定各部門協(xié)調(diào)一致的扶貧工作聯(lián)動(dòng)工作方式，發(fā)揮各個(gè)部門在扶貧工作中的積極性。同時(shí)還要建立便捷的信息溝通方式，尤其是借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。在對(duì)待財(cái)政扶貧資金要設(shè)立嚴(yán)格的?？顚Ｓ梅绞剑钥h級(jí)為單位進(jìn)行財(cái)政扶貧資金的備案和考核，明確每一筆扶貧資金的來龍去脈，尤其是對(duì)各種借助第三方進(jìn)行的財(cái)政扶貧資金轉(zhuǎn)移支付行為進(jìn)行嚴(yán)格的統(tǒng)籌規(guī)劃和備案。這樣才能夠真正保障有限的財(cái)政扶貧資金發(fā)揮最大的扶貧效率。
建立以扶貧績(jī)效為導(dǎo)向的農(nóng)村財(cái)政扶貧資金激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)村扶貧工作要想真正取得積極效果，短期內(nèi)是無法真正實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)的。因此，地方政府在制定農(nóng)村扶貧計(jì)劃的過程中，應(yīng)當(dāng)制定更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧發(fā)展計(jì)劃。對(duì)待農(nóng)村扶貧資金的激勵(lì)機(jī)制，要在以往農(nóng)村扶貧事業(yè)的基礎(chǔ)上，建立更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧資金激勵(lì)機(jī)制。考察地方政府部門的政績(jī)，要重點(diǎn)考察歷屆政府制定的合理的農(nóng)村扶貧計(jì)劃的推進(jìn)與完成情況，嚴(yán)禁換一屆政府就出臺(tái)新的扶貧政策的做法，要盡量實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧事業(yè)的連續(xù)性?？梢詮墓叫院托市詢蓚€(gè)角度建立行之有效的農(nóng)村扶貧資金激勵(lì)機(jī)制：對(duì)待農(nóng)村中不同貧困人口的規(guī)模和貧困層級(jí)進(jìn)行合理的扶貧等級(jí)劃分，在具體的財(cái)政扶貧資金的發(fā)放中應(yīng)當(dāng)側(cè)重于均衡發(fā)放，盡量顧及不同地方群眾的利益;同時(shí)，要在扶貧資金中抽出一部分資金進(jìn)行專項(xiàng)定點(diǎn)扶貧，對(duì)重點(diǎn)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，提高他們自己的脫貧能力，并樹立精準(zhǔn)扶貧的榜樣，讓其他地方的農(nóng)村貧困人口能夠?qū)W習(xí)借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)。
總而言之，面對(duì)我國(guó)農(nóng)村財(cái)政扶貧資金管理過程中已經(jīng)存在和可能存在的各種問題，我們既要不斷確立新的管理理念，針對(duì)性地采取相應(yīng)的管理措施，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，形成更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的扶貧工作管理思路。不僅要更加有效地發(fā)揮農(nóng)村扶貧財(cái)政資金的作用，更要通過扶貧資金的利用來帶動(dòng)各項(xiàng)扶貧工作更加高效的開展。
（作者為河北大學(xué)教授;本文為2014年度河北省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“扶貧資金促進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)順利實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)利用效率研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：14457507D）
【注釋】
①王亮，陸琦林：“發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政扶貧經(jīng)驗(yàn)及借鑒”，《地方財(cái)政研究》，2013年第12期。
②潘經(jīng)韜：“農(nóng)村扶貧資金投入及其扶貧效果優(yōu)化探討”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》，2014年第6期。
近年來，我縣扶貧開發(fā)工作堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷拓展工作思路，強(qiáng)化工作舉措，扶貧開發(fā)工作取得了較快的發(fā)展。全縣貧困人口由2005年底的51000人下降到2011年底的39000人，同比下降了24%；貧困村人均純收入由2005年的1300元增加到2011年的2560元，增長(zhǎng)了97%，貧困村面貌發(fā)生了明顯變化。
一、推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的主要做法
（一）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合資源，建立扶貧機(jī)制，夯實(shí)扶貧開發(fā)工作基礎(chǔ)。
一直以來，我們堅(jiān)持部門配合，充分整合資源，努力形成縣域內(nèi)扶貧開發(fā)力量資源的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、合理調(diào)配、強(qiáng)化管理、確保高效的新機(jī)制。一是縣、鎮(zhèn)、村構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)小組?？h成立縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管扶貧工作的副縣級(jí)干部為副組長(zhǎng)以及縣20個(gè)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)全縣扶貧村進(jìn)行排查、調(diào)研、規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)調(diào)度、項(xiàng)目統(tǒng)籌、進(jìn)展通報(bào)等具體事項(xiàng)，確保領(lǐng)導(dǎo)到位、組織到位。二是把扶貧開發(fā)工作與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村結(jié)合起來，一起部署一齊抓落實(shí)，在年底納入全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作考評(píng)。三是鎮(zhèn)村相應(yīng)設(shè)置機(jī)構(gòu)實(shí)行“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”，形成“縣領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)總責(zé)，“縣移民和扶貧辦”統(tǒng)攬，各部門抓落實(shí)，任務(wù)到鎮(zhèn)，工作到村，扶貧到戶的工作局面。
（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧，務(wù)求科學(xué)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)“五項(xiàng)”工作。
一是扎實(shí)解決了群眾出行難的問題。2006年以來，根據(jù)貧困群眾迫切需要，我們把修建村組公路作為扶貧開發(fā)的首選，幾年來，累計(jì)投入資金2592萬元，其中，扶貧資金578萬元，社會(huì)資金2014萬元，共修建村組公路54條、112.7公里，戶戶通便道10萬平方米， 18個(gè)貧困村擺脫了“大車進(jìn)不了，小車不能跑”、“晴天一身灰，雨天一身泥”的行路史。浩山鄉(xiāng)海形村、太平關(guān)鄉(xiāng)雙港村、太泊湖泊橋等村組修通了水泥路；芙蓉墩鎮(zhèn)白蓮村先后連接了至芙蓉農(nóng)場(chǎng)、太平關(guān)鄉(xiāng)的水泥公路網(wǎng)。貧困村98%的組通上了水泥路，徹底解決了貧困村群眾世世代代的行路難問題。
二是增強(qiáng)了農(nóng)田抗災(zāi)保收能力。累計(jì)投入資金983萬元，其中，財(cái)政扶貧資金342萬元，社會(huì)資金及村民自籌641萬元，修建水利設(shè)施46處，其中，新修水渠9520米，維修加固水堰10處，建攔水河壩1500米，清淤池塘31口，建飲水工程8處，泊橋、大桂、柳墅等12個(gè)村新增加有效灌溉面積達(dá)10000畝；解決裕豐、大桂、雙港、海形等村飲水困難人口8000余人。
三是加大力度改善了群眾居住環(huán)境。以“三清三改”為重點(diǎn)，大力實(shí)行人居環(huán)境改造工程，累計(jì)投入資金1080萬元，先后在52個(gè)自然村實(shí)施生態(tài)示范村莊建設(shè)項(xiàng)目，徹底解決了貧困群眾居住環(huán)境“臟、亂、差”的問題，為新農(nóng)村建設(shè)打下基礎(chǔ)。雙港、白蓮、海形等村基本上實(shí)現(xiàn)了整村推進(jìn)新農(nóng)村，芳湖村陶鄧、堰塘丁家畈等15個(gè)自然村先后進(jìn)入全縣十佳新農(nóng)村示范點(diǎn)行列。與此同時(shí)，2011年，會(huì)同相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），還精心協(xié)調(diào)組織了馬當(dāng)鎮(zhèn)楊柳村老虎洞、定山鎮(zhèn)東光村鯉魚山、浩山鄉(xiāng)小山村107戶、418人地質(zhì)災(zāi)害區(qū)移民搬遷，目前工作已進(jìn)入建房掃尾和汛前入住準(zhǔn)備階段，從而確保了地質(zhì)災(zāi)害區(qū)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。
四是積極做好產(chǎn)業(yè)化扶貧。幾年來，我們依托貧困村的資源、區(qū)位及人才優(yōu)勢(shì)，根據(jù)市場(chǎng)行情，因地制宜，積極培植扶貧產(chǎn)業(yè)新亮點(diǎn)。一是依靠太平關(guān)鄉(xiāng)原野食品、浩山水木山珍等企業(yè)，推廣“公司+基地+農(nóng)戶”模式，堅(jiān)持“四統(tǒng)一分”發(fā)展油冬兒、食用菌生產(chǎn)，即由公司統(tǒng)一贈(zèng)送良種，統(tǒng)一培訓(xùn)指導(dǎo)，統(tǒng)一收購(gòu)加工，統(tǒng)一對(duì)外銷售，分戶種植，目前油冬兒面積已擴(kuò)種到10000畝，食用菌100萬袋，輻射農(nóng)戶6000多戶。二是在山區(qū)的海形、大桂等村改造低產(chǎn)毛竹3000畝、低產(chǎn)茶園2000畝，在丘陵村發(fā)展早熟梨等林果業(yè)3000畝，種植蔬菜1000畝，雙港烏雞，太泊湖彭澤鯽、螃蟹等特色養(yǎng)殖業(yè)已初成規(guī)模，逐步形成了“一村一品”產(chǎn)業(yè)扶貧新格局。同時(shí)，加大實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)力度，累計(jì)培訓(xùn)1500人次，推行惠及貧困百姓的“雨露計(jì)劃”、“愛心圓夢(mèng)”工程，在貧困村資助80名貧困大學(xué)生，輸送100名貧困戶子女去深圳、南昌、九江等地扶貧技校免費(fèi)培訓(xùn)并轉(zhuǎn)移就業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)了“培訓(xùn)一人，致富一家，帶動(dòng)一方”。
五是社會(huì)事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。幾年來，我們結(jié)合農(nóng)村基層組織和新農(nóng)村建設(shè)，維修、新建村民文化娛樂中心38處，農(nóng)民科技培訓(xùn)中心5處，解決了村級(jí)辦公場(chǎng)所困難，又進(jìn)一步豐富了群眾的科技文化生活。改造中小學(xué)危房620多平方米，建衛(wèi)生室300多平方米，方便群眾及子女就醫(yī)就學(xué)。
（三）齊抓共管，落實(shí)監(jiān)督，嚴(yán)格管理資金，著力加強(qiáng)扶貧工作的資金保障。
一直以來，我縣在扶貧項(xiàng)目落實(shí)、資金投入上，按照財(cái)政扶貧資金管理的有關(guān)規(guī)定，不斷加大對(duì)扶貧資金項(xiàng)目的監(jiān)管力度，對(duì)扶貧資金項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤管理，實(shí)行了“四個(gè)嚴(yán)格”：一是嚴(yán)格項(xiàng)目管理程序。對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目不符合申報(bào)條件，方案不齊備的項(xiàng)目，一律不予審批。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，采取分期預(yù)撥和驗(yàn)收兌現(xiàn)的方法，有效地預(yù)防了過去個(gè)別項(xiàng)目單位以項(xiàng)目套取國(guó)家資金現(xiàn)象。二是嚴(yán)格實(shí)行報(bào)帳制。對(duì)財(cái)政扶貧資金推行國(guó)庫(kù)集中支付的辦法實(shí)行專戶管理、封閉運(yùn)行、確保?？顚Ｓ?。三是嚴(yán)格實(shí)行資金項(xiàng)目公示制。對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、資金性質(zhì)、資金額度實(shí)行陽(yáng)光操作。資金項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后一次性公示到村到組，有效竭制截留、挪用扶貧金現(xiàn)象。四是嚴(yán)格實(shí)行定期檢查，審計(jì)制。縣鄉(xiāng)兩級(jí)扶貧、審計(jì)、財(cái)政部門積極配合，定期對(duì)全縣扶貧項(xiàng)目資金進(jìn)行檢查和審計(jì)，確保資金不出問題。
二、新形勢(shì)下扶貧開發(fā)工作出現(xiàn)的情況和問題
雖然我縣在實(shí)施扶貧開發(fā)中取得了一定的成績(jī)，但在多次調(diào)研中，依然有不少問題尚需完善、解決。主要表現(xiàn)在：一是實(shí)施“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)工作貧困村的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。雖然有些貧困村已通水通路建了辦公樓，安裝了電話電視，但這些基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，集體經(jīng)濟(jì)投入不足、壯大不快，結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的難度較大。再加上越來越多的農(nóng)村人口外出務(wù)工，農(nóng)村基層組織凝聚力不夠，無法發(fā)揮其在脫貧致富道路上的領(lǐng)頭作用；這導(dǎo)致了原本就非常薄弱的扶貧基礎(chǔ)更加不穩(wěn)固。二是群眾返貧因素呈現(xiàn)多元化。隨著金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)外出務(wù)工人員的影響越來越大，那些勞務(wù)經(jīng)濟(jì)占全村經(jīng)濟(jì)大比例的貧困村極容易因此返貧，加上邊遠(yuǎn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)成本大和各種重大疾病、近年多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然災(zāi)害等，造成農(nóng)民返貧因素多元化。三是貧困群體自我發(fā)展能力差。農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單一，“家底薄、財(cái)源少”，勞動(dòng)力文化素質(zhì)普遍偏低，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力本來就非常有限，在激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)體制下，差距越來越大，無法依靠自身能力加速發(fā)展。四是新農(nóng)村建設(shè)對(duì)扶貧開發(fā)工作的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入開展，“20字”的要求對(duì)推進(jìn)扶貧開發(fā)貧困村的扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高了，再加上農(nóng)民由于收入水平和消費(fèi)能力的增長(zhǎng)，與外界的信息溝通不斷加強(qiáng)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境、生活質(zhì)量、社會(huì)公平方面提出了新的要求，希望能夠享受到同等的生存發(fā)展條件，這對(duì)扶貧開發(fā)工作有了更高的期望。
三、新形勢(shì)下推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的意見和建議
（一）高標(biāo)準(zhǔn)高規(guī)劃開展“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)工作。建議多在貧困村開展新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)工作，貧困村本來就落后于其他村，為了避免出現(xiàn)村與村發(fā)展水平差距越來越大，在新形勢(shì)下整村推進(jìn)扶貧開發(fā)必需與新農(nóng)村建設(shè)的遠(yuǎn)景結(jié)合起來，以“整村推進(jìn)”方法推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，這樣有利于調(diào)動(dòng)貧困村干部群眾參與扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)積極性、主動(dòng)性，做到“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合。
（二）多渠道引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)貧困村經(jīng)濟(jì)生命力。一是積極組織各級(jí)涉農(nóng)部門到貧困村進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，掀起農(nóng)民創(chuàng)業(yè)熱潮。二是培養(yǎng)一批經(jīng)濟(jì)能人、拔尖人才、村干部等帶頭創(chuàng)業(yè)，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。各級(jí)涉農(nóng)部門加大幫助創(chuàng)業(yè)者做好政策咨詢、協(xié)調(diào)關(guān)系、提供信息、辦理證照等工作力度，落實(shí)服務(wù)承諾，以行政推動(dòng)激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，扶持創(chuàng)業(yè)。三是強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)，組建創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。按照群眾創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施分類、全方位培訓(xùn)指導(dǎo)，舉辦專題培訓(xùn)班，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，幫助創(chuàng)業(yè)人員了解科技政策及經(jīng)營(yíng)、管理等各方面的知識(shí)。對(duì)創(chuàng)業(yè)者在發(fā)展過程遇到的技術(shù)困難，因人制宜，進(jìn)行分類培訓(xùn)和指導(dǎo)。
（三）充分發(fā)揮社會(huì)扶貧的作用。扶貧濟(jì)困是全社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。要堅(jiān)持和完善各級(jí)定點(diǎn)聯(lián)系結(jié)對(duì)幫扶制度，幫助貧困地區(qū)解決實(shí)際問題。鼓勵(lì)各種社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)，有條件的應(yīng)積極引進(jìn)外來扶貧項(xiàng)目和資金，不斷發(fā)展扶貧公益事業(yè)，逐步形成扶貧濟(jì)困的良好氛圍。
（四）積極探索扶貧開發(fā)方式，創(chuàng)新扶貧機(jī)制。根據(jù)自身實(shí)際情況，因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)，積極探索，在“公司+農(nóng)戶”“工廠+基地”“協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”以及建立科技示范戶，積極聯(lián)姻農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，著力創(chuàng)新扶貧開發(fā)新路子。
（五）深入開展貧困村“回頭看”活動(dòng)。鑒于貧困村基礎(chǔ)還不穩(wěn)固、農(nóng)民還容易返貧、村干部群眾素質(zhì)提高慢、與先進(jìn)村還有較大差距的實(shí)際，建議適當(dāng)延長(zhǎng)扶持時(shí)間。要建立長(zhǎng)效保障機(jī)制，通過“回頭看”實(shí)現(xiàn)再扶持，以進(jìn)一步鞏固扶貧成效。
貴州省扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了二十多年，僅“十一五”時(shí)期就投入60多個(gè)億，大概估算下，至今總投入應(yīng)該在500多億。這么多的資金投下去，發(fā)揮了應(yīng)有效益了嗎？個(gè)別黨員干部如果還沉湎于扶貧開發(fā)的成績(jī)、政績(jī)，沉湎于簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，沉湎于表面的花架子、擺樣子，就是上對(duì)不起黨和國(guó)家的重托，下對(duì)不起貧困百姓的信任和期待，更無法面對(duì)自己的良心。
扶貧效率不高的原因何在
因?yàn)轶w制機(jī)制問題，扶貧工作效率不高，而且在輸血式扶貧中培育了一些懶漢。都知道“扶貧先扶志”，沒有志氣，精準(zhǔn)扶貧、集團(tuán)幫扶，其成效都十分有的，但是為什么我們對(duì)扶志下功夫欠缺？也許是因?yàn)楹茈y用數(shù)字表達(dá)，難以體現(xiàn)政績(jī)。在“等、靠、要”的思想里，任何先進(jìn)的扶貧方式都是一種擺設(shè)，而且在貧困地區(qū)，會(huì)讓勤勞的人吃虧，懶散的人受益，長(zhǎng)此以往，扶貧工作會(huì)越做越艱難。
貴州是貧困人數(shù)最多、貧困程度最深的地區(qū)。貧困的主要原因，首先是長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入欠賬，加上地勢(shì)山高坡陡，比如畢節(jié)地區(qū)和望謨麻山地區(qū)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)海拔高低差在1000米上下，60度左右的陡坡很常見，造成老百姓生產(chǎn)成本奇高，生產(chǎn)要素投入和產(chǎn)出效率極低甚至成為負(fù)數(shù)。
在西部大開發(fā)的背景下，雖然國(guó)家加大了對(duì)貴州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，特別是近幾年的交通大會(huì)戰(zhàn)、水利大決戰(zhàn)，集中改善了交通、水利等瓶頸問題，但是由于特殊的地理環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施的綜合利用效率還沒有體現(xiàn)出來。比如交通，雖然到今年年底基本實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速，但是由于鄉(xiāng)村道路等級(jí)太低，道路損壞幾率很高，相當(dāng)于動(dòng)脈血管基本暢通，但是毛細(xì)血管常出問題，交通的綜合優(yōu)勢(shì)無法體現(xiàn)，真正解決交通瓶頸問題的路還很漫長(zhǎng)。
其次是源于人多地少的過度開墾和礦產(chǎn)資源濫采濫挖，造成水系斷裂形成石漠化。原有水系斷裂加重了老百姓用水成本，石漠化又惡化了當(dāng)?shù)貧夂驐l件，加重了石漠化發(fā)展速度。貴州省極貧地區(qū)基本上都存在比較嚴(yán)重的石漠化現(xiàn)象。
再次是人才匱乏，項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量和品位偏低，造成項(xiàng)目建成后發(fā)揮不了應(yīng)有效率，達(dá)不到最初預(yù)期，導(dǎo)致一定數(shù)量的重復(fù)建設(shè)甚至個(gè)別項(xiàng)目需要推倒重來，致使GDP虛升和扶貧資金浪費(fèi)。
最后是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，基層組織自身發(fā)展實(shí)力匱乏。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，貴州省集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良，尤其是貧困地區(qū)幾乎沒有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，造成了村級(jí)基層組織有想法無實(shí)力，缺乏創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，不同程度影響了自身求發(fā)展積極性的發(fā)揮。
扶貧機(jī)制改革的政策建議
第一，基于扶貧管理體制機(jī)制不健全，應(yīng)該向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提建議，盡快進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，改變扶貧辦既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)狀，將扶貧辦與其他職能部門重復(fù)交叉的項(xiàng)目審批事項(xiàng)，交給專業(yè)部門和專業(yè)人員負(fù)責(zé)，扶貧辦代表中央國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、檢查、考核扶貧工作實(shí)效、推廣扶貧經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管職能。
在中央出臺(tái)改革政策前，貴州省也可以率先按照“先行先試”的原則實(shí)施改革試點(diǎn)，在尋求國(guó)務(wù)院扶貧辦支持的前提下，打破省扶貧辦人員少、任務(wù)重的瓶頸，從門類眾多的專業(yè)管理中解脫出來，提高扶貧工作整體效率。
第二，改變幫扶對(duì)象，營(yíng)造扶勤助困的新局面。為了解決“扶貧先扶志”積極性不高的問題，建議改變現(xiàn)有的扶貧開發(fā)思路，將幫扶貧困人員改為償還式幫扶貧困村組的致富能手，待幫助勤勞肯干的致富能手形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)并產(chǎn)生效益后，將幫扶資金還回村級(jí)組織，壯大村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)其自身發(fā)展后勁。致富能手形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)后，除償還幫扶資金，還需按照事先約定的合同內(nèi)容，自愿選擇對(duì)口幫扶一戶或多戶貧困農(nóng)戶，政府在資金、稅收等政策上予以支持，形成脫貧致富合作社，起到脫貧致富帶頭人的作用，改變“勤勞百姓傷心、懶散人員受益”的現(xiàn)狀。
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的壯大，必然增加貧困農(nóng)村的就業(yè)機(jī)會(huì)，使更多的人不必靠外出打工謀生。同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也會(huì)促進(jìn)周邊城鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。貴州的優(yōu)勢(shì)在山地特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)精品農(nóng)業(yè)，貴州的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地在廣大的農(nóng)村，特別是沒有工業(yè)污染的貧困鄉(xiāng)村。
第三，關(guān)愛弱勢(shì)群體，保障基本生活水平。貴州農(nóng)村老弱病殘孤寡貧困人群，在親戚或鄉(xiāng)親的照料下保證日常生活已經(jīng)十分不易，不可能采用扶貧方式勞動(dòng)脫貧。由于這部分人群數(shù)量不多，建議國(guó)家提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使他們的收入達(dá)到或超過2736元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，讓這些很難靠自身努力脫貧致富的人群，感受到黨和國(guó)家的溫暖和關(guān)愛。
第四，成立貴州省扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資公司，提高扶貧資金使用效率。農(nóng)村脫貧的渠道是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要龍頭企業(yè)帶動(dòng)。成立貴州省扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資公司，將國(guó)家撥付的扶貧資金中用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部分，集中由公司運(yùn)作，以風(fēng)險(xiǎn)投資的方式，扶持各類企業(yè)、合作社或個(gè)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。投資公司要按照項(xiàng)目PPP方式，吸引民間資本參與經(jīng)營(yíng)和管理，省紀(jì)委、省扶貧辦和省審計(jì)廳監(jiān)督公司依法運(yùn)營(yíng)。
一、貴州省農(nóng)村扶貧開發(fā)工作現(xiàn)狀
（一）貴州省農(nóng)村扶貧開發(fā)的法律保障制度
貴州省專門針對(duì)扶貧開發(fā)出臺(tái)的法律法規(guī)主要是于2013年3月1日正式施行的《貴州省扶貧開發(fā)條例》。在制定該《條例》時(shí)，由于受自然條件、歷史文化等很多方面因素的制約，我省在全國(guó)范圍內(nèi)仍是農(nóng)村貧困面最大、貧困人口數(shù)最多、貧困程度最深的省份之一。按照當(dāng)時(shí)國(guó)家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我省還有貧困人口1149萬，占全國(guó)農(nóng)村貧困人口總數(shù)的9.4%；貧困發(fā)生率高達(dá)33.4%。在全國(guó)14個(gè)連片特困地區(qū)中，我省有烏蒙山片區(qū)、武陵山片區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)共計(jì)70個(gè)縣，該區(qū)域的貧困人口占全省總數(shù)的86.3%、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)占87.6%、貧困村占84.3%。由此可見，在制定《條例》時(shí)，我省的扶貧開發(fā)形勢(shì)是非常嚴(yán)峻的，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)仍非常重。為了讓我省扶貧開發(fā)工作有法可依，也為了規(guī)范各種扶貧開發(fā)行為，保障貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)更好地發(fā)展，幫助扶貧對(duì)象走上脫貧致富的道路，減小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距，早日全面建成小康社會(huì)，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，并結(jié)合國(guó)家和我省的有關(guān)扶貧開發(fā)政策，制定《條例》是非常必要的。
《條例》對(duì)扶貧對(duì)象、政府及相關(guān)部門所承擔(dān)的扶貧開發(fā)責(zé)任、扶貧項(xiàng)目地管理、扶貧資金地管理、扶貧開發(fā)的保障措施、法律責(zé)任等問題都作出了相應(yīng)的規(guī)定。這使得我省的扶貧開發(fā)工作有了法律法規(guī)進(jìn)行保駕護(hù)航。
（二）貴州省農(nóng)村扶貧開發(fā)工作取得的成效
貴州省在過去五年，貧困人口數(shù)減少656萬人，易地扶貧搬遷人口數(shù)達(dá)66萬人，有35個(gè)貧困縣、744個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)摘帽，貧困發(fā)生率下降到14.3%。當(dāng)然，《條例》也起到一定作用，《條例》的制定標(biāo)志著我省扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了依法推進(jìn)的新階段，同時(shí)確保了農(nóng)村扶貧開發(fā)工作有法可依。該《條例》實(shí)施期間全省專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”大扶貧格局得到進(jìn)一步鞏固。
二、 貴州省農(nóng)村扶貧開發(fā)存在的突出問題
雖然，貴州省在過去五年的扶貧開發(fā)工作中取得了顯著成效，《貴州省扶貧開發(fā)條例》實(shí)施以來也起到一定保障扶貧開發(fā)工作開展的作用。但是，為了與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)在2020年達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)，貴州省在接下來的五年里，仍需要面臨每年讓一百余萬貧困人口脫貧的巨大壓力，所以我省農(nóng)村扶貧開發(fā)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。我省88個(gè)縣區(qū)中有70個(gè)屬于集中連片扶貧開發(fā)縣，全省還有農(nóng)村貧困人口745萬人，再加上我省不少地方的基礎(chǔ)設(shè)施仍然處于非常薄弱的狀態(tài)，人民群眾因?yàn)?zāi)、因病致貧，甚至返貧的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，所以扶貧攻堅(jiān)任務(wù)依然非常艱巨，要依法推進(jìn)扶貧開發(fā)工作還面臨著各種各樣的實(shí)際困難和問題。
首先，對(duì)于扶貧開發(fā)的法規(guī)、政策認(rèn)識(shí)有待提高，《貴州省扶貧開發(fā)條例》適用性不強(qiáng)。部分基層干部、群眾對(duì)《條例》以及扶貧開發(fā)的相關(guān)政策還不夠了解，很多地方對(duì)于怎樣穩(wěn)固扶貧成果、防止返貧的工作不夠重視。我省的扶貧開發(fā)條例已經(jīng)施行三年多，期間國(guó)家層面和省級(jí)層面都出臺(tái)了大量有關(guān)扶貧開發(fā)的政策，我省的扶貧開況也在不斷發(fā)生著變化?！顿F州省扶貧開發(fā)條例》作為我省扶貧開發(fā)的法律制度保障已經(jīng)出現(xiàn)了適用性不強(qiáng)的問題。
其次，基層的扶貧隊(duì)伍工作能力較弱，還需加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧工作力度。部分基層扶貧開發(fā)工作人員素質(zhì)不高，對(duì)于扶貧開發(fā)政策及《條例》的執(zhí)行并不到位。導(dǎo)致扶貧開發(fā)工作出現(xiàn)很多問題，例如扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)，一定會(huì)影響總體扶貧開發(fā)規(guī)劃落實(shí)、扶貧項(xiàng)目地開展、扶貧資金地發(fā)放等很多工作的精準(zhǔn)程度。
再次，投入的扶貧資金不足，扶貧資金地使用、管理、監(jiān)督有待加強(qiáng)。在扶貧資金投入的問題上，盡管各級(jí)財(cái)政每年都在增加投入，但投入資金總額與扶貧任務(wù)需求還是沒法適應(yīng)。對(duì)于資源整合的問題，《條例》中有對(duì)于資源整合的規(guī)定，但執(zhí)行效果并不太好，有些部門還是存在各自為政的現(xiàn)象，沒能使不同的扶貧資源結(jié)合在一起發(fā)揮更大的效用。對(duì)于資金使用的問題，財(cái)政扶貧資金使用途徑過于單一，使得扶貧資金發(fā)揮的作用很有限。對(duì)于資金管理的問題，例如存在部分項(xiàng)目資金發(fā)放較晚，使得項(xiàng)目實(shí)施單位難以開展工作，以致影響到項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。對(duì)于項(xiàng)目資金公示公告制度執(zhí)行的問題，《條例》也有明確的公示規(guī)定，但仍有部分地方出現(xiàn)公示公告內(nèi)容不完整的問題。還有貧困地區(qū)扶貧?苑⒅械姆缸鏤侍猓?這些犯罪行為涉及超越職權(quán)進(jìn)行審批項(xiàng)目資金、未經(jīng)批準(zhǔn)改變扶貧開發(fā)項(xiàng)目和資金用途，冒領(lǐng)、虛報(bào)、挪用扶貧開發(fā)資金等行為，其中，還存在行政主管部門和其他相關(guān)部門的工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為，在《條例》中也規(guī)定了責(zé)任追究制度，但因?yàn)楸O(jiān)管不到位導(dǎo)致這些犯罪行為仍然存在。
最后，安排的扶貧項(xiàng)目不切合當(dāng)?shù)貙?shí)情，項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。問題出現(xiàn)在有的項(xiàng)目沒有考慮清楚當(dāng)?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟(jì)條件、人員條件，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果并不理想；一些項(xiàng)目規(guī)模太小，又很分散，沒法形成一定規(guī)模，以至于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；有些項(xiàng)目的后期管理不到位，而且相關(guān)部門的監(jiān)督工作也不及時(shí)，直接導(dǎo)致項(xiàng)目失??；還有針對(duì)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的貧困地區(qū)的相關(guān)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目安排得太少，鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施等問題都急需解決。
三、 貴州省農(nóng)村扶貧開發(fā)法律保障制度的完善建議
（一）加大學(xué)習(xí)宣傳扶貧開發(fā)政策法規(guī)的力度
各級(jí)各部門必須加強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)以及貫徹落實(shí)，加強(qiáng)扶貧工作者對(duì)于做好扶貧開發(fā)工作的緊迫感與責(zé)任感，要充分意識(shí)到扶貧開發(fā)是一個(gè)持久的系統(tǒng)工程，脫貧目標(biāo)需要考慮很多方面情況，每個(gè)扶貧工作者都必須全力以赴才能完成好這項(xiàng)工作。扶貧工作者必須熟練運(yùn)用《條例》和扶貧開發(fā)政策開展工作，并且要幫助農(nóng)民群眾了解《條例》和扶貧開發(fā)政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾對(duì)于扶貧開發(fā)的積極性。要大力宣傳《條例》和扶貧開發(fā)政策，以期在整個(gè)社會(huì)環(huán)境中營(yíng)造依法開展扶貧開發(fā)的良好氛圍。
（二） 加強(qiáng)扶貧開發(fā)隊(duì)伍的建設(shè)
努力提高農(nóng)村扶貧開發(fā)工作隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，以適應(yīng)新階段繁重的農(nóng)村扶貧開發(fā)任務(wù)的需要。按照《條例》規(guī)定，加快設(shè)置貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排各項(xiàng)扶貧工作的專職工作人員。同時(shí)，也要提高農(nóng)村扶貧開發(fā)干部隊(duì)伍的質(zhì)量，定期對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)干部進(jìn)行扶貧工作培訓(xùn)，并進(jìn)行相關(guān)人才的引進(jìn)，保障農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的高質(zhì)量。通過加強(qiáng)農(nóng)村扶貧開發(fā)隊(duì)伍的建設(shè)，提高農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的精準(zhǔn)度，全面準(zhǔn)確地對(duì)致貧原因進(jìn)行深入分析，嚴(yán)格劃分扶貧對(duì)象和救濟(jì)對(duì)象，制定出切合實(shí)際的幫扶計(jì)劃，確保各項(xiàng)扶貧開發(fā)政策的順利實(shí)施。
（三） 增加扶貧資金投入，加強(qiáng)資金項(xiàng)目監(jiān)管
竭盡全力去爭(zhēng)取中央財(cái)政的專項(xiàng)扶貧資金、定點(diǎn)扶貧和對(duì)口幫扶等資金支持我省扶貧開發(fā)事業(yè)。同時(shí)，加大地方財(cái)政對(duì)于扶貧資金地投入，吸引更大范圍的金融資金、社會(huì)資本參與到扶貧開發(fā)事業(yè)中，并建立起扶貧資金地有償使用、多元投入機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)于扶貧資金的監(jiān)管力度，加快資金撥付和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。集各方力量，充分整合利用扶貧資源，提高扶貧資源的整體效用。要保障產(chǎn)業(yè)化扶貧的重點(diǎn)項(xiàng)目投入，也要提高扶貧項(xiàng)目的覆蓋面。切實(shí)做好貧困地區(qū)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步完善扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)估等管理制度。認(rèn)真執(zhí)行扶貧資金項(xiàng)目公示公告制度，提升人民群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的積極性。按照《條例》規(guī)定，財(cái)政、扶貧、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門須做好監(jiān)管工作。
（四） 努力提高產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施效果
讓龍頭企業(yè)、合作社更好地發(fā)揮帶動(dòng)作用，組織農(nóng)民打造充分利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)自然條件，并具有地方特色的養(yǎng)殖、種植基地和食品加工基地，提供相關(guān)農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，做好特色品牌建設(shè)，以提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧的同時(shí)也不能忽視對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，制定項(xiàng)目時(shí)要考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分尊重群眾的意見，盡量轉(zhuǎn)變當(dāng)前部分群眾配合度不高、項(xiàng)目監(jiān)管不到位的情況，細(xì)分各部門職責(zé)，全面調(diào)動(dòng)相關(guān)部門和貧困農(nóng)戶的積極性，全力推進(jìn)項(xiàng)目開展，提高項(xiàng)目實(shí)施效果。
（五） 調(diào)整扶貧開發(fā)機(jī)制
要著眼于增強(qiáng)貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的扶貧方式、手段，從提高貧困群眾的自我脫貧能力入手，創(chuàng)新扶貧工作思路、形式、方法。在實(shí)際工作中，要正確協(xié)調(diào)好貧困農(nóng)戶盡快脫貧與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、典型示范點(diǎn)建設(shè)與幫扶全部貧困人口總體推進(jìn)的關(guān)系。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧與智力扶貧并重，充分發(fā)揮基層組織、駐村幫扶干部和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的作用，宣傳好黨的各項(xiàng)惠民政策，幫助貧困農(nóng)戶學(xué)習(xí)掌握實(shí)用技術(shù)，提高綜合素質(zhì)。
（六） 加強(qiáng)依法監(jiān)督工作
按照《條例》的規(guī)定，充分發(fā)揮各級(jí)人大常委會(huì)、人大代表的監(jiān)督作用，通過聽取專項(xiàng)報(bào)告，以人大代表執(zhí)法檢查、工作調(diào)研等多種形式，加大對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的監(jiān)督檢查力度。而各級(jí)政府以及農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地接受監(jiān)督，以此提高各級(jí)政府、相關(guān)部門對(duì)于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重視程度，更好地完成各項(xiàng)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，使我省農(nóng)村扶貧開發(fā)取得更大的成效。
（一）圍繞中心工作，全面提升審計(jì)監(jiān)督效能。
強(qiáng)化與部門、單位之間橫向協(xié)作，充分共享信息數(shù)據(jù)和審計(jì)成果，積極構(gòu)建zf審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)“三位一體”審計(jì)工作格局。做好重大政策跟蹤、扶貧、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)審計(jì)等不同類型審計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌融合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)審計(jì)組，一次進(jìn)點(diǎn)，一審多項(xiàng)，一果多用”。
一是服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注重大項(xiàng)目投資落地、“放管服”改革措施落實(shí)以及拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款、落實(shí)減稅降費(fèi)政策情況等，促進(jìn)重大政策落地見效；圍繞五大投資公司運(yùn)行，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)發(fā)展情況、投資效益情況等，揭示存在的問題。
二是服務(wù)財(cái)政資金提質(zhì)增效。
深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，重點(diǎn)關(guān)注一般性支出，壓減“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)使用、存量資金和閑置資產(chǎn)盤活，以及遵守中央八項(xiàng)規(guī)定精神和厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行情況，促使部門把錢用在刀刃上，切實(shí)提高預(yù)算管理績(jī)效。
三是服務(wù)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。
圍繞打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，緊盯現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和落實(shí)、扶貧資金精準(zhǔn)安全和高效使用，持續(xù)推進(jìn)扶貧審計(jì)，確保脫貧成果經(jīng)得起檢驗(yàn)。圍繞精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污要求，探索推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）和生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)。圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)關(guān)注財(cái)政“保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”等重點(diǎn)支出以及zf債務(wù)等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患。
四是服務(wù)保障和改善民生。
圍繞民生大事、難事、急事，積極開展保障性安居工程、醫(yī)療保障資金等專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，促進(jìn)各項(xiàng)惠民富民政策落到實(shí)處。扎實(shí)開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，聚焦權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，客觀反映問題，準(zhǔn)確界定責(zé)任，審慎作出評(píng)價(jià)，激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。
（二）堅(jiān)持全程管控，全面提升審計(jì)工作質(zhì)量。
一是嚴(yán)格審計(jì)執(zhí)法行為。健全完善審計(jì)計(jì)劃、方案編制、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、復(fù)核審理等環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，構(gòu)建起環(huán)環(huán)相扣的審計(jì)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。牢固樹立法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)，嚴(yán)格按照權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作，始終做到依法文明審計(jì)。二是強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施。嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)質(zhì)量分級(jí)管控責(zé)任制，對(duì)不同環(huán)節(jié)出現(xiàn)的審計(jì)質(zhì)量問題，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。確保每個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)都精雕細(xì)琢，每個(gè)程序都精益求精，著力打造審計(jì)精品。三是精準(zhǔn)把握監(jiān)督重點(diǎn)。圍繞重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目開展審計(jì)，注重揭示和反映新情況、新問題，深入研究分析，及時(shí)提出意見建議，做到反映情況準(zhǔn)、查處問題深、原因分析透、措施建議實(shí)。
（三）推動(dòng)改革創(chuàng)新，全面提升信息運(yùn)用能力。
持續(xù)推進(jìn)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)被審計(jì)對(duì)象信息化管理。推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)之間信息共享，努力實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用貫穿到審計(jì)全過程，積極探索開展大數(shù)據(jù)審計(jì)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)支撐精準(zhǔn)審計(jì)和宏觀分析“兩個(gè)作用”，變審計(jì)人員“路上跑”為審計(jì)數(shù)據(jù)“線上跑”，變“現(xiàn)場(chǎng)找線索”為“帶線索到現(xiàn)場(chǎng)”，切實(shí)提高審計(jì)的精準(zhǔn)度和時(shí)效性。加快開發(fā)能被大多數(shù)審計(jì)人員熟練掌握、應(yīng)用的審計(jì)分析模塊，推動(dòng)大數(shù)據(jù)審計(jì)普及化。
（四）強(qiáng)化跟蹤督促，全面提升審計(jì)整改成效。
進(jìn)一步加強(qiáng)與被審計(jì)單位的溝通，壓實(shí)被審計(jì)單位整改主體意識(shí)，積極督促制定整改措施、規(guī)范內(nèi)部管理。對(duì)整改難度較大的歷史遺留問題，客觀對(duì)待，限期改正。加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，把黨管干部、紀(jì)律檢查與審計(jì)監(jiān)督有效結(jié)合起來。建立和完善審計(jì)整改清單制度、銷號(hào)制度、回訪制度等，推動(dòng)審計(jì)整改工作規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。對(duì)表面整改、敷衍整改、虛假整改的，及時(shí)報(bào)請(qǐng)*、縣委審計(jì)委員會(huì)或紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，促進(jìn)源頭治理，切實(shí)做好審計(jì)“*文章”。
