發(fā)布時(shí)間：2023-03-22 17:40:04
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的財(cái)政預(yù)算論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
對(duì)高校項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的研究，國(guó)內(nèi)已經(jīng)比較成熟，但對(duì)高校部門(mén)預(yù)算整體績(jī)效（含基本支出）的研究，還不是很多，如陳科宇、李小華（2012）以高校部門(mén)預(yù)算為對(duì)象，利用主成分法提出了影響部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)的因素；王宏鑫（2012）將我國(guó)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)劃分為教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、自籌能力和資產(chǎn)績(jī)效四大方面，然后在這四大層次中選取14個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，從而構(gòu)成了高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系；苗至勇（2010）結(jié)合平衡計(jì)分卡的相關(guān)理論，提出了高等學(xué)校預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)是一種投入與產(chǎn)出的效率及其效果的衡量，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)對(duì)各類(lèi)研究的分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體系的研究還不夠深入，如忽視績(jī)效目標(biāo)的合理設(shè)置；指標(biāo)設(shè)計(jì)中，定性指標(biāo)過(guò)多，定量指標(biāo)不足；定量指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果獲得費(fèi)時(shí)費(fèi)力；指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，重視投入忽視產(chǎn)出等。故要設(shè)計(jì)與構(gòu)建高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的新體系，該體系不僅包含項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效管理，還新增了基本預(yù)算支出績(jī)效管理，更提出了綜合預(yù)算支出績(jī)效管理的新思路。
二、高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體系的設(shè)計(jì)
績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理體系的源頭，是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，更是預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的靈魂。本文認(rèn)為高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是：保障運(yùn)行；預(yù)算編制科學(xué)；培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)。根據(jù)確定的目標(biāo)，設(shè)計(jì)高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，二級(jí)指標(biāo)細(xì)分為辦學(xué)保障、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、人才培養(yǎng)和社會(huì)效益五個(gè)方面，并在二級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出三級(jí)指標(biāo)共計(jì)30個(gè)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。指標(biāo)設(shè)計(jì)完成后，需要對(duì)各個(gè)指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重。權(quán)重的方法大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)是主觀賦權(quán)法；一類(lèi)是客觀賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法由專(zhuān)家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行主觀判斷而得到權(quán)數(shù)，然后在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估，如層次分析法（AHP）、專(zhuān)家調(diào)查法（Delphi法）等；客觀賦權(quán)法則根據(jù)歷史數(shù)據(jù)研究指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系或指標(biāo)與評(píng)估結(jié)果的關(guān)系來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)估，如最大熵技術(shù)法、主成分分析法等。綜合考慮，決定根據(jù)各個(gè)指標(biāo)重要程度，對(duì)其賦權(quán)重，于是選擇了層次分析法進(jìn)行權(quán)重的計(jì)算。
三、基于層次分析法的高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的研究
（一）建立系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型
遵循科學(xué)性、可度量性以及可操作性的原則，以評(píng)價(jià)高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理為總目標(biāo)，以辦學(xué)保障、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、人才發(fā)展和社會(huì)貢獻(xiàn)為制約層，以表1高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系中的三級(jí)指標(biāo)為指標(biāo)層，建立高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)。
（二）構(gòu)建判斷矩陣
系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型建立后，根據(jù)研究需要設(shè)計(jì)了問(wèn)卷調(diào)查表。在每一層次上，請(qǐng)10位專(zhuān)家對(duì)該層指標(biāo)進(jìn)行逐對(duì)比較，按照規(guī)定的標(biāo)度方法定量化，寫(xiě)出數(shù)值判斷矩陣，標(biāo)度及其描述見(jiàn)表2。調(diào)查結(jié)果收集回來(lái)后，首先采用層次分析法求出每個(gè)專(zhuān)家給各級(jí)指標(biāo)分配的權(quán)重，后進(jìn)行算術(shù)平均，再由5個(gè)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重乘以其下分別對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)權(quán)重來(lái)確定22個(gè)二級(jí)指標(biāo)的最終權(quán)重。本文使用Matlab6.5來(lái)計(jì)算判斷矩陣的特征值和特征向量。
（三）層次總排序及一致性檢驗(yàn)
為度量判斷矩陣偏離一致性的程度，引入判斷矩陣最大特征值以外的其余特征根的負(fù)平均值CI，計(jì)算CI=（λmax-n）/（n-1）。當(dāng)判斷矩陣具有完全一致性時(shí)，CI=0；λmax-n愈大，CI愈大，矩陣的一致性愈差。根據(jù)上節(jié)中的程序計(jì)算結(jié)果，本文中20位專(zhuān)家給出的判斷矩陣，經(jīng)檢驗(yàn)其CR全部小于0.1，故通過(guò)一致性檢驗(yàn)，可以認(rèn)為判斷矩陣具有滿(mǎn)意的一致性，評(píng)價(jià)結(jié)果是可靠的。
（四）結(jié)果與分析
應(yīng)用層次分析法求出每位專(zhuān)家給5個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及22個(gè)二級(jí)指標(biāo)所賦的權(quán)重后，本文直接將其結(jié)果代入表3進(jìn)行綜合平均。表中bij表示第j位專(zhuān)家對(duì)第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重賦值，Bi為第i項(xiàng)指標(biāo)的最后權(quán)重，本文中n=5，m=10。經(jīng)過(guò)計(jì)算，最終得出5個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重集為：A＝（B1，B2，B3，B4，B5）=（0.1063，0.1856，0.0802，0.3623，0.2656）同理，得到每個(gè)一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)權(quán)重值：B1=（W11，W12，W13，W14，W15）=（0.2292，0.1582，0.0885，0.1805，0.3436）B2=（W21，W22，W23，W24，W25）=（0.2694，0.2649，0.2239，0.1581，0.0836）B3=（W31，W32）=（0.75，0.25）B4=（W41，W42，W43，W44，W45，W46）=（0.1037，0.2221，0.1233，0.1107，0.1403，0.2999）B5=（W51，W52，W53，W54，W55）=（0.3496，0.3227，0.1124，0.2153）綜上所述，由Ck=Bi×Wij（i=1，...5；j=1，...6,k=1，...22）得到高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)及其權(quán)重，如表3所示。從計(jì)算所得這組權(quán)重的排序看，高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的重點(diǎn)在人才發(fā)展（指標(biāo)權(quán)重為0.3623）、社會(huì)貢獻(xiàn)（指標(biāo)權(quán)重為0.2656）、財(cái)務(wù)管理（指標(biāo)權(quán)重為0.1856）。說(shuō)明在高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中人才發(fā)展指標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)作用，參與調(diào)研的專(zhuān)家普遍認(rèn)為人才培養(yǎng)與發(fā)展是高校相對(duì)重要的職能，更是預(yù)算投入是否科學(xué)合理的衡量尺度。在這個(gè)體系中，社會(huì)貢獻(xiàn)指標(biāo)的權(quán)重緊接人才發(fā)展指標(biāo)之后，充分體現(xiàn)了高校在傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才之外，需要不斷提升教學(xué)與科學(xué)研究能力，高校在完成前三大職能的基礎(chǔ)上致力于服務(wù)社會(huì)，履行社會(huì)責(zé)任。
目前現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出。事業(yè)單位進(jìn)行成本核算已成為新形勢(shì)下會(huì)計(jì)改革的趨勢(shì)。只有準(zhǔn)確核算事業(yè)成本，才能有效地進(jìn)行績(jī)效考核，從而調(diào)動(dòng)員工的積極性，提高工作效率。權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠更加規(guī)范政府的理財(cái)行為，轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，提高政府總體管理水平，實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)，依法理財(cái)，使政府預(yù)算制度更加透明，完整、公正、全面的提供財(cái)務(wù)狀況。但在實(shí)踐中此制度仍然存在許多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化和完善。完善后的預(yù)算會(huì)計(jì)核算制度，有利于財(cái)政部門(mén)對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，防止財(cái)政資金管理分散、制止各支出部門(mén)和單位多頭開(kāi)戶(hù)、重復(fù)開(kāi)戶(hù)的現(xiàn)象。財(cái)政部門(mén)、支出單位、結(jié)算銀行都必須有回執(zhí)單，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出過(guò)程的監(jiān)督和管理，防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象發(fā)生，提高財(cái)政資金的使用效益。
二、預(yù)算會(huì)計(jì)制度存在的主要問(wèn)題
1、會(huì)計(jì)信息透明度不高?，F(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度核算簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)報(bào)表內(nèi)容較少，也不能提供反映政府績(jī)效與成本信息的報(bào)告。比如：政府資金的收支活動(dòng)和政府采購(gòu)的新業(yè)務(wù)等。政府實(shí)行財(cái)政集中支付制度使很多財(cái)政的資金流向發(fā)生了變化,用于事業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)、發(fā)放工資的財(cái)政資金不再由財(cái)政通過(guò)主管部門(mén)撥入用款單位,而是由財(cái)政部門(mén)通過(guò)統(tǒng)一賬戶(hù)直接撥付。行政事業(yè)單位的新業(yè)務(wù)狀況也不能充分地反映出來(lái)。比如：采購(gòu)業(yè)務(wù)已經(jīng)完成,可款項(xiàng)還沒(méi)有付清,這就使單位在年末很容易形成資金結(jié)余,就不能準(zhǔn)確地反映政府事業(yè)單位的業(yè)務(wù)進(jìn)展情況。收入實(shí)現(xiàn)制來(lái)核算,財(cái)政支出中只是反映當(dāng)期實(shí)際的還本付息數(shù),不能反映當(dāng)期的利息支出和當(dāng)期的負(fù)擔(dān)數(shù)量金額，不能夠全面地反映企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,也無(wú)法全面、準(zhǔn)確、真實(shí)的反映政府財(cái)務(wù)情況。
2、收付實(shí)現(xiàn)制度不合理。預(yù)算會(huì)計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，某些事項(xiàng)不能在當(dāng)期確認(rèn)，使會(huì)計(jì)信息缺乏真實(shí)性、可比性。一是不能全面反映政府負(fù)債狀況，不利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行預(yù)決算制度下，行政事業(yè)單位的報(bào)表以現(xiàn)收現(xiàn)付制為編制基礎(chǔ)，其負(fù)債只反映當(dāng)期本金數(shù)，無(wú)法反映應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、以后年度償付的利息數(shù)，負(fù)債也不能充分披露，政府性債務(wù)存在低估甚至“隱藏”的可能。還可能有債務(wù)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象,預(yù)算虛假平衡，出現(xiàn)擠占、挪用社保資金等不良后果。以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)，財(cái)務(wù)報(bào)告上只反映實(shí)際現(xiàn)金支出的部分，沒(méi)有反映出現(xiàn)金支付的債務(wù)情況，導(dǎo)致政府可支配的可用財(cái)力加大，使經(jīng)濟(jì)決策和市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向，不利于防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是不能如實(shí)反映單位的資產(chǎn)狀況。事業(yè)單位固定資產(chǎn)不進(jìn)行折舊，不進(jìn)行成本核算，且在使用期內(nèi)保持原值不變。只有在進(jìn)行固定資產(chǎn)清理時(shí)，才能反映在賬面上。流動(dòng)資產(chǎn)比如有價(jià)證券及銀行利息，政府支付的社保金等在賬面上體現(xiàn)不出來(lái)，其價(jià)值也不能體現(xiàn)，所以單位固定資產(chǎn)的現(xiàn)狀不能完整、全面地反映，給決策者提供的信息不實(shí)。三是收付實(shí)現(xiàn)制不利于績(jī)效考核。收付實(shí)現(xiàn)制度在各會(huì)計(jì)期間提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際成本和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不能準(zhǔn)確地反映出來(lái)。不同部門(mén)會(huì)計(jì)指標(biāo)相互可比性較差，造成政府部門(mén)業(yè)績(jī)不明。又由于行政事業(yè)單位的收入和費(fèi)用之間不對(duì)應(yīng)，績(jī)效與成本之間的關(guān)系不能充分反映出來(lái)，造成成本和費(fèi)用的會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，所以國(guó)庫(kù)集中收付必須以單位“零賬戶(hù)”和配合為前提。
三、對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的分析
1、建立新的政府會(huì)計(jì)制度體系。為更有效地實(shí)行分類(lèi)管理預(yù)算會(huì)計(jì)體系由各級(jí)人民政府財(cái)政會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和參與預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)、收入征解會(huì)計(jì)共同構(gòu)成。
2、建立統(tǒng)一的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。在現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度下，一是模糊的賬目，一是更加詳細(xì)的信息需求。目前需要制定適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派和人民團(tuán)體的《行政單位會(huì)計(jì)制度》、適用于事業(yè)單位的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，為有利于中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，制訂有關(guān)《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)制度收入征解會(huì)計(jì)制度》等。
3、逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于規(guī)范會(huì)計(jì)核算。事業(yè)單位的性質(zhì)和職能決定了事業(yè)單位有很多事項(xiàng)要講求效益和效率。根據(jù)我國(guó)政府所處的會(huì)計(jì)環(huán)境和兩種會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的特點(diǎn)，要建立與國(guó)際相統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算制度，我國(guó)會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，政府公共開(kāi)支界限不明朗，權(quán)責(zé)發(fā)生制比收付實(shí)現(xiàn)制更能準(zhǔn)確確定收入和費(fèi)用的歸屬期，有利于收入和費(fèi)用的配比。
4、需要擴(kuò)大政府會(huì)計(jì)的核算范圍。目前各地方政府以各種名義、途徑籌集的資金，財(cái)政為其提供擔(dān)保，負(fù)債不能如實(shí)地反映在預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表中。政府債權(quán)的發(fā)生和收回不能作為資產(chǎn)反映出來(lái)，虛減了政府支配的公共財(cái)務(wù)資源，不利于加強(qiáng)貸款的回收管理，政府投資和結(jié)構(gòu)也不能完全被反映。所以政府會(huì)計(jì)應(yīng)增加對(duì)國(guó)有股權(quán)、固定資產(chǎn)等的核算，建立適當(dāng)?shù)恼潭ㄙY產(chǎn)折舊計(jì)提方法，采用相關(guān)的固定資產(chǎn)費(fèi)用配比方法。
論文關(guān)鍵詞：新公共管理理論，績(jī)效管理，財(cái)政預(yù)算，事業(yè)單位
一．前言
1959年《財(cái)政法組織法》（LOLF）確立了法國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求。2001年8月，原法國(guó)總統(tǒng)希拉克頒布了新《財(cái)政法組織法》，明確提出建立以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算，并規(guī)定從2006年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國(guó)公共財(cái)政的一次重大改革，它給法國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的各個(gè)方面都帶來(lái)了顯著變化。其最大的意義在于使法國(guó)的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開(kāi)始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級(jí)深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)年代后，正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼摹⒇?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的形式。
新公共管理理論源于歐美國(guó)家，最早由英國(guó)前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國(guó)家逐漸受到重視。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強(qiáng)調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神，并學(xué)習(xí)或運(yùn)用企業(yè)管理的基本理念及做法，運(yùn)用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來(lái)評(píng)估績(jī)效，讓政府更具活力及競(jìng)爭(zhēng)力。
在戴維·奧斯等學(xué)者的推動(dòng)下，新公共理論的影響日益擴(kuò)大。以美國(guó)為首的西方國(guó)家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會(huì)員國(guó)，相續(xù)進(jìn)行了改革，提出了“績(jī)效政府”的理念。法國(guó)在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺(tái)了相關(guān)的法令，加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有：改革地方行政管理體制，取消對(duì)各地方政府的監(jiān)管，擴(kuò)大地方政府權(quán)力，擴(kuò)大地方民主，增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)利等等。
2．改善法國(guó)政府財(cái)政赤字的迫切需要
從法國(guó)國(guó)內(nèi)看，法國(guó)的公共債務(wù)問(wèn)題一直困擾著法國(guó)歷屆政府站。2005年，法國(guó)公共債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%的上限，達(dá)到了66.8%。同時(shí)，西方各國(guó)政府都大刀闊斧的改革政府機(jī)構(gòu)、改善公共財(cái)政管理，而法國(guó)卻相對(duì)滯后，這就迫使法國(guó)政府加快了行政改革。從2000年以來(lái)，法國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國(guó)內(nèi)投資與需求大幅度減少，這造成了法國(guó)財(cái)政收入銳減。與此同時(shí)，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，法國(guó)政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國(guó)公共債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。
三．改革的主要內(nèi)容。
與1959年以來(lái)形成的預(yù)算體制相比，新《財(cái)政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效的管理。在過(guò)去，各部門(mén)預(yù)算支出項(xiàng)目是分割孤立的，完全由議會(huì)根據(jù)部門(mén)需要進(jìn)行撥付。在這樣的機(jī)制下，預(yù)算項(xiàng)目很難體現(xiàn)各種計(jì)劃的性質(zhì)也很難明確各級(jí)行政管理者的責(zé)任。新《財(cái)政法組織法》運(yùn)用績(jī)效機(jī)制來(lái)推動(dòng)財(cái)政預(yù)算，重新建立了財(cái)政預(yù)算機(jī)制。新機(jī)制使得各級(jí)管理者的責(zé)任明確、國(guó)家政策連貫而緊密。該機(jī)制把財(cái)政預(yù)算分為“任務(wù)”（mission）、“項(xiàng)目”(programme)、“行動(dòng)”(action)。“任務(wù)”是財(cái)政預(yù)算的最高級(jí)工商管理論文，體現(xiàn)了國(guó)家的主要公共政策以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。同時(shí)，若干個(gè)“項(xiàng)目”組成了某個(gè)“任務(wù)”。“行動(dòng)”又把項(xiàng)目的各項(xiàng)計(jì)劃具體化。
新《財(cái)政法組織法》規(guī)定，各級(jí)、部門(mén)必須建立下一年度的行政計(jì)劃與工作安排；同時(shí)，每項(xiàng)具體計(jì)劃的效果必須通過(guò)相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核，并把結(jié)果反映到年度績(jī)效考核報(bào)告中。
2. 項(xiàng)目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財(cái)政法組織法》的另一最大的亮點(diǎn)在于，除了不能觸動(dòng)人員工資之外，只要能保證項(xiàng)目目標(biāo)圓滿(mǎn)完成和提高工作效率，各行政部門(mén)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可按實(shí)際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時(shí)，為了保證項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強(qiáng)化行政部門(mén)內(nèi)部審計(jì)職能，使每個(gè)公共政策項(xiàng)目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強(qiáng)化了議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之后，議會(huì)是最大的受益者。它對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，財(cái)政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財(cái)政法組織法》第五十條規(guī)定，當(dāng)政府向議會(huì)提交國(guó)家未來(lái)四年的發(fā)展報(bào)告的時(shí)候，必須同時(shí)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來(lái)源，以供議會(huì)調(diào)查、審議，從而提高財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性。其次，擴(kuò)大了議會(huì)對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財(cái)政預(yù)算的分任務(wù)管理與績(jī)效管理機(jī)制，議會(huì)可以通過(guò)討論國(guó)家公共政策與發(fā)展策略來(lái)決定對(duì)某項(xiàng)任務(wù)是否賦予相關(guān)財(cái)政預(yù)算支持，從而大大提高了議會(huì)的決策者的角色。在新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之前，議會(huì)由于缺乏必要的時(shí)間與手段，只能針對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的一攬子計(jì)劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財(cái)政預(yù)算真正被議會(huì)深入討論研究。新法案實(shí)施之后，“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”與它們所需要的財(cái)政預(yù)算一目了然，議會(huì)成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后，公共政策與財(cái)政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決，提高了議會(huì)地位和權(quán)利。一方面，決算法草案的審議時(shí)間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改，而是對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。
四．新《財(cái)政法組織法》對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響
配合新《財(cái)政法組織法》，法國(guó)從希拉克政府到薩科齊政府，都對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文，無(wú)法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財(cái)政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國(guó)的財(cái)政與金融安全，薩科奇政府制定和實(shí)施了稱(chēng)為“公共政策全面修訂” 的全面改革計(jì)劃，旨在對(duì)公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項(xiàng)計(jì)劃確定了很多改革目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因?yàn)楣ぷ鞫玫礁嗟谋碚?以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源，取得更好的成效。該計(jì)劃是法國(guó)政府全面轉(zhuǎn)型的范例，它由370項(xiàng)經(jīng)過(guò)開(kāi)支審查篩選出的舉措組成，同時(shí)，每個(gè)政府部門(mén)都必須節(jié)約開(kāi)支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模：法國(guó)公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開(kāi)始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬(wàn)到8萬(wàn)人之間，而該年就裁減了1萬(wàn)5千 個(gè)職缺。[②]如今，薩科奇政府實(shí)行每?jī)擅珓?wù)員退休后只補(bǔ)充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開(kāi)支從而大大減少。
3.對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行分類(lèi)改革。現(xiàn)有的公共服務(wù)部門(mén)被分成三大類(lèi)：一是關(guān)系到民生與社會(huì)穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門(mén)，將繼續(xù)由國(guó)家管理；二是涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門(mén)，國(guó)家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開(kāi)放的其它的部門(mén)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。
4.行政部門(mén)的創(chuàng)新改革。主要有兩項(xiàng)：一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則，各行政部門(mén)將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算；二是對(duì)政府各部門(mén)引入外部審計(jì)，同時(shí)對(duì)崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。
5.強(qiáng)化公共部門(mén)的績(jī)效管理。公共部門(mén)的各項(xiàng)公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”。“任務(wù)”是指各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，如交通、社會(huì)治安等。“項(xiàng)目”是指細(xì)化后的各項(xiàng)“任務(wù)”，如在就業(yè)“任務(wù)”中，就有增加就業(yè)的“項(xiàng)目”；“目標(biāo)”是每個(gè)項(xiàng)目要達(dá)到的目的，如增加就業(yè)的“項(xiàng)目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果，主要用于評(píng)估各項(xiàng)措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。
法國(guó)政府在推進(jìn)公共部門(mén)改革中取得了一定的階段性成果。以法國(guó)內(nèi)政部為例， 2005年法國(guó)道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動(dòng)減少了8.2%,在公共道路上的違法活動(dòng)則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家工商管理論文，其公共部門(mén)頗具特色，它在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國(guó)情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績(jī)效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場(chǎng)化改革，減少公共部門(mén)監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會(huì)，全球一體化的步伐不斷加快。在法國(guó)，公眾參與公共管理早就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開(kāi)始尋求公民參與的過(guò)程來(lái)充實(shí)公民生活，來(lái)有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識(shí)，并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的看法。另一方面，政府行政官僚的擴(kuò)張，經(jīng)常造成公共部門(mén)逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會(huì)大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。在新形勢(shì)下，要解決事業(yè)單位中的績(jī)效改革問(wèn)題，其基本點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)公共部門(mén)，包括對(duì)事業(yè)單位權(quán)利的限制和對(duì)公平性的追根問(wèn)底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由與充分競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)才能充滿(mǎn)活力和創(chuàng)造力。沒(méi)有一個(gè)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，作為社會(huì)子系統(tǒng)和公共部門(mén)的事業(yè)單位績(jī)效改革的效果也無(wú)法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手，它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來(lái)。
2. 重新認(rèn)識(shí)公共部門(mén)的本質(zhì)。高績(jī)效政府組織是指政府組織以績(jī)效評(píng)估體系為標(biāo)準(zhǔn)，以最低的管理成本取得最大的社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿(mǎn)足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)新《財(cái)政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對(duì)于我國(guó)的事業(yè)單位，一方面，其“績(jī)效”必須最大程度地凸顯其社會(huì)公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營(yíng)利性；另一方面，其“績(jī)效”還必須同時(shí)依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，凸顯其獨(dú)特的公益價(jià)值。在我國(guó)，目前許多事業(yè)單位社會(huì)公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績(jī)效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實(shí)行績(jī)效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績(jī)效開(kāi)始。我國(guó)的事業(yè)單位屬于公共部門(mén)，所以它們的績(jī)效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。
3.績(jī)效考核制度應(yīng)伴隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革。從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政績(jī)效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國(guó)2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看，最大的特點(diǎn)就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”三級(jí)。每一個(gè)級(jí)別都有相對(duì)固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門(mén)公共政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門(mén)的績(jī)效管理體制改革無(wú)法匹配。
4.應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾與人大對(duì)事業(yè)單位績(jī)效的監(jiān)督與評(píng)估作用。法國(guó)議會(huì)是新《財(cái)政法組織法》的最大受益者，其角色因?yàn)樾隆敦?cái)政法組織法》而強(qiáng)化。議會(huì)有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預(yù)算的透明度。在我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效改革過(guò)程中，績(jī)效指標(biāo)的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國(guó)目前事業(yè)單位績(jī)效改革的一個(gè)難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績(jī)效考核變成了“官績(jī)效”“一言堂”。因此，績(jī)效考核需要考慮多維度考核，以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì)，公眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核指標(biāo)，讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級(jí)人大代表參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，提高考核的透明度和公信力。
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本論文立足于我國(guó)財(cái)政發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,從深化預(yù)算改革的要求出發(fā),借鑒國(guó)際上成熟的績(jī)效預(yù)算理論與實(shí)踐做法,結(jié)合當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的條件、推進(jìn)的要求和改革目標(biāo)等,沿循財(cái)政管理的發(fā)展趨勢(shì),從理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯、發(fā)展邏輯等方面著眼,提出并確立論文選題。本論文是在我國(guó)建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下,在完成了財(cái)政體制改革和預(yù)算管理改革的主要任務(wù),提出建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)后,對(duì)現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理的一次系統(tǒng)回顧與總結(jié),并從國(guó)內(nèi)實(shí)踐、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及改革發(fā)展的角度,對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)和完善預(yù)算績(jī)效管理所作的理論構(gòu)建和政策思考。(1)我國(guó)不斷深化的財(cái)政改革開(kāi)始要求財(cái)政支出講求績(jī)效建國(guó)以來(lái),我國(guó)一直實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的高度統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。期間,也進(jìn)行過(guò)一些放權(quán)讓利、劃分收支等多種形式的包干體制方面的探索,但基本上都屬于比較穩(wěn)定的時(shí)期,并沒(méi)有從體制和框架上進(jìn)行大的改革。這時(shí)期的財(cái)政預(yù)算制度具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征,財(cái)政管理總體上比較粗放,財(cái)政收入規(guī)模較小,不能滿(mǎn)足日益擴(kuò)大的建設(shè)性支出的需要,其關(guān)注的重點(diǎn)是財(cái)政收入水平及能力。
........
2預(yù)算績(jī)效管理的界定:相關(guān)概念的提出與辨析
2.1主要概念及內(nèi)涵
其中:“經(jīng)濟(jì)性”是成本與投入的關(guān)系,關(guān)心的是資源節(jié)約問(wèn)題,是指以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出,即如何實(shí)現(xiàn)支出最少,強(qiáng)調(diào)的是成本,追求花費(fèi)最小化;“效率性”是投入和產(chǎn)出間的比例關(guān)系,關(guān)心的是手段問(wèn)題,注重手段性、過(guò)程性的產(chǎn)出和單位產(chǎn)出,是指在一定的產(chǎn)出或投入情形下使得投入最小化或產(chǎn)出最大化,表現(xiàn)為預(yù)算活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等投入要素之間的比率,即是否講求效率,強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出,追求產(chǎn)出投入比的最大化;“效益性”是產(chǎn)出與目標(biāo)(結(jié)果)的關(guān)系,側(cè)重于所提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品符合政策目標(biāo)的程度,關(guān)心的是目標(biāo)或結(jié)果問(wèn)題,注重結(jié)果性的產(chǎn)出和目標(biāo)產(chǎn)出,表現(xiàn)為預(yù)算支出結(jié)果在多大程度上達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的預(yù)期目標(biāo),是指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度或一項(xiàng)活動(dòng)預(yù)期影響與實(shí)際影響之間的關(guān)系,即支出是否得當(dāng),強(qiáng)調(diào)的是效果,追求效益的最優(yōu)化;"公平性”是目標(biāo)與社會(huì)公平的關(guān)系,即社會(huì)公眾(尤其是弱勢(shì)群體)能否得到公平待遇和享受公共服務(wù),注重社會(huì)性和公眾滿(mǎn)意度,追求社會(huì)公平。四個(gè)方面相互融合,基本詮釋了 “預(yù)算績(jī)效”的內(nèi)涵。其內(nèi)在聯(lián)系如圖2-1所示。
2.2明確預(yù)算績(jī)效管理的幾個(gè)關(guān)系
預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理與績(jī)效管理的有機(jī)融合,已經(jīng)成為目前加強(qiáng)預(yù)算管理的重要內(nèi)容,二者有著內(nèi)在的緊密聯(lián)結(jié),并體現(xiàn)出一定的差異和不同的特點(diǎn)。一是預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理在本質(zhì)上是一致的。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的效率和責(zé)任,針對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的“重分配、輕管理,重支出、輕績(jī)效”問(wèn)題,采用科學(xué)的體系和方法,突出強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向,目的是進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理水平,提高財(cái)政資金使用效益,其本身仍屬于預(yù)算管理的范疇;而講求績(jī)效是預(yù)算管理的應(yīng)有之義,其中優(yōu)化資源配置、提高支出效益也是傳統(tǒng)預(yù)算管理的重要職能。從這一點(diǎn)上看,兩者的本質(zhì)是相同的。二是預(yù)算績(jī)效管理依托于預(yù)算管理改革。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理必須依賴(lài)一定的預(yù)算管理基礎(chǔ),近年來(lái)推進(jìn)的部門(mén)預(yù)算等一系列預(yù)算改革,使得預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性不斷提高,為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供了前提條件和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);同時(shí),推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理,又可進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算管理改革的深化。二者互為依托,互相提供支撐。
3預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn):基于我國(guó)財(cái)政改革進(jìn)程與問(wèn)題的分析........37
3.1從我國(guó)公共財(cái)政演進(jìn)的視角分析預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展脈絡(luò).........37
4預(yù)算績(jī)效管理的理論支點(diǎn):對(duì)理論基礎(chǔ)的探源與構(gòu)建..............59
4.1預(yù)算績(jī)效管理的沿革與制度變遷.......59
5預(yù)算績(jī)效管理的國(guó)際視點(diǎn):國(guó)外實(shí)施績(jī)效預(yù)算的基本情況(上)..........95
5.1績(jī)效預(yù)算發(fā)展概覽.......95
5.1.1績(jī)效預(yù)算實(shí)施的原因.......95
10中長(zhǎng)期改革方向與路徑:走向績(jī)效預(yù)算改革之路
10.1對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的路徑回顧與分析
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,我國(guó)是一個(gè)財(cái)政支出壓力異常強(qiáng)大的國(guó)家。近十年來(lái),財(cái)政收支規(guī)模呈現(xiàn)跨越式發(fā)展,從2002年近2萬(wàn)億元到2012年己超過(guò)12萬(wàn)億元,公共產(chǎn)品提供壓力大,財(cái)政資金高度緊張,收入增加很難滿(mǎn)足支出增長(zhǎng),而且隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)告別高速發(fā)展期,財(cái)政收入的低增長(zhǎng)必將成為常態(tài),通過(guò)增加收入來(lái)“開(kāi)源”成效甚微,必須從支出“節(jié)流”上創(chuàng)新,迫切需要在收支矛盾不斷加劇的情況下,尋求一種使資金供給結(jié)構(gòu)安排具有客觀依據(jù)支撐的平衡之路。而預(yù)算績(jī)效管理要求提高資金使用效益,強(qiáng)調(diào)支出效率的內(nèi)在制度核心,則很好地適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)財(cái)政形勢(shì)的要求,成為提升預(yù)算管理水平、解決當(dāng)前財(cái)政收支困局的一種必然選擇。
10.2績(jī)效預(yù)算凸顯財(cái)政預(yù)算管理的發(fā)展趨勢(shì)
由于預(yù)算上的政治較量,使得預(yù)算分配變成了利益的平衡,陷入無(wú)休止的爭(zhēng)吵,在資源使用上也出現(xiàn)了低效循環(huán)。為了改變這種狀況,隨著預(yù)算管理的發(fā)展和技術(shù)方法上的創(chuàng)新,一些專(zhuān)家主張引入“理性”因素的預(yù)算分析,要求實(shí)行科學(xué)管理手段,盡量將政治因素排除在外,促進(jìn)在政治分配的環(huán)境下提高預(yù)算資金的使用效率。20世紀(jì)30年代至80年代,美國(guó)率先進(jìn)行了一系列的預(yù)算改革與探索,如推行績(jī)效預(yù)算、建立規(guī)劃一項(xiàng)目一預(yù)算、實(shí)行目標(biāo)管理預(yù)算和零基預(yù)算等,這些預(yù)算改革都形成了各種新的預(yù)算編制模式,目的是希望用理性的預(yù)算分析來(lái)取代根據(jù)政治判斷和預(yù)算基數(shù)來(lái)分配資金的傳統(tǒng)預(yù)算模式,并強(qiáng)化資金使用上的技術(shù)衡量,關(guān)注產(chǎn)出績(jī)效,因而也被稱(chēng)為理性預(yù)算模式、績(jī)效預(yù)算模式,使得績(jī)效預(yù)算逐漸被視為一種促進(jìn)公共服務(wù)品質(zhì)和施政成果改善的過(guò)程。這些是績(jī)效預(yù)算發(fā)展的早期階段,體現(xiàn)了對(duì)績(jī)效衡量的要求,完善了績(jī)效評(píng)價(jià)體系和方法,構(gòu)成了績(jī)效預(yù)算的主要內(nèi)容。
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一、財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)管問(wèn)題
一般認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算支出的有效監(jiān)管基于“四個(gè)支柱”：責(zé)任感、透明度、預(yù)測(cè)性和參與性。其中，責(zé)任感要求有關(guān)政府官員應(yīng)明確其對(duì)內(nèi)部上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和外部社會(huì)公眾所負(fù)的責(zé)任；透明度意味著財(cái)政和財(cái)務(wù)信息的透明對(duì)行政部門(mén)、立法機(jī)關(guān)和大多數(shù)公眾部門(mén)而言都是必需的；預(yù)測(cè)性要求法律和規(guī)章制度必須事前清晰地為人們所知，而且能統(tǒng)一地、有效地貫徹實(shí)施；參與性則需要提供可靠的信息并對(duì)政府的行為予以檢查。財(cái)政預(yù)算支出有效監(jiān)控的“四個(gè)支柱”具體體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算支出管理過(guò)程的諸環(huán)節(jié)之中，如財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、現(xiàn)金和國(guó)庫(kù)管理、公共支出等。
在以上諸環(huán)節(jié)中，最關(guān)鍵的就是預(yù)算執(zhí)行。這是一個(gè)利用現(xiàn)有資源來(lái)貫徹執(zhí)行預(yù)算編制中的政策和充分體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算支出管理目標(biāo)的過(guò)程。對(duì)此，就必須要有一整套用來(lái)確保預(yù)算完好執(zhí)行的程序和機(jī)制。否則，決策就可能會(huì)建立在錯(cuò)誤的信息基礎(chǔ)上，資源也往往會(huì)失去有效的管理，即使是良好的預(yù)算制度，也會(huì)失去意義。
二、財(cái)政預(yù)算支出內(nèi)部控制的具體內(nèi)容及要求
根據(jù)財(cái)政預(yù)算支出管理的特點(diǎn)和具體要求，結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)理論，可把財(cái)政預(yù)算支出管理中的內(nèi)部控制問(wèn)題歸納為以下幾個(gè)方面：
（一）過(guò)程控制
過(guò)程控制旨在確保只有經(jīng)過(guò)正確授權(quán)的指令才予以執(zhí)行，要求對(duì)預(yù)算支出的每一過(guò)程都要進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中最基本的控制環(huán)節(jié)有：
1、在承諾階段，需要核實(shí)：（1）支出計(jì)劃是否由法定批準(zhǔn)人批準(zhǔn)；（2）資金是否按照預(yù)算規(guī)定的用途撥付，且在適當(dāng)?shù)闹С鲱?lèi)型中保留足夠的資金；（3）撥付的資金是否列入正確的科目。
2、當(dāng)提供了商品和服務(wù)后，必須核實(shí)：是否已收到有關(guān)商品和已提供某項(xiàng)服務(wù)的有關(guān)單據(jù)證明。
3、在支付之前，需確認(rèn)：（1）是否存在有效的支出義務(wù)；（2）有關(guān)專(zhuān)業(yè)人員證明所提供的商品和所收到的服務(wù)是否滿(mǎn)足預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)；（3）發(fā)票和其他有關(guān)支付票據(jù)是否是正確的或適合支付的；（4）驗(yàn)明收款人。
4、在最終支付之后，需對(duì)所有相關(guān)支出進(jìn)行檢查和復(fù)審，對(duì)不規(guī)范之處應(yīng)予匯報(bào)。
總體上，在任何機(jī)構(gòu)之內(nèi)，在授權(quán)支出、批準(zhǔn)合同和發(fā)出購(gòu)買(mǎi)的指令、確認(rèn)收到的商品和服務(wù)、履行支付等方面都必須有明確的職責(zé)分工。其中，一些職責(zé)可以由同一人或同一部門(mén)擔(dān)負(fù)。但是，在大多數(shù)情況下，同一人或同一部門(mén)不應(yīng)既負(fù)責(zé)支付，又負(fù)責(zé)其他活動(dòng)或控制支出。這種安排實(shí)際就是內(nèi)部牽制原則的體現(xiàn)。
政府部門(mén)之間這些職責(zé)的分工支配著支出單位和核心部門(mén)（財(cái)政部門(mén)、財(cái)務(wù)控制部門(mén)）之間的職權(quán)分配。在不同的國(guó)家，這種控制可以是相關(guān)各部門(mén)的內(nèi)部控制，也可以由綜合管理部門(mén)如財(cái)政部門(mén)、財(cái)務(wù)控制辦公室來(lái)完成。
（二）會(huì)計(jì)控制
許多國(guó)家的預(yù)算體系都是通過(guò)會(huì)計(jì)控制來(lái)確保遵照?qǐng)?zhí)行的。有效的會(huì)計(jì)控制，應(yīng)保證清晰地記錄預(yù)算支出和撥款或預(yù)算項(xiàng)目間的變化（如，分?jǐn)?、調(diào)查、預(yù)算追加等）。無(wú)論會(huì)計(jì)基礎(chǔ)如何，會(huì)計(jì)控制都應(yīng)做到：（1）會(huì)計(jì)記錄必須要有足夠而合理的程序，包括對(duì)收付事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)的登記、足夠的安全系統(tǒng)以及與銀行賬目的核對(duì)系統(tǒng)等；（2）所有的支出與收入事項(xiàng)都應(yīng)該按照相同的方法登記到相應(yīng)的賬戶(hù)中；（3）按照經(jīng)濟(jì)種類(lèi)和職能作用對(duì)支出進(jìn)行一般劃分；（4）會(huì)計(jì)記錄必須明晰，文件程序必須完備；（5）會(huì)計(jì)報(bào)表的編制必須規(guī)范；（6）跟蹤支出周期（立項(xiàng)、審批和支付）每個(gè)階段的撥款使用（預(yù)算會(huì)計(jì)）系統(tǒng)，等。此外，會(huì)計(jì)控制還包括與單位組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的會(huì)計(jì)控制權(quán)（會(huì)計(jì)體制）的集中和分權(quán)制度。在許多國(guó)家，中心機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部設(shè)有專(zhuān)門(mén)辦公室負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)控制和辦理支付，這個(gè)辦公室通常也負(fù)責(zé)現(xiàn)金的管理，構(gòu)成國(guó)庫(kù)部門(mén)的一部分。也有一些國(guó)家，支付由各個(gè)部委來(lái)負(fù)責(zé)，但現(xiàn)金和銀行賬戶(hù)由負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理的國(guó)庫(kù)部門(mén)控制。因此，有關(guān)會(huì)計(jì)控制是否集權(quán)或分權(quán)的問(wèn)題應(yīng)與現(xiàn)金管理有關(guān)的問(wèn)題相區(qū)別。一般認(rèn)為，當(dāng)支付過(guò)程和會(huì)計(jì)控制運(yùn)行過(guò)于分散時(shí)，就需要對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行適當(dāng)?shù)募锌刂苹驅(qū)?huì)計(jì)控制體制進(jìn)行改進(jìn)，以使當(dāng)前的分權(quán)系統(tǒng)能更好地適應(yīng)監(jiān)督會(huì)計(jì)記賬和現(xiàn)金管理的需要；而當(dāng)支付過(guò)程和會(huì)計(jì)控制過(guò)于集中時(shí)，就需要一個(gè)系統(tǒng)，以確保資金按照預(yù)算和現(xiàn)金支付計(jì)劃及時(shí)支付，并使支出單位能更好地參與和獲得更多的靈活性。由于各國(guó)信息技術(shù)的迅猛進(jìn)步，使為效率因素而進(jìn)行的分散控制與確保支出的集中控制之間趨于協(xié)調(diào)，即現(xiàn)代技術(shù)有可能做到使二者兼顧：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于預(yù)算執(zhí)行。
（三）現(xiàn)金控制
現(xiàn)金控制屬于內(nèi)部管理制度的一部分，廣義的內(nèi)部控制是包括內(nèi)部管理制度的，在此專(zhuān)門(mén)將現(xiàn)金控制羅列出來(lái)，主要是強(qiáng)調(diào)這一環(huán)節(jié)在整個(gè)內(nèi)部控制中的獨(dú)特性和重要性?，F(xiàn)金控制的主要原則在于：
1、現(xiàn)金余額的集中化。這種集中應(yīng)通過(guò)“國(guó)庫(kù)專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)庫(kù)專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)是一種賬戶(hù)也可以說(shuō)是一整套與所有政府支付交易相關(guān)的賬戶(hù)。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）每日的現(xiàn)金余額集中化；（2）財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)設(shè)賬戶(hù)；（3）收付事項(xiàng)應(yīng)按相同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)入這些賬戶(hù)。
2、編制周密的現(xiàn)金計(jì)劃。在編制現(xiàn)金計(jì)劃時(shí)，要兼顧預(yù)算的權(quán)威性和考慮即將發(fā)生的支出所體現(xiàn)出來(lái)的靈活性。主要包括：（1）每年應(yīng)按季度滾動(dòng)編寫(xiě)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃；（2）在每年預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃內(nèi)，編寫(xiě)每月現(xiàn)金和借款計(jì)劃；（3）月現(xiàn)金計(jì)劃執(zhí)行要每周總結(jié)。為編寫(xiě)每月現(xiàn)金計(jì)劃，避免欠款和延遲支付的發(fā)生，必須對(duì)各項(xiàng)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)控。
3、借款政策需要提前制定，借款計(jì)劃應(yīng)該公開(kāi)。各級(jí)政府的借款必須規(guī)范而且應(yīng)與總體財(cái)政目標(biāo)一致。
4、借外債應(yīng)該與預(yù)算或長(zhǎng)期支出計(jì)劃相一致，并嚴(yán)格監(jiān)管。
（四）采購(gòu)控制
政府作為購(gòu)買(mǎi)者，其主要目標(biāo)是能夠在競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格上獲得優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù)。采購(gòu)控制應(yīng)有助于投標(biāo)者的公平競(jìng)爭(zhēng)，及獲得貨幣的最佳價(jià)值，將腐敗和特權(quán)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。一些國(guó)家的政府購(gòu)買(mǎi)功能是通過(guò)某個(gè)采購(gòu)中心的采購(gòu)任務(wù)體現(xiàn)出來(lái)的。理論上，集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)可以獲得低價(jià)位，但由于存在采購(gòu)中心對(duì)客戶(hù)的拖拉、官僚習(xí)氣、存貨過(guò)多、中間損失、偷盜以及對(duì)市場(chǎng)和技術(shù)變化反應(yīng)不夠靈敏等問(wèn)題，實(shí)際效果并不盡人意。為有效杜絕此類(lèi)現(xiàn)象，筆者建議政府應(yīng)成立監(jiān)督和幫助下級(jí)采購(gòu)部門(mén)的中央公共采購(gòu)辦公室，其職責(zé)主要是制定相關(guān)規(guī)章制度，確保采購(gòu)部門(mén)雇用和培訓(xùn)合格的員工，完善培訓(xùn)體系和監(jiān)督政府采購(gòu)。
除此之外，良好的采購(gòu)控制應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：（1）采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)制度應(yīng)規(guī)定清楚，并公布于眾；（2）采購(gòu)過(guò)程應(yīng)接受公眾監(jiān)督，采購(gòu)結(jié)果應(yīng)公布于眾，競(jìng)爭(zhēng)方的名稱(chēng)、投標(biāo)價(jià)格、中標(biāo)者的價(jià)格也應(yīng)該公開(kāi)；（3）契約簽定和整個(gè)采購(gòu)程序應(yīng)接受立法機(jī)關(guān)和審計(jì)部門(mén)監(jiān)督；（4）應(yīng)保存書(shū)面（計(jì)算機(jī)化）記錄，便于公眾查詢(xún)；（5）工作人員的公務(wù)職責(zé)和個(gè)人利益不應(yīng)有牽涉；（6）應(yīng)進(jìn)行財(cái)務(wù)委派和恰當(dāng)?shù)膷徫环蛛x及崗位輪換。
一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的概念
（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一般分類(lèi)
從廣義上分析，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包括所有以政府為主體向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的各種服務(wù)。按照“誰(shuí)是這些服務(wù)的消費(fèi)者或者受益者”為標(biāo)準(zhǔn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政府自身作為消費(fèi)者向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，如政府部門(mén)的信息化服務(wù)、后勤保障服務(wù)（保安、保潔、物業(yè)管理等）等；另一類(lèi)是政府作為提供某種服務(wù)的責(zé)任主體，而受益者是社會(huì)公眾，或者是符合有關(guān)規(guī)定、應(yīng)當(dāng)獲得某種服務(wù)的人群，如公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、各類(lèi)城市維護(hù)服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等。
近年來(lái)，上海市各級(jí)政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面進(jìn)行了大量有益的探索，這些探索反映到財(cái)政預(yù)算，表現(xiàn)為各部門(mén)在預(yù)算中安排的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。
上海市市級(jí)財(cái)政預(yù)算中納入政府采購(gòu)范圍的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目預(yù)算金額，這幾年約為十多億元，涉及的政府采購(gòu)項(xiàng)目約幾千個(gè)，主要是票據(jù)、證照、報(bào)表印刷，工程設(shè)計(jì)，信息化服務(wù)，專(zhuān)業(yè)檢測(cè)、鑒定、咨詢(xún)、規(guī)劃，物業(yè)管理等后勤保障項(xiàng)目。目前上海市市級(jí)財(cái)政預(yù)算中的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，也可以按前文所述分為兩類(lèi)：一類(lèi)是預(yù)算單位向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的，用于自身日常運(yùn)轉(zhuǎn)的服務(wù)，比較典型的是購(gòu)買(mǎi)辦公用房物業(yè)管理服務(wù)等；另一類(lèi)是預(yù)算單位在履行職能和發(fā)展特定事業(yè)的過(guò)程中，向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的提供給社會(huì)公眾的服務(wù)，比較典型的是購(gòu)買(mǎi)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)服務(wù)等。
（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念
目前，上海市市級(jí)財(cái)政對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目采取與面上項(xiàng)目支出統(tǒng)一的預(yù)算管理辦法。隨著政府職能的加快轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的不斷深化，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將不斷拓展，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目在市級(jí)預(yù)算中的比重將不斷提高，因此有必要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的概念進(jìn)行明確的界定，進(jìn)而建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范管理。
通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以明晰政府公共管理職能，提高政府管理透明度，回應(yīng)社會(huì)公眾的知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督；降低公共服務(wù)成本，提高質(zhì)量和效率，更大程度地滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需求；培育市場(chǎng)主體和中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展；實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)“管辦”分離，促進(jìn)政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供，直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，實(shí)施監(jiān)管”，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、依法行政的目標(biāo)。從上述政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)分析，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念是：政府將原由政府直接辦理的事項(xiàng)或提供的公共服務(wù)，以委托方式交由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)等服務(wù)提供者來(lái)完成，通過(guò)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)服務(wù)提供者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用的行為。
二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體
在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律關(guān)系中，主要存在“服務(wù)購(gòu)買(mǎi)人”和“服務(wù)提供者”兩個(gè)主體。
（一）服務(wù)購(gòu)買(mǎi)人
從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念分析，所有“承擔(dān)為社會(huì)公眾服務(wù)的責(zé)任與職能”的主體，包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織等，都可以成為“服務(wù)購(gòu)買(mǎi)人”。因此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“政府”是廣義的概念。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念明確以后，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，還需要明確五個(gè)方面的事項(xiàng)：一是確定是否需要提供某種公共服務(wù)；二是如何確定公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；三是如何公開(kāi)、公平、擇優(yōu)選擇服務(wù)提供者；四是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的財(cái)政預(yù)算安排；五是是否能夠通過(guò)量化的指標(biāo)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督。
（二）服務(wù)提供者
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府公共服務(wù)提供機(jī)制的轉(zhuǎn)換。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，政府應(yīng)充分運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，引導(dǎo)和整合各種社會(huì)資源，提高公共服務(wù)供給效率，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，服務(wù)提供者主要是各類(lèi)非政府組織的專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，非營(yíng)利組織是提供公共服務(wù)的重要主體（瞿振雄，2010）。研究數(shù)據(jù)顯示，歐洲非營(yíng)利組織收入中有40%～70%來(lái)自公共財(cái)政資源，日本是45%，中國(guó)香港為70%～80%，即使美國(guó)這樣的市場(chǎng)主導(dǎo)型國(guó)家，非營(yíng)利組織收入總額中來(lái)自政府公共部門(mén)的資源占比約31%（賈西津、蘇明，2009）?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)非營(yíng)利組織處于培育和發(fā)展初期，因此尚難以成為社會(huì)公共服務(wù)的主要提供者。
服務(wù)提供者應(yīng)具備一定的資質(zhì)條件：一是具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。二是具備提供政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目所必需的設(shè)備和專(zhuān)業(yè)技術(shù)等；行業(yè)管理部門(mén)有具體專(zhuān)業(yè)資質(zhì)要求的，應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)要求。三是具有健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度（何瑛，2008）。四是無(wú)重大違法違紀(jì)行為，社會(huì)信譽(yù)良好等。
三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍
加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，有利于加快形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新；有利于降低服務(wù)成本，節(jié)省財(cái)政支出，提高財(cái)政資金使用效益，提高政府公共服務(wù)的能力和水平?！渡虾Ｊ腥嗣裾“l(fā)關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)本市中介服務(wù)業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（滬府發(fā)〔2010〕4號(hào)）提出，要“進(jìn)一步完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)程序，增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)透明度，加大政府購(gòu)買(mǎi)力度”。為此，有必要進(jìn)一步研究政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。
理論上講，凡是能確認(rèn)受益主體、受益標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)而量化收費(fèi)條件的公共服務(wù)，就可以交由市場(chǎng)提供、政府購(gòu)買(mǎi)。但在實(shí)際操作中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還需要具備以下實(shí)施條件：
一是市場(chǎng)上有大量的服務(wù)提供者。大量服務(wù)提供者的存在，可以保證公共服務(wù)的提供量能夠滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要，同時(shí)，也可以使市場(chǎng)保持一定的競(jìng)爭(zhēng)性，以便政府能以合理的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)一般集中在服務(wù)主體活躍、市場(chǎng)化程度較高的領(lǐng)域，這是國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革得以順利推行的重要外部條件。從我國(guó)情況分析，目前，社會(huì)公共服務(wù)大多由事業(yè)單位或由事業(yè)單位改制后的企業(yè)來(lái)提供，市場(chǎng)化程度相對(duì)較低，競(jìng)爭(zhēng)還不夠充分。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)按規(guī)定全面推進(jìn)，勢(shì)必會(huì)影響這些事業(yè)單位或改制企業(yè)的既得利益。
二是能夠明確服務(wù)數(shù)量要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，政府需要與服務(wù)提供者簽訂合同，對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)總量、服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用支付、違約責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確的約定，以保證服務(wù)如期提供，并便于對(duì)服務(wù)提供情況進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。
三是能夠?qū)Ψ?wù)實(shí)行全過(guò)程的管理和控制。通過(guò)對(duì)服務(wù)提供的全過(guò)程實(shí)施管理、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)透明度，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效益。
綜上所述，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍可以在以下幾個(gè)方面，并結(jié)合本市實(shí)際情況，在有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目中先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，穩(wěn)妥推進(jìn)。一是城市維護(hù)服務(wù)，如城市道路維修養(yǎng)護(hù)、河道整治防汛、綠化管養(yǎng)、垃圾收集處置等；二是社會(huì)事業(yè)服務(wù)，如公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)、公共交通（優(yōu)惠換乘和老人免費(fèi)換乘）等；三是社會(huì)保障服務(wù)，如再就業(yè)教育培訓(xùn)、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)等；四是技術(shù)性、中立性公共服務(wù)，如審計(jì)、評(píng)估、檢測(cè)、征信、績(jī)效評(píng)價(jià)等；五是行業(yè)性公共服務(wù)，如行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、課題規(guī)劃、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)等；六是其他公共服務(wù)。
四、建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的意義
1.有利于政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織的培育。行政管理體制改革要建立的服務(wù)型政府，要求政府及其部門(mén)從部分公共服務(wù)領(lǐng)域抽身出來(lái)，讓社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)將這部分公共服務(wù)接手過(guò)去，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的效能，發(fā)揮社會(huì)組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有效地培育社會(huì)組織的發(fā)展和壯大。
2.有利于改善和提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率。由于成本、效率、專(zhuān)業(yè)化程度等方面的限制，政府自身提供公共服務(wù)的可能具有局限性，難以滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的多元化的公共服務(wù)需要，通過(guò)非政府的社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織提供的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，有利于改善和提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，滿(mǎn)足社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)的需要，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)社會(huì)、服務(wù)公眾的職能，體現(xiàn)構(gòu)建服務(wù)型政府的積極意義。
3.有利于提高財(cái)政資金使用效益和公共財(cái)政體系建設(shè)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；?yīng)，降低服務(wù)成本，節(jié)省財(cái)政支出，提高財(cái)政資金使用效益，提高政府公共服務(wù)的能力和水平。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將過(guò)去政府為提供公共服務(wù)而用在養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)方面的投入，轉(zhuǎn)而用于民生等公共服務(wù)，整合資源，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式，促進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)。
五、加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算管理的初步考慮
（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算管理基本原則
1.積極穩(wěn)妥的原則。實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)與政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革相結(jié)合，與財(cái)政預(yù)算管理改革相結(jié)合。先行試點(diǎn)，總結(jié)完善，務(wù)實(shí)操作，穩(wěn)妥推進(jìn)。
2.公開(kāi)透明的原則。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目按照公開(kāi)、公平、公正的原則確定服務(wù)供應(yīng)商；屬于政府采購(gòu)目錄范圍的，應(yīng)實(shí)行政府采購(gòu)。
3.注重績(jī)效的原則。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，根據(jù)財(cái)力可能合理安排，嚴(yán)格預(yù)算管理，并按照財(cái)政資金績(jī)效管理要求，積極引入充分、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效益。
（二）編制并《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目目錄》
規(guī)范和加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理，首先要明確納入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理的范圍，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。財(cái)政部門(mén)可以按照研究確定的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，結(jié)合相關(guān)實(shí)際情況，編制并向各預(yù)算主管部門(mén)和預(yù)算單位《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目目錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》）。
從我市本級(jí)情況分析，按政府提供公共服務(wù)的內(nèi)容，建議分為“城市維護(hù)服務(wù)”、“社會(huì)事業(yè)服務(wù)”、“社會(huì)保障服務(wù)”、“技術(shù)性、中立性公共服務(wù)”、“行業(yè)性公共服務(wù)”，以及“其他公共服務(wù)”等六大類(lèi)，大類(lèi)下可列舉具體明細(xì)項(xiàng)目，便于理解和實(shí)際操作。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求情況的變化，以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理實(shí)施情況，可對(duì)納入《目錄》的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
編制和《目錄》可以起到兩方面的作用：一是向預(yù)算單位明確實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍，引導(dǎo)預(yù)算單位逐步拓展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐；二是由預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)，按《目錄》對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目作標(biāo)注，便于財(cái)政部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目作分類(lèi)統(tǒng)計(jì)和分析研究，為不斷完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理打好基礎(chǔ)。
（三）明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理要求
研究制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理辦法，在面上項(xiàng)目支出預(yù)算管理要求的基礎(chǔ)上，按政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算管理的基本原則，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目建議實(shí)施“政府采購(gòu)、合同管理、審計(jì)評(píng)估、信息公開(kāi)”等管理要求。
“政府采購(gòu)”是指預(yù)算單位在編制預(yù)算前，將擬申請(qǐng)由市級(jí)財(cái)政資金安排的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)對(duì)是否可以實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提出審核意見(jiàn)。審核同意的，預(yù)算單位應(yīng)按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，將項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍。
“合同管理”是指預(yù)算單位在財(cái)政部門(mén)審核和批復(fù)預(yù)算后，應(yīng)以公平、公正、公開(kāi)的方式選定服務(wù)供應(yīng)商，并與服務(wù)供應(yīng)商簽訂合同，約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)總量等內(nèi)容。
“審計(jì)評(píng)估”是指項(xiàng)目完成后，財(cái)政部門(mén)、預(yù)算主管部門(mén)和預(yù)算單位可委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行審計(jì)；同時(shí)，預(yù)算主管部門(mén)應(yīng)組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。審計(jì)報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。
“信息公開(kāi)”是指預(yù)算單位應(yīng)將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的有關(guān)情況向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。
（四）明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府采購(gòu)（服務(wù)類(lèi)）的關(guān)系
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算管理與服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的政府采購(gòu)規(guī)定之間既有聯(lián)系、又有區(qū)別。
政府采購(gòu)主要規(guī)范預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，是在預(yù)算已經(jīng)確定的前提下，對(duì)一定規(guī)模以上的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，以公開(kāi)、公平、公正的方式，確定服務(wù)供應(yīng)商。根據(jù)《上海市2011年政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)》（滬財(cái)庫(kù)〔2010〕25號(hào)）的規(guī)定，預(yù)算金額10萬(wàn)元以上的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施政府采購(gòu)。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程管理，即：對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目從立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督到績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程規(guī)范。其中，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，凡屬于政府采購(gòu)范圍的，應(yīng)按規(guī)定實(shí)施政府采購(gòu)。
（五）探索構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)管理平臺(tái)
為加快推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作，需要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的管理平臺(tái)，以進(jìn)一步促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度化、信息化、規(guī)范化。本市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)管理平臺(tái)，建議由政府職能部門(mén)統(tǒng)一管理，公共服務(wù)需求方和公共服務(wù)提供方共同參與，主要發(fā)揮三個(gè)方面功能：一是信息功能。政府各有關(guān)部門(mén)需要購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息和市場(chǎng)主體（企業(yè)或社會(huì)組織）能夠提供公共服務(wù)的信息，以及已經(jīng)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息，均統(tǒng)一在這個(gè)管理平臺(tái)上公開(kāi)。二是信息反饋功能。政府各有關(guān)部門(mén)也可通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，及時(shí)了解和掌握社會(huì)各界對(duì)公共服務(wù)的需求，社會(huì)公眾也可以了解已實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和監(jiān)督情況。三是預(yù)算管理功能。市財(cái)政局依托這個(gè)管理平臺(tái)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)需求信息庫(kù)、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)信息庫(kù)、已購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目信息庫(kù)，為改進(jìn)和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理提供參考，以進(jìn)一步加強(qiáng)管理。通過(guò)構(gòu)建管理平臺(tái)達(dá)到整合服務(wù)項(xiàng)目資源，培育服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)主體，推動(dòng)政府信息公開(kāi)，提高政府資金和行政效率的目標(biāo)。
（六）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算管理實(shí)施步驟
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作進(jìn)展要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況相適應(yīng)，突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，堅(jiān)持因地制宜，注重發(fā)揮社會(huì)組織吸引、調(diào)動(dòng)和整合社會(huì)資源的功能，形成社會(huì)服務(wù)供給的合力。在實(shí)施內(nèi)容上，鑒于納入《目錄》中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目涉及面較廣、服務(wù)提供者情況較為復(fù)雜，以及前述“政府采購(gòu)、合同管理、審計(jì)評(píng)估、信息公開(kāi)”的預(yù)算管理要求，可以在《目錄》中的部分項(xiàng)目先行試點(diǎn)，在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善，逐步推廣。主要應(yīng)考慮：一是隨著政府職能加快轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革不斷深化，《目錄》中的項(xiàng)目將是今后政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要方向，且這類(lèi)項(xiàng)目多為公益性、民生保障項(xiàng)目，社會(huì)關(guān)注度高；二是《目錄》中有些項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度相對(duì)較高，能夠較好地體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用；三是在實(shí)施范圍上，在市級(jí)層面先行先試，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步推廣到區(qū)縣。
（作者系上海市財(cái)政局副巡視員）
參考文獻(xiàn)
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內(nèi)容摘要：政府會(huì)計(jì)這一研究領(lǐng)域國(guó)外學(xué)者已做了大量的研究，我國(guó)政府會(huì)計(jì)研究起步相對(duì)較晚，經(jīng)過(guò)近十年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，雖取得了較豐富的成果，但仍未形成完善的理論體系和實(shí)踐模式。因此，有必要對(duì)我國(guó)近年來(lái)的政府會(huì)計(jì)理論研究情況和成果進(jìn)行回顧和評(píng)價(jià)，為未來(lái)政府會(huì)計(jì)的研究提出建議。
關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì) 文獻(xiàn)回顧 評(píng)價(jià)
1994-2009年會(huì)計(jì)期刊發(fā)表政府會(huì)計(jì)論文情況分析
（一）會(huì)計(jì)類(lèi)核心期刊刊登文章的數(shù)量結(jié)構(gòu)分析
對(duì)會(huì)計(jì)類(lèi)核心期刊發(fā)表政府會(huì)計(jì)類(lèi)研究論文的數(shù)量結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以看出，1994-2009年我國(guó)核心期刊上發(fā)表的政府會(huì)計(jì)方面論文總體篇數(shù)不多，為259篇。17種會(huì)計(jì)類(lèi)核心期刊十幾年刊發(fā)政府會(huì)計(jì)方面的文章占前四位的分別是財(cái)會(huì)月刊、財(cái)會(huì)通訊、會(huì)計(jì)研究、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，占了文章總數(shù)的70％以上。而其他核心刊物發(fā)表的政府會(huì)計(jì)方面論文較少，其中審計(jì)研究和中國(guó)審計(jì)發(fā)表的政府會(huì)計(jì)方面論文為0。這說(shuō)明我國(guó)的政府會(huì)計(jì)研究起步較晚，學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究氛圍不夠濃厚，導(dǎo)致我國(guó)政府會(huì)計(jì)研究相對(duì)發(fā)展緩慢。
（二）各種期刊刊登文章的年限分布情況分析
會(huì)計(jì)類(lèi)期刊在不同年份內(nèi)發(fā)表政府會(huì)計(jì)類(lèi)研究論文的數(shù)量結(jié)構(gòu)如表1所示。從表1中反映的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以看出，自1994年以來(lái)有關(guān)政府會(huì)計(jì)的論文數(shù)量總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是在2000年前后有關(guān)政府會(huì)計(jì)的論文數(shù)量呈下降趨勢(shì)，本文認(rèn)為主要原因在于此段時(shí)間我國(guó)致力于企業(yè)會(huì)計(jì)制度的建設(shè)，國(guó)家政策導(dǎo)向企業(yè)會(huì)計(jì)研究，學(xué)者也更多地關(guān)注企業(yè)會(huì)計(jì)的相關(guān)研究。2002年有關(guān)政府會(huì)計(jì)論文數(shù)量開(kāi)始上升，并從2006年開(kāi)始大幅度增長(zhǎng)。本文認(rèn)為主要有以下幾個(gè)原因：一是2006年我國(guó)頒布《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》實(shí)現(xiàn)企業(yè)會(huì)計(jì)的國(guó)際趨同，標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)規(guī)范體系走向成熟，而政府會(huì)計(jì)的研究相對(duì)滯后，不能滿(mǎn)足建立績(jī)效政府、服務(wù)政府與透明政府的需要，因此在政府政策引導(dǎo)下，學(xué)術(shù)界也更加關(guān)注政府會(huì)計(jì)研究。二是國(guó)外政府會(huì)計(jì)理論體系的建立和逐步成熟，以及政府會(huì)計(jì)改革的不斷推進(jìn)，為我國(guó)政府會(huì)計(jì)的研究提供了有利的契機(jī)。三是財(cái)政部、中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)將我國(guó)政府會(huì)計(jì)研究和政府會(huì)計(jì)改革提上議事日程。
我國(guó)政府會(huì)計(jì)研究的理論成果
（一）政府會(huì)計(jì)的界定及特點(diǎn)
1.政府會(huì)計(jì)的界定。何嘉萍（2002）、張霞（2003）、李強(qiáng)等（2005）認(rèn)為我國(guó)政府（預(yù)算）會(huì)計(jì)，是指各級(jí)政府、使用預(yù)算撥款的各級(jí)行政單位、各類(lèi)事業(yè)單位核算和監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政性資金運(yùn)動(dòng)、單位預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)的過(guò)程與結(jié)果以及有關(guān)經(jīng)營(yíng)收支情況的專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)。景宏軍、王蘊(yùn)波（2008）將預(yù)算會(huì)計(jì)定義為：用于確認(rèn)、計(jì)量、記錄預(yù)算批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或事項(xiàng)，報(bào)告預(yù)算撥款和撥款使用情況的信息系統(tǒng)；將政府會(huì)計(jì)定義為：反映、核算和監(jiān)督政府單位及其構(gòu)成實(shí)體在使用財(cái)政資金和公共資源過(guò)程中財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的會(huì)計(jì)管理系統(tǒng)。認(rèn)為政府會(huì)計(jì)反映的是政府管理國(guó)家公共事務(wù)、運(yùn)用公共資源及受托責(zé)任履行的情況．它從功能上可以劃分為四個(gè)部分：政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、政府管理會(huì)計(jì)、政府成本會(huì)計(jì)和政府預(yù)算會(huì)計(jì)。
2.政府會(huì)計(jì)的特點(diǎn)。李定清、劉東（2003）認(rèn)為在政府會(huì)計(jì)體系方面，我國(guó)中央政府和各級(jí)地方政府會(huì)計(jì)是一個(gè)有機(jī)整體，它們共同組成政府會(huì)計(jì)體系；在政府會(huì)計(jì)模式方面，我國(guó)政府會(huì)計(jì)是預(yù)算會(huì)計(jì)模式。宋衍蘅、陳曉（2002）指出不同政府會(huì)計(jì)模式之間差異產(chǎn)生的原因；法律體系不同；議會(huì)與政府之間的關(guān)系不同；聯(lián)邦（中央）政府與地方政府的關(guān)系不同。在我國(guó)非企業(yè)會(huì)計(jì)體系的構(gòu)建方面，很多學(xué)者做了探討。段愛(ài)玲（2003）把企業(yè)會(huì)計(jì)體系以外的預(yù)算會(huì)計(jì)體系分為政府會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)。王慶龍（2004）則把非企業(yè)會(huì)計(jì)體系分為非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)（分為民辦非營(yíng)利組織、公立非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)即事業(yè)單位會(huì)計(jì)兩種）和政府會(huì)計(jì)（分為行政單位會(huì)計(jì)和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，其中財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)為核心部分）。路軍偉、李建發(fā)（2006）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以是否掌握和使用公共資源以及是否承擔(dān)公共受托責(zé)任作為判定政府單位的兩項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此重新構(gòu)建我國(guó)的政府會(huì)計(jì)體系。
（二）政府會(huì)計(jì)概念框架的構(gòu)建
詹雷、王成（2004）認(rèn)為政府會(huì)計(jì)概念框架不同于企業(yè)會(huì)計(jì)概念框架，表現(xiàn)為：政府不存在剩余索取權(quán)的股東，缺少界定清晰的所有者權(quán)益；政府的產(chǎn)出是公共物品或自然壟斷產(chǎn)品；政府經(jīng)營(yíng)目標(biāo)比企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)復(fù)雜得多；政府的利益相關(guān)者眾多：政府資產(chǎn)并非帶來(lái)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益；政府的許多資產(chǎn)不是通過(guò)交換性、互利易取得；政府職責(zé)相對(duì)固定；政府服務(wù)接受者和政府收入提供者之間不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系；政府活動(dòng)缺乏企業(yè)所面臨的制約力量；政府預(yù)算必須公開(kāi)。
東洋（2004）進(jìn)一步指出了構(gòu)建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則概念框架的重要性：有助于具體規(guī)范間的相互協(xié)調(diào)；增強(qiáng)準(zhǔn)則的可理解性：有助于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則發(fā)展和演化的連續(xù)性。貝洪俊（2005）提出政府會(huì)計(jì)概念框架的內(nèi)容包括：政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、政府會(huì)計(jì)假設(shè)、政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征、政府會(huì)計(jì)要素、政府會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定模式。并且將我國(guó)政府會(huì)計(jì)概念框架分為了三個(gè)層次：會(huì)計(jì)基本假設(shè)、會(huì)計(jì)對(duì)象和會(huì)計(jì)目標(biāo)；會(huì)計(jì)要素、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征；會(huì)計(jì)要素的確認(rèn)、計(jì)量、記錄與報(bào)告。陳志斌（2009）在剖析、總結(jié)相關(guān)改革模型的基礎(chǔ)上，依據(jù)權(quán)變理論，提煉、總結(jié)和構(gòu)建了一個(gè)包括觸發(fā)器、結(jié)構(gòu)變量、實(shí)施、實(shí)踐與反饋等四個(gè)子模塊的政府會(huì)計(jì)概念框架整體分析模型。
（三）政府財(cái)務(wù)報(bào)告與信息披露改進(jìn)建議
李建發(fā)、（2004）指出我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)提供以下信息：政府公共部門(mén)的財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)活動(dòng)結(jié)果、成本費(fèi)用，以及受托業(yè)績(jī)。程曉佳（2004）在研究政府會(huì)計(jì)改革與財(cái)政透明度時(shí)指出，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：政府財(cái)政活動(dòng)的所有信息；其他公共部門(mén)的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)；中央政府的或有負(fù)債對(duì)財(cái)政的影響，以及稅收支出的定量信息；披露包括中央政府的全部負(fù)債、金融資產(chǎn)、非金融資產(chǎn)的所有信息；政府財(cái)政報(bào)告的合并信息；政府績(jī)效報(bào)告。因此改革后的政府會(huì)計(jì)信息披露體系可由政府財(cái)務(wù)報(bào)告、分項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告、統(tǒng)一財(cái)務(wù)報(bào)表、附注及非財(cái)務(wù)信息組成。貝洪俊（2004）進(jìn)一步建議，政府財(cái)務(wù)報(bào)告除了提供財(cái)務(wù)報(bào)表外，還應(yīng)提供管理層闡述與分析、要求披露的補(bǔ)充信息等。王慶東、常麗（2007）認(rèn)為我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改進(jìn)應(yīng)該樹(shù)立雙重導(dǎo)向觀，即兼顧外部信息使用者的需求和內(nèi)部控制以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理的需要。張雪芬（2008）認(rèn)為從我國(guó)目前各方面對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的需求來(lái)看，我國(guó)應(yīng)選擇以政府為主體編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告。它包括兩個(gè)報(bào)表體系和綜合文字說(shuō)明：一個(gè)報(bào)表體系是財(cái)務(wù)報(bào)表體系（基于修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制），包括資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效表和現(xiàn)金流量表；另一個(gè)報(bào)表體系是預(yù)算報(bào)表體系（基于收付實(shí)現(xiàn)制），包括預(yù)算收支執(zhí)行情況報(bào)表及一些附表。綜合文字說(shuō)明部分包含宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析、政府財(cái)務(wù)狀況和管理績(jī)效分析、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)分析、財(cái)務(wù)報(bào)表以外應(yīng)予披露的附加信息等內(nèi)容。
（四）政府會(huì)計(jì)改革
1.國(guó)外政府會(huì)計(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)。李雄飛（2003）指出OECD國(guó)家權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算和政府會(huì)計(jì)改革的成效是：財(cái)政狀況得到了控制，財(cái)政支出明顯減少；以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的產(chǎn)出及績(jī)效管理，使政府工作效率有了明顯提高，公共服務(wù)得到改善；在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上提供的政府會(huì)計(jì)信息，使政府財(cái)政收支的透明度得到提高；權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算和會(huì)計(jì)能全面、真實(shí)反映政府的財(cái)務(wù)狀況，提高政府防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。黃世忠、劉用銓、王平（2004）指出美國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)改革中存在的十大缺陷，包括聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制以及內(nèi)容的完整性存在問(wèn)題，聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)存在致命的信息安全缺陷，內(nèi)部控制存在薄弱環(huán)節(jié)。李雄飛（2003）也指出了政府會(huì)計(jì)改革中的難點(diǎn)：改革過(guò)程中，會(huì)計(jì)層面的問(wèn)題較易解決，但預(yù)算層面較為復(fù)雜；最主要和最艱巨的工作是對(duì)政府所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，按評(píng)估價(jià)值登記入賬，編制期初資產(chǎn)負(fù)債表；對(duì)政府雇員養(yǎng)老金、福利及各種補(bǔ)助和因此帶來(lái)的負(fù)債的確認(rèn)較困難。
2.我國(guó)政府會(huì)計(jì)的現(xiàn)狀及改革思路。鄭彩風(fēng)、趙福山（2003），王雍君、蔡燕青（2003）認(rèn)為我國(guó)政府會(huì)計(jì)缺乏一個(gè)整合的會(huì)計(jì)體系，存在的主要問(wèn)題有：會(huì)計(jì)核算的確認(rèn)基礎(chǔ)不適應(yīng)公共財(cái)政管理的需要；會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容無(wú)法反映公共財(cái)政管理的全貌；現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算方法不滿(mǎn)足政府采購(gòu)的需要；無(wú)力提供績(jī)效方面的信息。王淑杰（2004）認(rèn)為，財(cái)政赤字壓力大，財(cái)政績(jī)效難以考核，以及政府會(huì)計(jì)透明度不高等是國(guó)內(nèi)外進(jìn)行政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的原因。金希萍（2007）認(rèn)為就我國(guó)而言，建立公共財(cái)政，實(shí)行部門(mén)預(yù)算，建立政府采購(gòu)，國(guó)庫(kù)集中支付和國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度都是財(cái)政預(yù)算管理體制改革的重大舉措，這些直接影響著政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容與方法，要求政府會(huì)計(jì)制度、核算方法作相應(yīng)改革。劉玉廷（2004）提出建立起一套完整的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度也是當(dāng)務(wù)之急。張琦（2007）建議在我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的學(xué)術(shù)支持方面，應(yīng)加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)的研究；把握研究重點(diǎn)，特別是自然資源的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告等難點(diǎn)問(wèn)題；重新定義政府會(huì)計(jì)要素，引入成本概念，正確看待成本改革問(wèn)題；改革報(bào)告主體等。
我國(guó)政府會(huì)計(jì)研究現(xiàn)狀總結(jié)
（一）政府會(huì)計(jì)基本理論研究已初具規(guī)模
我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)，應(yīng)當(dāng)理論先行。學(xué)者們廣泛研究了政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、政府會(huì)計(jì)要素、政府會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)、政府會(huì)計(jì)假設(shè)等政府會(huì)計(jì)理論框架構(gòu)建中的重要問(wèn)題，以及這些問(wèn)題在我國(guó)的特殊性和適用性，并取得較大的成果，為我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革奠定良好的基礎(chǔ)。
（二）積極借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和企業(yè)會(huì)計(jì)研究成果
絕大部分學(xué)者在進(jìn)行政府會(huì)計(jì)研究時(shí)采用了比較研究方法，包括政府會(huì)計(jì)的中外比較、政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)比較等。通過(guò)與企業(yè)的比較研究，學(xué)者們歸納出政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)的異同點(diǎn)，如政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的公共受托責(zé)任特征等；通過(guò)與國(guó)外政府會(huì)計(jì)的比較研究，學(xué)者們探討了政府會(huì)計(jì)理論在我國(guó)特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的適用性，為我國(guó)政府會(huì)計(jì)理論框架的建立奠定基礎(chǔ)，也為我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
（三）研究成果尚缺乏實(shí)踐指導(dǎo)性
從目前的研究?jī)?nèi)容上看，一部分學(xué)者較為關(guān)注政府會(huì)計(jì)的基本理論問(wèn)題，如政府會(huì)計(jì)的目標(biāo)、要素、基本假設(shè)等，而另一部分學(xué)者主要介紹國(guó)外政府會(huì)計(jì)的改革經(jīng)驗(yàn)，但具體如何在我國(guó)政府會(huì)計(jì)實(shí)踐中運(yùn)用，大多學(xué)者并未作深入的研究。大部分文獻(xiàn)還停留在對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的理論比較上，未將理論研究與我國(guó)財(cái)政和預(yù)算改革的實(shí)踐以及信息使用者的實(shí)際需求聯(lián)系起來(lái)。
（四）研究?jī)?nèi)容缺乏系統(tǒng)性
目前我國(guó)政府會(huì)計(jì)的研究?jī)?nèi)容涉及面廣，但缺乏對(duì)單個(gè)問(wèn)題深入和系統(tǒng)的研究。從文章的標(biāo)題來(lái)看，大量的文獻(xiàn)是以“政府會(huì)計(jì)諸項(xiàng)比較”、“中美政府會(huì)計(jì)理論框架比較”等涵蓋面較廣的標(biāo)題命名進(jìn)行研究。針對(duì)某一特定問(wèn)題，如我國(guó)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)的定位、政府會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)研究等專(zhuān)項(xiàng)系統(tǒng)的研究成果較少。大部分學(xué)者的研究?jī)H停留在一兩篇文章上，缺乏對(duì)政府會(huì)計(jì)長(zhǎng)期深入的研究。另外，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究方法過(guò)于單一，多是描述性和分析性研究，實(shí)證研究的成果較少，在本文選取的442個(gè)樣本中僅2篇，不到全部文獻(xiàn)總數(shù)的1％。
（五）研究力量相對(duì)薄弱
在財(cái)政部和中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)的支持下，學(xué)者們?nèi)找骊P(guān)注政府會(huì)計(jì)理論的研究。但我國(guó)政府會(huì)計(jì)的研究力量相對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)而言仍相對(duì)薄弱，10余年來(lái)在核心期刊上發(fā)表的政府會(huì)計(jì)文章僅200多篇，這與我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)蓬勃發(fā)展并取得豐碩成果的現(xiàn)狀相比是極不對(duì)稱(chēng)的。因此，長(zhǎng)期致力于政府會(huì)計(jì)研究的學(xué)者人數(shù)還有待增加。
參考文獻(xiàn)：
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論文摘要:對(duì)組織稅收收入與依法治稅之間的現(xiàn)實(shí)矛質(zhì)進(jìn)行了分析，提出了解決兩者矛質(zhì)的方法，指出依法治悅是組織收入的基礎(chǔ)和保障，只有堅(jiān)持依法治枕才能閱滿(mǎn)地完成收入任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，依法治稅成為我國(guó)當(dāng)前稅收工作的基本原則和要求。但是，長(zhǎng)期以來(lái)形成的指令性稅收計(jì)劃對(duì)稅收行政執(zhí)法產(chǎn)生了一定的影響，稅收計(jì)劃與依法治稅的矛盾也隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善而日益顯現(xiàn)。如何嚴(yán)格堅(jiān)持和推進(jìn)依法治稅、如何處理好組織稅收收人與依法治稅兩者的關(guān)系成為一個(gè)值得深人研究、努力實(shí)踐的重大課題。
組織收入與依法治稅之間的現(xiàn)實(shí)矛盾
(1)“收人中心說(shuō)”帶來(lái)的治稅觀念的誤區(qū)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，我國(guó)對(duì)稅收收人實(shí)行計(jì)劃管理，強(qiáng)調(diào)以組織收人為中心，以稅收計(jì)劃任務(wù)的完成情況來(lái)考核工作績(jī)效，在稅務(wù)部門(mén)形成了“唯收人論英雄、唯收人論成就”的觀念。稅務(wù)部門(mén)任務(wù)觀念很強(qiáng)，將主要精力放在平衡、調(diào)劑稅收收人，確保收人計(jì)劃完成上，相對(duì)而言，法制意識(shí)較為淡薄，不太注重自身征管質(zhì)量的提高和執(zhí)法水平的規(guī)范。
(2)稅收計(jì)劃制定的不科學(xué)性成為依法治稅的重要障礙。從理論上講，經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)有調(diào)控作用，所以?xún)烧叩膬?nèi)在發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)是一致的。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈波浪型的規(guī)律，稅收收人計(jì)劃應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律來(lái)編制，但長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下編制稅收計(jì)劃的主要方法是“以支定收”“基數(shù)增長(zhǎng)法”，其公式為:稅收計(jì)劃二基數(shù)x系數(shù)+特殊因紊，即每年國(guó)家下達(dá)稅收計(jì)劃任務(wù)是以國(guó)家和地方政府所需支出為基礎(chǔ)，以上年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，確定一定的增長(zhǎng)比例作為當(dāng)年的稅收計(jì)劃任務(wù)分配數(shù)。這種方法具有明白直觀、簡(jiǎn)便易行、連續(xù)性強(qiáng)、較為穩(wěn)定等特點(diǎn)，在一定程度上考慮了各地的客觀經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)保證國(guó)家財(cái)政收人的穩(wěn)定增長(zhǎng)起到了重要作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善.這種計(jì)劃分配方法的缺陷越來(lái)越明顯，主要表現(xiàn)為:第一，基數(shù)對(duì)計(jì)劃的影響程度較大，基數(shù)越大，稅收收人任務(wù)越重。即上年度完成收人越多，意味著下一年度的收人任務(wù)越重，實(shí)際上是一種“鞭打快?！钡淖龇?。一些地方的稅務(wù)部門(mén)為減輕以后年度的任務(wù)壓力.出現(xiàn)了有稅不收等現(xiàn)象。第二，基數(shù)與依照稅法有可能取得的稅收收人不完全吻合，不利于公平稅負(fù)和宏觀調(diào)控。在稅撅充裕的地方容易造成“藏富于民”，在稅撅不足的地方容易助長(zhǎng)收“過(guò)頭稅”，導(dǎo)致“寅吃卯糧”。第三，系數(shù)的人為操作性大，不是建立在對(duì)稅源全面、科學(xué)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，而是通過(guò)財(cái)政預(yù)算反推出來(lái)的，可依據(jù)性較差，只考慮財(cái)政支出的增長(zhǎng)需求，而沒(méi)有充分考慮經(jīng)濟(jì)總量與結(jié)構(gòu)的變化，從而容易導(dǎo)致稅收什劃的增長(zhǎng)偏離實(shí)際稅撅、稅收任務(wù)崎輕畸重等悄況，會(huì)給執(zhí)行稅收政策帶來(lái)一定的負(fù)面影晌。
（3)過(guò)度強(qiáng)調(diào)組織收人導(dǎo)致了對(duì)征管質(zhì)量的忽視。組織收人固然是稅務(wù)部門(mén)應(yīng)盡的基本職能之一，但過(guò)度強(qiáng)調(diào)收人任務(wù)導(dǎo)致了稅務(wù)部門(mén)對(duì)征管質(zhì)量的忽視，有悖依法治稅的原則和規(guī)范征管的要求。在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，稅撅充足，稅務(wù)部門(mén)完成當(dāng)年度稅收收人任務(wù)后，放松了對(duì)漏征漏管戶(hù)的清理，企業(yè)欠稅大幅度地增加，壓欠措施不到位，查處案件過(guò)程中隨意性較大，甚至個(gè)別地方政府常以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口，超越權(quán)限要求稅務(wù)部門(mén)特別是地稅部門(mén)違法實(shí)施稅收減免和制定片面的稅收優(yōu)惠政策。這種做法一方面助長(zhǎng)了企業(yè)的欠稅、偷稅的風(fēng)氣.助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義的蔓延，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，另一方面也不利于稅務(wù)部門(mén)征管水平和征管質(zhì)量的提高。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府脫離稅源實(shí)際，片面迫求政績(jī)和地方收人規(guī)模的最大化，稅務(wù)部門(mén)在地方政府和收人計(jì)劃的雙重壓力下出現(xiàn)了征“過(guò)頭稅”“空轉(zhuǎn)稅”“以票引稅”等稅收違法現(xiàn)象，有的地方為完成“屠宰稅”“農(nóng)業(yè)稅”等收入任務(wù)強(qiáng)行拉牛拉羊、甚至按人頭來(lái)計(jì)征屠宰稅，造成極其惡劣的影響，更不用提征管質(zhì)量的提高和執(zhí)法水平的規(guī)范了。
（1）正確處理好組織收入與依法治稅的關(guān)系
依法治稅是組織收人的基礎(chǔ)和保障，組織收人是衡量依法治稅水平和力度的重要結(jié)果，依法治稅貫穿于組織收入始終。只有堅(jiān)持依法治稅才能圓滿(mǎn)地完成收人任務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要正確處理好組織收人與依法治稅兩者的關(guān)系，緩解、解決兩者矛盾應(yīng)從以下幾方面著手:
強(qiáng)化稅收法定原則，克服單純追求收人的觀點(diǎn)。在“依法治國(guó)”已成為憲法基本原則的今天，應(yīng)重新對(duì)“依法治稅”與“稅收收人計(jì)劃”進(jìn)行定位。從理論上講，稅收計(jì)劃是由財(cái)政機(jī)關(guān)和稅務(wù)部門(mén)制定的，是稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部的工作計(jì)劃，不具有強(qiáng)制的約束力，而稅法是由國(guó)家的立法機(jī)關(guān)及最高行政機(jī)關(guān)制定的，具有普遍的法律約束力，違反稅法就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。孰輕孰重顯而易見(jiàn)。再者，從當(dāng)前形勢(shì)上講，雖說(shuō)組織收人是稅收的基本職能，卻不是唯一職能，特別是我國(guó)加人WTO后，稅收更注重的是體現(xiàn)一種“公平”和“中性”的原則，與國(guó)際接軌，“依法治稅”顯得尤為重要。這里的“法”就是“稅法”，“稅法”才是全部稅收工作的依據(jù)，而不是“稅收收人計(jì)劃”。組織收人應(yīng)在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，做到依法征收、應(yīng)收盡收、應(yīng)退盡退。而所謂依法治稅，其內(nèi)涵就是“應(yīng)收盡收”，就是按照稅收法律、法規(guī)和稅收規(guī)范性文件的要求，通過(guò)規(guī)范的稅收行政執(zhí)法行為對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的稅款解繳人庫(kù)，實(shí)現(xiàn)稅款從納稅人到國(guó)家的財(cái)產(chǎn)利益轉(zhuǎn)移，既不能有稅不收，也不能因盲目追求完成稅收收人任務(wù)收“過(guò)頭稅”。由此可見(jiàn)，“依法治稅”與“稅收收人計(jì)劃”兩者的定位是:在遵循依法治稅這一基本原則的前提下來(lái)完成稅收收人計(jì)劃。
(2)改變現(xiàn)行不盡科學(xué)合理的稅收計(jì)劃制定方法。稅收與經(jīng)濟(jì)是木與本、水與源的關(guān)系，不能脫離經(jīng)濟(jì)去追求稅收增長(zhǎng)，更不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平侈談什么稅收增長(zhǎng)。所以，稅收計(jì)劃的制定應(yīng)逐步改變現(xiàn)行的“基數(shù)增長(zhǎng)法”，要以市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置為原則，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為依據(jù)，特別是根據(jù)稅收收入的增長(zhǎng)與CDP增長(zhǎng)存在著密切的正相關(guān)關(guān)系，可以考慮運(yùn)用GDP來(lái)編制稅收收人，主要有彈性系數(shù)法(稅收彈性系數(shù)是指稅收收人增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之比)和稅收負(fù)擔(dān)率法(稅收負(fù)擔(dān)率是指稅收收人占GDP的比重)兩種方法。
(3)改變稅收工作考核辦法。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和新的征管格局形勢(shì)下，各級(jí)地方政府、上級(jí)主管部門(mén)對(duì)稅務(wù)部門(mén)工作業(yè)績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)多樣化，稅收收人計(jì)劃任務(wù)完成情況不應(yīng)當(dāng)成為考察和評(píng)價(jià)稅收工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。能否完成稅收計(jì)劃任務(wù)主要取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，所以在稅收計(jì)劃執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)將稅收計(jì)劃作為預(yù)側(cè)性、規(guī)劃性、指導(dǎo)性計(jì)劃，而不是強(qiáng)制性、必須完成的指令性計(jì)劃，對(duì)稅收工作的評(píng)價(jià)應(yīng)該既有量的要求.也要有質(zhì)的要求。沒(méi)有質(zhì)的量是沒(méi)有意義的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)弱化稅收計(jì)劃任務(wù)的考核，強(qiáng)化依法治稅工作的考核，由稅收計(jì)劃的數(shù)量考核逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照鞴苜|(zhì)量的考核，將重點(diǎn)放在考核稅收管理的有效性上，具體包括稅務(wù)登記率、納稅申報(bào)率、申報(bào)真實(shí)率、催報(bào)催繳率、稅款人庫(kù)率、滯納金加收率、違法行為處罰率、涉稅復(fù)議變更撤銷(xiāo)率等指標(biāo)。衡量稅收工作的優(yōu)劣，不應(yīng)單純看收人總童的多少，關(guān)鍵是看是否堅(jiān)持依法治稅，依率計(jì)征，縮小應(yīng)征與實(shí)征的差額。
(4)切實(shí)改革政府的財(cái)政預(yù)算管理體制。稅收計(jì)劃是財(cái)政預(yù)算的一項(xiàng)重要組成部分，要改革現(xiàn)行的稅收計(jì)劃，在財(cái)政預(yù)算上必須堅(jiān)持“量人為出”的原則，徹底改變當(dāng)前財(cái)政支出制約稅收收人的做法。如果財(cái)政預(yù)算與稅收計(jì)劃差別較大，由此產(chǎn)生的財(cái)政支出缺口，應(yīng)通過(guò)緊縮支出、發(fā)行國(guó)債或者其他途徑解決，而不是將組織收人任務(wù)強(qiáng)加于稅務(wù)部門(mén)，這樣可以避免因支出需要而迫加稅收計(jì)劃產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，保證稅務(wù)部門(mén)依法治稅的獨(dú)立性，做到依法行政、依率計(jì)征。
