發(fā)布時(shí)間：2023-03-02 15:04:13
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的稅收征管論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、鞏固多年征管改革成果，為現(xiàn)代稅收征管模式的建立奠定基礎(chǔ)。建立現(xiàn)代稅收征管模式，應(yīng)是對(duì)多年征管改革的發(fā)展和完善，通過多年的征管改革，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)、取得了豐碩成果、鍛煉了大批的干部，所有這些都是推進(jìn)征管改革的重要基礎(chǔ)和寶貴財(cái)富，因此，應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對(duì)多年的征管改革成果給予足夠的重視和保護(hù)，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，減少浪費(fèi)和投入，保持征管改革的連續(xù)性。推進(jìn)征管改革，應(yīng)以“依法治稅、從嚴(yán)治隊(duì)”為根本，堅(jiān)持“科技加管理”的方向，鞏固、提高、豐富和完善“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的征管模式，在加速信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)稅收征管專業(yè)化管理，大幅度提高征管質(zhì)量和效率。
二、建設(shè)“一體化”的稅收征管信息系統(tǒng)，為現(xiàn)代稅收征管模式的建立提供依托。信息化是推進(jìn)征管改革、建立現(xiàn)代稅收征管模式的突破口和前提條件，必須加快稅收征管信息化建設(shè)的步伐，正確處理好信息化與專業(yè)化的關(guān)系，按照新《稅收征管法》第6條“國家有計(jì)劃地用現(xiàn)代信息技術(shù)裝備各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，建立、健全稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他管理機(jī)關(guān)的信息共享制度”的規(guī)定，建立“一體化”的稅收征管信息系統(tǒng)?！耙惑w化”的稅收征管信息系統(tǒng)包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配置的硬件環(huán)境、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)通訊環(huán)境、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫及其結(jié)構(gòu)，特別是統(tǒng)一的業(yè)務(wù)需求和統(tǒng)一的應(yīng)用軟件。當(dāng)前，信息化建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上，加快建立覆蓋省、市、縣的地稅城域網(wǎng)、廣域網(wǎng)，按照“穩(wěn)步推進(jìn)，分批實(shí)施，講求實(shí)效”的原則，市一級(jí)地稅機(jī)關(guān)應(yīng)建立以中小型機(jī)為主的城域網(wǎng)，縣一級(jí)地稅機(jī)關(guān)應(yīng)建立以服務(wù)器群為主的城域網(wǎng)，并配備一定數(shù)量的計(jì)算機(jī)(平均每2人應(yīng)配備1臺(tái))，接入三級(jí)廣域網(wǎng)中，實(shí)現(xiàn)廣域網(wǎng)上的數(shù)據(jù)和資料共享；同時(shí)，還應(yīng)加快統(tǒng)一征管軟件應(yīng)用的步伐，注意統(tǒng)一征管軟件的兼容性和差異性，充分考慮到城鄉(xiāng)有別、稅源的集中與分散有別，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后有別的實(shí)際情況，逐步修改完善統(tǒng)一征管軟件，以避免征管軟件與征管實(shí)際不相適應(yīng)，影響征管效率的提高。
1.建立數(shù)據(jù)處理中心。數(shù)據(jù)的集中是實(shí)現(xiàn)稅收征管信息化管理的重要保證，是實(shí)施科學(xué)管理的基礎(chǔ)?！凹姓魇铡钡年P(guān)鍵是稅收信息的集中，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是納稅人的各項(xiàng)涉稅信息通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)集中到稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，稅務(wù)機(jī)關(guān)在準(zhǔn)確地掌握納稅人涉稅信息的基礎(chǔ)上，為納稅人提供方便、快捷的涉稅服務(wù)；稅務(wù)機(jī)關(guān)通過數(shù)據(jù)處理中心可以獲得政府管理部門的各種經(jīng)濟(jì)信息和情報(bào)，可以監(jiān)控各項(xiàng)稅收征管和職能的執(zhí)行情況。稅收征管內(nèi)部各部門、各單位的信息管理，包括稅務(wù)登記、發(fā)票領(lǐng)購、納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)檢查等數(shù)據(jù)信息，通過網(wǎng)絡(luò)能夠準(zhǔn)確、自動(dòng)地匯總到數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)稅收征管內(nèi)部數(shù)據(jù)匯總自動(dòng)化，基層征管單位也可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)查詢上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，便于強(qiáng)化稅收征管分析功能和管理功能，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享；上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)可以迅速把有關(guān)指示和工作安排，及時(shí)傳達(dá)到下級(jí)各部門、各單位，提高稅收征管工作效率。因此，要根據(jù)集中征收的要求，在相應(yīng)層級(jí)的稅務(wù)機(jī)關(guān)建立數(shù)據(jù)處理中心，負(fù)責(zé)本地涉稅數(shù)據(jù)和信息，特別是申報(bào)征收信息的采集、分析和處理。2.加強(qiáng)信息交換。利用信息系統(tǒng)加強(qiáng)信息交換，在加速國稅、地稅系統(tǒng)信息共享的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟的實(shí)現(xiàn)與政府有關(guān)部門的信息聯(lián)網(wǎng)，重點(diǎn)應(yīng)放在工商、銀行、財(cái)政、金庫、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高稅款解繳入庫、納稅戶控管等環(huán)節(jié)的質(zhì)量和效率。
三、劃清專業(yè)職責(zé)，構(gòu)建信息化支撐下專業(yè)化管理的稅收征管新格局。
1.建立專業(yè)化分工的崗位職責(zé)體系。國家稅務(wù)總局關(guān)于加速稅收征管信息化建設(shè)推進(jìn)征管改革工作的總體目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)稅收征管的信息化和專業(yè)化”。專業(yè)化是信息化條件下的必然要求和結(jié)果。但目前征管各環(huán)節(jié)專業(yè)化分工并未完全到位，特別是未能充分考慮信息技術(shù)條件下信息使用的重要性，沒有按照信息流的相對(duì)集中合理劃分征收、管理、稽查三個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)，各環(huán)節(jié)之間還存在交叉重復(fù)、職責(zé)不清問題。因此，應(yīng)按照職責(zé)明確的原則將稅收征管的各項(xiàng)工作劃分為征收職能、管理職能和檢查職能，并實(shí)行“征管、稽查外分離，征收、管理內(nèi)分離”，一級(jí)稽查運(yùn)行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具體職能可劃分為：
征收職能主要包括：受理申報(bào)、稅款征收、催報(bào)催繳（窗口提醒）、逾期申報(bào)受理與處理、逾期申報(bào)納稅加收滯納金、逾期稅款收繳與處理和稅收計(jì)劃、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、分析；受理、打印、發(fā)放稅務(wù)登記證件；負(fù)責(zé)發(fā)售發(fā)票、開具臨商發(fā)票和征收稅款；確保信息共享和工作配合。
管理職能主要包括：宣傳培訓(xùn)和咨詢輔導(dǎo)、稅務(wù)登記核查和認(rèn)定管理、核定征收方式和申報(bào)方式、核定納稅定額、催報(bào)催繳（指直接面向納稅人的催報(bào)催繳）、發(fā)票管理（包括購票方式的核定、領(lǐng)購發(fā)票的審批、印制發(fā)票的審核、發(fā)票審驗(yàn)、發(fā)票檢查）、減免抵緩?fù)硕悓徍?、納稅評(píng)估（包括稅務(wù)檢查、稅務(wù)審計(jì)）、重點(diǎn)稅源管理、零散稅收征管、稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行等。
檢查職能主要包括：選擇稽查對(duì)象、實(shí)施稽查，發(fā)票協(xié)查，追繳稅款、加收滯納金、行政處罰的審理決定及執(zhí)行、稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行等。
在信息技術(shù)的支持下，稅收征管業(yè)務(wù)流程借助于計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)，通過專門設(shè)計(jì)的稅收征管軟件來完成。因此，要在賦予征收、管理、稽查各系列專業(yè)職責(zé)的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作流程，對(duì)應(yīng)征管軟件的各個(gè)模塊設(shè)置相應(yīng)的崗位，以實(shí)現(xiàn)人機(jī)對(duì)應(yīng)、人機(jī)結(jié)合、人事相宜，確保征管業(yè)務(wù)流和信息流的暢通。
2.明確征管部門稅務(wù)檢查與稽查部門稅務(wù)稽查的銜接關(guān)系。根據(jù)《稅收征管法》第54條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人進(jìn)行稅務(wù)檢查。作為稅務(wù)執(zhí)法主體的征管部門和稽查部門，對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人都擁有稅務(wù)檢查權(quán)。為避免征管部門和稽查部門在稅務(wù)檢查上的職責(zé)交叉，必須明確征管部門的稅務(wù)檢查與稽查部門的稅務(wù)稽查的區(qū)別和聯(lián)系。
征管部門稅務(wù)檢查與稽查部門稅務(wù)稽查的區(qū)別主要有以下四個(gè)方面：一是案卷來源不同。稅務(wù)稽查的案件來源主要有：按照稽查計(jì)劃和選案標(biāo)準(zhǔn)，正常挑選和隨機(jī)抽取的案件，征管部門發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)轉(zhuǎn)來的案件，舉報(bào)的案件，以及移交或轉(zhuǎn)辦的案件；征管部門的案件來源主要有：在稅收征管的各個(gè)環(huán)節(jié)中對(duì)納稅人情況的審查，按照稅法或?qū)嶋H情況的需要對(duì)納稅人的情況進(jìn)行檢查的案件，如在辦理延期納稅、減免稅手續(xù)等情況下需要對(duì)納稅人進(jìn)行檢查的。二是檢查的對(duì)象、性質(zhì)、目的不同?；榈闹饕獙?duì)象是重大案件、特大案件，是專業(yè)性的稅務(wù)檢查，主要目的是查處稅務(wù)違法案件；征管部門的檢查對(duì)象主要是在稅收征管活動(dòng)中有特定義務(wù)或需要，或者在某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的納稅人、扣繳義務(wù)人，既具有檢查的性質(zhì)，又具有調(diào)查和審查的性質(zhì)，目的是為了加強(qiáng)征管，維護(hù)正常的征管秩序，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防止重大、特大案件的發(fā)生。三是檢查的方式、程序和手段不同。稅務(wù)稽查有嚴(yán)格的稽查程序，堅(jiān)持嚴(yán)格的專業(yè)化分工，各環(huán)節(jié)互相制約；征管部門的檢查，方式靈活多樣，程序不一定嚴(yán)格按照選案、檢查、審理、執(zhí)行四個(gè)步驟執(zhí)行，只要是合法、有效的稅收?qǐng)?zhí)法就可以。四是檢查的時(shí)間不同。稅務(wù)稽查應(yīng)是對(duì)納稅人以往年度的申報(bào)納稅情況、遵從稅法情況進(jìn)行檢查、處理；征管部門的檢查應(yīng)是對(duì)轄區(qū)納稅人日常申報(bào)納稅情況、遵從稅法情況進(jìn)行檢查、處理。
轉(zhuǎn)貼于中國論文下載中心studa.當(dāng)然，征管部門的檢查與稽查部門的稽查也是有聯(lián)系的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是征管部門的檢查與稽查部門的稽查互相補(bǔ)充、互相支持。稅務(wù)稽查是防止稅收流失的最后一道防線，為打擊和防范稅收違法，防止稅收流失，維護(hù)稅收秩序筑起一道防洪大堤；而征管部門的檢查主要是為防洪大堤做好基礎(chǔ)工作，做好維護(hù)和修補(bǔ)。二是征管部門的檢查往往為稽查部門提供案源，征管部門通過稅務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)有重大偷稅、騙稅和其他嚴(yán)重稅收違法嫌疑的，通過選案及時(shí)傳遞給稽查部門，成為稽查部門的案件來源之一。三是稽查部門通過稽查發(fā)現(xiàn)的問題，將有關(guān)情況反饋給征管部門，征管部門據(jù)此加強(qiáng)征管，并確定征管部門稅務(wù)檢查的重點(diǎn)，以提高征管質(zhì)量。因此，征管部門和稽查部門在日常工作中應(yīng)不斷加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，特別是在選定檢查對(duì)象后，要及時(shí)將檢查計(jì)劃連同待查納稅人清冊(cè)傳遞給對(duì)方。除必要的復(fù)查和舉報(bào)外，在一個(gè)年度內(nèi)，稽查部門對(duì)征管部門已查的事項(xiàng)原則上不得再查；對(duì)稽查部門已查事項(xiàng)，征管部門原則上不得再查，實(shí)行一家檢查共同認(rèn)賬，避免多頭檢查和重復(fù)檢查。
下面，就《稅收征管條例》和《稅收征管法》中對(duì)偷稅與漏稅、欠稅抗稅、漏稅與欠稅、偷稅與抗稅的界定來分析它們?cè)诒硎鲋写嬖诘牟蛔恪?/p>
1.偷稅＝漏稅
根據(jù)前述的解釋，漏稅是“并非故意”而“發(fā)生未繳納或少繳納稅款的行為?！痹斐陕┒惖脑颍话闶怯捎谵k稅人員不了解、不熟悉稅法規(guī)定和財(cái)務(wù)制度不健全，或工作粗心大意，因而錯(cuò)用稅率、漏報(bào)應(yīng)稅項(xiàng)目、少計(jì)應(yīng)稅數(shù)量、錯(cuò)算銷售收入和經(jīng)營利潤(rùn)，造成少繳、未繳稅款，或漏扣應(yīng)扣稅款等。而偷稅是“以欺騙、隱瞞、弄虛作假等方式逃避應(yīng)繳納稅款的行為?！比?，有意少報(bào)、瞞報(bào)應(yīng)稅項(xiàng)目、銷售收入和經(jīng)營利潤(rùn)，有意虛增成本、亂攤費(fèi)用、縮小應(yīng)稅所得額；轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、收入和利潤(rùn)，偽造、涂改、銷毀賬冊(cè)、票據(jù)或記帳憑證，其目的是為了少繳納或不繳納應(yīng)繳納的稅款。仔細(xì)比較偷稅和漏稅，它們之間的實(shí)質(zhì)性差別僅僅是在于納稅人是否“故意”。然而，這是否“故意”恰好又是誰也說不清楚的事情。至于說到；“未繳納或少繳稅款”，到底是由于納稅人“不熟悉稅法”而漏報(bào)、少報(bào)，還是有意“弄虛作假”而少報(bào)、瞞報(bào)，就更是只有納稅人自己心里才明白的事了！而且，從客觀上來講，由于國家稅法本身也是經(jīng)常在不斷改革和補(bǔ)充的，普通納稅人根本不可能熟悉稅法，這樣怎么區(qū)分偷稅與漏稅呢？在執(zhí)法中根據(jù)《條例》的解釋，既可將偷稅視作漏稅，也可將漏稅視作偷稅。
2.欠稅＝抗稅
從前述規(guī)定來看，欠稅與抗稅都可以理解為“應(yīng)作為而未作為”，兩者并沒有什么區(qū)別。因?yàn)榍范愂恰凹{稅人超過稅務(wù)機(jī)關(guān)核定的納稅期限，未繳納或者少繳納應(yīng)繳納稅款的行為”。而抗稅是指“納稅人在納稅期限內(nèi)拒絕遵照稅收法規(guī)履行納稅義務(wù)的行為?！睆姆缮现v，這兩者都同是“應(yīng)作為而未作為”。它們根本沒有什么區(qū)別。我認(rèn)為，如果納稅人知道自己所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)行為和所取得的經(jīng)濟(jì)收入應(yīng)該納稅，而在納稅期限內(nèi)沒有自覺地到稅務(wù)機(jī)關(guān)去履行納稅義務(wù)，那便是抗稅行為。有些人總是把抗稅與納稅人“聚眾鬧事，威脅、沖擊稅務(wù)機(jī)關(guān)和毆打、圍攻、侮辱稅務(wù)干部等行為”等同起來，這是不對(duì)的。由于欠稅與抗稅都可以理解為“應(yīng)作為而未作為”，所以，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某個(gè)納稅人超過了納稅期限而“未繳納稅款”，或者說“拒絕遵照稅收法規(guī)履行納稅義務(wù)”時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)又怎樣進(jìn)行政策鑒定呢？這時(shí)是應(yīng)該認(rèn)定納稅人的行為為欠稅呢？還是認(rèn)定它為抗稅呢？如果依據(jù)《稅收征管條例》中的定義來判定，執(zhí)法者既可認(rèn)定納稅人欠稅，亦可認(rèn)定為抗稅。
3.漏稅＝欠稅
欠稅是“納稅人超過稅務(wù)機(jī)關(guān)核定的納稅期限，未繳納或者少繳納應(yīng)繳稅款的行為；而漏稅是“納稅人并非故意不依照稅法規(guī)定而發(fā)生未繳納或少繳納稅款的行為?！睆亩x來看，漏稅與欠稅都是逾期未繳稅款的行為。兩者并沒有什么區(qū)別。只是欠稅的定義中多了“因故”兩字。從字面上看，漏稅是“并非故意”，欠稅是“因故”。實(shí)質(zhì)上兩者都是納稅人未繳納或少繳納應(yīng)繳稅款的行為。那種將欠稅理解為“納稅人如有特殊原因不能按期繳納的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)報(bào)告，申述原因，請(qǐng)求緩期繳納，待批準(zhǔn)后，方可按稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的緩繳期限繳納稅款”是不妥當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)?，稅?wù)機(jī)關(guān)新批準(zhǔn)的“緩繳期限”也就是新核定的“納稅期限”，它已經(jīng)否定了稅務(wù)機(jī)關(guān)原來核定的“納稅期限”。只要納稅人在“緩繳期限”內(nèi)履行了納稅義務(wù)，也就不再屬于違章欠稅行為了。而如果是納稅人事先沒有向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)緩期繳稅，那么，這種行為本身又直接成了偷稅和漏稅行為了。因此，稅收征管執(zhí)法中，可將漏稅視為欠稅，亦可將欠稅定為漏稅。
4.偷稅與抗稅
前面已經(jīng)提到，偷稅是指“納稅人使用欺騙、隱瞞等手段逃避納稅的行為?！倍苟悇t是指“納稅人拒絕遵照稅收法規(guī)履行納稅義務(wù)的行為?！睆亩x來看，兩者只是形式上的差異，并沒有什么實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，即都同樣是直接抗拒納稅的行為。特別是從兩者的表現(xiàn)形式上來看，就更能說明這一點(diǎn)。偷稅是明知要繳稅，故意少報(bào)、瞞報(bào)應(yīng)稅項(xiàng)目、銷售收入和經(jīng)營利潤(rùn)，有意虛增成本、亂攤費(fèi)用、縮小應(yīng)稅所得額；轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、收入和利潤(rùn)，偽造、涂改、銷毀賬冊(cè)、票據(jù)和記賬憑證，等等。抗稅是拒不依照稅法規(guī)定繳納稅款，以各種借口抵制接受稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅通知，不履行納稅義務(wù)，拒不依照稅法規(guī)定辦理納稅申報(bào)和提供納稅資料，拒不接受稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅檢查，聚眾鬧事、威脅、毆打稅務(wù)干部，等等?？梢?，偷稅與抗稅也只是抗拒納稅的形式不同而已。事實(shí)上，“納稅人使用欺騙、隱瞞等手段逃避納稅”本身，也就是納稅人直接和故意抗拒國家稅收的一種形式，或者說是一種隱蔽的抗稅形式，而“納稅人拒絕遵照稅收法規(guī)履行納稅義務(wù)”，其最根本的目的也就在于偷逃國家稅收。所以，偷稅與抗稅的區(qū)分，同樣也是不很嚴(yán)格的。
通過以上分析，我們看到，由于立法的不嚴(yán)密，使偷稅、漏稅、欠稅、抗稅的界線被模糊了，四者成了等同的關(guān)系，這將會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性。我們說依法治國，依法行政，就是要求各執(zhí)法部門依法辦事，準(zhǔn)確執(zhí)法。而準(zhǔn)確執(zhí)法必須建立在國家嚴(yán)密立法的基礎(chǔ)之上。只有嚴(yán)密立法才能準(zhǔn)確執(zhí)法。因此，國家應(yīng)進(jìn)一步修改和完善《稅收征管法》，重新明確界定各種稅務(wù)違章行為，改變“偷稅＝漏稅＝欠稅＝抗稅”的狀況，以確保稅收征管的客觀性和準(zhǔn)確性，切實(shí)維護(hù)國家和納稅人的合法權(quán)益。
【參考文獻(xiàn)】
[關(guān)鍵詞]宋代；稅收；征管；啟示
宋朝可謂中國歷史上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，宋朝建國之初(太平興國年間)的財(cái)政收入最低(為1600萬貫)也達(dá)到唐朝的兩倍，而到紹熙元年最高時(shí)達(dá)6800萬貫，為唐朝的8.5倍。①但由于冗兵、冗官、宗奉、郊賚等花費(fèi)，宋朝的財(cái)政支出也非常大，有歷史記載的北宋7次財(cái)政記錄中，3次盈余、3次赤字，1次盈虧平衡。②拮據(jù)的財(cái)政狀況使宋王朝必須千方百計(jì)增加收入，其中一個(gè)主要途徑就是稅收。宋代稅目繁雜瑣碎，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南宋時(shí)苛捐雜稅名目最多時(shí)達(dá)六七十種，是唐朝的4倍以上。名目繁多的稅賦也使現(xiàn)在流行的各種舞弊方法在當(dāng)時(shí)已是屢見不鮮，包括重復(fù)收稅、收稅不開憑證、隨意變更征稅對(duì)象等。如“(紹興二十一年正月)癸巳，將作監(jiān)主簿范彥輝言州縣凡遇科催，急于星火，或寄外廊而專事侵偷，或任攬納而專給虛鈔。鈔簿不銷，致多掛欠。間遇州郡催督嚴(yán)緊，遂于民間多端掊率。上戶則敦請(qǐng)赴縣，待以酒肴而科借之。中下之戶，不與朱鈔，故已納稅賦，勒令再納。又最其下細(xì)民，則搜刷丁錢，詭立名項(xiàng)，曰補(bǔ)虧，曰失收，曰復(fù)撐，曰排門?；蛉肜喜怀?，或已除再籍?！雹蹫閼?yīng)付各種各樣的舞弊行為，宋代設(shè)計(jì)出一套較為科學(xué)的稅收征管體系，即使以現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)來看，這套制度也有其合理性。
一、民賦簿籍記錄
中國古代歷朝征收賦稅的重要依據(jù)是民賦簿籍，宋人更認(rèn)為民賦簿籍和稅賦的關(guān)系就像莊稼和土地的關(guān)系：“蓋簿書乃財(cái)賦之根柢，財(cái)賦之出于簿書，猶禾稼之出于田畝也?！雹芩纬?，鑒于五代戰(zhàn)火初息，人口流離，簿籍散落的局面，宋太祖多次下詔整頓簿籍：如“太祖建隆四年十月詔曰：……如聞向來州縣催科都無賬歷，自今諸州委本州判官、錄事參軍點(diǎn)檢逐縣。如官元無版籍及百姓無戶帖、戶抄處，便仰置造，即不得煩擾人戶。令佐得替日交割批歷，參選日銓曹點(diǎn)檢?！雹?/p>
各種簿籍的編制過程一般由下級(jí)向上級(jí)匯總，“州縣造夏秋簿之前，先由鄉(xiāng)司造草簿；鄉(xiāng)司造好草簿后，送縣匯總?！雹抻嘘P(guān)諸縣造簿的具體做法如下：
“(天圣)三年七月，京西路勸農(nóng)使言：點(diǎn)檢夏秋稅簿，多頭尾不全，亦無典押書手姓名，甚有揩改去處，深慮欺隱失陷稅賦……今乞候每年寫造夏秋稅簿之時(shí)，置木條印一，雕年分典押書手姓名，令佐押字。候?qū)懏叄盏溲簩娌炯皻w逃簿、典賣析居割移稅簿，逐一勘同，即令佐親寫押字，用印記訖當(dāng)面毀棄木印。其版簿以青布或油紙襯背津般上州請(qǐng)印，本州干系官吏更切勘會(huì)，委判勾官點(diǎn)檢。每十戶一計(jì)處，親書勘同，押字訖封付本縣勾銷，仍于令佐廳置柜收鎖。如違，依法施行?！雹?/p>
可見，宋人造夏秋稅簿時(shí)，必須將歷年進(jìn)行核對(duì)，并將歸逃簿、典賣析居割移稅簿等逐一勘同，并妥善裝訂保管。
同時(shí)，為提高效率，宋代還規(guī)定必須及時(shí)造冊(cè)，“造夏稅籍以正月一日，秋稅籍以四月一日，并限四十五日畢?！雹鄬?duì)官員未及時(shí)造冊(cè)上報(bào)的處罰包括杖責(zé)、流放等，如《慶元條法事類》規(guī)定：
“諸官物交界訖，賬歷無故違限不送磨勘司，一日杖六十，三日加一等。”⑨“諸州縣鎮(zhèn)場(chǎng)務(wù)季申通判廳經(jīng)總制錢物狀，違限者各杖八十；即通判廳審覆供申提點(diǎn)刑獄司，違限者徒二年；本司點(diǎn)磨申尚書戶部，違限準(zhǔn)此。”⑩
二、完善的會(huì)計(jì)憑證賬簿管理體系
會(huì)計(jì)憑證、賬簿是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支較系統(tǒng)全面的記錄，對(duì)稅收監(jiān)督的重要性是不言而喻的。宋人對(duì)此已有較深的認(rèn)識(shí)：“夫錢谷之滲漏非一朝一夕之間遽能如是也，實(shí)起于朝廷會(huì)計(jì)之制不立，歷年既多簿書，漫不可考，故官吏因得而為奸”[11]，因此，宋代時(shí)的會(huì)計(jì)憑證、賬簿監(jiān)管體系已經(jīng)較為完善。
1.完稅憑證記錄
宋代的憑證是老百姓完稅的證明，因此宋朝對(duì)完稅憑證的管理也比較嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在憑證的開具和防偽上。
(1)憑證的出具
雖然一些捐稅金額不大，但逐筆逐戶開具憑證手續(xù)繁雜，宋朝規(guī)定可以合并開具完稅憑證?！叭藨艏{奇零稅租憑由”明確記載：“某鄉(xiāng)某都人戶姓名若干人，幾月幾日合鈔送納今年夏或秋稅租奇零物帛之類共若干數(shù)，內(nèi)集戶姓名納若干。”[12]同時(shí)為防止合并過程中的舞弊行為，宋朝規(guī)定必須按期足額開具發(fā)票，“至納畢，于簿末結(jié)計(jì)正數(shù)及合零就整，若每色剩納到數(shù)并奇零殘欠，畫一朱書，限三十日，二萬戶以上限五十日，官吏保明具鈔數(shù)同簿送州磨勘?！盵13]
(2)憑證的防偽
為保證憑證的真實(shí)性，宋代使用各種印鑒以防偽造。稅收交納時(shí)以鈔作為憑證，未納之前，其鈔未用印，稱白鈔；課利交納之后，其鈔蓋上稅務(wù)團(tuán)印、條印，稱朱鈔。一些不法之徒也開始偽造稅務(wù)團(tuán)印來獲利，為防止偽造印鑒，保證憑證的真實(shí)性，宋朝不斷創(chuàng)造出一系列印鑒防偽方法，其中一個(gè)創(chuàng)新是團(tuán)印，即印鑒上可以體現(xiàn)日期，如“將逐年團(tuán)印樣制旋行增減，大小間以篆穎為文，庶可區(qū)別新舊，檢察欺隱?！盵14]同時(shí)定期更改印鑒圖章的款式，各個(gè)不同稅賦的印鑒也不盡相同，某項(xiàng)稅賦征收后，相關(guān)印鑒也隨即銷毀：“諸受納官物團(tuán)印(倉庫各別為樣)、長(zhǎng)印、梢印，州縣長(zhǎng)官監(jiān)造，起納日以印樣繳送銷簿官司，對(duì)鈔比驗(yàn)，至納畢長(zhǎng)官監(jiān)毀?！盵15]
2.賬簿管理體系備份和保管
宋代的賬籍體系包括登記統(tǒng)計(jì)資料的簿冊(cè)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支歷和各種簿、賬、狀、旁通等，分別對(duì)應(yīng)于現(xiàn)在的明細(xì)賬、總賬以及分類賬等。賬簿體系設(shè)置的總布局可分為兩個(gè)系統(tǒng)。一是由中央到地方的管理系統(tǒng)。其編制賬狀是自下而上逐級(jí)進(jìn)行的，州編制賬狀是以所屬諸縣賬狀為依據(jù)，路編制賬狀，則以所屬諸州賬狀為依據(jù)。二是在京諸司庫務(wù)的管理系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)變化較大，元豐改制前屬三司或提舉在京諸司庫務(wù)司，改制后屬太府寺、司農(nóng)寺，并隸屬于戶部左右曹。但可以發(fā)現(xiàn)，不論地方系統(tǒng)或在京諸司庫務(wù)系統(tǒng)如何變化，其隸屬關(guān)系與財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系是一致的，這在很大程度上保證了其監(jiān)管的有效性和權(quán)威性。
3.憑證賬簿的處理方法
(1)憑證賬簿的備份
宋代的會(huì)計(jì)憑證、賬簿等為防止假冒、揩改、毀失等，經(jīng)常是一式數(shù)份，使參與某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)部門之間互相監(jiān)督，以防止任何一方作弊。如政和三年九月二十六日，發(fā)運(yùn)副使賈偉節(jié)奏：“……臣嘗仿周官數(shù)目，凡要之法，稽令甲都簿之名，列為三簿：一以付司錄官，一以付軍資庫，一委之之(之衍一字)縣令，參互以考其成。則催科盈縮發(fā)納登耗，如指諸掌，不可以毫忽欺。”[16]如稅鈔是一式四份：“紹興十三年臣僚言：賦稅之輸止憑鈔旁為信，谷以升、帛以尺、錢自一文以往必具四鈔，受納親用團(tuán)印。曰戶鈔，則付人戶收?qǐng)?zhí)；曰縣鈔，則關(guān)縣司銷籍；曰監(jiān)鈔，則納官掌之；曰住鈔，則倉庫藏之，所以防偽冒備毀失也。今所在監(jiān)、住二鈔廢不復(fù)用，而縣司亦不即據(jù)鈔銷簿，方且藏匿以要賂。望申嚴(yán)法令，戒監(jiān)司郡守檢察受納官司，凡戶、縣、監(jiān)、住四鈔皆存留，以備互照。從之?！盵17]宋代戶籍是收納稅租征發(fā)徭役的重要依據(jù)，登記戶口的賬簿亦采取一式四份?！爸T戶口增減實(shí)數(shù)，縣每歲具賬四本：一本留縣架閣，三本粘連保明，限二月十五日以前到州；州驗(yàn)實(shí)畢，具賬連粘管下縣賬三本，一本留本州架閣，二本限三月終到轉(zhuǎn)運(yùn)司；本司驗(yàn)實(shí)畢，具都賬二本連粘州縣賬，一本留本司架閣，一本限六月終到尚書戶部(轉(zhuǎn)運(yùn)司申發(fā)稅租賬日限準(zhǔn)此)”。[18]
稅收賬簿、簿歷、憑證等是稅收監(jiān)管的重要依據(jù)，宋代規(guī)定不得亡失、脫誤或欺弊，否則將受到重懲?！端涡探y(tǒng)》依唐律規(guī)定：“諸主守官物而亡失簿書，致數(shù)有乖錯(cuò)者，計(jì)所錯(cuò)數(shù)，以主守不覺盜論。”[19]議曰：“廄庫律，主司不覺盜者，五匹笞二十，十匹加一等，過杖一百，二十匹加一等，罪止徒二年?！薄稇c元條法事類》卷17《毀失》規(guī)定：“諸公人亡失見行公案、賬簿、簿歷等，及應(yīng)架閣文書，限滿尋訪不得者，斷罪枷錮；再限通滿百日不得者，降壹資(限外得者復(fù)舊資)；縣吏人杖捌拾?！?/p>
(2)賬簿記錄方法
為了防止一些官吏在賬簿上的舞弊行為，包括“鄉(xiāng)典受賕，隨時(shí)更改或續(xù)添收一項(xiàng)”，宋代規(guī)定了嚴(yán)格的賬簿記錄方法，特別規(guī)定了對(duì)賬簿空白處的處理，包括“目下不得空字，有空紙者用墨勾抹”。[20]這種做法在現(xiàn)代會(huì)計(jì)賬簿記錄中也仍然得到體現(xiàn)。與此同時(shí)，賬簿還要求用正楷大寫記錄。
(3)賬簿的及時(shí)登記
舞弊的另一種常見辦法是不即時(shí)朱銷，延期登賬，事后再行舉催。對(duì)此，宋代規(guī)定了嚴(yán)格的注銷登賬的時(shí)限：縣級(jí)必須于收稅當(dāng)日注銷鈔簿，縣向上級(jí)部門的報(bào)送一般要求在5日之內(nèi)。一旦有延誤，有關(guān)官吏必須承擔(dān)責(zé)任。其具體做法是：“諸倉庫各置銷鈔簿，具注送納錢物數(shù)、年月日、納人姓名，候獲官鈔對(duì)簿銷鑿。監(jiān)官書字用印，其鈔常留壹紙，以千文字(當(dāng)為字文)為號(hào)，月壹架閣并簿專留本處，備官司點(diǎn)檢。”“稅租鈔倉庫封送，縣令佐即日監(jiān)勒，分授鄉(xiāng)司書手，各置歷當(dāng)官收上。日別為號(hào)計(jì)數(shù)，以五日通轉(zhuǎn)。每受鈔即時(shí)注入，當(dāng)職官對(duì)簿押訖，封印置柜收掌。”[21]“每遇受納之時(shí)，置歷收鈔，具若干鈔數(shù)，次日解州；州置歷即時(shí)送縣，縣委主簿當(dāng)日對(duì)鈔銷簿。候納畢日解簿鈔赴州，州委官點(diǎn)磨，庶革追擾乞取之弊。”[22]
三、統(tǒng)一的稅收入庫途徑
通過截留需上交的收入，私設(shè)小金庫是從古至今一種常見的舞弊方法。宋代一些地方為隱瞞侵欺財(cái)政收支，不把某些錢物收支記入該記的賬目，而是另置會(huì)計(jì)賬簿文歷，以便貪污、挪用、肆意支出等。如“(紹興)十二年三月六日，臣僚言天下財(cái)賦所以常不足者，侵蠹之者廣也。今州縣大抵皆自立名色，別置文歷，移彼作此，蓄為私帑，輕費(fèi)妄用，逾越法制，莫可稽察?！盵23]為此，宋朝廷規(guī)定了統(tǒng)一的稅收收入途徑，要求所有相關(guān)收入必須解繳到指定賬戶，這種做法有效地防止了稅賦的流失。如“州縣諸司所入，一金以上盡入軍資庫收掌。要使取之民者，悉歸于官，官之用悉應(yīng)于法，則雖不加賦而用自足?！盵24]
四、稅收的審計(jì)
稅賦征收上來后，還要進(jìn)行審計(jì)是否有隱漏欺弊，這種審計(jì)是對(duì)官吏政績(jī)考核的一種重要指標(biāo)。審計(jì)由上級(jí)官吏限期進(jìn)行，一般采用抽樣的方法。審計(jì)時(shí)必須對(duì)照相關(guān)簿籍記錄，和上級(jí)下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行對(duì)照?！爸T州磨勘稅租簿，所差官聽選吏人分定戶數(shù)，先以租數(shù)照逐應(yīng)納數(shù)，次以鈔旁對(duì)已納數(shù)比磨增虧，以吏人姓名印鈔簿上，本官躬親抽摘審驗(yàn)。三萬戶以下，限九十日；每一萬戶加三十日，至半年止。官吏保明申轉(zhuǎn)運(yùn)司，若磨勘不如法，本司覺察，別差官吏覆磨，即不得互差。”[25]
1.審計(jì)報(bào)告的編制
如審磨出賬目有虧失隱落失陷者，審計(jì)官吏就必須撰寫報(bào)告?！妒骂悺肪?8《稅租賬》載有“保明磨勘出稅租虧失酬賞狀”，茲節(jié)錄如下略加說明：
保明磨勘出稅租虧失酬賞狀
某路轉(zhuǎn)運(yùn)司
據(jù)某州申據(jù)某官姓名狀準(zhǔn)某處差，磨勘出某州某縣某年夏或秋料稅租某物虧失，陳乞酬賞，今勘會(huì)下項(xiàng)：
某官某年月日準(zhǔn)某處差，磨勘某州某縣夏或秋稅租鈔旁簿歷等
某縣稅租共管若干戶，于某年月日磨勘，至某月日畢
磨勘虧失出稅租下項(xiàng)：
某鄉(xiāng)村某戶姓名下系某年月日如何虧失，某料租稅某物若干，至今計(jì)若干料，共計(jì)虧失若干
審計(jì)院、磨勘司審磨，并同官吏姓名
干系人姓名等，各已如何勘斷及追理
磨勘吏人姓名等，已如何給賞
檢準(zhǔn)令格云云
右件狀如前，勘會(huì)某官磨勘出某州縣虧失某年某料稅租某物共若干準(zhǔn)令格該某酬賞，本司保明并是詣實(shí)
謹(jǐn)具申
尚書戶部謹(jǐn)狀
年月日依常式
此狀可算作一個(gè)簡(jiǎn)式的審計(jì)報(bào)告，具有現(xiàn)代審計(jì)報(bào)告的基本要素，其中呈報(bào)者是某路轉(zhuǎn)運(yùn)司，呈報(bào)審批的主管部門是尚書戶部；審計(jì)的對(duì)象和范圍，即某州某縣夏秋稅租；審計(jì)的起訖日期，即某年月日磨勘，至某月日畢；查明的問題及其性質(zhì)，即磨勘出虧失稅租若干；根據(jù)查出的問題，提出處理的意見，即如何勘斷及追理。
2.官吏的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
(1)對(duì)地方官吏的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
為鼓勵(lì)督促地方官吏完成稅收征管工作，宋代統(tǒng)治者采取立額賞罰的辦法，對(duì)按期、足額、超額繳納稅款的官吏給予獎(jiǎng)賞，對(duì)無法完成稅收征收任務(wù)的官吏進(jìn)行處罰。賞罰主要有兩種類型：一是從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行賞罰，包括增俸、罰俸，或賞錢、罰錢；二是對(duì)官吏提前晉升或推遲晉升，即減磨勘或展磨勘若干年等，有的甚至直接予以升陟或降差遣?！妒骂悺肪?0《經(jīng)總制》規(guī)定：“知、通考內(nèi)收經(jīng)制錢及額無拖欠違限(謂如額數(shù)二十萬貫，收及二十萬貫已上，方合推賞)：二十萬貫以上，減磨勘二年；一十五萬貫以上，減磨勘一年半；一十萬貫以上，減磨勘一年；五萬貫以上，減磨勘半年；一萬貫以上，減磨勘一季；一萬貫以下，升一年名次?！?/p>
宋代還對(duì)某些負(fù)責(zé)稅收征管的官吏實(shí)行連坐制度以使這些官吏各自承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這大大增強(qiáng)了官吏的責(zé)任感。如太平興國八年五月，“令諸州掌物務(wù)官吏虧歲課當(dāng)罰者，長(zhǎng)吏以下悉分等連坐”。[26]
(2)對(duì)審計(jì)官吏的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
宋朝廷還用獎(jiǎng)懲的辦法督促負(fù)責(zé)審計(jì)的官吏要忠于職守，認(rèn)真勾考。負(fù)責(zé)審計(jì)的官員如果失職，有錯(cuò)誤就要受到處罰：“諸州審磨稅租簿，吏人故為隱漏者，徒二年；有虧失審磨不出，杖一百；即因而受乞者，論如吏人鄉(xiāng)書手?jǐn)埣{稅租受乞財(cái)物法?！盵27]
另一方面，如果錢糧賬目有隱落失陷被審計(jì)官員查出的，則根據(jù)其數(shù)目大小對(duì)審計(jì)官員予以獎(jiǎng)賞?！坝何跞甓?，詔自今勾院檢舉三司失陷財(cái)賦，每一百貫，其本司吏給賞錢十貫；五千貫已上，仍補(bǔ)職名。如本司吏庇藏其事，不即中舉，為他人所告，當(dāng)行決配。贓重者，當(dāng)行極斷。告者每百貫給賞錢二百貫；三千貫以上，仍補(bǔ)職名。主判官及干系人知而故縱。并當(dāng)重行朝典。”[28]從這規(guī)定我們可以看出，宋初對(duì)勾考出失陷的獎(jiǎng)賞額的比率已是10%；到了神宗元豐年間規(guī)定“鉤考隱漏官錢，督及一分者賞三厘”[29]，其比率更高達(dá)30%。審計(jì)人員的獎(jiǎng)賞與其業(yè)績(jī)密切相關(guān)，極大調(diào)動(dòng)了審計(jì)人員的積極性，收到了良好的效果。
五、啟示
通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，一些宋代的稅收征管制度在今天看來也具有重要的借鑒意義。我們總結(jié)為以下五點(diǎn)：
1.重視社會(huì)信息的收集整理
稅賦監(jiān)督的績(jī)效很大程度上取決于其合理性，不合理的稅賦要么使百姓負(fù)擔(dān)過重，各級(jí)官吏也難以完成稅賦任務(wù)；要么使朝廷財(cái)政收入不足，這些都易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。宋代雖然屢經(jīng)戰(zhàn)火還是非常重視對(duì)各地民賦簿籍的收集整理。這使朝廷可以比較準(zhǔn)確地了解各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不同水平，無疑為稅賦的合理化提供了前期保證。如何完善社會(huì)統(tǒng)計(jì)信息并使其為稅收征管服務(wù)是我們現(xiàn)代應(yīng)該研究的一個(gè)課題。
2.完善賬簿管理方法
賬簿是記錄、分析稅收信息的主要渠道，從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，宋代的賬簿管理方法已經(jīng)較為科學(xué)，包括賬簿管理體系、賬簿的備份，及時(shí)登賬以防舞弊以及各種賬簿記錄的具體要求等。對(duì)于違規(guī)行為也制訂了各種詳細(xì)的處罰措施。與之相比，我國現(xiàn)在的賬簿管理方法并未有本質(zhì)的突破，反而有所弱化。如雖然對(duì)賬簿的保管、登記也有一些明文規(guī)定，但實(shí)際上并未得到嚴(yán)格的遵守，許多違規(guī)違紀(jì)案件都有各種(故意)遺失賬簿、延期登賬和隨意更改記錄的行為。對(duì)一些違規(guī)行為的處罰力度也略嫌不足，如我國《會(huì)計(jì)法》第42條規(guī)定對(duì)不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿或登記賬簿的直接責(zé)任人僅處二千到二萬的罰款，構(gòu)成犯罪的處三千到五萬的罰款。
3.提高憑證防偽水平
憑證是納稅與否的證據(jù)，宋代設(shè)計(jì)了許多憑證的防偽措施，我們認(rèn)為至少有兩點(diǎn)可引以為鑒，一個(gè)是應(yīng)不斷開發(fā)設(shè)計(jì)出新型的防偽措施，如宋代光印章就有多種，包括團(tuán)印、長(zhǎng)印、梢印等，團(tuán)印還有不同的日期以作區(qū)別。另一個(gè)是不同部門或稅種應(yīng)有不同的防偽措施，如宋代不同倉庫、不同稅種的憑證和印章往往也各不相同。與之相比，我國現(xiàn)在的發(fā)票防偽技術(shù)較低，以增值稅為例，每年均有多起大型假增值稅發(fā)票案件發(fā)生，而一些被假發(fā)票蒙蔽的企業(yè)往往聲稱難辨真?zhèn)?。如何利用現(xiàn)代高科技技術(shù)，提高憑證防偽水平是當(dāng)前亟待解決的課題。
4.統(tǒng)一的稅收收入途徑
為防止小金庫，宋代規(guī)定了嚴(yán)格而統(tǒng)一的收入渠道，要求所有的稅收收入都進(jìn)入國家財(cái)政。這使宋代與前后各個(gè)朝代相比，小金庫現(xiàn)象比較少見。相比之下，我國雖然三令五申防止小金庫，但每年的小金庫問題屢禁不絕，甚至愈演愈烈，其中一個(gè)重要原因就在于我國始終未能建立一個(gè)嚴(yán)格的財(cái)政收支渠道，從中央到各級(jí)地方的財(cái)政收支渠道分散，多頭管理普遍。宋代統(tǒng)一稅收途徑的方法對(duì)我們應(yīng)有所啟迪。
5.嚴(yán)格官吏政績(jī)考核制度
制度的制訂和實(shí)施最終必須依靠人來完成。就稅收監(jiān)督而言，對(duì)有關(guān)官吏的考核尤為重要。我們認(rèn)為，宋代官吏的考核制度至少在三個(gè)方面對(duì)今天有重要啟示。第一，官吏定期審計(jì)報(bào)告，而這也成為官吏提拔升遷的主要依據(jù)。規(guī)范而定期的稅收審計(jì)報(bào)告及時(shí)地以書面形式將官吏政績(jī)記錄在案，可以很大程度上避免“數(shù)字出官”和隨意提拔官員的弊端。第二，官吏的“連坐”制度也有其可取之處，合理的官吏“連坐”制度使各級(jí)官吏根據(jù)其職責(zé)大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，可以提高各級(jí)官吏的責(zé)任感，在很大程度上避免了官吏各自為政和相互推諉的弊病。最后，將審計(jì)官吏的收益與其審計(jì)業(yè)績(jī)掛鉤，有力地調(diào)動(dòng)了審計(jì)人員的積極性，大大提高事后稅收監(jiān)督的效果。與之相比，我國現(xiàn)階段的官員考核制度隨意性比較大，一些官員的升遷往往僅憑個(gè)別上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)好惡而定，同時(shí)對(duì)官吏的責(zé)任追究制度也不完善，這使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往忽視對(duì)其部下的監(jiān)督。同時(shí)對(duì)審計(jì)官員往往過分強(qiáng)調(diào)其應(yīng)盡義務(wù)，對(duì)其權(quán)益有所忽視，審計(jì)人員難以從其貢獻(xiàn)(我們可以將其所查出的錯(cuò)弊金額作為其貢獻(xiàn))中收益，這也可能影響審計(jì)人員的積極性。
注：
①《玉?！肪?86《宋朝歲賦》所載：“國朝混一之初，天下歲入緡錢千六百余萬，太宗以為極盛，兩倍唐室矣”。徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》(以下簡(jiǎn)稱《宋會(huì)要》)食貨56，中華書局影印本，1957。
②方寶璋.宋代財(cái)經(jīng)監(jiān)督研究[M].北京：中國審計(jì)出版社，2001。
③李心傳：《建炎以來系年要錄》(以下簡(jiǎn)稱《系年要錄》)卷162，中華書局點(diǎn)校本，1956。
④⑥⑦《名公書判清明集·財(cái)賦造簿之法》，文淵閣四庫全書影印本。
⑤《宋會(huì)要》食貨11之10。
⑧脫脫：《宋史》卷174，《食貨上二》，中華書局點(diǎn)校本，1985。
⑨磨勘(審磨)指對(duì)官吏的考核和審查，下文的減磨勘指因官吏表現(xiàn)優(yōu)異而提前考核(一般也意味著提前晉升)，而展磨勘意思與此相反。謝深甫：《慶元條法事類》(以下簡(jiǎn)稱《事類》)卷32，中國書店影印本，1990。
⑩《事類》卷30。
[11]《宋會(huì)要》職官6之23。
[12][14]《事類》卷47，《受納稅租》。
[13][18][25]《事類》卷48，《稅租賬》。
[15]《事類》卷17，《給納印記》。
[16]《宋會(huì)要》職官42。
[17]《宋會(huì)要》食貨35。
[19]《宋刑統(tǒng)》卷27，中國書店影印本，1990。
[20][22]《宋會(huì)要》食貨35之10；又見食貨70之143～144。
[21]《宋會(huì)要》食貨35之9；又見《事類》卷47《受納稅租》，卷48《預(yù)買絹》。
[23][24]《宋會(huì)要》食貨54之8；《宋會(huì)要》食貨52之32。
[26]李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷24，中華書局點(diǎn)校本，1979-1995。
根據(jù)我國財(cái)政部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2004年的1737億元增加至2013年的6531億元，占稅收總收入的比重達(dá)到5.91%，已成為我國第四大稅種。十年間，個(gè)人所得稅年均增收532.7億元，年平均增幅高達(dá)15.9%，領(lǐng)先于同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和稅收收入增長(zhǎng)速度，在組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入公平分配方面發(fā)揮的作用日益顯著。但是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷發(fā)展而稅制建設(shè)的滯后，稅收征管乏力等因素的影響，個(gè)人所得稅應(yīng)有的調(diào)節(jié)分配、組織收入的功能未能得到充分發(fā)揮。雖然我國個(gè)人所得稅歷經(jīng)多次變遷，但是依然存在問題。
二、我國現(xiàn)行個(gè)稅存在的問題
我國個(gè)人所得稅存在的問題主要在于稅收模式的選擇、稅收要素的設(shè)計(jì)、征管水平等方面。1、稅收模式不科學(xué)目前國際上的個(gè)人所得稅模式主要有三種，即分類、綜合和（分類與綜合）混合所得稅模式。我國采用的是分類所得稅模式，將個(gè)人各項(xiàng)所得分成11類，分別適用不同的稅率、不同的計(jì)征方法以及不同的費(fèi)用扣除規(guī)定。該征收模式雖有利于源頭扣繳、征管簡(jiǎn)便、宜于分項(xiàng)設(shè)置稅率，但沒有考慮納稅人的綜合經(jīng)濟(jì)能力。目前除了工資薪金可以監(jiān)管外，其他收入都不易監(jiān)管，且有些所得是按次計(jì)征，因此收入來源多的高收入者可以通過轉(zhuǎn)換收入類型、分散或分次取得所得、多次扣減費(fèi)用等方式避稅，所得收入相對(duì)集中者反而要繳納更多的稅，結(jié)果產(chǎn)生高收入者稅負(fù)輕、低收入者稅負(fù)重的現(xiàn)象，或者相同收入的由于來源不同而稅負(fù)不同。這都造成公平缺失，甚至違背公平原則。2、稅收要素設(shè)計(jì)不合理（1）稅率及稅率結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)我國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制，個(gè)人所得依其性質(zhì)的不同，適用不同的稅率，工資薪金所得的3%--45%的7級(jí)超額累進(jìn)稅制；對(duì)個(gè)體經(jīng)營、承包租賃經(jīng)營所得實(shí)行的5%--35%的5級(jí)超額累進(jìn)稅制。稿酬、勞務(wù)報(bào)酬等比例稅率是20%，但稿酬所得在適用比例稅率后要減征30%，對(duì)一次收入畸高者的勞務(wù)報(bào)酬所得還要加成征稅。稅率大小和檔次的劃分不太合理，造成不同項(xiàng)目所得存在稅負(fù)差異，稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也較繁瑣，不符合稅收的公平原則和效率原則，既抑制了勞動(dòng)者的積極性，也影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管效率。另外，據(jù)相關(guān)部門測(cè)算，我國工薪收入者扣除3500元費(fèi)用后，大部分只適用3%和10%的兩級(jí)低稅率，尤其是高收入人群的主要收入并非工資薪金所得，可以規(guī)避針對(duì)工資薪金所得的高稅率，只承擔(dān)相對(duì)較低的稅負(fù)，中低收入的工薪階層卻成了繳稅主力，社會(huì)各階層之間的收入差距拉大，違背了個(gè)稅征收的初衷。（2）費(fèi)用扣除方式不合理。我國個(gè)稅工薪所得費(fèi)用扣除是基于對(duì)生存權(quán)保障費(fèi)用的扣除，但目前“一刀切”的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)極易導(dǎo)致稅負(fù)不公。首先，僅以個(gè)人作為納稅人，沒有考慮家庭實(shí)際經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等方面。每個(gè)納稅人即使收入相同，但生活負(fù)擔(dān)不同。每個(gè)家庭的總收入、贍養(yǎng)人數(shù)不同，住房、教育、醫(yī)療、社保等方面支出都存在很大差異。這種不考慮生活成本、物價(jià)情況及通貨膨脹等影響的規(guī)定過于籠統(tǒng)僵硬，無法有效調(diào)節(jié)社會(huì)成員收入差距，有違“量能征稅”原則。其次，沒有考慮我國各地區(qū)、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。由于我國發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)、城市居民與農(nóng)村居民在收入、基本生計(jì)支出、社保水平懸殊，如果適用統(tǒng)一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)導(dǎo)致公平的極大缺失。3、稅收征管效率質(zhì)量低第一，對(duì)于個(gè)人收入缺乏有效監(jiān)控。收入渠道的多樣化，尤其是隱性收入、灰色收入大量存在，不僅拉大社會(huì)貧富差距，而且征管部門無法全面掌握納稅人的收入情況，造成稅源流失。第二，征管信息水平低。由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及制度等方面局限，稅務(wù)部門與銀行、金融、工商、公安等部門信息不共享，造成征、管、查部門內(nèi)部及部門間的信息傳遞不暢與失真，無法全方位跟蹤監(jiān)管稅源，導(dǎo)致征管無力，稅源流失。第三，征管制度和處罰法規(guī)不完善。我國公民的納稅意識(shí)還普遍淡薄，必須有嚴(yán)密的征管制度和法規(guī)保障征收效力。但目前實(shí)行的源泉扣繳和自行申報(bào)制度均存在漏洞，對(duì)偷、漏稅等違法行為的界定模糊，執(zhí)法機(jī)關(guān)難以把握，往往避重就輕。并且我國的稅收征管法以征收和管理為重心，盡管對(duì)偷逃稅行為有處罰措施規(guī)定，但處罰法規(guī)不完善、處罰力度較輕，使偷逃稅的機(jī)會(huì)成本較小，震懾力嚴(yán)重降低，征管效力與依法治稅難以實(shí)現(xiàn)。
三、完善我國個(gè)人所得稅的建議
（一）優(yōu)化稅收模式
稅收模式的選擇決定著稅法的價(jià)值取向和公平的實(shí)現(xiàn)程度，我國應(yīng)從公平稅負(fù)、有效調(diào)節(jié)收人分配的需要出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化稅收模式?？稍诂F(xiàn)有的分類稅制的基礎(chǔ)上，先實(shí)施分類課稅與綜合課稅相結(jié)合的模式：將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓租賃所得、稿酬所得、利息紅利股息、偶然所得納入分類所得項(xiàng)目，按照現(xiàn)行的分類征稅辦法，實(shí)行比例稅率；將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、個(gè)體工商的生產(chǎn)經(jīng)營所得、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)所得等納入綜合所得的征收項(xiàng)目，制定統(tǒng)一適用的累進(jìn)稅率。然后擴(kuò)大綜合所得課稅范圍，逐步過渡到完全的綜合稅收模式。只有在綜合稅收模式下，才能從根本上解決稅收公平及稅源流失問題，縮小社會(huì)貧富差距。
（二）設(shè)計(jì)合理的稅收要素
1、調(diào)整稅率及稅率結(jié)構(gòu)我國的個(gè)人所得稅工資薪金的最高稅率為45%，實(shí)行7級(jí)超額累進(jìn)稅率，均比國際上多數(shù)國家的最高稅率和級(jí)次都高。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，降低稅率，減少稅率級(jí)次是個(gè)稅改革的趨勢(shì)。綜合征收項(xiàng)目適用超額累進(jìn)稅率，稅率級(jí)次可以削減為5級(jí)，最高級(jí)次的稅率不超過40%；分類征收項(xiàng)目的稅率統(tǒng)一為20%（對(duì)收人畸高者的所得可以實(shí)行加成征收）。降低稅率可以避免高稅率產(chǎn)生的替代效應(yīng)，避免降低納稅人的工作積極性。合并部分現(xiàn)有的級(jí)距，減少稅率級(jí)次，增加中低收人階層的級(jí)距，能避免通貨膨脹對(duì)中低收人階層產(chǎn)生過大的影響，而較高收入階層適用較高稅率，能充分體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則，有效實(shí)現(xiàn)收入再分配，進(jìn)而縮小收入貧富差距。2、以家庭為納稅單位規(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行以家庭為納稅單位的費(fèi)用扣除制度，在費(fèi)用扣除時(shí)應(yīng)綜合考慮納稅人的家庭成員數(shù)、健康狀況、教育、購房等具體情況，將未成年的子女撫養(yǎng)費(fèi)和教育費(fèi)、老人贍養(yǎng)費(fèi)、基本生計(jì)支出、醫(yī)療支出、房貸支出等列入稅前費(fèi)用扣除項(xiàng)目，并細(xì)化費(fèi)用扣除項(xiàng)目，如分為基本生計(jì)扣除項(xiàng)目和特定扣除項(xiàng)目。同時(shí)要考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及通貨膨脹等因素，因地而異分地區(qū)設(shè)定基本生計(jì)扣除數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，或立法允許地方政府根據(jù)本地收入、消費(fèi)平均水平對(duì)基本生計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)擁有調(diào)整權(quán)限。對(duì)殘疾、孤老人員和烈屬，可以給予一定額度的特別費(fèi)用扣除政策。對(duì)公益性捐贈(zèng)，設(shè)立最高扣除限額，并統(tǒng)一稅前扣除的比例，防止納稅人利用公益性捐贈(zèng)逃避納稅義務(wù)。
（三）提高稅收征管水平
一、個(gè)體戶稅收管理存在的問題
是日常管理檢查不到位。稅收管理員因管戶多，平時(shí)對(duì)所轄?wèi)魶]有進(jìn)行深入調(diào)查，僅憑主觀印象和人情辦事，對(duì)所轄?wèi)舨荒茏龅胶侠碚{(diào)整定額，動(dòng)態(tài)管理不到位。是對(duì)個(gè)體戶停歇業(yè)管理存在重審批、輕監(jiān)督，日常巡查不到位，管理不完善的問題。有的停歇業(yè)戶，不是真正的停歇業(yè)，稅務(wù)登記證和發(fā)票在停歇業(yè)期間不上繳，仍照常營業(yè)，這樣勢(shì)必對(duì)正常經(jīng)營戶造成不利影響。六是對(duì)未達(dá)起征點(diǎn)戶發(fā)票控管難。從目前來說，由于房租普遍很高，不達(dá)起征點(diǎn)的個(gè)體戶很少。尤其對(duì)用票戶一定要跟蹤管理。
二、加強(qiáng)個(gè)體稅收征管的建議
一是加強(qiáng)稅法宣傳的力度和納稅信用管理。增強(qiáng)稅務(wù)干部的事業(yè)心和責(zé)任感，不斷增強(qiáng)規(guī)范管理、精細(xì)管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的意識(shí)和能力，進(jìn)一步落實(shí)稅收管理員制度，提高納稅服務(wù)水平。尤其是對(duì)稅收管理員加強(qiáng)考核，對(duì)責(zé)任心不強(qiáng)，管理不到位者要進(jìn)行處罰，直至調(diào)離。二是強(qiáng)化對(duì)個(gè)體戶的監(jiān)督檢查。規(guī)范稅負(fù)核定和調(diào)整工作，對(duì)個(gè)體工商戶實(shí)行陽光定稅及社會(huì)監(jiān)督的方式，平衡納稅戶間的矛盾。三是加強(qiáng)事前調(diào)查核實(shí)。對(duì)定額戶要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)停歇業(yè)戶情況不符或弄虛作假的堅(jiān)決不予審批。四是強(qiáng)化事中監(jiān)督檢查。對(duì)所有停歇業(yè)戶，實(shí)行不定期巡查，定期通過復(fù)查、核查，對(duì)弄虛作假者除按規(guī)定給予處罰外，還要在網(wǎng)站、辦稅服務(wù)廳及相關(guān)公示欄上進(jìn)行公開曝光，有效地杜絕弄虛作假者。五是加強(qiáng)事后責(zé)任追究。除對(duì)弄虛作假者追繳應(yīng)納稅款、加收滯納金和給予相應(yīng)的處罰，還要對(duì)該戶的管理員予以考核扣分，進(jìn)行處罰，以增強(qiáng)稅收管理員的責(zé)任感。六是進(jìn)一步加強(qiáng)普通發(fā)票的監(jiān)管力度。在“嚴(yán)”字上下文章，對(duì)符合開具發(fā)票的業(yè)戶一方面要了解其稅收繳納情況，是否合法，在此基礎(chǔ)上再檢查其使用發(fā)票是否規(guī)范，在驗(yàn)舊、繳銷上把好關(guān)。七是大力推進(jìn)個(gè)體稅收分類管理。這主要是將個(gè)體戶分類，將建賬的分成一類，將不建賬的分成另一類，停歇業(yè)的再分成一類，最后，將非正常戶、問題戶集中起來，由稅務(wù)所統(tǒng)一管理。八是切實(shí)加強(qiáng)日常管理。對(duì)個(gè)體戶稅收管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，地稅應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)類稅種實(shí)施有效管理，鼓勵(lì)正常經(jīng)營，調(diào)控從租行為，充分發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)整作用。抓大、控中、放小突出管理重點(diǎn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)未達(dá)起征點(diǎn)戶的管理，加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)實(shí)地核查，參考同類納稅人的經(jīng)營規(guī)模合理定稅，重點(diǎn)把握好起征點(diǎn)臨界點(diǎn)的稅收管理，依率計(jì)征，努力使納稅人滿意?？傊瑐€(gè)體稅收征管處在一線繁雜而艱巨，除了稅務(wù)部門自身努力之外，還應(yīng)積極爭(zhēng)取各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和各有關(guān)部門的配合支持，特別是工商、銀行、海關(guān)、公、檢、法部門的配合支持尤為重要。另外，群眾性的護(hù)稅協(xié)稅網(wǎng)絡(luò)也十分重要。面對(duì)基層征管戰(zhàn)線長(zhǎng)，稅源分散的情況，稅務(wù)人員往往鞭長(zhǎng)莫及，顧及不暇，因此，可依托當(dāng)?shù)亟M織，如社區(qū)、村委會(huì)、街道等，幫助做好集貿(mào)市場(chǎng)、專業(yè)市場(chǎng)個(gè)體戶的申報(bào)納稅（即委托代征）和催報(bào)催繳，也可委托他們進(jìn)行個(gè)體戶的定額評(píng)稅，監(jiān)督個(gè)體戶的納稅情況，協(xié)助稅務(wù)部門查處偷漏稅；另外，還可發(fā)揮稅務(wù)的中介作用，為個(gè)體戶建賬，申報(bào)納稅，輔導(dǎo)納稅人及時(shí)足額繳納稅款。
作者：張志平單位：太原理工大學(xué)
黨的十六屆三中全會(huì)明確指出，要“推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，健全公共財(cái)政體制，深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革?！狈嵌愂杖胧钦?cái)政收入的重要組成部分，是保障地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要財(cái)力。但是，長(zhǎng)期以來我國政府非稅收入管理中存在的諸如收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈等問題比較突出，如少數(shù)部門、單位和工作人員把收取的非稅收入視為單位自有資金，大量非稅收入在財(cái)政體外循環(huán)；多頭征管，收費(fèi)養(yǎng)人、三亂現(xiàn)象屢禁不止；缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，難于實(shí)施有效的監(jiān)督等，嚴(yán)重削弱了政府的調(diào)控能力，為此，湖南省2004年9月1日頒布實(shí)施了《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該《條例》是我國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，從體制上切斷了個(gè)人收入與部門權(quán)力、資源占有之間的聯(lián)系，有利于深化財(cái)政改革，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，建立完善公共財(cái)政體制，既有利于推進(jìn)依法行政，建設(shè)法制政府，又有利于進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
一、《條例》頒布實(shí)施的成效分析
（一）規(guī)范賬戶管理，實(shí)行源頭控收
根據(jù)《條例》規(guī)定，任何部門和單位未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，擅自開設(shè)非稅收入過渡性賬戶的，一律視同“小金庫”處理。為了把這一規(guī)定落到實(shí)處，株州市財(cái)政部門一方面是在五家國有商業(yè)銀行統(tǒng)一設(shè)立了“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，用于歸集、記錄、結(jié)算非稅收入款項(xiàng)，并簽訂了代收協(xié)議，其網(wǎng)點(diǎn)均可代收非稅收入，執(zhí)收單位和繳款人可以就近將非稅收入繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，為執(zhí)收單位和繳款人提供了方便；另一方面是在征收管理系統(tǒng)上線和新版票據(jù)發(fā)放之前，通過嚴(yán)格審核執(zhí)收單位的非稅收入項(xiàng)目，以湖南省財(cái)政廳統(tǒng)一制定的非稅收入項(xiàng)目庫和單位經(jīng)過年檢的收費(fèi)許可證為依據(jù)，糾正了一些超標(biāo)收費(fèi)和亂收費(fèi)問題。使用征收管理系統(tǒng)和新版票據(jù)后，單位執(zhí)收的非稅收入只能直接繳入“株洲市非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，單位過渡戶得以撤銷，“收支兩條線”管理進(jìn)一步規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市本級(jí)共撤銷嚴(yán)格意義上的過渡戶14個(gè)，清繳以前年度滯留的收入211萬元，接管國土收入過渡戶收入4965萬元。
（二）堅(jiān)持收繳分離、依法加強(qiáng)征管
2005年元月1日起，市本級(jí)全面推行了“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的征管模式。1.改進(jìn)征收方式，堅(jiān)持收繳分離。法定征收單位、非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)、受委托征收單位在征收非稅收入時(shí)，向繳款義務(wù)人開具《湖南省非稅收入一般繳款書》，繳款人持繳款書到財(cái)政部門指定的銀行，將款項(xiàng)直接繳入非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以當(dāng)場(chǎng)收取之外，禁止非稅收入執(zhí)收或受委托單位當(dāng)場(chǎng)收取現(xiàn)款。2.嚴(yán)格減免程序，做到應(yīng)收盡收。非稅收入正常的緩征、減征、免征必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，禁止隨意減免、越權(quán)減免和收“人情費(fèi)”的行為。確因特殊情況需要緩征或減免非稅收入的，由執(zhí)收單位提出意見，經(jīng)同級(jí)非稅收入管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門審核后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。3.明確征收主體，完善委托征收，進(jìn)一步理順了防洪保安資金、污水處理費(fèi)、電費(fèi)附加、水資源費(fèi)、國土收入等委托征收收入的管理，簽訂了目標(biāo)管理責(zé)任書，同時(shí)加強(qiáng)了核算。對(duì)防洪保安資金、國土收入、基本建設(shè)聯(lián)合收費(fèi)建立了征收臺(tái)賬。此外，對(duì)涉及上下級(jí)分成的非稅收入，也逐步通過“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”實(shí)行就地繳款、分級(jí)劃解。
（三）落實(shí)收支分離，推進(jìn)綜合預(yù)算
從2005年1月1日起，株州市本級(jí)根據(jù)《條例》規(guī)定，對(duì)非稅收入實(shí)行了更規(guī)范的預(yù)算管理。株州市非稅收入管理機(jī)構(gòu)于預(yù)算年度開始前，認(rèn)真核定市直單位非稅收入年度計(jì)劃，測(cè)算并扣除政府統(tǒng)籌資金后，作為非稅收入年度預(yù)算。株州市財(cái)政局按照部門預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財(cái)力與其他財(cái)政收入形成的財(cái)力，一同納入部門預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。市級(jí)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門取得的非稅收入及時(shí)全額繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”。各類非稅收入都按照“收支兩條線”管理規(guī)定，通過“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”歸集后，定期劃解株州市國庫或財(cái)政專戶，納入財(cái)政管理。此外，在財(cái)政部門內(nèi)部也實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格的“收支兩條線”管理，管征收的部門不管支出，管支出的部門不管收入。
總的來看，通過規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入管理，進(jìn)一步理順了財(cái)政收入分配關(guān)系，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)了公共財(cái)政體制的建設(shè)，增強(qiáng)了非稅收入運(yùn)行的透明度，發(fā)揮了非稅收入調(diào)節(jié)收入分配、支持事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的積極作用，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力，也從源頭上治理和預(yù)防了腐敗。
二、株洲市政府非稅收入管理存在的問題
《條例》頒布實(shí)施后，在現(xiàn)實(shí)的政府非稅收入中雖然取得了一定的成效，但是在實(shí)際的實(shí)施中也存在諸多問題。
（一）收支脫鉤和全口徑預(yù)算還沒有真正到位
《條例》規(guī)定，非稅收入是財(cái)政收入的組成部分，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將非稅收入納入財(cái)政統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合預(yù)算管理。此外，從規(guī)范的部門預(yù)算角度來講，也要求做到財(cái)政性資金統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌安排、“收支”脫鉤，即單位的支出與單位的收入沒有必然聯(lián)系，單位的支出依據(jù)其工作職能、工作項(xiàng)目的重要性來確定。但實(shí)際上，由于思想認(rèn)識(shí)不到位，在利益面前，仍有不少單位、部門思想上對(duì)此難以接受，所以目前為止基本還是多收多支、少收少支，從而導(dǎo)致單位、部門之間分配不公，苦樂不均，財(cái)政僅僅成了資金的“中轉(zhuǎn)站”，政府的宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮。但是反過來講，如果收支真正脫鉤，又將影響單位執(zhí)收的積極性，致使非稅收入不能應(yīng)收盡收，導(dǎo)致收入任務(wù)難以完成。
（二）行政事業(yè)單位的服務(wù)性收費(fèi)和社團(tuán)收費(fèi)游離于預(yù)算管理之外
當(dāng)前，有些行政事業(yè)單位鉆了政策的空子，將一些取消的行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費(fèi)管理，仍然憑借行政權(quán)力變相收取，使用稅務(wù)票據(jù)規(guī)避財(cái)政管理，增加了群眾負(fù)擔(dān)；還有一些行政事業(yè)單位下設(shè)的所謂的社會(huì)團(tuán)體（協(xié)會(huì)），同樣是憑借行政權(quán)力收取會(huì)費(fèi)或拉贊助，沒有納入財(cái)政管理，有些就變成了單位的“小金庫”，成為滋生腐敗的溫床。
（三）非稅收入增收與規(guī)范管理不協(xié)調(diào)
根據(jù)有關(guān)資料顯示，高收入的發(fā)達(dá)國家非稅收入占財(cái)政收入的比重為5一15%，中等收入國家為15一25%，低收入的發(fā)展中國家為20－30%。一般說來，非稅收入在各國財(cái)政收入中所占比重大多為20%左右。株州市非稅收入占財(cái)政總收入的比例在30％左右，比例較高。當(dāng)前，株州市財(cái)政收入每年都以較高的速度增長(zhǎng)，水漲船高，對(duì)非稅收入也有較高的增長(zhǎng)要求。如果按照《條例》的要求進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，那么，從短期來看，傳統(tǒng)模式的非稅收入規(guī)模必將受到影響，至少行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入等將控制在一個(gè)比較合理的范圍內(nèi)，不會(huì)有較大的增長(zhǎng)，對(duì)年度財(cái)政收入任務(wù)的完成將產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。在縣區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級(jí)，推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理進(jìn)度不理想，在一定程度上是受財(cái)力的限制，不少基層單位經(jīng)費(fèi)不足，其本級(jí)財(cái)力無法保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，于是一些不規(guī)范的收入應(yīng)運(yùn)而生。要規(guī)范管理，首先要痛下決心，對(duì)這些不合理的非稅收入進(jìn)行規(guī)范，但同時(shí)又給財(cái)政增加了壓力，所以，不少地方進(jìn)退兩難。
三、對(duì)株洲市政府非稅收入管理的改進(jìn)措施與建議（一）強(qiáng)化資金預(yù)算管理
非稅收入是各級(jí)政府的地方財(cái)政收入，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理。規(guī)范非稅收入資金管理的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的“全口徑預(yù)算管理”。在當(dāng)前非稅收入尚未全部納入預(yù)算管理的過渡階段，政府應(yīng)加大非稅收入的統(tǒng)籌力度。要按照部門預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財(cái)力與其他財(cái)政收入形成的財(cái)力一同納入部門預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實(shí)行真正統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，把收支兩條線落到實(shí)處，從而逐步改變過去那種“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局，從機(jī)制上解決以前那種受部門利益驅(qū)動(dòng)，亂收、亂罰、亂支等現(xiàn)象?？傊?，非稅收入管理涉及面廣，面臨的問題很多，必須綜合考慮，既要考慮到執(zhí)收單位的利益，有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，又要規(guī)范其執(zhí)收行為，做到應(yīng)收盡收。只有這樣，才能使非稅收入管理走上良性發(fā)展之路。
（二）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)性收費(fèi)和社團(tuán)收費(fèi)
按照不與民爭(zhēng)利的原則，行政機(jī)關(guān)不得有服務(wù)性收費(fèi)。以服務(wù)性收費(fèi)為主的事業(yè)單位，要按照徹底脫鉤的原則，逐步、真正走向市場(chǎng)。因此，當(dāng)前對(duì)于部門預(yù)算單位的服務(wù)性收費(fèi)，要按照《株洲市人民政府關(guān)于規(guī)范市直單位非稅收入管理的通知》規(guī)定，將其稅后凈收入納入部門預(yù)算管理。目前，將行政事業(yè)單位的門面出租收入利用非稅收入征收平臺(tái)進(jìn)行征管，就是一個(gè)很好的嘗試。對(duì)于社團(tuán)收費(fèi)，也要采取區(qū)別對(duì)待的原則進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)尚未與財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位真正脫鉤的社團(tuán)組織，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，摸清底子后，這一塊的收費(fèi)要納入非稅收入的管理范圍，防止行政事業(yè)單位權(quán)力濫用以及社團(tuán)組織變成機(jī)關(guān)的附庸。
政府非稅收入是與稅收收入相對(duì)的一個(gè)概念，是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其它組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。應(yīng)該說這個(gè)概念的提出是我國在構(gòu)建公共財(cái)政體制過程中，在不斷強(qiáng)化預(yù)算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結(jié)出來的。由于概念的確立在時(shí)間上比較晚，在現(xiàn)實(shí)的管理中沒有形成完善的體系，所以還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：
1.管理的范圍還沒有覆蓋到政府非稅收入的全部。非稅收入的管理范圍主要集中在預(yù)算外資金上，主要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒收入的管理。對(duì)于增收潛力很大的國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等還沒有作為管理的重點(diǎn)而全部納入管理范圍。
2.非稅收入數(shù)額大，增長(zhǎng)迅速，且項(xiàng)目繁多。我國非稅收入由1978年的960.09億元增長(zhǎng)到2000年的4640.15億元，增長(zhǎng)了4.83倍。非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到了50%，即使在世紀(jì)之交也接近40%的水平。在非稅收入的項(xiàng)目上，根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng)，2002年為335項(xiàng)，地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上，其中不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。
3.非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為欠缺規(guī)范。目前我國機(jī)構(gòu)設(shè)置眾多，情況復(fù)雜，非稅收入利益主體龐大，征收管理十分不規(guī)范。雖然國家對(duì)非稅收入的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理，但是亂收、亂罰、亂支的現(xiàn)象依然存在。由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，非稅收入目前仍由各個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，這種“多頭”管理的格局，肢解了非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)，收入流失，分配失控，監(jiān)督失靈。同時(shí)，也大大增加管理成本，容易誘發(fā)。
4.法制不健全，缺乏約束機(jī)制。目前，非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對(duì)違規(guī)行為難以約束。
以上問題存在的原因可能是多方面的，但主要是因?yàn)槲覈幱隗w制的轉(zhuǎn)軌過程中，各個(gè)利益主體在監(jiān)督和約束機(jī)制比較薄弱的情況下釋放被長(zhǎng)期壓抑的自主性和創(chuàng)造性，盲目追求自身利益最大化造成的，這其中產(chǎn)生的諸多不規(guī)范現(xiàn)象也只有在體制和制度的不斷完善中才能逐步解決。
二、完善非稅收入管理的基本思路
按照建立公共財(cái)政體制框架的要求，完善非稅收入管理，就必須擺脫原有的體制的束縛。具體到實(shí)踐中，可進(jìn)行如下方面的改進(jìn)：
1.明確非稅收入征管主體，統(tǒng)一管理職責(zé)。非稅收入是政府及其所屬的部門在行使職能過程中收取的各項(xiàng)資金，它本身就具有財(cái)政資金的屬性，是財(cái)政資金的重要組成部分。從這個(gè)角度來說，非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財(cái)政部門。因此，在非稅收入的管理過程中要強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門的主體地位，變征管主體“多元”為“一元”。在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非稅收入的全面管理工作，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一政策。在預(yù)算外資金不斷納入預(yù)算內(nèi)的趨勢(shì)下，非稅收入理應(yīng)是預(yù)算外資金最合適的替代者。
2．清整頓收費(fèi)基金項(xiàng)目，出臺(tái)收費(fèi)基金目錄，推動(dòng)收費(fèi)政策公示制度。對(duì)現(xiàn)有的收費(fèi)基金進(jìn)行認(rèn)真的整頓和清理，堅(jiān)決取消不合法的收費(fèi)項(xiàng)目。對(duì)于重復(fù)征收的項(xiàng)目，應(yīng)該合并的就要合并，杜絕行政機(jī)關(guān)搭車收費(fèi)或越權(quán)收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于還有必要保留的非稅收入項(xiàng)目，重新研究論證，由中央主管部門公布，實(shí)行非稅收入目錄管理和公示制度。對(duì)具有稅收性質(zhì)的基金收費(fèi)逐步改為稅收。例如：設(shè)立燃油稅，對(duì)用汽油、柴油等的動(dòng)力的車輛、船泊從油品價(jià)格上征收一定比例的稅，取消養(yǎng)路費(fèi)和江河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等。公開收費(fèi)政策審批權(quán)限，公開收費(fèi)具體內(nèi)容和征繳程序，建立收費(fèi)政策公開辦事機(jī)制。
3.嚴(yán)格非稅收入的票據(jù)管理。票據(jù)的管理是非稅收入征收管理的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合。首先，要對(duì)非稅收入票據(jù)的印制、核發(fā)進(jìn)行控制。其次，要通過對(duì)非稅收入票據(jù)的核銷，監(jiān)督收入是否按時(shí)足額地上繳財(cái)政，防止執(zhí)收單位截留財(cái)政資金。同時(shí)，大力推進(jìn)票據(jù)管理的網(wǎng)絡(luò)化，跟蹤每一張票據(jù)使用的具體情況，并針對(duì)目前票據(jù)種類、樣式的繁多現(xiàn)象，在全國范圍內(nèi)逐步減少票據(jù)種類，統(tǒng)一式樣。
4.繼續(xù)深化“收支兩條線”管理，擴(kuò)大非稅收入銀行代收。完善非稅收繳體制改革，“收支兩條線”是最重要的一個(gè)思路。首先，在賬戶管理上要清理執(zhí)收單位在銀行的一切賬戶，取消各種形式的收入過渡賬戶，對(duì)有特殊原因需要匯繳的單位可以具體問題具體考慮，并最終實(shí)現(xiàn)國庫單一賬戶的管理。其次，實(shí)現(xiàn)單位開票、銀行代收的征管模式，并逐步完善部門預(yù)算制度的改革，通過科學(xué)地編制部門預(yù)算，進(jìn)行公平、公正、公開的分配和管理，防止非稅收入形式上的“收支兩條線”，實(shí)際上的“誰征收，誰使用”。
5.加快非稅收入管理信息化建設(shè)。以“金財(cái)工程”收入管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，結(jié)合非稅收入管理的內(nèi)容，設(shè)計(jì)開發(fā)非稅收入管理軟件，以科技為依托，實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動(dòng)核銷、單位開票到自動(dòng)入賬、銀行代收到傳遞信息、財(cái)政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的微機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財(cái)政與銀行、執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、財(cái)政部門上下級(jí)之間的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。
6.加快非稅收入管理法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制。針對(duì)目前非稅收入管理無法可依的情況，有必要從法律建設(shè)入手，健全法律體系，抓緊出臺(tái)《政府非稅收入管理法》，在制度上規(guī)范和約束非稅收入項(xiàng)目的審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、征收管理、資金分配等工作。另外，還要強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、職能部門監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式上，要突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，個(gè)案解剖和重點(diǎn)稽查，局部檢查和整體監(jiān)控等方式有機(jī)結(jié)合。真正做到發(fā)現(xiàn)問題不放過，一切行動(dòng)都要做到有法可依，有章可循。
三、相關(guān)的配套措施
1.深化分稅制財(cái)政體制改革。應(yīng)該說1994年實(shí)行的分稅制改革本身不是很徹底，體制也不很完善，中央與地方的事權(quán)并沒有完全劃分明確。而非稅收入改革作為財(cái)政體制改革的一部分，它的改革也只有在完善分稅制的改革的基礎(chǔ)上才能更好地進(jìn)行下去。所以，當(dāng)前需要的是進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)，并根據(jù)事權(quán)來劃分相應(yīng)的財(cái)權(quán)。思路是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來界定支出范圍，全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央來提供；區(qū)域性的由地方來提供；跨地區(qū)的以地方提供為主，中央提供為輔。同時(shí)，適當(dāng)下放給地方一定的立法、立項(xiàng)權(quán)利，使地方能結(jié)合自己的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策，充分調(diào)動(dòng)地方執(zhí)行非稅收入的積極性。
2.轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)公共財(cái)政理論，政府的主要職能是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，而不應(yīng)
該參與到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中來。而我國長(zhǎng)期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響太深，政府承擔(dān)的職能太多，管的太廣，戰(zhàn)線拉的太長(zhǎng)，直接的結(jié)果就是財(cái)政支出規(guī)模龐大，而收入增長(zhǎng)又難以滿足支出的需要，這就為非稅收入的存在提供適宜生存的土壤，也是我國“三亂”屢禁不止的重要原因。所以，適時(shí)地轉(zhuǎn)變政府職能，把投資從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出來，重點(diǎn)保證公共支出的需要，才能根本上解決財(cái)力不足的現(xiàn)狀，根治“三亂”問題。
3.加快機(jī)構(gòu)改革步伐。造成目前非稅收入項(xiàng)目繁多的另一個(gè)原因就是機(jī)構(gòu)的設(shè)置太多，近些年來，很多機(jī)構(gòu)的成立都伴隨著一批收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)，形成“增機(jī)構(gòu)———收費(fèi)———養(yǎng)人———再增機(jī)構(gòu)”的惡性循環(huán)。因此，政府機(jī)構(gòu)改革必須與規(guī)范非稅收入同步進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，精簡(jiǎn)并妥善安排富余人員，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，將支出規(guī)模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率。
[關(guān)鍵詞稅收征管資源 均衡配置 征管效率
一、稅收征管資源非均衡配置的內(nèi)涵和表象
（1）稅收征管資源非均衡配置的內(nèi)涵
1.稅收征管資源。稅收征管資源是指稅收征管過程中的各種要素投入，既包括各種“自然資源”如稅收征管機(jī)構(gòu)等，也包括一系列“社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源”和“智力資源”如稅收征管權(quán)等。稅收征管資源的形成主要有三種方式，一是各級(jí)政府的投入。二是依照有關(guān)法律、行政法規(guī)建立或授予的，如稅收制度。三是稅務(wù)部門在稅收征管過程中獲得的，主要包括各類征管信息和數(shù)據(jù)。
2.均衡與非均衡配置。稅收征管資源均衡配置，是指各項(xiàng)征管資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，資源配置與征管活動(dòng)需求完全匹配并且相對(duì)穩(wěn)定，在資源總量固定的條件下，稅收征管的產(chǎn)出和相關(guān)效益達(dá)到最大，或是稅收征管的收益一定的情況下，投入的資源成本最小。
（2）稅收征管資源非均衡配置表象的總體檢討
1.空間配置的非均衡性。一是縱向配置非均衡。我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)龐大，截止2009年末稅務(wù)人員達(dá)85.6萬人，稅務(wù)機(jī)構(gòu)從中央到地方實(shí)行“復(fù)制”，從總局到基層稅務(wù)分局（所）共5個(gè)層次。二是橫向配置非均衡。在現(xiàn)行征管模式下，征收、管理、稽查三分離，政務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)配合，存在機(jī)構(gòu)（部門）增多、協(xié)調(diào)成本較大等問題。三是“內(nèi)外”配置非均衡。國、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置大幅度增加了征管資源。
2.時(shí)間配置的非均衡性。
3.非均衡配置的后果。用公共部門績(jī)效評(píng)估的“4E”取向來評(píng)判，一是不夠經(jīng)濟(jì)。國家為實(shí)現(xiàn)稅收征管目標(biāo)，投入的人、財(cái)、物一直居高不下。二是效率較低。無論從征管投入產(chǎn)出還是稅務(wù)人員人均征稅額等指標(biāo)看，我國稅收征管效率都遠(yuǎn)低于先進(jìn)國家。三是效能不顯著。從稅收征收率、納稅人遵從度等指標(biāo)看，征管資源配置并未能顯著改變征管現(xiàn)狀。四是公平性較差。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，不同地區(qū)、不同層級(jí)間的征管資源分配不公平，甚至差距逐步增大。
二、稅收征管資源非均衡配置的形成機(jī)理分析
（1）宏觀因素
1.稅制因素?，F(xiàn)行稅制對(duì)稅收征管資源配置的影響體現(xiàn)在：①稅制復(fù)雜多變。②部分稅收政策不盡合理。③稅收自由裁量權(quán)、執(zhí)法責(zé)任追究制等管理制度尚不完善，一定程度上影響了稅收征管效率。
2.政治因素。我國于1994年進(jìn)行了分稅制改革，分設(shè)國、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分稅種開展稅收征管，雖然對(duì)確保中央和地方的稅收收入有較好的效果，但某種意義上意味著征管資源增加了一倍。另一方面，地方政府對(duì)稅務(wù)工作的行政干預(yù)也會(huì)影響征管資源的配置。
（2）微觀因素
1.內(nèi)部管理因素。一是信息不對(duì)稱。稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部之間存在著種種信息不對(duì)稱矛盾。二是資源配置與職能要求不相適應(yīng)。部分崗位職能不明晰，調(diào)整頻繁，人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)不同程度地存在越位、錯(cuò)位、缺位的問題。
2.人員因素。一是人員結(jié)構(gòu)不合理。稅務(wù)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)參差不齊，高素質(zhì)人才偏少。二是積極性不高。由于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，干部發(fā)現(xiàn)晉升無望，過了一定年紀(jì)就不太愿意干事。三是人員流動(dòng)不合理。
三、優(yōu)化配置稅收征管資源的路徑選擇
（1）制度創(chuàng)新——改革和完善現(xiàn)行稅制
1.建立健全稅收征管法律體系。稅收征管法體系是由不同層次的稅收征管規(guī)范性文件組成的。應(yīng)當(dāng)研究制定稅收基本法，完善稅收征管法，注意法律的可操作性，提高立法質(zhì)量。
2.優(yōu)化稅制安排。遵循“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的思路，積極深化稅制改革。包括：擴(kuò)大營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)；進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制，逐步實(shí)現(xiàn)分類與綜合所得稅制，適度降低邊際稅率和減少累進(jìn)稅率級(jí)次等。
（2）管理創(chuàng)新——努力提升資源管理效能
1.構(gòu)建科學(xué)的稅收征管體制。—是精簡(jiǎn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。在兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和征管實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地設(shè)置征管機(jī)構(gòu)，有效均衡地分配征管力量。二是實(shí)施稅源差別管理。引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理理念，把資源優(yōu)先配置到風(fēng)險(xiǎn)高、稅款流失可能性較大的地方，最具效率地運(yùn)用有限的征管資源以提高納稅遵從度。三是推進(jìn)省、市局一體化建設(shè)。構(gòu)建省局、市（州）局一體化運(yùn)行新格局，打破層級(jí)，縮短流程，一體化運(yùn)行。
2.著力優(yōu)化稅務(wù)人力資源。一是完善人才進(jìn)出機(jī)制。推行競(jìng)聘上崗，暢通出口，對(duì)不適應(yīng)工作需要的堅(jiān)決予以辭退，形成優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)局面。二是健全稅務(wù)人員激勵(lì)機(jī)制。完善績(jī)效考核機(jī)制，健全崗責(zé)體系，切實(shí)改善部門之間、人員之間工作量苦樂不均的現(xiàn)象。三是積極探索稅務(wù)系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法，推行公務(wù)員分類管理，加大干部交流力度。
參考文獻(xiàn)：
[1]何勝，論我國稅收征管資源的優(yōu)化配置，華中師范大學(xué)，2008年碩士論文。
