發(fā)布時間：2022-07-19 11:45:33
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的淺談社會養(yǎng)老服務(wù)體系樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
摘要：隨著經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，人們生活水平及健康水平普遍提高，人口平均年齡延長。加上我國獨有的國情因素，我國進(jìn)入人口老齡化的速度明顯快于世界上的大多數(shù)國家。目前，重慶城區(qū)只是初步建立起養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。如此不完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，使建立完整健全的養(yǎng)老服務(wù)體系成為擺在我們面前的一個迫切課題。我們應(yīng)該盡早提出更新的服務(wù)觀念，充分利用政策法規(guī)、專業(yè)護(hù)理人才，轉(zhuǎn)變管理模式，完善養(yǎng)老服務(wù)體系。
關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)；管理觀念
伴隨我國進(jìn)入老齡化社會，加上我國獨有的國情因素，我國農(nóng)村人口老齡化問題更加突出。云陽縣地處重慶市東部，三峽庫區(qū)腹心地帶，是三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)走廊承東啟西、南引北聯(lián)的重要紐帶。全縣幅員面積3649平方公里，其中耕地面積60679公頃，自然條件極差，處于貧困狀態(tài)，系國家級貧困縣?？?cè)丝?34.21萬人，其中農(nóng)業(yè)人口114.43萬人，是重慶市8個百萬人口大縣之一。轄22個鎮(zhèn)、16個鄉(xiāng)、4個街道辦事處，截至2009年末全縣60歲以上老年人196782萬人，占全縣總?cè)丝诘?4.68%。云陽縣現(xiàn)有城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)58所，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)8所。然而，國辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住平均率不到50%，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)入住率不到30%。面對如此情況，完善養(yǎng)老服務(wù)成為了亟待解決的問題。針對云陽縣城鄉(xiāng)敬老院存在的問題，可以從以下方面各個擊破，進(jìn)一步健全完善院養(yǎng)老服務(wù)體系。
一、完善政府供養(yǎng)制度，加強(qiáng)養(yǎng)老資金保障
一直以來，對于養(yǎng)老服務(wù)，我們始終認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)屬于社會福利事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任，未能以發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化角度引領(lǐng)。直到現(xiàn)在，還不能從積極爭取社會投入、擴(kuò)大福利彩票發(fā)行等多種渠道去開發(fā)相關(guān)社會資源，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的資金保障。從成本角度上出發(fā)，不僅前期要投入數(shù)額龐大的床位費，后期更是要不斷補(bǔ)充資金支持正常運(yùn)營。為了給市場輸入新的血液，我們應(yīng)該使養(yǎng)老服務(wù)社會化，推動民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。
二、轉(zhuǎn)變政府角色，確立以監(jiān)督、考核和評估為主的地位
當(dāng)前，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中充當(dāng)?shù)慕巧^多，不僅是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資者，而且還是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供者，要作為監(jiān)督者的角色對民間服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核和評估，從而為民間機(jī)構(gòu)提供意見和治理措施，為進(jìn)一步完善民營機(jī)構(gòu)的管理、提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供技術(shù)支持，讓養(yǎng)老服務(wù)資源發(fā)揮最大的社會效益。
三、調(diào)整管理模式，運(yùn)用招投標(biāo)方式確定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)
目前，市場對養(yǎng)老服務(wù)的前景認(rèn)識不足，參與性較低。政府往往只有通過鼓勵補(bǔ)貼的方式吸引民間力量，然而也給了某些投資者投機(jī)倒把的機(jī)會，出現(xiàn)了借助建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)騙取政府資金的情形。另外，隨著政府對養(yǎng)老服務(wù)的重視，不少投資者參與到養(yǎng)老服務(wù)行列中來，為了避免投機(jī)者進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，在養(yǎng)老服務(wù)政策和經(jīng)驗還不完善的今天，政府委托多家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投標(biāo)，通過招投標(biāo)的方式確定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。若老人對服務(wù)機(jī)構(gòu)的滿意率較低，可以要求更換服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府也可以吊銷其營業(yè)執(zhí)照，為進(jìn)一步提高養(yǎng)老服務(wù)效率提供保障。
四、發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，完善養(yǎng)老服務(wù)體系
要強(qiáng)化措施，深化認(rèn)識，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點是社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。首先，著力完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。按照功能配套、小型多樣、就近就便的要求，建設(shè)和改造一批星光老年之家、日間照料中心、托老所等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。鼓勵各類中介組織和社會服務(wù)企業(yè)參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。依托城市社區(qū)服務(wù)信息載體，在社區(qū)普遍建立緊急救援系統(tǒng)、養(yǎng)老服務(wù)熱線、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，建設(shè)便捷有效的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。其次，整合社會服務(wù)資源。加大政策扶持和資金支持，爭取政府重視支持，通過轉(zhuǎn)變、整合或置換用途等方式，將閑置的企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院以及各類活動中心、公辦培訓(xùn)中心等公共設(shè)施資源改造用于養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵社區(qū)各單位的文化體育和生活服務(wù)設(shè)施向老年人開放。再次，大力推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老要以上門服務(wù)和日托照顧為主要方式，為居家老年人提供醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、家政服務(wù)、生活照料等服務(wù)。建立社區(qū)、街道、縣三級社區(qū)居家養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)設(shè)施。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的無障礙改造和建設(shè)，為老年人的日常生活提供便利。
五、提升養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化水平
我們要站在推動社會養(yǎng)老服務(wù)體系健康發(fā)展的高度，切實加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化建設(shè)。首先，推進(jìn)專業(yè)化建設(shè)，培養(yǎng)和引進(jìn)中高級專業(yè)人才，形成養(yǎng)老護(hù)理員持證上崗和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長崗前培訓(xùn)制度。大力開展養(yǎng)老服務(wù)志愿服務(wù)活動，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域率先培養(yǎng)和使用一批高素質(zhì)的社會工作者。逐步實現(xiàn)志愿活動的常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。其次，推進(jìn)信息化建設(shè)，利用先進(jìn)的信息數(shù)字技術(shù)手段，掌握養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展動態(tài)和基本底數(shù)，建立起規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，為行業(yè)規(guī)范化發(fā)展、公眾接受養(yǎng)老服務(wù)、政府采集行業(yè)信息提供信息支持。再次，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，養(yǎng)老服務(wù)體系實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。制定和完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)環(huán)境監(jiān)測、服務(wù)安全衛(wèi)生、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)化。制定失能老年人評估標(biāo)準(zhǔn)，為失能老年人提供適的養(yǎng)老服務(wù)提供依據(jù)。最后，要完善規(guī)章和法規(guī)制度。要抓緊研究制定理順管理體制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法，構(gòu)建公平、公開的規(guī)范的準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出機(jī)制，完善配套各相關(guān)的法規(guī)制度，對各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實行實時動態(tài)監(jiān)管。同時抓緊研究制定養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)地方規(guī)章、制度以及規(guī)范性文件，為我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供制度保障。
（作者單位：重慶市云陽縣城鄉(xiāng)敬老院）
【摘要】 隨著少子老齡化問題日益突出，我國傳統(tǒng)家庭贍養(yǎng)模式面臨巨大的沖擊，此時如何立足國情加快完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系已成為當(dāng)務(wù)之急。本文在我國少子老齡化背景下深入剖析了目前社會養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題，并根據(jù)我國目前社會現(xiàn)狀，提出了旨在完善社會養(yǎng)老服體系的相關(guān)對策。
【關(guān)鍵詞】 社會養(yǎng)老服務(wù)體系 老齡化 少子
近年來，少子老齡化問題日益突出。根據(jù)全國31個省份公布的各自第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國有21個省份都屬于少子化范圍，11個省份甚至屬于超少子化。其中，北京、上海的青少年人口比重在全國最低，均不到10%。而與之相對應(yīng)的是，全國有26個省份65歲以上老齡人口占比已越過7%的“紅線”，老齡化趨勢開始向全國擴(kuò)散。這組數(shù)據(jù)意味著，一方面是青少年人口越來越少，一方面是老齡化越來越嚴(yán)重，今后我國將不得不面對少子老齡化、高齡空巢化的嚴(yán)峻局面。
著名的社會學(xué)家費孝通教授曾指出：與西方的“接力模式”不同，我國傳統(tǒng)社會就是采取“反饋模式”來解決贍養(yǎng)老年人這個任何社會都必須給予解決的問題，即多數(shù)傳統(tǒng)家庭以三代或四代共同居住方式，在擴(kuò)大家庭中“反哺式”地實現(xiàn)對老人的經(jīng)濟(jì)保障、生活照料和情感慰藉。然而，隨著少子老齡化形勢不斷深化，必將給我國傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)模式帶來巨大的沖擊。因此，現(xiàn)階段必須立足國情加快完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系。經(jīng)過10年的探索和實踐，目前我國已初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充的社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架，但是還很不完善，仍存在許多問題。
一、少子老齡化背景下社會養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題
1、居家養(yǎng)老發(fā)展滯后
居家養(yǎng)老是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充與更新。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是完全由家庭對老人提供經(jīng)濟(jì)保障、生活照料和情感慰藉，而居家養(yǎng)老則是通過在社區(qū)建立一個支持家庭養(yǎng)老的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓老人不離開家庭，仍然也能夠享受到一定專業(yè)水平的養(yǎng)老照料。《1982年維也納老齡問題國際行動計劃》強(qiáng)調(diào)，“護(hù)理年長者的一個基本原則應(yīng)當(dāng)是使他們能夠在社區(qū)里盡可能長地維持獨立生活”，并且建議“應(yīng)盡可能充分地在社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展保健和與保健有關(guān)的各種服務(wù)”。因此，目前依托社區(qū)進(jìn)行的居家養(yǎng)老已成為國際社會解決老齡化問題的全球共識，并取得了相當(dāng)好的效果?，F(xiàn)如今美國、德國、荷蘭、日本等國，居家養(yǎng)老的老年人比例都超過90%。2008年2月22日，由全國老齡委、國家發(fā)改委、民政部、勞動保障部、財政部等十部委聯(lián)合推出了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，該《意見》的推出傳達(dá)了這樣一個信息：為了破解我國日趨嚴(yán)峻的養(yǎng)老難題，必須馬上把“居家養(yǎng)老”提到議事日程上來。雖然我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)已初具規(guī)模。但從整體上看，其仍處于起步階段，主要還存在以下幾方面的問題。
（1）政府重視程度不夠。到目前為止，很多地方政府的興奮點仍然停留在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，對居家養(yǎng)老的重要性、迫切性認(rèn)識不足。表現(xiàn)在：一是專門針對居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策文件極少，僅有的政策也大都散見于民政、社會保障、衛(wèi)生、文化、教育、體育、工青婦、老干部局等多個部門的規(guī)章之中，缺乏有效整合，即便現(xiàn)有的政策也沒有很好執(zhí)行。二是財政投入也比較欠缺。由于目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公共財政政策尚未建立，政府對各類組織和個人的資金補(bǔ)貼仍顯不足。在社區(qū)服務(wù)發(fā)展所需經(jīng)費中，發(fā)達(dá)國家政府投入一般占服務(wù)資金構(gòu)成的50%以上，而目前我國政府的投放最多占30%。
（2）社區(qū)服務(wù)供給不足。目前社區(qū)所能提供的居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏廣泛性和針對性。就服務(wù)對象而言，服務(wù)的重點是分散供養(yǎng)的“三無”老人、享受低保且生活特別困難同時子女享受低保無贍養(yǎng)能力的老人?？梢姡鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給有一定偏斜。但居家養(yǎng)老作為一種普遍性的養(yǎng)老方式，它不是“補(bǔ)缺型”而是“普惠型”的，因此服務(wù)的對象應(yīng)是有服務(wù)需求的全體居家老人，但顯然目前社區(qū)的供給能力相當(dāng)有限。就服務(wù)內(nèi)容來說，當(dāng)前社區(qū)服務(wù)的重點放在了滿足老人的生存需求（多是為老人提供家政服務(wù)），而忽視了老人的精神需求和發(fā)展需求?？墒牵S著“空巢家庭”數(shù)量的快速增加，空巢心理障礙癥已經(jīng)悄然成為了威脅中國老年人心理健康的隱形殺手，如果以上心理問題得不到足夠重視和及時解決，就無法從根本上提高居家老人的生活質(zhì)量。但目前社區(qū)實際上真正提供的服務(wù)與老人的需求之間存在著一定程度的錯位。
（3）服務(wù)隊伍人員缺乏。一是專業(yè)服務(wù)人員欠缺。根據(jù)測算，2009年我國老人中至少有1130萬失能失智人口，如果按照3個人配備一位養(yǎng)老護(hù)理員計算，至少需377萬護(hù)理員，但是目前全國能夠持證上崗的有養(yǎng)老員護(hù)理資質(zhì)的全國加起來僅有2萬多人，專業(yè)服務(wù)人員奇缺。二是志愿者隊伍不穩(wěn)定。社區(qū)志愿者也是社區(qū)居家服務(wù)人員中一支不可或缺的重要力量。但目前我國社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)仍處于初級階段，許多社區(qū)居民對于志愿者服務(wù)活動的了解不深，對志愿精神及志愿服務(wù)者權(quán)利義務(wù)等理解不清，有些抱著湊熱鬧或體驗一下的態(tài)度加入其行列，在參加幾次活動后，熱情減弱，常出現(xiàn)年頭報名、年中退出的現(xiàn)象，導(dǎo)致志愿者隊伍不夠穩(wěn)定。
2、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會化進(jìn)程緩慢
截至2010年底，全國各類老年福利機(jī)構(gòu)3.99萬個，床位314.9萬張，平均每一百位老人擁有1.77張床位，與發(fā)達(dá)國家平均每百位老人5―7張床位相比，差距較大。據(jù)保守估計，目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位缺口數(shù)量至少在300萬張以上。面對如此巨大的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求，完全依靠政府去辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不僅經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，而且資源浪費突出，因此大力推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會化是解決這一難題的必由之路。但社會化不等于市場化。迄今為止，大多數(shù)人認(rèn)為：“民辦”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是市場化的產(chǎn)物，政府不應(yīng)該過多地關(guān)注“民辦”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這也就致使“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被邊緣化，不能有效地和“政府辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同平臺競爭。由于長期以來，我國政府缺乏對“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的培育與支持，致使“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困難、舉步維艱，這不僅大大抑制了民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也造成了我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會化進(jìn)程緩慢。對于我國絕大多數(shù)中等和中低收入的老年群體，想選擇一家合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)確實是非常困難。
基于以上存在的這些問題，應(yīng)如何著手完善我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系呢？
二、加快完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系，積極應(yīng)對少子老齡化
1、加快社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用
（1）強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用。一是制定好發(fā)展規(guī)劃，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為保障老年民生的重中之重，擺上議事日程，納入當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃，應(yīng)從居家養(yǎng)老的角度來規(guī)劃和發(fā)展社區(qū)。二是整合資源，居家養(yǎng)老不僅僅是民政部門的事，還需要多個部門的協(xié)調(diào)配合。因此政府應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整合民政、社會保障、老干部局等多個為老服務(wù)部門，盤活各類閑置資源，實現(xiàn)各部門為老服務(wù)的資源有效對接。三是加大投入，政府應(yīng)提供可持續(xù)、制度化、多元化的財政支持。各地結(jié)合具體市情既可以采取政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式，也可以采取將相關(guān)福利補(bǔ)貼發(fā)放給老人的方式等多種不同形式來增加財政資金的有效供給。
（2）健全社區(qū)服務(wù)功能。要在硬件和軟件兩方面雙管齊下，齊頭并進(jìn)。一是加快社區(qū)硬件建設(shè)。首先，要規(guī)劃好社區(qū)內(nèi)各項居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的位置，要能最大化的方便老年人；其次，在預(yù)算允許的前提下，配備比較完善且實用的醫(yī)療、康復(fù)、家政等設(shè)備設(shè)施，并組織好設(shè)備的保管和維護(hù)；再次，必須完善社區(qū)的通訊條件，保證老人的應(yīng)急救助。當(dāng)老人遇到突發(fā)狀況或者需要幫助時，能夠第一時間趕到老人家中，為老人實施救助。二是加快社區(qū)軟件建設(shè)。首先，社區(qū)應(yīng)建立健全居家老人的資料檔案，了解老人的家庭和健康狀況；其次應(yīng)針對不同的老人，開展不同的服務(wù)項目。根據(jù)居家老人的生活自理能力，年齡患病情況的不同，分別提供不同層次的服務(wù)；再次，將服務(wù)內(nèi)容從關(guān)注老年人物質(zhì)需求向關(guān)注老年人精神需求發(fā)展，特別應(yīng)關(guān)注精神居家養(yǎng)老。針對空巢、單身老人因孤獨造成心理嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實問題，應(yīng)如何有效應(yīng)對？根據(jù)美國芝加哥大學(xué)心理學(xué)家羅伯特?哈維格斯特提出的著名老年理論“活動理論”認(rèn)為，老年人應(yīng)該積極參與社會。只有參與，才能使老年人重新認(rèn)識自我，保持生命的活力。從該理論來看，老人若要擺脫孤獨的困擾，就必須維持足夠的社會互動，拓寬交際活動的空間，重新融入社會，因此，必須在社區(qū)營造居家老人之間相互溝通的人文環(huán)境。通過社區(qū)定期組織的豐富多樣的有益活動，為居家老人提供一個廣交朋友、互相交流的平臺，為老人搭建了互相幫助、重造家園的橋梁，這樣才能使整個社區(qū)的服務(wù)更上一個臺階，才會更加貼近居家老人的實際需求。
（3）加快服務(wù)隊伍建設(shè)。隊伍是事業(yè)成敗的關(guān)鍵。建設(shè)一支專業(yè)化和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊伍成為當(dāng)務(wù)之急。一是培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員。2010年11月24日，全國養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能競賽在北京拉開帷幕，本次競賽是建國以來首次舉辦的國家級養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能競賽?？梢?，國家對如何盡快提升養(yǎng)老護(hù)理員的專業(yè)素質(zhì)也是高度重視。因此，應(yīng)以本次競賽為契機(jī)，盡快建立以在崗培訓(xùn)為重點、多元化培養(yǎng)方式相結(jié)合的模式。通過專題講座、傳幫帶、實習(xí)提升等多種形式和途徑，強(qiáng)化專業(yè)知識培訓(xùn)，盡快建立一支適合居家養(yǎng)老需求的專業(yè)技能人才隊伍。二是大力發(fā)展社區(qū)志愿者。應(yīng)重視整合和充分利用現(xiàn)有社區(qū)資源，特別是要重點開發(fā)利用“年輕”老人這個龐大的群體，因為，很多老年人盡管已經(jīng)卸下了工作重?fù)?dān)，但依然期望“老有所為”。因此，社區(qū)可以嘗試建立多種激勵機(jī)制，讓志愿服務(wù)可學(xué)、可做，充分鼓勵和支持“年輕”老人們在力所能及的情況下，爭當(dāng)志愿者，走“以老養(yǎng)老”、“助人自助”之路。
2、加大扶持力度，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用
在我國確定的社會養(yǎng)老服務(wù)體系中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖是補(bǔ)充，但其仍是社會養(yǎng)老服務(wù)中的重要一環(huán)，因此，必須加大扶持力度，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用。面對當(dāng)前“民辦”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)艱難的生存局面，應(yīng)大力推廣“民辦公助”制度。所謂民辦公助，就是對多種社會力量投資舉辦“非營利”性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行為，由各級政府給予政策扶持和引導(dǎo)性的資助。
（1）突破土地供應(yīng)瓶頸。只要社會資本承諾按與政府的約定運(yùn)營“非營利性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項目，政府就應(yīng)在土地取得方式、獲得土地的價格等方面給予與政府事業(yè)單位相同的待遇。
（2）加大資金扶持力度。對于非營利性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，必須加大資金的扶持力度。政府既可以在建設(shè)期按照建設(shè)規(guī)模、投資總額、土地租期等指標(biāo)，一次性或者分期給予建設(shè)補(bǔ)貼，又可按照床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)、入住率等指標(biāo)，給予一定的運(yùn)營補(bǔ)貼。通過這些措施都能有效的鼓舞社會資金的投資熱情。
（3）政府承擔(dān)部分風(fēng)險。政府應(yīng)承擔(dān)易于控制的一部分風(fēng)險，如實行托底支持等，從而有效提振社會資本投資信心。
總之，現(xiàn)階段必須加大扶持力度，盡快把一個個優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立起來，就是社會為老人盡孝。社會養(yǎng)老服務(wù)體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其建設(shè)需要多個子系統(tǒng)的配合協(xié)調(diào)，我們必須盡快整合政府、家庭、社區(qū)、個人和民間機(jī)構(gòu)等各方資源，完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷提升老年人的晚年生活質(zhì)量，更加積極的去應(yīng)對少子老齡化的挑戰(zhàn)。
摘要：日益加劇的老齡化趨勢，要求加快建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系。我國當(dāng)前 “以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系表述，沒有揭示養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)特點，存在著核心功能不夠明確、目標(biāo)人群較為模糊、內(nèi)部諸要素呼應(yīng)性較差、運(yùn)行機(jī)制開放性不足等問題，在實踐中也碰到了一些困難。通過需要理論闡釋養(yǎng)老服務(wù)的特質(zhì)，從系統(tǒng)論出發(fā)，社會養(yǎng)老服務(wù)體系可以重構(gòu)為“為老人提供有效照護(hù)，以居家為基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)為支撐，社區(qū)為平臺，社會服務(wù)為依托”。這種體系表述揭示了照護(hù)是養(yǎng)老服務(wù)的核心；前置了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐作用；明確社區(qū)是綜合性照護(hù)服務(wù)展開的平臺；引入社會服務(wù)以發(fā)揮市場機(jī)制配置資源優(yōu)勢；強(qiáng)調(diào)服務(wù)傳遞的載體是資金和設(shè)施。
關(guān)鍵詞：老年需要；系統(tǒng)論；社會養(yǎng)老服務(wù)體系
建立完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系是應(yīng)對老齡化社會的要求。目前，政府提出的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，在實踐中取得較好成效。但隨著老齡化程度的加劇和這項工作的深入開展，碰到了不少新的問題，亟需進(jìn)一步探索創(chuàng)新。本文從系統(tǒng)論角度分析該體系存在的問題，從需要理論角度闡釋養(yǎng)老服務(wù)的特質(zhì)，力圖以此重構(gòu)我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系。
一、當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)體系的源起和意蘊(yùn)
有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)體系的含義，以往學(xué)界很少涉及，直到近幾年才有探討。目前使用的表述主要是由政府有關(guān)文件提出的。2000年2月，國務(wù)院辦公廳在文件中明確，“在供養(yǎng)方式上堅持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的發(fā)展方向”①的社會福利社會化路子。由于養(yǎng)老服務(wù)在社會福利中占有重要地位，這一概括逐步演變?yōu)閷Ｖ葛B(yǎng)老服務(wù)體系，并于2006年前后最終確定為 “以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”②。
2010年前后，有關(guān)體系的研究和表述開始增多。在政府方面，國家發(fā)改委、民政部于2009年開始在全國實施“基本養(yǎng)老服務(wù)體系試點”，確定了一批試點省份。對“基本”兩字，國家發(fā)改委認(rèn)為，政府提供的服務(wù)是基本的：“在大力增強(qiáng)政府提供基本養(yǎng)老服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)各種所有制投資主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵發(fā)展各種性質(zhì)、各種業(yè)態(tài)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成多元開放、層次多樣、競爭有序、監(jiān)管有力、覆蓋城鄉(xiāng)、體系完善的社會化養(yǎng)老服務(wù)格局”
蘇國：《“十二五”期間大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2011年第2期。
。2010年，總理《政府工作報告》中明確，要“加快建立健全養(yǎng)老社會服務(wù)體系”。黨的十七屆五中全會強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)?！睋?jù)此，在2010年11月召開的全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系推進(jìn)會上，民政部長李立國說，要“立足基本國情，著力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相符合、與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，資金保障與服務(wù)提供相匹配，無償、低償、有償服務(wù)相結(jié)合，政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”
李立國：《積極貫徹優(yōu)先發(fā)展方針 加快構(gòu)建適應(yīng)老齡化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系》，《中國社會報》2010年11月12日。
。2011年，民政部對此又作了進(jìn)一步的修正，“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，資金保障與服務(wù)保障相匹配，基本服務(wù)與選擇性服務(wù)相結(jié)合，形成‘政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷’的服務(wù)體系”
民政部：“困難群眾生活救助和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”記者會，2011年3月8日(wwwchinacom
。梳理政府的表述，這幾年有四個明顯變化：一是增加了“社會”兩字，表明需要以全社會之力做好這項工作，即充分發(fā)揮政府、家庭、機(jī)構(gòu)和社區(qū)等的作用；二是改機(jī)構(gòu)的“補(bǔ)充”為“支撐”作用，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用作了進(jìn)一步的肯定；三是強(qiáng)調(diào)了服務(wù)的性質(zhì)和價格問題；四是指出服務(wù)保障要和資金保障相配套。
從學(xué)界看，對養(yǎng)老服務(wù)體系也有幾種討論。一是同意或接近政府的提法，這是主流意見。大部分學(xué)者在論述養(yǎng)老服務(wù)體系時，都采用政府的表述。有的雖有不同，但基本接近。如劉益梅提出“要建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系”
劉益梅：人口老齡化背景下社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的探討，《廣西社會科學(xué)》2011年第7期。
，就包括以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，多主體、多元化、多層次提供服務(wù)的涵義。二是寬泛意義上的提法。金雙秋、曹述蓉認(rèn)為要建立健全“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)體系、老年人服務(wù)制度體系、老年人供養(yǎng)服務(wù)體系、老年人醫(yī)療服務(wù)體系、老年人再就業(yè)服務(wù)體系、老年人繼續(xù)學(xué)習(xí)服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)人力資源開發(fā)體系”
金雙秋、曹述蓉：《完善養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)想》，《社會工作》（學(xué)術(shù)版）2011年第1期。
，以完善養(yǎng)老服務(wù)體系。這就把有關(guān)的為老年人服務(wù)的內(nèi)容都包括在內(nèi)了。三是更為廣義的提法。即把養(yǎng)老服務(wù)體系看成是一個大系統(tǒng)，特別是把社會養(yǎng)老保險作為內(nèi)容列入，認(rèn)為這是重要的經(jīng)濟(jì)保障?！敖⒁粋€由個人、家庭、社會、企業(yè)和政府共同組成的養(yǎng)老服務(wù)保障體系, 是我國養(yǎng)老服務(wù)體系的基本模式?！?強(qiáng)調(diào)“我們應(yīng)當(dāng)提倡一種混合經(jīng)濟(jì)模式, 整合政府、非政府、社區(qū)和企業(yè)各機(jī)構(gòu)的資源, 提供各種有差異的、不同模式的服務(wù), 來構(gòu)建我國養(yǎng)老服務(wù)體系以及實踐我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。”
劉暢：《我國養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建――基于系統(tǒng)論的視角》，《蘭州商學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。
有的雖然肯定“我們要構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的具有中國特色的養(yǎng)老服務(wù)體系”，但在行文中仍然用大量篇幅論述了養(yǎng)老保險問題
張曉霞：《江西基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀及完善對策》，《江西社會科學(xué)》2011年第2期。
。也有學(xué)者分析了家庭、居家、機(jī)構(gòu)等各種照顧系統(tǒng)的不足，提出“需要建構(gòu)一個多樣化、個性化、家庭化的養(yǎng)老服務(wù)體系”
范靈璐、鄭梓楨：《不能自理老年人照顧方式調(diào)查與養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)――以廣東省為例》，《貴州社會科學(xué)》2008年第7期。
學(xué)界的上述提法有的不能反映養(yǎng)老服務(wù)體系的本質(zhì)特征，有的甚至大而無當(dāng)。資金問題是養(yǎng)老服務(wù)體系中十分重要的因素，但不能由養(yǎng)老保險制度來解決。社會養(yǎng)老保險制度的主旨是解決人老后的基本生活風(fēng)險，不可和養(yǎng)老服務(wù)混為一談。老年人作為社會人，在社會生活中需要各種社會服務(wù)，不能把各種供養(yǎng)、教育、再就業(yè)、醫(yī)療等服務(wù)都放在體系中談，否則就很難抓住養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的根本。相比之下，政府的提法更接近于養(yǎng)老服務(wù)的本身涵義。這一體系的設(shè)計及其實踐，使得我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)取得突破性發(fā)展，其歷史性貢獻(xiàn)不可磨滅。到2010年底，全國有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)39904個，床位3148萬張，收養(yǎng)老年人242
民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第172、115 頁。
。大力推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)方面，截止2010年，有各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施153萬個、城市便民利民服務(wù)網(wǎng)點539萬個②；建成含日間照料功能的綜合性社區(qū)服務(wù)中心12萬個，留宿照料床位12萬張，日間照料床位47萬張
引自國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等文件《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015年）》（國辦發(fā)60號）。
；大大提升了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力。
一是第一次從體系高度提出了養(yǎng)老服務(wù)問題。新中國的養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)端于福利院、敬老院，靠這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”對象供養(yǎng)和服務(wù)問題。改革開放后，推進(jìn)社會福利社會化，吸引社會資本建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)社會養(yǎng)老服務(wù)。在進(jìn)入老齡化社會后，社會養(yǎng)老服務(wù)需求不斷迫切，僅靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以滿足。因此，才在20世紀(jì)90年代后期，發(fā)展起了居家養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)體系的提出，把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)在一起，有了整體推進(jìn)的基礎(chǔ)。
二是第一次從居住角度對養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了劃分。老年人居住在家庭（里），接受居家（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)；居住在機(jī)構(gòu)，接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。大部分老人是住在家里的，因而居家養(yǎng)老服務(wù)是基礎(chǔ)。入住在機(jī)構(gòu)的老年人人數(shù)相對較少，因而是補(bǔ)充性的。
三是第一次引入社區(qū)服務(wù)改造傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)。始于1987年的城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展起來后，為居住在社區(qū)內(nèi)的老年人提供服務(wù)逐漸成為重要內(nèi)容。這些服務(wù)簡便、成本較低，在一定程度上替代了原先由家庭成員提供的服務(wù)，受到了老年人歡迎。
四是第一次提出了服務(wù)性質(zhì)的劃分。把服務(wù)分為基本服務(wù)和選擇性服務(wù)，比一開始提出的“無償、低償、有償服務(wù)相結(jié)合”要更清楚。這是對政府提供的服務(wù)和市場提供的服務(wù)的區(qū)分，明確政府提供的服務(wù)是基本性的，是老年人必需的服務(wù)。
二、系統(tǒng)論視角下的社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展困境
盡管如此，我國目前的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展還存在不少問題，無論服務(wù)供給，還是服務(wù)質(zhì)量都遠(yuǎn)不盡如人意。其很大原因在于體系設(shè)計沒有從系統(tǒng)論角度揭示養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)，特別是缺乏功能的設(shè)定，以及圍繞這一本質(zhì)形成的各要素的相互呼應(yīng)。筆者曾專門撰文討論過這一問題，肯定政府部門的提法,但認(rèn)為不能僅僅以居住角度來布局養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)需要進(jìn)一步研究
董紅亞：《中國政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗啟示》，《人口與發(fā)展》2010年第5期。
從系統(tǒng)論的角度看，體系是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體。這種功能，源于目標(biāo)任務(wù)的設(shè)定。一般來說，系統(tǒng)內(nèi)部存在多元要素，既有多樣性，又有差異性，是內(nèi)在的統(tǒng)一。開放是體系生命力的源泉。不存在一個不受外部環(huán)境影響的自給自足的系統(tǒng)，如果沒有外部信息、資源的輸入，系統(tǒng)可能遭受熵變，使系統(tǒng)逐步喪失自我控制能力，最終走向分裂或解體。良好的開放性系統(tǒng)，能夠使內(nèi)部各要素緊密協(xié)作，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，提高績效水平，實現(xiàn)“整體大于部分之和”的目的。社會養(yǎng)老服務(wù)體系作為一種系統(tǒng)性的存在,它的功能是滿足老年人的服務(wù)需要，保障他們的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。圍繞這一目標(biāo)定位，體系要和外部實現(xiàn)各種資源的交換，并將其轉(zhuǎn)化為服務(wù)產(chǎn)品，提供給老年人。只有這樣，整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系才能實現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)和任務(wù)。以此觀照現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務(wù)體系，其問題是：
一是核心功能不夠明確。養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)，即為老年人提供有質(zhì)量的服務(wù)，是社會養(yǎng)老服務(wù)體系的核心功能。但現(xiàn)有體系只是反映了老年人的居住方式――是在家庭還是在機(jī)構(gòu)，沒有對“養(yǎng)老服務(wù)”這一基本問題做出解釋，明確其核心功能，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展缺乏分類，居家養(yǎng)老服務(wù)淺表化，由此模糊和淡化了養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)目標(biāo)。由于沒有明示養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)，圍繞養(yǎng)老服務(wù)的供給主體、方式、性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、資金給付等各要素，就失去了為之努力的目標(biāo)，并進(jìn)而導(dǎo)致體系內(nèi)各要素的離散和緊密性的降低。
二是目標(biāo)人群較為模糊?，F(xiàn)有體系看起來是為全體老人服務(wù)的，但又是不清晰的。在實踐中出現(xiàn)了兩種偏向：其一，把服務(wù)目標(biāo)定在10%老人，棄90%于不顧。一些地方提出的“9073”、“9064”的養(yǎng)老服務(wù)格局，90%的老人在家自主養(yǎng)老，由家庭提供服務(wù)；7%或6%由社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，即由政府購買服務(wù)；其余的3%或4%到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。有的還據(jù)此提出了居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老服務(wù)方式。如果這樣的提法能夠成立，那就意味著政府和社會不需要解決90%老人的養(yǎng)老服務(wù)問題。這不僅有違積極應(yīng)對人口老齡化的原則，也不符合社會利益和社會發(fā)展規(guī)律。其二，直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)福利反導(dǎo)向。一方面，公辦機(jī)構(gòu)目標(biāo)人群入院率低。公辦的福利院、敬老院本來是為無依無靠的城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保對象，以及家庭無力照料的老年人提供的。但實際上，全國5563萬農(nóng)村五保對象、893萬城鎮(zhèn)“三無”對象，進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的只有1871萬,其中五保為1774萬，約為總數(shù)的31%，而“三無”對象不到9%
民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第24、90、204，48頁。
。從失能老人入院率看，2010年，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的老人中，自理的為1908萬人，介助(半自理)為35萬人，介護(hù)(不能自理)為168萬人②，自理和介助、介護(hù)老人比約4∶1。需要指出的是，不少介助、介護(hù)老人，是由長期在院的自理老人轉(zhuǎn)化來的。可以說，由于缺失入院評估和審核，沒有對入住老人的條件限制，從一開始，大量老人都是身體健康者，國家投資的福利設(shè)施，被經(jīng)濟(jì)條件、身體條件都比較好的老人享受著。這就帶來了另一方面的問題，由于福利機(jī)構(gòu)床位的排他性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)條件和身體條件比較好的老人入住機(jī)構(gòu)支付費用遠(yuǎn)低于市場交換的費用，卻較長時間（入住后長則30年以上）享受著國家提供的公共資源。
三是內(nèi)部諸要素呼應(yīng)性較差。現(xiàn)有體系安排中，服務(wù)主體、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式以及保障措施等各要素大多交代不清。特別是國家、社會和家庭三個供給主體職責(zé)不夠明晰，或者說是基于此的家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三大平臺缺乏呼應(yīng)，甚至相互隔閡。具體表現(xiàn)為由政府推動的機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)，因為主管部門的不同，有各自服務(wù)對象，政策的相互隔絕，服務(wù)對象和內(nèi)容層次定位不清；也表現(xiàn)為家庭成員提供的照護(hù)服務(wù)得不到支持或支持很少的問題，致使體系整體有效性不足。落實到具體中，“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)”，只說明了絕大部分老人住在家的現(xiàn)實情況，其服務(wù)要“以社區(qū)服務(wù)為依托”,由此把居家養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)化成了社區(qū)服務(wù)，實際上混淆了在社區(qū)服務(wù)和由社區(qū)提供服務(wù)。居家養(yǎng)老的核心是老人就地養(yǎng)老，養(yǎng)老不離家、養(yǎng)老不離社（村），強(qiáng)調(diào)的是在社區(qū)接受服務(wù)；并不是說，養(yǎng)老資源也來自于社區(qū)，都由社區(qū)來提供。把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老定為“支撐”，按有關(guān)部門的解釋，是考慮到入住機(jī)構(gòu)的老年人都是家庭無法提供有效照護(hù)服務(wù)的，只有機(jī)構(gòu)才能提供專業(yè)服務(wù)。因此機(jī)構(gòu)是獨立存在的，和居家沒有直接聯(lián)系。在政策執(zhí)行層面，不少地方由民政、老齡工作部門分別執(zhí)掌機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老，各自出臺政策，力度各不相同，補(bǔ)助資金和服務(wù)不能共享，既限制了老年人在居家和機(jī)構(gòu)間轉(zhuǎn)移的選擇自由，又導(dǎo)致了社會力量對彼此支持熱情的差異。
四是運(yùn)行機(jī)制開放性不足?，F(xiàn)有體系實際上把居家老年人的服務(wù)限定在社區(qū)的地域內(nèi)，由社區(qū)居委會或社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站提供，排除了市場化機(jī)制。盡管有不同的理解，但基本的共識是社區(qū)服務(wù)是依托街道和居民委員會，發(fā)動社區(qū)力量開展的具有社會福利性質(zhì)的居民服務(wù)業(yè)
鄧偉志、李一：《中國社區(qū)建設(shè)的實踐與探索》，浙江出版聯(lián)合集團(tuán)浙江教育出版社2009年版，第91頁。
。從其發(fā)源來講，社區(qū)服務(wù)都是一些便民服務(wù)店，具有規(guī)模小型化、管理人員就近弱勢化、經(jīng)營簡單化等特點，若把養(yǎng)老服務(wù)的供給主體限制在社區(qū)，就難以實現(xiàn)專門化和專業(yè)性。在現(xiàn)代社會，市場化不足，意味著資源不能得到有效整合，服務(wù)質(zhì)量難以提高?？梢哉f，把養(yǎng)老資源局限在社區(qū)內(nèi)，是目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)淺表化、無法深入的重要原因之一。社區(qū)工作人員辛苦組織、提供的服務(wù)內(nèi)容主要集中在簡單的保潔、文化娛樂方面，廣大老年人需要的社區(qū)照料、康復(fù)等福利服務(wù)嚴(yán)重匱乏
王振耀：《社會福利和慈善事業(yè)》，中國社會出版社2009年版，第135頁。
；大批居家的失能、半失能老人得不到專業(yè)的服務(wù)，有效需求沒能得到滿足。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自成一體，比較封閉，既不對居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持，又不和社會進(jìn)行充分的資源和信息交換，服務(wù)質(zhì)量也就無法提高。封閉有余開放不足的運(yùn)行機(jī)制，即不能利用市場機(jī)制配置養(yǎng)老服務(wù)資源，結(jié)果必然是服務(wù)質(zhì)量的差距。
三、老年人需要和滿足――養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)分析
老年人的服務(wù)需要和其他年齡段的人群相比，具有異質(zhì)性。既有相同點，也有不同之處，即具有特質(zhì)性。養(yǎng)老服務(wù)是針對老年人的特質(zhì)性需要而給予的滿足，也就是養(yǎng)老服務(wù)是各類供給主體根據(jù)老年人的特點提供的提高老年人生活和生命質(zhì)量的有償或無償?shù)幕顒?。圍繞這一過程形成的復(fù)合系統(tǒng)即為社會養(yǎng)老服務(wù)體系。
一是老年人服務(wù)需要的內(nèi)容豐富，工具性需要滲透全方位。豐富性是指老年人需要的內(nèi)容涉及生活的方方面面，可概括為物質(zhì)需要、精神需要和工具性需要
凱瑟琳?麥金尼斯―迪特里克（Kathleen McInnis-Dittrich）、隋玉杰：《老年社會工作 生理、心理及社會方面的評估與干預(yù)》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第91頁。
，尤以工具性需要最為突出，即需要更多地借助各種工具和輔助設(shè)施。由于身體機(jī)能的下降，老年人難以通過自身努力做好原來由自己的手、腳、眼等完成的基本生活需求，必須全部或部分交由他人來做，或借助其他設(shè)施設(shè)備來完成。一少部分人還由于智力的衰退造成失智，完全需要他人服務(wù)滿足其基本生活需要。因此，在老年人的服務(wù)需要中，作為社會化內(nèi)容的工具性植入十分重要，它滲透在老年人需要的方方面面及其需要滿足的全過程。沒有社會力量的幫助，老年人的工具性需要難以得到有效滿足，并直接影響到他們的生活質(zhì)量。
二是老年人服務(wù)需要的層次多重，缺乏型需要更為突出。著名心理學(xué)家馬斯洛將人的需求劃分為生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要、自我實現(xiàn)需要等五個層次，其中前四種需要為缺乏型需要，只有在滿足了這些需要后，個體才能感到基本上舒適。自我實現(xiàn)需要為成長型需要，旨在促進(jìn)個體的成長與發(fā)展。這些需要由低到高，具有逐級滿足的遞進(jìn)性
馬斯洛：《動機(jī)與人格》，許金聲等譯，華夏出版社1987年版，第40-64頁。
。這種需要的一般性理論，對于老年人群體來說，卻不完全適合。也就是說，老年人需要并不完全按馬斯洛的需要層級理論發(fā)展遞進(jìn)。其原因是，按照撤退理論，老年人從成年期參與的社會活動、擔(dān)任的主要角色退出了，因而其自我實現(xiàn)需要減弱，甚至消失。反而缺乏型需要，特別是低層次需要中生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要，走上了前臺，重新起著主導(dǎo)地位。對其中一部分失能老人來說，有時候生理需要還可能更急迫。因為他們無法通過自己而必須借助他人實現(xiàn)這些最基本的需要。
三是老年人服務(wù)需要的線性變化，專業(yè)化方面上具有遞進(jìn)性。從本質(zhì)上看，老年人的基本需要基于他們的身體條件。每一老人個體，其生理機(jī)能的衰退及疾病的發(fā)展都是一個程度不斷深化及反復(fù)的過程。建立在這一基礎(chǔ)上的需要及滿足，也因此不斷變化。但這種變化又是有規(guī)律可循的。初始階段，由他人提供一般性生活服務(wù)；繼而尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)，并逐步趨于更多的照護(hù)服務(wù)?？傮w看，老年人需要的實現(xiàn)在借助社會力量方面隨著身體機(jī)能衰退專業(yè)性不斷提高。
四是老年人服務(wù)需要的方式多樣，選擇上偏重社區(qū)人文性。從居住形態(tài)的角度看，老年人的服務(wù)需要可以在家庭內(nèi)完成，也可以走出去，在社區(qū)完成，或直接到機(jī)構(gòu)中完成。但由于長期形成的安全性感受，其中最主要的是社區(qū)的人文文化氛圍，也有部分出于成本較低的因素，老年人更容易接受居家式需要的滿足。換而言之，老年人居家接受服務(wù)時，因處于熟悉的社區(qū)中，更具有心理安全和低成本的優(yōu)勢，更能接受這樣的實現(xiàn)方式。
概而言之，養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是照護(hù)，即照料和護(hù)理。對于所有老年人來說，生活照料滿足其基本的工具性需要、缺乏型需要；對其中的失能老人來說，在生活照料的基礎(chǔ)上，護(hù)理更為突出，而這種護(hù)理具有專業(yè)性。就老年人服務(wù)的方式來看，他們需要在熟悉的社區(qū)獲得綜合性、連貫性的服務(wù)。
四、以滿足照護(hù)需要為核心重構(gòu)社會養(yǎng)老服務(wù)體系
基于上述老年人養(yǎng)老服務(wù)需要特征，有必要重構(gòu)社會養(yǎng)老服務(wù)體系。未來一個時期，為適應(yīng)人口老齡化，我國應(yīng)著力構(gòu)建為老人提供有效照護(hù)，以居家為基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)為支撐，社區(qū)為平臺，社會服務(wù)為依托，制度、設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼、隊伍等各要素相互支持互為補(bǔ)充，政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，切實提高老年人的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。體系構(gòu)造如下圖。
這一體系是對原有體系的進(jìn)一步完善，既是對養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)特征的回應(yīng)，也是對實踐困境的破解。其特點在于：
第一，揭示照護(hù)是養(yǎng)老服務(wù)的核心。照護(hù)，即日常生活照料和專業(yè)護(hù)理。老年服務(wù)需求包括生活照料、護(hù)理、教育、文化娛樂、法律咨詢等內(nèi)容，但就最急迫和必須的服務(wù)而言，是正常生活所需的照料以及家庭照料所缺乏的專業(yè)護(hù)理；尤其從政府職責(zé)來說，承接的是家庭無法又無力承擔(dān)的服務(wù)內(nèi)容，確保的是老年人及家庭的基本服務(wù)需求。明確社會養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的核心是照料護(hù)理，有利于重組各類服務(wù)提供主體，形成新的基礎(chǔ)、支撐、平臺和服務(wù)機(jī)制；組合服務(wù)制度、設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)、資金、隊伍等要素，在新的目標(biāo)下形成各個部分所不具有的整體力量。在此目標(biāo)導(dǎo)向下，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類扶持政策，大力發(fā)展護(hù)理型機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)社區(qū)日間照料中心的建設(shè)，由此夯實居家服務(wù)的基礎(chǔ)地位。
第二，前置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐作用。隨著人口老齡化程度加深和高齡化趨勢，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展初期的粗放型模式已難以為繼。要實現(xiàn)有效照護(hù)，必須發(fā)揮機(jī)構(gòu)的作用。通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高照護(hù)服務(wù)的技術(shù)含量，增加有效性?？隙B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐作用，并把它的位置提前，是要明確機(jī)構(gòu)不僅直接承擔(dān)著部分特定對象如失能（智）老人的服務(wù)，還必須承擔(dān)對居家老人養(yǎng)老服務(wù)的支持，進(jìn)而對整個體系起到支撐作用。這一作用的發(fā)揮建立在觀念解放、深刻理解社會發(fā)展、再造機(jī)構(gòu)職能基礎(chǔ)上。
一是從社會現(xiàn)代化高度看待機(jī)構(gòu)在家庭養(yǎng)老服務(wù)社會化中的作用。工業(yè)革命后，社會進(jìn)入現(xiàn)代化，出現(xiàn)并不斷強(qiáng)化了家庭小型化、住房板式單元化和就業(yè)異地化等
董紅亞：《中國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第19頁。
，家庭養(yǎng)老服務(wù)難以為繼，需要進(jìn)行創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，從社會化角度看，有兩類形態(tài)：一類是徹底社會化，即家庭不再承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)，由社會全面完成，表現(xiàn)為老人到專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)。一類是一般社會化，即老年人仍然居住在自己的住房里或和家庭成員同住，他們所需服務(wù)部分由家庭成員提供，部分由社會提供；也可能全部由社會提供。在社會提供服務(wù)的背后都有機(jī)構(gòu)的影子。在現(xiàn)代社會，服務(wù)的組織化是重要特性之一，不存在單純地由家庭獨自承擔(dān)社會服務(wù)的情況。
二是從社會服務(wù)高度大力發(fā)展各種性質(zhì)多種形態(tài)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)是社會服務(wù)的重要組成部分，也遵循著社會服務(wù)的基本規(guī)律。在社會服務(wù)領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)無所不在，有著多種形態(tài)。落實到養(yǎng)老服務(wù)，不但要建設(shè)綜合性住養(yǎng)和專業(yè)化照護(hù)并存的傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也要發(fā)展以專業(yè)化照護(hù)為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它們可以是企業(yè)，也可以是民辦非企業(yè)單位、社區(qū)日間照料中心等。特別是要發(fā)展企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)至今鳳毛麟角，2010年底統(tǒng)計，全國只有92家
民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第178頁。
。缺乏養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，是導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域競爭不激烈、服務(wù)質(zhì)量不高、活力不足的重要因素。
三是要從職能再造高度擴(kuò)大機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍和提升服務(wù)質(zhì)量。機(jī)構(gòu)要從辦在遠(yuǎn)離社區(qū)逐步向社區(qū)靠近，直至融入社區(qū)，成為社區(qū)型養(yǎng)老院。20世紀(jì)70年代后，西方國家深感機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離社區(qū)的弊端，開始“去機(jī)構(gòu)化”，實行aging-in-place，在老人居住地附近設(shè)立各類養(yǎng)老設(shè)施或機(jī)構(gòu)，為生活能夠自理或部分自理的老人提供住養(yǎng)或日托
王思斌：《英國的社區(qū)照顧與中國的社區(qū)服務(wù)之比較》，載夏學(xué)鑾編《社區(qū)照顧的理論、政策與實踐》，北京大學(xué)出版社1996年版，第30頁。
。此類“社區(qū)照顧”模式，是機(jī)構(gòu)存在于社區(qū)內(nèi)，是居家養(yǎng)老的組成部分。要一改以往養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雷同化模式，分類管理，提高服務(wù)質(zhì)量。著眼入住老人身體狀況，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型機(jī)構(gòu)，分別專門照護(hù)失能、半失能和自理老人，重點支持發(fā)展護(hù)理型機(jī)構(gòu)。通過分類管理和專門化服務(wù)，不斷提高機(jī)構(gòu)為老服務(wù)質(zhì)量。
第三，明確社區(qū)是綜合性照護(hù)服務(wù)展開的平臺。老年人長期居住在社區(qū)，環(huán)境熟悉、生活便利，他們更愿意在社區(qū)接受相應(yīng)的服務(wù)。作為一個地域概念，社區(qū)又能放置各種養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供各種各類服務(wù)。因此，無論對老年人，還是各類機(jī)構(gòu)，社區(qū)都是一個重要的服務(wù)平臺。在這一平臺里，設(shè)施、服務(wù)、資金、隊伍能夠得以整合，老年人能夠從中獲得綜合性的、連貫服務(wù)，有利于提高他們的生活質(zhì)量。要逐步實現(xiàn)“星光老年之家”向居家養(yǎng)老服務(wù)站及綜合社區(qū)照料中心的提升發(fā)展，整合社區(qū)各類設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供綜合服務(wù)。
第四，引入社會服務(wù)以發(fā)揮市場機(jī)制配置資源優(yōu)勢。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，服務(wù)是一種產(chǎn)品，也是一種商品。養(yǎng)老服務(wù)雖有其特質(zhì)性，但同樣具有服務(wù)的共同特性。引入社會服務(wù)，使得居家養(yǎng)老服務(wù)不再局限于過去的社區(qū)及其服務(wù)，也不再局限于過去由社區(qū)僅對居家老人進(jìn)行支持；使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)走上集團(tuán)化、連鎖模式，或外包部分職能，如和醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作，將專業(yè)醫(yī)護(hù)交由醫(yī)院完成，將清潔衛(wèi)生等任務(wù)交由家政服務(wù)公司完成。原有體系設(shè)計盡管也強(qiáng)調(diào)市場化，但由于分隔了居家和機(jī)構(gòu)，實際上相當(dāng)于用行政手段進(jìn)行指令性配置，切斷了市場對資源的配置。尊重市場，還表現(xiàn)在尊重機(jī)構(gòu)之間的競爭。已有公辦機(jī)構(gòu)由政府部門直辦、直管，投資是政府的財政性資金，收養(yǎng)對象卻為全社會的老人，建設(shè)成本較低，收費價格也低，客觀上造成民辦機(jī)構(gòu)無法按市場形成的價格收費。換句話說，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費對市場價格不敏感，缺乏彈性，因而造成資源配置的不合理和浪費。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的總量不足和空置率較高并存的問題即是其中的表現(xiàn)。
第五，強(qiáng)調(diào)服務(wù)傳遞的載體是資金和設(shè)施。服務(wù)是物質(zhì)的，又是精神的。對養(yǎng)老服務(wù)來說，這一點尤為重要。老年人得到服務(wù)，解決了其因身體機(jī)能衰退而必須借助他人的需要后，他們的心理就會得到極大的滿足。這種依他性，有兩個重要而具體的載體：資金和設(shè)施。資金用來購買服務(wù)，其來源既可以是個人的，社會的，也可以是政府的；政府的資金既可以直補(bǔ)供方，也可以直補(bǔ)需方。以往的體系建設(shè)，資金比較多地源于政府，在傳遞途徑上一般由政府到機(jī)構(gòu)，多用于設(shè)施建設(shè)，特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。這往往造成低效益。新的體系要建立服務(wù)補(bǔ)貼制度，改過去暗補(bǔ)機(jī)構(gòu)為明補(bǔ)老年個人，由老年人根據(jù)自己的身體狀況自主選擇服務(wù)方式，可以用于居家，也可以用于機(jī)構(gòu)服務(wù)。同時，明確政府購買的服務(wù)是基本服務(wù)。服務(wù)的另一傳遞者是設(shè)施。嚴(yán)格意義上，服務(wù)一般不以實物形式出現(xiàn)，而是滿足他人某種特殊需要的勞動形式。但在現(xiàn)實生活中，服務(wù)是與實物緊密結(jié)合的。這種實物從廣義講，包括養(yǎng)老院、居家養(yǎng)老站、老年食堂、無障礙通道、老年學(xué)校、老年活動中心、信息服務(wù)平臺、一鍵通呼叫器等一切與老人相關(guān)的東西。沒有這些實物支持，服務(wù)就難以提高質(zhì)量。
【摘 要】本文從提高思想認(rèn)識；順應(yīng)社會養(yǎng)老模式變化趨勢，制定與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃；發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大財政投入，吸引和動員社會力量參與；加強(qiáng)對社會養(yǎng)老服務(wù)市場和從業(yè)人員的監(jiān)督與管理等方面，對如何積極推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了思考和探討。
【關(guān)鍵詞】社會養(yǎng)老；服務(wù)體系；建設(shè)
當(dāng)前，我國老年化社會進(jìn)程正在加快，由此帶來帶來的一系列社會矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，如何應(yīng)對和解決，是各級政府在社會管理過程中面臨的一道新的課題，因此，努力探索，積極推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，意義重大。
一、提高對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性的認(rèn)識，是推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的前提
1.推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)要求
自從黨的十六大確立全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)以來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了不懈的努力，經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會建設(shè)各項事業(yè)都快速發(fā)展，小康社會的目標(biāo)也處在向更廣、更高、更深入的方向調(diào)整之中。黨的十七大對全面建設(shè)小康社會提出了新的要求，以改善民生為重點的社會建設(shè)被擺在了突出的位置，提出“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。”我們要努力奮斗的小康社會的目標(biāo)更為全面、具體、明確。隨著社會保障制度的建立和逐步完善，尤其是近年來，覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障制度的初步落實，使全體人民“老有所養(yǎng)”正在逐漸成為現(xiàn)實。在此背景下，積極推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，正是順應(yīng)了全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的新要求，雖然針對的僅僅是“老有所養(yǎng)”的問題，但對于進(jìn)一步實現(xiàn)全面建設(shè)更高層次和水平的小康社會目標(biāo)，意義非凡。
2.推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是促進(jìn)社會就業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措
擴(kuò)大內(nèi)需，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要戰(zhàn)略。推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，能夠直接擴(kuò)大內(nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)。首先，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施建設(shè)，能夠直接拉動內(nèi)需，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》提出的建設(shè)目標(biāo)，增加日間照料和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位340余萬張，實現(xiàn)養(yǎng)老床位總數(shù)翻一番，僅此一項就需要數(shù)千億元的投資。其次，隨著生活水平的日益提高，老年人口的增長，老年群體在日常生活、照料護(hù)理、醫(yī)療保健、文化娛樂等方面的需求，正在催生一個巨大的老年消費市場?！皳?jù)推算，2015年我國老年人護(hù)理服務(wù)、生活照料的潛在市場規(guī)模將超過4500億元，養(yǎng)老服務(wù)崗位潛在需求將超過500萬個?！币责B(yǎng)老服務(wù)為核心的老齡產(chǎn)業(yè)，作為朝陽產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，其對拉動內(nèi)需，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及促進(jìn)就業(yè)的作用不可小覷。
3.推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，更是積極應(yīng)對老年化社會，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的迫切需要
根據(jù)人口普查，我國在九十年代開始進(jìn)入老年化社會，進(jìn)入二十一世紀(jì)，人口老年化進(jìn)程加劇，目前60歲以上的老年人口已超1.85億，并呈高齡化趨勢。家庭小型化、空巢化作為獨生子女政策的效應(yīng)，已經(jīng)徹底顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，我國城鄉(xiāng)空巢家庭已達(dá)50%，部分大中城市達(dá)70%。一對年青夫婦供養(yǎng)四個老人一個小孩的四二一家庭結(jié)構(gòu)，已成為城市絕大多數(shù)家庭結(jié)構(gòu)的常態(tài)。我國長期以來，建筑在子女成群基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，因喪失了多子女的前提條件，而無法維系。尤其是高齡化、空巢化、病殘化已日益成為家庭養(yǎng)老的難題。家庭的穩(wěn)定和安寧與否，勢必影響社會的和諧與穩(wěn)定。近年出現(xiàn)的年青人因不堪病殘老人拖累，而助老人“自殺”的案例，盡管只是個案，但其間透露出的信息不得不引起社會的重視：我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已嚴(yán)重滯后，無法適應(yīng)社會老年化發(fā)展趨勢的需要。積極推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，已成為應(yīng)對老年化社會，保證社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。
二、順應(yīng)社會養(yǎng)老模式變化，制定相應(yīng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，是推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
1.要依據(jù)當(dāng)前社會養(yǎng)老模式的發(fā)展變化的趨勢，做好社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃
長期以來，我國社會的養(yǎng)老模式十分單一，除了個別特殊群體（孤寡老人和傷殘軍人），由政府奉養(yǎng)，實行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老外，絕大部分老人都是采用居家—家庭養(yǎng)老（由子女奉養(yǎng)照料）模式。隨著獨生子女政策效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，居家—家庭養(yǎng)老模式在一些家庭中漸難以為繼，由社會提供有償服務(wù)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式漸漸興起。但由于我國傳統(tǒng)的文化、生活觀念的影響，以及經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等方面原因，許多老人不愿或無法采用機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式。于是，由社區(qū)為老人提供一些必要服務(wù)的居家—社區(qū)養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生，并受多數(shù)老人歡迎。居家—家庭養(yǎng)老、居家—社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多元化的社會養(yǎng)老模式逐漸形成。針對社會養(yǎng)老模式的發(fā)展變化趨勢，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃必須順勢而為，將規(guī)劃的重點放在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)方面。構(gòu)建以社區(qū)老人服務(wù)中心為核心，相應(yīng)住宅區(qū)老人服務(wù)站為網(wǎng)點，涉及老人日常生活（采買、做飯、洗衣）、醫(yī)療保健、家居清潔、日間照料、文化娛樂等內(nèi)容的服務(wù)體系。
2.要在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，做好社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃
作為社會建設(shè)的子系統(tǒng)，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，其規(guī)劃自然也必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)，而不是另起爐灶，獨立行事。因此，要在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃，要將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展、社區(qū)建設(shè)方面的規(guī)劃緊密結(jié)合起來，將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)和社區(qū)建設(shè)中的一項重要內(nèi)容，納入其中進(jìn)行整體規(guī)劃。同時，規(guī)劃還要突出近期目標(biāo)與長遠(yuǎn)發(fā)展的結(jié)合，既優(yōu)先考慮滿足當(dāng)前社會急切需求的社會養(yǎng)老服務(wù)項目的規(guī)劃和建設(shè)，又要根據(jù)社會發(fā)展的趨勢，著眼于長遠(yuǎn)，突出規(guī)劃的前瞻性。為此，相關(guān)部門要深入實際調(diào)研，了解當(dāng)?shù)乩夏耆松顮顩r、服務(wù)需求和消費水平，根據(jù)不同層次的養(yǎng)老需求，分出輕重緩急，制定出相應(yīng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，確保規(guī)劃的科學(xué)、合理、切合實際。
三、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，吸引和動員全社會力量參與，是推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的根本保證
1.政府要加大對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財政投入力度
隨著社會養(yǎng)老模式的發(fā)展變化，對社會養(yǎng)老服務(wù)的需求將進(jìn)入一個急劇增長的態(tài)勢，而當(dāng)前各縣市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)普遍處在起步階段，迫切需要政府財政的支持。各級政府應(yīng)按照社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的目標(biāo)，加大對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財政投入力度，并將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為政府為社會提供公共服務(wù)的一項內(nèi)容，納入政府年度財政預(yù)算，保證社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)逐步得以實現(xiàn)。
2.政府要充分發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，加大對提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人的扶持力度
政府在加大財政投入的同時，更重要的是要積極發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，通過稅收減免、土地出讓、人員培訓(xùn)等相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵、引導(dǎo)和扶持民間資本投入社會養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。對進(jìn)駐社區(qū)老人服務(wù)中心，提供社區(qū)所需的養(yǎng)老服務(wù)項目的企業(yè)和個人，政府免費或低租金提供營業(yè)場所。對住宅房地產(chǎn)開發(fā)中，為住宅區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)站場所的開發(fā)商，給予相應(yīng)的優(yōu)惠鼓勵政策。以此動員和吸引社會力量參與社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。
四、在發(fā)揮市場競爭機(jī)制作用的同時，強(qiáng)化對社會養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和人員的監(jiān)督與管理，是推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)健康發(fā)展的重要途徑
市場競爭是保證市場主體源源不斷地向社會提供優(yōu)良產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的根本途徑，社會養(yǎng)老服務(wù)作為新興服務(wù)業(yè)，也必須走市場化發(fā)展道路。要充分鼓勵社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和從業(yè)人員，通過市場競爭，發(fā)展壯大自己，為老人提供價廉質(zhì)優(yōu)的服務(wù)。社會養(yǎng)老服務(wù)又與普通的服務(wù)業(yè)不同，其社會效益占據(jù)重要地位，不容忽視。因此，在充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制作用的同時，必須強(qiáng)化對社會養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和從業(yè)人員的監(jiān)督與管理，才能保證社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)健康發(fā)展。
1.通過制定養(yǎng)老服務(wù)項目的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來強(qiáng)化對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的管理
各地應(yīng)從養(yǎng)老服務(wù)市場的需求出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳詈拖M水準(zhǔn)，由民政、物價、社區(qū)組織等相關(guān)部門，會同老人協(xié)會（消費者代表）和相關(guān)企業(yè)，在實踐中探索并制定出不同層次的養(yǎng)老服務(wù)項目的服務(wù)和收費標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)所有服務(wù)項目的明碼標(biāo)價。這樣既便于市場監(jiān)管部門的監(jiān)督管理，又能讓老人們明明白白、踏踏實實地享受實實在在的服務(wù)?？梢苑抡站频攴?wù)管理的辦法，對提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)，根據(jù)其提供的服務(wù)項目、服務(wù)能力、服務(wù)水準(zhǔn)，給予考核定級。每年或每兩年定期考核一次，確定企業(yè)是晉級還是降級。對社會滿意度高的企業(yè)給予晉級，并優(yōu)先享受政府提供的相關(guān)優(yōu)惠政策。對服務(wù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的企業(yè)給予降級，并下調(diào)其收費標(biāo)準(zhǔn)，以此促進(jìn)企業(yè)提高服務(wù)水平。
2.加強(qiáng)對社會養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的培訓(xùn)和管理
作為對社會養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)考核晉級的一項重要內(nèi)容，要求企業(yè)制定從業(yè)人員相關(guān)的行為規(guī)范，并嚴(yán)格按照行為規(guī)范的要求，對從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)。首先進(jìn)行思想道德和職業(yè)道德培訓(xùn)，強(qiáng)化從業(yè)人員對老人的愛心、耐心和責(zé)任心；其次，要重點進(jìn)行專業(yè)能力方面的培訓(xùn)，尤其對從事失能老人護(hù)理工作的從業(yè)人員，不僅要進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，還應(yīng)對其進(jìn)行考核認(rèn)證，做到持證上崗。通過在老人服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)投訴電話或監(jiān)督臺，約束從業(yè)人員不斷提高服務(wù)水平和質(zhì)量。
[摘要]養(yǎng)老是民生之本，保障老有所養(yǎng)是保障民生的大事。根據(jù)“十二五”規(guī)劃的要求，需堅持把完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先位置，同時加大大方面的工作力度，保證建立起養(yǎng)老服務(wù)的長效機(jī)制，提升養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化水平。
[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù) 民生 體系建設(shè)
“十二五”規(guī)劃建議中，鮮明地提出了“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的要求。我們一定要按照要求，堅持把完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先位置。當(dāng)前和今后一個時期，加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和專業(yè)化建設(shè)，在提升養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化水平的同時，加大財政投人，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，建立養(yǎng)老服務(wù)的長效機(jī)制。
養(yǎng)老是民生之本，保障老有所養(yǎng)是保障民生的大事。目前我國已初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充的社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本框架。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建立要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)。加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，能有效應(yīng)對人口老齡化的客觀要求，充分體現(xiàn)了堅持以人為本、民生為先的治國理念，積極適應(yīng)了發(fā)展的新需要和群眾的新期待，加快推進(jìn)了以改善民生為重點的社會建設(shè)，切實解決了關(guān)系人民群眾切身利益的實際問題。同時有利于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加社會就業(yè)崗位，提高人民群眾生活水平和質(zhì)量，對于全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。當(dāng)前和今后一個時期，我們應(yīng)重點在以下方面加大工作力度：
一是完善和落實扶持政策。首先，要落實稅費優(yōu)惠政策。包括對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)服務(wù)營業(yè)稅的免征，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房屋、土地暫免征收房產(chǎn)稅和土地使用稅，以及在社會力量對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公益事業(yè)進(jìn)行捐贈時，要根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)享有稅收優(yōu)惠等。其次，要落實和完善土地供應(yīng)政策。要求優(yōu)先保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，對新辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用劃撥方式供地，以及在地價上給予適當(dāng)優(yōu)惠；鼓勵有能力的地區(qū)對新建、擴(kuò)建的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，財政上給予適當(dāng)補(bǔ)貼。再次，需落實醫(yī)療服務(wù)政策。鼓勵在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置或合作設(shè)立醫(yī)院、門診等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，經(jīng)審查合格，可納入城鎮(zhèn)職工
(居民)基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點范圍。最后，需在落實原有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步有針對性的研究可操作性強(qiáng)的優(yōu)惠政策，從而為社會各方開辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。讓更多的社會熱心人士從事這項工作，吸引更多的社會資金投入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。
二是推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)多元化和營運(yùn)規(guī)范化。一方面，要在充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主導(dǎo)性、示范性、輻射性作用的同時，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，鼓勵和支持社會力量以獨資、合資、合作等形式興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大力推動“民辦公助”、“公建民營”等社會養(yǎng)老服務(wù)模式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)主體的多元化，既能減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，又能增加養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會供應(yīng)，能夠滿足不同層次、不同類型的養(yǎng)老服務(wù)需求，進(jìn)一步緩解養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求和供給的矛盾。另一方面，要加大對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。首先，要保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)質(zhì)量，為社會各方興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起到帶頭示范作用。其次，要強(qiáng)化監(jiān)管措施，切實保障老年人的合法權(quán)益，杜絕一切有損老年人權(quán)益的事件發(fā)生。最后，要建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)人、退出機(jī)制以及評估、評審制度，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)和設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
三是完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，充實服務(wù)內(nèi)容。依托社區(qū)的居家養(yǎng)老方式，集中體現(xiàn)了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點，既可減輕老年人及家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又可滿足老年人對家庭的心理依賴，同時為財政減輕負(fù)擔(dān)，因此完善社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)功能，充實服務(wù)內(nèi)容具有重大意義。要加大社區(qū)的資源整合力度，推進(jìn)社區(qū)在滿足生活照顧、醫(yī)療服務(wù)等基礎(chǔ)需求的同時，不斷拓展服務(wù)范圍、充實服務(wù)內(nèi)容。應(yīng)從老人實際需求出發(fā)，不僅關(guān)注老人的物質(zhì)需求和身體狀況，更要重視老年人精神領(lǐng)域的發(fā)展需求。同時應(yīng)對處于不同年齡階段和身體狀況的老人，采取不同層次的照料形式：對低齡老人，可以盡可能的滿足他們發(fā)揮余熱的需求，為他們提供力所能及的工作崗位；對生活基本能自理但仍需要生活照料的老人，可以嘗試采取托老所的形式，日間老人進(jìn)入托老所，生活用品和基本服務(wù)能夠被滿足。對高齡老人及病殘老人，以上門照料服務(wù)為主，提供醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、家務(wù)等全方位服。
四是切實加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化建設(shè)。首先，大力培養(yǎng)從事養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性人才，進(jìn)一步提高養(yǎng)老服務(wù)隊伍的專業(yè)技能水平。鼓勵大學(xué)開設(shè)老年福利、社會工作等相關(guān)專業(yè)，為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)輸送高端人才。鼓勵醫(yī)護(hù)專業(yè)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就業(yè)，支持大專院校開展養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)教育，鼓勵學(xué)生到各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實習(xí)。其次，開辟養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地，在進(jìn)一步加大對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)的同時，充分重視對志愿者、家政服務(wù)人員以及社區(qū)參與人員的技能培訓(xùn)，提高養(yǎng)老服務(wù)隊伍整體的專業(yè)技能水平。最后，推行職業(yè)資格制度。實施與我國現(xiàn)階段梯度的等級認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對擁有不同專業(yè)化水平的服務(wù)人員實行差別對待：志愿者和其他流動性大的社區(qū)服務(wù)群體進(jìn)行短期培訓(xùn)。在考試通過后頒發(fā)初級的資格認(rèn)定證書；對在大中專院校的專職服務(wù)人員，授予中級資格認(rèn)定證書；對在高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)過的專業(yè)服務(wù)人員，授予高級資格認(rèn)定證書。
