發(fā)布時(shí)間：2023-10-10 15:58:18
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的基層社會(huì)治理主要內(nèi)容樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、案件專項(xiàng)治理工作的指導(dǎo)思想
本次開展的嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)防案件發(fā)生的專項(xiàng)治理工作，在深刻領(lǐng)會(huì)銀監(jiān)會(huì)和安徽銀監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神基礎(chǔ)上，把嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、防范各類案件，同加強(qiáng)制度建設(shè)和深化體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)；把嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)、防范各類案件，同加強(qiáng)員工行為管理和實(shí)施以人為本教育有機(jī)結(jié)合起來(lái)；堅(jiān)持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)控制、案件查防工作的緊迫感和責(zé)任感，從嚴(yán)治社，強(qiáng)化管理，緊盯風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，控制住關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人，原創(chuàng)：有效遏制案件的發(fā)生，全面提升內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，為××聯(lián)社改革和發(fā)展，創(chuàng)造良好環(huán)境。
二、加強(qiáng)案件專項(xiàng)治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
聯(lián)社成立專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由×××理事長(zhǎng)任組長(zhǎng)，××副主任、×××監(jiān)事長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，××、×××以及聯(lián)社各部門主要負(fù)責(zé)人為小組成員，全面加強(qiáng)專項(xiàng)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由×××監(jiān)事長(zhǎng)任辦公室主任，負(fù)責(zé)日常管理工作。
三、案件專項(xiàng)治理工作的實(shí)施步驟
本次專項(xiàng)治理工作分三個(gè)步驟實(shí)施：
1、組織動(dòng)員階段。在聯(lián)社專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，3月下旬召開專項(xiàng)治理工作動(dòng)員大會(huì)，認(rèn)真搞好思想發(fā)動(dòng)和組織動(dòng)員，讓全體員工都參與到此項(xiàng)工作中；制定工作計(jì)劃，列出專項(xiàng)治理工作時(shí)間表；明確專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、聯(lián)社各部門和各基層信用社的工作職責(zé)。使廣大干部職工充分認(rèn)識(shí)本次專項(xiàng)治理工作的重要意義，形成強(qiáng)烈的工作氛圍。
2、貫徹實(shí)施階段。聯(lián)社將按照電視電話會(huì)議的要求，4—5月份，積極開展專項(xiàng)治理的各項(xiàng)工作，全面完善規(guī)章制度，認(rèn)真開展各項(xiàng)檢查，嚴(yán)格操作風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)肅查處各類案件，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)工作，努力用業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)，體現(xiàn)專項(xiàng)治理工作的實(shí)際效果。
3、整改總結(jié)階段。6—7月份，對(duì)本次專項(xiàng)治理工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和隱患，聯(lián)社將進(jìn)一步加大整改力度，制定出詳實(shí)的整改方案，明確各級(jí)責(zé)任，積極進(jìn)行整改，并對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報(bào)告，及時(shí)上報(bào)××銀監(jiān)辦和滁州銀監(jiān)分局。
四、案件專項(xiàng)治理工作的目標(biāo)和內(nèi)容
專項(xiàng)治理工作的總體目標(biāo)：狠抓治標(biāo)，立足治本，力求標(biāo)本兼治，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化行為管理，各類操作風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，各類違法違規(guī)案件得到有效遏制，已發(fā)案件得到完全查處，案件數(shù)量不斷下降，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效控制率100%，案件發(fā)案率控制為零。工作的主要內(nèi)容有：
1、全面開展規(guī)章制度專項(xiàng)清理。結(jié)合“內(nèi)控管理年”活動(dòng)的開展，聯(lián)社在4月底前，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行專項(xiàng)清理，制定規(guī)范的操作規(guī)程，切斷管理“斷層”和風(fēng)險(xiǎn)控制“盲區(qū)”；對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)的現(xiàn)有規(guī)章制度，及時(shí)進(jìn)行修訂完善，確保管理的連續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)的可控性，用科學(xué)的、完善的、剛性約束力強(qiáng)的內(nèi)控制度，規(guī)范員工的行為，管好我們的業(yè)務(wù)。
2、積極開展制度執(zhí)行情況大檢查。聯(lián)社將在5月份，組織一次規(guī)模較大的綜合檢查活動(dòng)，檢查的主要內(nèi)容包括：業(yè)務(wù)規(guī)章制度的落實(shí)和執(zhí)行情況，包括授權(quán)授信、信貸資產(chǎn)管理、資金管理、會(huì)計(jì)結(jié)算管理、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)管理等。重點(diǎn)檢查各項(xiàng)規(guī)章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、崗位和操作環(huán)節(jié)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)是否制訂了詳細(xì)的操作規(guī)程和細(xì)則；各項(xiàng)規(guī)章制度是否得到有效貫徹，差錯(cuò)和事故是否能夠得到及時(shí)有效糾正；崗位責(zé)任制是否明確有效并真正執(zhí)行。屆時(shí)我們將制定出詳細(xì)的檢查方案，認(rèn)真組織實(shí)施，確保檢查工作取得實(shí)實(shí)在在的效果。
3、扎實(shí)開展防范各類操作風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)檢查。一是聯(lián)社信貸管理部門將組織力量，對(duì)超時(shí)效貸款逐筆查明原因，對(duì)大額貸款管理是否到位。二是聯(lián)社財(cái)務(wù)部門對(duì)對(duì)帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點(diǎn)檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內(nèi)部業(yè)務(wù)帳與會(huì)計(jì)帳之間是否按要求及時(shí)進(jìn)行對(duì)帳；對(duì)未達(dá)帳和差錯(cuò)處理是否有流程控制，是否做到對(duì)未達(dá)帳和帳款差錯(cuò)有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對(duì)帳崗位是否嚴(yán)格分開；是否嚴(yán)格執(zhí)行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對(duì)可能發(fā)生的帳外經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)新客戶大額存款和開設(shè)帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業(yè)務(wù)”的原則，對(duì)大額出帳和走帳中是否設(shè)立了不同的額度控制并由基層社雙人驗(yàn)核和聯(lián)社獨(dú)立復(fù)審；會(huì)計(jì)人員是否向有關(guān)部門和負(fù)責(zé)人直接報(bào)告違規(guī)行為和問(wèn)題，報(bào)告的問(wèn)題是否得到有效處理；三是聯(lián)社人事、監(jiān)察、稽核部門，要對(duì)目前引發(fā)案件的主要部位、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員進(jìn)行重點(diǎn)檢查，內(nèi)容包括：是否建立員工行為失范監(jiān)察制度，嚴(yán)格規(guī)范重要崗位和敏感環(huán)節(jié)工作人員八小時(shí)以外的行為；崗位輪換、干部交流、強(qiáng)制休假等制度的建立及執(zhí)行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經(jīng)商辦企業(yè)的行為是否得到有力糾正；安全保衛(wèi)各項(xiàng)管理制度是否執(zhí)行到位，是否對(duì)疑點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)跟蹤檢查，及時(shí)整改到位。
4、加大對(duì)大額貸款的檢查。聯(lián)社各相關(guān)部門將按照銀監(jiān)部門的要求，強(qiáng)化市場(chǎng)定位，明確控制目標(biāo)，防范關(guān)聯(lián)交易，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)大額貸款的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性逐個(gè)排查，建立定期分析報(bào)告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團(tuán)客戶和關(guān)聯(lián)企業(yè)的大額貸款，已發(fā)放的大額貸款是否落實(shí)了風(fēng)險(xiǎn)防范措施，是否及時(shí)對(duì)信貸資金的使用情況進(jìn)行跟蹤檢查。
五、案件專項(xiàng)治理的工作要求
相關(guān)各部室及基層社要高度重視本次專項(xiàng)治理工作。單位負(fù)責(zé)人要親自組織，制定出詳細(xì)的工作計(jì)劃，長(zhǎng)計(jì)劃短安排，明確相關(guān)責(zé)任，并督促相關(guān)人員認(rèn)真落實(shí)；職能部室負(fù)責(zé)同志要分工合作，一級(jí)抓一級(jí)，多到一線檢查、多到問(wèn)題集中的地方，深入調(diào)研，仔細(xì)檢查，幫助基層社解決問(wèn)題，發(fā)揮三線監(jiān)督的作用。聯(lián)社將出臺(tái)問(wèn)題舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，依靠和發(fā)動(dòng)一線員工，鼓勵(lì)檢舉違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。在本次專項(xiàng)治理中要做到檢查處理到位、責(zé)任追究到位、問(wèn)題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅(jiān)決遏制案件高發(fā)勢(shì)頭。
六、案件專項(xiàng)治理工作做到“六結(jié)合”
一是自我檢查與聯(lián)社檢查相結(jié)合。在信用社和員工自查的基礎(chǔ)上，聯(lián)社組織有關(guān)職能科室進(jìn)行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個(gè)界限標(biāo)準(zhǔn)：2006年6月30日前對(duì)信用社和員工自查出或主動(dòng)交待的問(wèn)題，聯(lián)社將酌情處理；對(duì)聯(lián)社檢查出問(wèn)題或群眾舉報(bào)出的問(wèn)題從嚴(yán)從重處理。
二是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與及時(shí)整改相結(jié)合。對(duì)于防范、治理過(guò)程中，不論自查、檢查或舉報(bào)所發(fā)現(xiàn)的一切問(wèn)題，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真糾改，堅(jiān)決做到不放過(guò)一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅(jiān)決做到“措施嚴(yán)、行動(dòng)快”。對(duì)問(wèn)題得不到及時(shí)糾改解決的單位，要從嚴(yán)追究有關(guān)人員責(zé)任。
三是防范風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定發(fā)展相結(jié)合。操作風(fēng)險(xiǎn)是信用社的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)和主要風(fēng)險(xiǎn)，與其它風(fēng)險(xiǎn)一樣長(zhǎng)期存在于信用社的經(jīng)營(yíng)發(fā)展之中，必須時(shí)刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)案件專項(xiàng)治理工作非常及時(shí)、非常必要，其目的是為了更好地促進(jìn)信用社穩(wěn)健發(fā)展。
改革開放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，農(nóng)民生活水平顯著提高，但是，出現(xiàn)的社會(huì)矛盾也相當(dāng)突出。問(wèn)題主要集中于城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大、社會(huì)發(fā)展滯后、公共物品短缺，民眾對(duì)政府的政治信任降低，社會(huì)出現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)。我們將這種社會(huì)不和諧加劇的情況表述為“治理危機(jī)”?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”的提出，標(biāo)志著中國(guó)政府已經(jīng)高度重視這個(gè)問(wèn)題。
本人認(rèn)為，農(nóng)村治理危機(jī)的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的過(guò)度介入。這種過(guò)度介入，如果用國(guó)外關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論來(lái)分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的過(guò)度作用，既是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高度增長(zhǎng)的解釋，也是對(duì)社會(huì)不和諧加劇的解釋。
政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和作用，是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問(wèn)題之一。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的外部環(huán)境，最重要的就是通過(guò)法律來(lái)保護(hù)人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但20世紀(jì)下半頁(yè)東亞經(jīng)濟(jì)的起飛提供了一個(gè)與此不同的“政府－市場(chǎng)關(guān)系”模式：東亞國(guó)家的政府不僅僅只是在外部穩(wěn)定和保護(hù)市場(chǎng)環(huán)境方面起作用，更重要的是，政府通過(guò)一系列政策（產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等）直接介入市場(chǎng)運(yùn)行，在微觀上干預(yù)市場(chǎng)。而政府的干預(yù)政策也產(chǎn)生了促使經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的效果。
1982年，約翰遜（ChalmersJohnson）提出“發(fā)展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通產(chǎn)省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。這個(gè)模式介于蘇聯(lián)中央計(jì)劃型模式和美國(guó)的自由市場(chǎng)模式之間政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，但又不是蘇聯(lián)式的全面控制；市場(chǎng)是政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具，但又不同于美國(guó)式的自由市場(chǎng)。發(fā)展型政府通過(guò)有選擇的產(chǎn)業(yè)政策、支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往通過(guò)兩個(gè)因素起作用：其一，國(guó)家為企業(yè)提供生產(chǎn)要素，由政府指揮金融系統(tǒng)以低于市場(chǎng)利率的優(yōu)惠信貸提業(yè)升級(jí)或者擴(kuò)充規(guī)模所需要的資金；其二，國(guó)家用政策保護(hù)企業(yè)，用優(yōu)惠利率和限制競(jìng)爭(zhēng)的政策來(lái)扶持企業(yè)，以鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和擴(kuò)大出口。
研究者認(rèn)為，發(fā)展型政府之所以能發(fā)揮作用，與東北亞政府的特性密切相關(guān)：政治體制中的“統(tǒng)治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統(tǒng)治而官僚控制，官僚隊(duì)伍擁有采取主動(dòng)和有效合作行動(dòng)的足夠空間；官僚隊(duì)伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個(gè)“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)（pilotagency）”，如日本通產(chǎn)省、韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)企劃院等。
與“發(fā)展型政府”相對(duì)的是“掠奪型政府（predatorystate）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”。“掠奪型政府”以部分非洲國(guó)家為原型，指“以統(tǒng)治者與利益集團(tuán)的個(gè)人關(guān)系為基礎(chǔ)，以政府統(tǒng)治集團(tuán)與社會(huì)上的特殊利益集團(tuán)互相勾結(jié)、盤剝社會(huì)為特征的政府”。“掠奪型政府”體現(xiàn)在統(tǒng)治者的私利對(duì)公共利益的侵犯上，政府因?yàn)槭芙y(tǒng)治集團(tuán)的特殊利益所限制而缺少持續(xù)的發(fā)展意愿。作為一種政府干預(yù)市場(chǎng)的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵(lì)而是限制私人企業(yè)的發(fā)展，并以高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的水平增加政府自身收入。
在發(fā)展型和掠奪型的“政府－市場(chǎng)”關(guān)系之外，還存在著以美國(guó)式的“政府－市場(chǎng)關(guān)系”為藍(lán)本的“監(jiān)管型國(guó)家”。“監(jiān)管型政府”模式強(qiáng)調(diào)政府不直接干預(yù)市場(chǎng)，而是通過(guò)制定規(guī)則、提供法治環(huán)境等方式來(lái)影響市場(chǎng)的運(yùn)行和約束企業(yè)。與“政府－市場(chǎng)（企業(yè)）”或者“政府－社會(huì)（利益集團(tuán)）”的合作模式不同，監(jiān)管型政府不與企業(yè)進(jìn)行直接的合作，而是以監(jiān)管者的身份來(lái)定位自身的活動(dòng)。
“發(fā)展型政府”的概念早期主要用于對(duì)東北亞地區(qū)的分析，但隨著中國(guó)改革開放以后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，學(xué)者開始將這個(gè)模式運(yùn)用到對(duì)中國(guó)的解釋中。
從最基本的層面來(lái)判斷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過(guò)程與政府在市場(chǎng)中發(fā)揮的重要作用是分不開的，因而將中國(guó)列入“發(fā)展型政府”的類型體系中也就理所當(dāng)然。隨著研究的深入，有學(xué)者認(rèn)識(shí)到，在其他“發(fā)展型政府”中起主要的領(lǐng)航和推動(dòng)作用的是中央政府部門，而在中國(guó)，這一角色則由地方政府來(lái)扮演，于是中國(guó)也被定位為“地方發(fā)展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通過(guò)對(duì)這一作用機(jī)制的微觀研究，提出了“地方國(guó)家法團(tuán)主義”（LocalStateCorporatism）：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會(huì)成員一樣行動(dòng)；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，地方政府與企業(yè)密切合作。地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，正像是一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。
戴慕珍的代表作《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起飛：經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)》（RuralChinaTakesOff,1999），對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過(guò)四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作：一是工廠管理。地方政府把企業(yè)承包或租賃給個(gè)人而不是實(shí)行私有化，這有助于政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調(diào)撥給地方的計(jì)劃內(nèi)價(jià)格的物資和本地?fù)碛械南∪辟Y源，進(jìn)行有選擇地分配；三是行政服務(wù)。包括協(xié)助企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品合格證、獎(jiǎng)勵(lì)以及減稅的機(jī)會(huì)等常規(guī)服務(wù)，動(dòng)員下轄的所有機(jī)構(gòu)和組織扶植重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至直接給予企業(yè)行政撥款；四是投資與貸款。通過(guò)控制投資和貸款來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方政府可以為企業(yè)提供貸款擔(dān)保、評(píng)定企業(yè)貸款等級(jí)、支持當(dāng)?shù)爻闪胨綘I(yíng)化的信貸組織等等。
激勵(lì)地方政府積極推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)化的制度性因素主要包括財(cái)政體制改革和農(nóng)業(yè)非集體化：分灶吃飯的財(cái)政體制改革激勵(lì)了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，而農(nóng)業(yè)的非集體化使發(fā)展工業(yè)成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扮演了企業(yè)家的角色。
1990年代中國(guó)農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新的變化。80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)，地方政府偏愛(ài)集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而私營(yíng)企業(yè)很少會(huì)被給予貸款和原材料供應(yīng)方面的幫助；進(jìn)入80年代末，國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再。但戴慕珍認(rèn)為，“地方國(guó)家法團(tuán)主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過(guò)有選擇性的私有化加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)少數(shù)重要的、獲利較多的企業(yè)繼續(xù)保持控制，關(guān)閉問(wèn)題嚴(yán)重的企業(yè)，以銷售、租賃等形式對(duì)其他企業(yè)進(jìn)行改制；另一方面，把扶持的對(duì)象和范圍擴(kuò)展和延伸到私營(yíng)企業(yè)?！罢缢麄?cè)葞椭w企業(yè)那樣，地方官員通過(guò)調(diào)動(dòng)資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場(chǎng)機(jī)會(huì)、頒發(fā)執(zhí)照來(lái)支持轄區(qū)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展”，通過(guò)這種方式，私營(yíng)企業(yè)也被整合進(jìn)“地方國(guó)家法團(tuán)主義”的框架之中。
美國(guó)哥倫比亞大學(xué)政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和閭曉波的著作《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的無(wú)代表納稅》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探討中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略為什么導(dǎo)致農(nóng)民、中央政府和地方政府之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。他們認(rèn)為，盡管中央政府經(jīng)常支持農(nóng)民的要求，但是，它已經(jīng)不能通過(guò)為農(nóng)村創(chuàng)立一套公平的、可信的負(fù)擔(dān)體制來(lái)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。中國(guó)有12億人口，嚴(yán)峻的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族的多樣性，對(duì)于政策制訂和行政管理產(chǎn)生了巨大的難題。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)單一制而非聯(lián)邦制的國(guó)家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔(dān)了更多的任務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，主要出現(xiàn)在中西部“農(nóng)業(yè)中國(guó)”省份而很少出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)的東部省份，是因?yàn)閲?guó)家在設(shè)計(jì)和指導(dǎo)適合兩方面政策時(shí)面臨的困難所致，也受到中國(guó)龐大的官僚體制缺陷的影響。
這本書也討論了中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位問(wèn)題。他們認(rèn)為，中國(guó)的地方政府兼具掠奪型和發(fā)展型特點(diǎn)。雖然中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有“發(fā)展型”的特點(diǎn)，但由于普遍存在的腐敗與官商關(guān)系中的主義（Clientalism），他們認(rèn)為中國(guó)地方政府的掠奪型特征值得注意。
“地方國(guó)家法團(tuán)主義”對(duì)地方政府介入企業(yè)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體機(jī)制進(jìn)行了描述分析?！暗胤秸净彪m然最初只是被用來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動(dòng)的主要內(nèi)容和方式?，F(xiàn)在，雖然原來(lái)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)落了，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、介入企業(yè)運(yùn)行的意愿和活動(dòng)并沒(méi)有減少，或者說(shuō)，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。
因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來(lái)概括基層政權(quán)的運(yùn)行邏輯?！盎鶎诱净奔斜憩F(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力。在某種意義上，GDP是這個(gè)公司的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤(rùn)。在“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。在這個(gè)過(guò)程中，基層政府表現(xiàn)出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現(xiàn)在相對(duì)于中央政府而言的自主性，即財(cái)政上的分灶吃飯使得他們?cè)谪?cái)政發(fā)展方面有自主行動(dòng)，也體現(xiàn)在相對(duì)于農(nóng)村社會(huì)而言的自主性，在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中忽略農(nóng)村社會(huì)的需要、忽略平衡各種社會(huì)利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現(xiàn)為，既利用國(guó)家體制的資源，又逃避體制的約束。
“基層政府公司化”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了巨大的積極作用，但同時(shí)，它也促使“治理危機(jī)”出現(xiàn)：第一，大量資源被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在現(xiàn)有的考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最為重要的指標(biāo)，這使得基層政府有強(qiáng)烈的意愿將各種資源用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；而在動(dòng)員型的政治體制下，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系不平衡，農(nóng)村社會(huì)的要求對(duì)基層政權(quán)沒(méi)有制度性的約束力，基層政府沒(méi)有提供公共物品的動(dòng)機(jī)。第二，無(wú)法有效地化解基層社會(huì)內(nèi)部的緊張和沖突：一方面，基層政府對(duì)于社會(huì)沖突的處理缺少動(dòng)力；另一方面，基層政權(quán)本身也被卷入社會(huì)沖突中，成為沖突過(guò)程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源，尤其體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動(dòng)中。第三，政府無(wú)力滿足基層社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和公共物品的需要，因而相應(yīng)地也就無(wú)法獲取政治支持。
同為“發(fā)展型政府”，為什么東北亞地區(qū)沒(méi)有出現(xiàn)中國(guó)式的“治理危機(jī)”？本人認(rèn)為，中國(guó)的“地方發(fā)展型政府”是一個(gè)重要的因素。東北亞地區(qū)的“發(fā)展型政府”往往是中央政府中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)”，它發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是中央政府的一個(gè)具體部門所負(fù)責(zé)的工作。而在中國(guó)，作為一級(jí)政府的地方政府充當(dāng)“發(fā)展型政府”的角色，這直接影響到本級(jí)政府其他事業(yè)和服務(wù)的開展。
因此，在東北亞地區(qū)，“發(fā)展型政府”帶來(lái)的負(fù)面效果主要集中在市場(chǎng)機(jī)制的不完善上；而在中國(guó)，則還帶來(lái)了基層政府公共服務(wù)的供給短缺、社會(huì)發(fā)展滯后等嚴(yán)重問(wèn)題。
[關(guān)鍵詞] 居民委員會(huì)；居民自治；發(fā)生機(jī)制
[中圖分類號(hào)] D632 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、問(wèn)題的提出
居委會(huì)在制度設(shè)計(jì)上被定位為城市居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實(shí)踐過(guò)程中，居委會(huì)卻有著雙重性質(zhì)，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國(guó)家政權(quán)的末梢，是國(guó)家政權(quán)的組成部分。居委會(huì)的雙重性質(zhì)將其置于一種困境之中：作為國(guó)家政權(quán)的末梢，居委會(huì)要承擔(dān)大量的由街道和其他政府機(jī)構(gòu)交付的行政事務(wù)，于是居委會(huì)僅有的工作資源就只能用來(lái)完成行政事務(wù)，與此同時(shí)也就只能將自治工作耽擱下來(lái)。因此，作為自治組織的居委會(huì)在一定程度上成為行政組織，其工作重點(diǎn)同居委會(huì)的自治要求有所偏離。
處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家需要居委會(huì)發(fā)揮管理社會(huì)的作用，那么這是否意味著居委會(huì)不可能發(fā)揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對(duì)上海市的11個(gè)居委會(huì)進(jìn)行了深度調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)雖然很多居委會(huì)的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會(huì)能夠在承擔(dān)行政工作的同時(shí)有效地開展了自治工作，在工作實(shí)踐中借助一些特定的機(jī)制，居委會(huì)協(xié)調(diào)了其行政性質(zhì)和自治性質(zhì)之間的沖突，從而鞏固了居委會(huì)作為城市群眾自治基本組織形式的地位。
分析居民自治的案例，筆者發(fā)現(xiàn)有一些共同的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)在不同的個(gè)案背后，正是它們的存在導(dǎo)致了看似不可能的居民自治在實(shí)踐中發(fā)生了。本文認(rèn)為城市居民自治的發(fā)生有賴于社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。城市居民自治的發(fā)生機(jī)制不是預(yù)先給定的，而是行動(dòng)者在正式制度建構(gòu)的政治空間中為了解決工作中的難題而無(wú)意識(shí)地創(chuàng)造出來(lái)的，但是機(jī)制在解決問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的正面效果，則誘使行動(dòng)者開始有意識(shí)將同一機(jī)制擴(kuò)展到其它難題的解決上，或者尋找其它機(jī)制來(lái)解決新的難題，在多重機(jī)制的共同作用下城市居民自治出現(xiàn)了。
二、社會(huì)資本的培育
居民自治是同國(guó)家政治相對(duì)應(yīng)的過(guò)程，在國(guó)家權(quán)力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會(huì)自我管理的過(guò)程就出現(xiàn)了。[1]自治的社會(huì)性質(zhì)意味著自治的發(fā)生必須建立在社會(huì)力量的基礎(chǔ)上，這種社會(huì)力量就是社會(huì)資本。社會(huì)資本是指在人際交往中形成的信任關(guān)系、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，帕特南所從事的開創(chuàng)性研究表明，民主政治的質(zhì)量依賴于社會(huì)資本的存量，因?yàn)樯鐣?huì)資本能夠克服集體行動(dòng)的困境達(dá)到自愿合作的目的。[2]筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本的存在不僅推進(jìn)了國(guó)家層面的民主政治，而且對(duì)于城市社區(qū)的居民自治而言也是不可或缺的要素。
當(dāng)筆者跟隨居委會(huì)的工作人員了解社區(qū)的居住環(huán)境時(shí)，最為直接的發(fā)現(xiàn)就是社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執(zhí)勤，不遠(yuǎn)處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當(dāng)然，居民之間的熟悉度是社會(huì)資本的一個(gè)構(gòu)成要素，但是不能將社會(huì)資本簡(jiǎn)單地等同于熟人關(guān)系，社會(huì)資本的具體表現(xiàn)形式主要是社區(qū)居民的公共生活以及由此形成的自發(fā)性的群眾組織。社區(qū)中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務(wù)性團(tuán)隊(duì)，此類組織在社區(qū)中廣泛存在著，可以說(shuō)是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進(jìn)行社區(qū)安全和環(huán)境監(jiān)督、維護(hù)社區(qū)交通秩序的“紅袖章巡邏隊(duì)”。
活躍在城市社區(qū)中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會(huì)的工作勾連在一起的時(shí)候，群眾性組織在基層治理中的價(jià)值才開始進(jìn)入國(guó)家的視野。城市社會(huì)的快速發(fā)展要求國(guó)家重構(gòu)其治理體系以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基層社會(huì)的控制，國(guó)家采取的戰(zhàn)略是強(qiáng)化居委會(huì)使其成為國(guó)家政權(quán)的末梢，但是居委會(huì)并不足以完成控制城市基層社會(huì)的任務(wù)，城市基層治理過(guò)程同居民的切身利益直接關(guān)聯(lián)在一起，如果沒(méi)有居民的參與、認(rèn)可或者同意，居委會(huì)不可能有效地開展工作。[3]雖然在制度設(shè)計(jì)上居委會(huì)是居民選舉出來(lái)的群眾自治的基本組織形式，但是居委會(huì)所承擔(dān)的行政事務(wù)壓制了居委會(huì)的社會(huì)性質(zhì)，這就意味著居委會(huì)在工作實(shí)踐中也很難成為居民認(rèn)可或者同意的對(duì)象，此時(shí)自發(fā)性的群眾性組織開始介入基層治理的過(guò)程，成為溝通居民和居委會(huì)、街道之間關(guān)系的橋梁。
自發(fā)性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強(qiáng)身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒(méi)有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區(qū)公共生活的載體，利用了社區(qū)中的公共資源（例如場(chǎng)地、環(huán)境、設(shè)備等）。正是由于自發(fā)性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠?yàn)榫用袼J(rèn)可，又能為街道、居委會(huì)所接受。當(dāng)然，自發(fā)性的群眾性組織介入基層治理過(guò)程是與居委會(huì)的引導(dǎo)分不開的，也就是說(shuō)是居委會(huì)為了有效地進(jìn)行基層治理，因而有意識(shí)地利用了自發(fā)性群眾組織的公共性。一位居委會(huì)主任在訪談時(shí)說(shuō)：
“你問(wèn)我居民自治是怎么搞起來(lái)的？你可能想象不到，是從里弄運(yùn)動(dòng)會(huì)開始的。我們這里有辦里弄運(yùn)動(dòng)會(huì)的傳統(tǒng)，曾經(jīng)間斷過(guò)一段時(shí)間，后來(lái)又繼續(xù)辦，居民都樂(lè)于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發(fā)組織了體育團(tuán)隊(duì)，這些體育團(tuán)隊(duì)為里弄做了很多工作。我們這是老城區(qū)，原來(lái)的居住環(huán)境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒(méi)有辦法就只能占用公共空間，在小區(qū)里搭建了水斗、雨棚、車棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會(huì)就去和體育團(tuán)隊(duì)的骨干商量，請(qǐng)他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了?！?/p>
自發(fā)性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會(huì)開始有意識(shí)地培育社會(huì)資本，這種培育不僅體現(xiàn)為居委會(huì)推動(dòng)居民組織群眾性的團(tuán)隊(duì)，而且體現(xiàn)為居委會(huì)積極開展社區(qū)公共活動(dòng)從而培育居民的公共性。從調(diào)查的居委會(huì)的實(shí)際情況來(lái)看，有三個(gè)方面的工作得到了居委會(huì)的重視：第一是為自發(fā)性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會(huì)的身份向住區(qū)單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動(dòng)提供場(chǎng)地；第二是針對(duì)特定人群組織社區(qū)公共生活，特別是在重陽(yáng)節(jié)開展老年人的金婚紀(jì)念、郊游等活動(dòng)；第三是利用家庭代表會(huì)議來(lái)商議、決定同居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，如制定舊房改造工程方案等。
社會(huì)資本對(duì)城市居民自治的促進(jìn)作用，反過(guò)來(lái)激勵(lì)了居委會(huì)有意識(shí)地培育社會(huì)資本，于是在社會(huì)資本與居民自治之間形成了一個(gè)相互促進(jìn)的循環(huán)過(guò)程，因此社會(huì)資本的培育就成為了居民自治得以發(fā)生的重要機(jī)制。帕特南在研究國(guó)家層次的民主時(shí)認(rèn)為社會(huì)資本是歷史的產(chǎn)物，但是城市居民自治的實(shí)踐過(guò)程則揭示在地域有限的熟人社會(huì)里，社會(huì)資本更多是當(dāng)下的行動(dòng)者實(shí)踐的結(jié)果，或者說(shuō)城市基層治理的體制和組織在社會(huì)資本的形成過(guò)程中發(fā)揮了重要影響。居委會(huì)雖然是國(guó)家政權(quán)的末梢，履行著管理城市基層社會(huì)的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質(zhì)則使它成為了一個(gè)“親社會(huì)資本的行動(dòng)者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會(huì)的行動(dòng)將成為推動(dòng)社會(huì)資本生長(zhǎng)和發(fā)展的重要力量。
三、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)
居委會(huì)作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實(shí)踐中之所以成為了國(guó)家政權(quán)的末梢，一方面是因?yàn)楹暧^政治體制使然，另一方面是因?yàn)槭艿搅私?jīng)濟(jì)資源的約束。就宏觀政治體制來(lái)說(shuō)，居委會(huì)是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實(shí)踐中居委會(huì)也需要國(guó)家權(quán)威的支持，因此居委會(huì)需要完成政府安排的任務(wù) [5]；就經(jīng)濟(jì)資源的約束而言，居委會(huì)干部的工作津貼和居委會(huì)的日常工作開支都依賴于政府的行政撥款。
在調(diào)查居民自治時(shí)筆者曾訪談過(guò)街道的官員，當(dāng)筆者問(wèn)及街道為什么給居委會(huì)指派行政任務(wù)時(shí)，街道的官員直白地回答道：
“居委會(huì)是群眾自治組織，街道確實(shí)不應(yīng)該給居委會(huì)指派行政任務(wù)，但是居委會(huì)的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當(dāng)然應(yīng)該給街道干活了?！?/p>
街道官員的回答只是居委會(huì)受到的資源約束的一個(gè)縮影罷了，其實(shí)居委會(huì)開展工作的經(jīng)費(fèi)也基本上來(lái)自于街道。調(diào)查發(fā)現(xiàn)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有三個(gè)渠道：街道撥款、居民捐助、駐區(qū)單位資助。一般而言街道撥款占到居委會(huì)經(jīng)費(fèi)總額的絕大部分，每個(gè)居委會(huì)每年可以從街道獲得7萬(wàn)左右的撥款，居民捐助約1萬(wàn)元，駐區(qū)單位的資助則存在很大的差異，大多數(shù)居委會(huì)每年從駐區(qū)單位獲得資助也在1萬(wàn)元左右，但是有些居委會(huì)則能夠從駐區(qū)單位獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)街道撥款額的資助，因此就一般情況來(lái)看街道是居委會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。
重要的是街道下?lián)芙o居委會(huì)的有限經(jīng)費(fèi)有規(guī)定用途，包括辦公經(jīng)費(fèi)、黨建經(jīng)費(fèi)、幫困經(jīng)費(fèi)、走訪經(jīng)費(fèi)和文體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，其中與居民自治直接相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出僅文體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，由此可見(jiàn)，盡管街道每年給居委會(huì)下?lián)芤欢ǖ馁Y金，但是這些資金主要不是給居委會(huì)開展自治工作的，而是給居委會(huì)完成行政工作的。在這樣的資源結(jié)構(gòu)中，居委會(huì)的工作實(shí)踐實(shí)際上被預(yù)先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會(huì)工作的中心，如果居委會(huì)要把居民自治作為中心工作，那么居委會(huì)就必須開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源，從而減少居委會(huì)對(duì)街道的資金依賴。
就當(dāng)前的情況來(lái)看，居委會(huì)開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源只有一種途徑，這就是向駐區(qū)單位尋求幫助，使駐區(qū)單位成為居委會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。從居民自治的角度來(lái)分析，居委會(huì)向駐區(qū)單位尋求資金支持需要滿足兩個(gè)條件：一個(gè)是駐區(qū)單位提供給居委會(huì)的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會(huì)開展自治工作；另一個(gè)是駐區(qū)單位提供給居委會(huì)的資金必須是常年穩(wěn)定的，否則居委會(huì)開展的自治工作不具有持續(xù)性。而要使居委會(huì)常年穩(wěn)定的從駐區(qū)單位得到大額的資金支持，就必須在居委會(huì)與駐區(qū)單位之間形成互惠機(jī)制，換言之，居委會(huì)必須使用社區(qū)之中的某種資源同駐區(qū)單位交換以滿足駐區(qū)單位的需要，而且居委會(huì)用來(lái)交換的資源只能是能夠反復(fù)利用的。
筆者在調(diào)查過(guò)程中了解到一個(gè)居委會(huì)和駐區(qū)單位共同修路建停車位的故事。故事是以停車難作為開端的，物質(zhì)生活水平的提高讓很多城市家庭邁進(jìn)了“汽車時(shí)代”，但是私家車的急劇增加不僅導(dǎo)致了公共交通的擁堵，而且?guī)?lái)了社區(qū)中停車位的緊張，為了搶占停車位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導(dǎo)致了一夜之間居民紛紛購(gòu)買銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區(qū)的道路被切割的支離破碎，車輛無(wú)法通行，小區(qū)的交通完全癱瘓。嚴(yán)峻的形勢(shì)不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區(qū)單位的正常工作，為了徹底改變停車問(wèn)題導(dǎo)致的“公地悲劇”[6]，居委會(huì)向駐區(qū)單位尋求幫助，經(jīng)過(guò)協(xié)商居委會(huì)和駐區(qū)單位達(dá)成共同修路的協(xié)議。協(xié)議主要內(nèi)容是：由駐區(qū)單位提供資金對(duì)小區(qū)道路進(jìn)行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車道；道路修好之后嚴(yán)格執(zhí)行單向行駛規(guī)則，即道路一半用來(lái)行車，另一半用來(lái)停車，居委會(huì)負(fù)責(zé)單向行駛規(guī)則的執(zhí)行；道路拓寬形成的停車位實(shí)行錯(cuò)時(shí)停車制度，即在工作時(shí)間居民將車開出小區(qū)，空出的停車位要保障駐區(qū)單位職工的停車需求，下班時(shí)間駐區(qū)單位職工要及時(shí)將車開走，保障居民下班后能夠有停車位；駐區(qū)單位每年為使用停車位向居委會(huì)支付費(fèi)用。
停車位是潛藏在社會(huì)之中的重要資源，駐區(qū)單位每年支付給居委會(huì)的停車費(fèi)有街道行政撥款的5倍之多，在駐區(qū)單位資金的支持下居委會(huì)打開了自治的大門。由此案例我們不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)同居民自治之間的密切關(guān)系：首先，有了駐區(qū)單位的資金支持，居委會(huì)擁有足夠的資金來(lái)組織社區(qū)公共生活；其次，無(wú)論是單向行駛制度還是錯(cuò)時(shí)停車制度的執(zhí)行都由居委會(huì)負(fù)責(zé)，而居委會(huì)為了保證制度的執(zhí)行就專門組建了居民自治小組，同時(shí)也動(dòng)員了群眾性的團(tuán)隊(duì)“紅袖章巡邏隊(duì)”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進(jìn)了社區(qū)公共事務(wù)的管理過(guò)程之中；最后，社區(qū)內(nèi)部的文明停車和有序行車是社區(qū)公共服務(wù)的重要內(nèi)容，因此居委會(huì)同駐區(qū)單位的合作也增強(qiáng)了居委會(huì)提供社區(qū)公共服務(wù)的能力。概而論之，居委會(huì)開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源，不能簡(jiǎn)單地理解為使居委會(huì)有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機(jī)制。
四、公共議題的創(chuàng)設(shè)
城市居民自治不僅意味著承認(rèn)居民具有“自覺(jué)思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區(qū)存在一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)需要進(jìn)行管理，如果社區(qū)缺乏公共事務(wù)，那么居委會(huì)和自發(fā)性的群眾自治就會(huì)處于缺乏自治對(duì)象的局面，因此一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，社區(qū)除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒(méi)有出現(xiàn)大量的公共事務(wù)，城市治理中的公共事務(wù)往往超越了社區(qū)這一有限的空間。[8]社區(qū)公共事務(wù)的缺乏意味著居民自治必須創(chuàng)造公共事務(wù)，也就是居委會(huì)必須具有創(chuàng)設(shè)公共議題的能力，通過(guò)創(chuàng)設(shè)公共議題來(lái)豐富社區(qū)公共事務(wù)，從而為居民提供自治的對(duì)象。
在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)不是既定的、等待居民去管理，實(shí)際上社區(qū)公共事務(wù)存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務(wù)在每個(gè)社區(qū)都是不多的，如果居委會(huì)只是將顯在的公共事務(wù)作為自治的對(duì)象，那么居民自治是很難持續(xù)的，而潛在的公共事務(wù)則廣泛地存在于社區(qū)之中，本文所講的公共議題的創(chuàng)設(shè)能力就是指居委會(huì)將潛在的公共事務(wù)變成顯在的公共事務(wù)的能力，或者說(shuō)是居委會(huì)將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力越強(qiáng)，社區(qū)公共事務(wù)就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續(xù)。
在城市社區(qū)生活中潛在的公共事務(wù)主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務(wù)，本來(lái)此類公共事務(wù)有明確的主體進(jìn)行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導(dǎo)致了此類公共事務(wù)蛻變?yōu)楣搽y題，以致此類公共事務(wù)無(wú)人能管最終成為潛在的公共事務(wù)，售后公房的物業(yè)管理就屬于這種類型。第二類是與社區(qū)公共環(huán)境管理相關(guān)的事務(wù)，主要表現(xiàn)為公共場(chǎng)地的衛(wèi)生維護(hù)、噪音污染的治理、小區(qū)防火防盜工作、養(yǎng)寵物的規(guī)則制定等，此類公共事務(wù)本就與居民的日常生活息息相關(guān)，但是單個(gè)居民是沒(méi)有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動(dòng)員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動(dòng)，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強(qiáng)身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質(zhì)的，但是此類生活需求的實(shí)現(xiàn)則必須超越私人性質(zhì)，因?yàn)槲捏w活動(dòng)的場(chǎng)所、不同文體活動(dòng)之間的協(xié)調(diào)都需要居委會(huì)的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務(wù)在形式看是行政事務(wù)，但是此類事務(wù)的完成有賴于居委會(huì)以自治的方式來(lái)配合，因?yàn)槊裆こ屉m然有利于改進(jìn)居民的物質(zhì)福利，但是工程的實(shí)施本身將對(duì)居民的生活帶來(lái)不便甚至引發(fā)鄰里沖突，所以沒(méi)有居民積極參與的民生工程導(dǎo)致適得其反的效果。
將與居民利益密切相關(guān)的潛在的公共事務(wù)，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務(wù)，取決于居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。公共議題的創(chuàng)設(shè)能力包括利益判斷、信息溝通、協(xié)商決策、信譽(yù)承諾、執(zhí)行保障等環(huán)節(jié)：利益判斷是指居委會(huì)能夠認(rèn)識(shí)到某種事務(wù)確實(shí)與居民利益改進(jìn)密切相關(guān)，如果此類事務(wù)得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會(huì)將預(yù)先進(jìn)行了利益判斷的事務(wù)，通過(guò)居民聽(tīng)證會(huì)的形式同居民進(jìn)行充分的信息交流，達(dá)到居民認(rèn)可居委會(huì)的利益判斷的效果；協(xié)商決策就是居委會(huì)召集家庭代表會(huì)議，就是否從事某項(xiàng)工作以及如何從事某項(xiàng)工作進(jìn)行磋商，在獲得絕大多數(shù)代表支持的前提下做出決議；信譽(yù)承諾是要求支持某項(xiàng)決議的家庭代表在意愿承諾書上簽字，并且由居委會(huì)在小區(qū)中張榜公布，實(shí)現(xiàn)居民共同監(jiān)督的目的；執(zhí)行保障是居委會(huì)要組織足夠的人力、物力來(lái)保障決議的落實(shí)。
社區(qū)中“一平方米”改造工程的推進(jìn)，非常典型地詮釋了居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。上海老城區(qū)的售后公房的廚房和衛(wèi)生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時(shí)常發(fā)生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對(duì)合用廚房和衛(wèi)生間進(jìn)行改造，核心內(nèi)容是將現(xiàn)有的合用廚房和衛(wèi)生間改造成為每家獨(dú)立使用的廚房、衛(wèi)生間，改造之后的廚房、衛(wèi)生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區(qū)能否盡快改造，取決于居委會(huì)能否在街道層面爭(zhēng)取到指標(biāo)，而街道是否會(huì)優(yōu)先接納某個(gè)居委會(huì)的改造申請(qǐng)，則取決于居委會(huì)能否將政府工程轉(zhuǎn)換成為社區(qū)的公共事務(wù)，也就是取決于居委會(huì)創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區(qū)黨總支書記回憶起“一平方米”改造工程時(shí)說(shuō)道：
“我們認(rèn)定改造有利于居民，但是居民覺(jué)得太麻煩，改造過(guò)程中生活不方便，而且對(duì)工程實(shí)施方案也有疑問(wèn)，房管局來(lái)征求意見(jiàn)時(shí)很多人反對(duì)。后來(lái)居民看到其它居委會(huì)開始改造時(shí)又動(dòng)心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經(jīng)改造完成了的小區(qū)，當(dāng)時(shí)大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性?；貋?lái)后我們召集戶主開會(huì)，每家說(shuō)話能夠管事的人來(lái)參加，反反復(fù)復(fù)討論之后制定了一個(gè)詳細(xì)的實(shí)施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書上簽字，由居委會(huì)在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實(shí)施期間，居民不能做飯，也不能用衛(wèi)生間，吃飯可以出去花錢買，但是衛(wèi)生間就必須修建臨時(shí)的，否則就太不方便。臨時(shí)衛(wèi)生間的位置選擇、花費(fèi)分擔(dān)、清潔打掃、使用監(jiān)督實(shí)際上是改造工程的難點(diǎn)，動(dòng)工前不僅必須講清楚而且要寫在紙上貼出來(lái)，居委會(huì)專門組織了志愿者隊(duì)伍來(lái)負(fù)責(zé)臨時(shí)衛(wèi)生間的管理，特別是協(xié)調(diào)因使用導(dǎo)致的糾紛。事不經(jīng)歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動(dòng)了這塊骨頭，真是不容易啊?！?/p>
公共議題的創(chuàng)設(shè)是居民自治至關(guān)重要的發(fā)生機(jī)制，這不僅是因?yàn)楣沧h題的創(chuàng)設(shè)豐富了社區(qū)的公共事務(wù)從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因?yàn)楣沧h題的創(chuàng)設(shè)是居委會(huì)自治能力的重要組成部分，因此可以說(shuō)公共議題的創(chuàng)設(shè)過(guò)程就是居民自治的過(guò)程。改進(jìn)民生已經(jīng)成為城市治理過(guò)程中的重要議題，政府一系列民生工程的實(shí)施都離不開居委會(huì)的工作，因此通過(guò)居委會(huì)對(duì)公共議題的創(chuàng)設(shè)，實(shí)現(xiàn)民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進(jìn)了包括居民自治在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發(fā)展空間。
五、組織主體的轉(zhuǎn)換
國(guó)家將居委會(huì)界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會(huì)成為國(guó)家治理基層社會(huì)的主體，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制基層社會(huì)的目的。在此種意圖的作用下，居委會(huì)雖然是社會(huì)性質(zhì)的自治組織，但是居委會(huì)卻承擔(dān)著種類繁多的行政任務(wù)，所以居委會(huì)在基層治理的實(shí)踐過(guò)程中儼然變成了國(guó)家政權(quán)的末梢，是行政系統(tǒng)的一個(gè)不可或缺的組成部分了。
根據(jù)何艷玲的歸納，居委會(huì)承擔(dān)的行政工作有十大類百余項(xiàng)之多，十大類包括環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、民政幫困、計(jì)劃生育、調(diào)解糾紛、宣傳教育、文明達(dá)標(biāo)、收款收費(fèi)、人口普查、物業(yè)管理。[9]如果對(duì)居委會(huì)所從事的工作根據(jù)工作性質(zhì)進(jìn)行分類，居委會(huì)完成街道和上級(jí)布置的各項(xiàng)工作約占全部工作量的60%，居委會(huì)完成單位和機(jī)構(gòu)委托的各項(xiàng)工作約占全部工作量的30%，而居委會(huì)從事的社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員已經(jīng)將居委會(huì)視為街道的下級(jí)組織，街道和其它政府機(jī)構(gòu)的工作必須通過(guò)居委會(huì)來(lái)落實(shí)或者通過(guò)居委會(huì)配合來(lái)完成，處在這種治理體系中的居委會(huì)在應(yīng)對(duì)行政事務(wù)時(shí)尚且會(huì)“選擇性應(yīng)付”[11]，更遑論有時(shí)間、精力、人手從事居民自治工作了。
在田野調(diào)查中筆者卻發(fā)現(xiàn)難以發(fā)生的事情居然發(fā)生了，居委會(huì)居然能在完成繁巨的行政任務(wù)之余尚有能力有效地開展居民自治工作。居民自治的發(fā)生促使筆者意識(shí)到一種至關(guān)重要的差別：居委會(huì)是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會(huì)不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會(huì)沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力、人員開展居民自治，但是居委會(huì)可以指導(dǎo)其它組織開展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個(gè)發(fā)生機(jī)制――組織主體的轉(zhuǎn)換，這就是說(shuō)作為城市居民自治基本組織形式的居委會(huì)可以不必直接開展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來(lái)開展居民自治工作，而居委會(huì)則充當(dāng)這些組織主體的指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。
筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)居委會(huì)可以通過(guò)三種類型的組織來(lái)開展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發(fā)形成的文體團(tuán)隊(duì)、自治理事會(huì)。居民自治小組是居委會(huì)在社區(qū)之中根據(jù)居住小區(qū)、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區(qū)或者弄堂里的居民進(jìn)行自治的組織形式，因此在居委會(huì)之下就形成了若干個(gè)居民自治小組。居民自治小組是在社區(qū)之中的次級(jí)地域里進(jìn)行自治的組織，而對(duì)于超越了居民自治小組范疇的社區(qū)公共事務(wù)的管理，則交由居委會(huì)在居民自治小組之上組織的自治小組組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)負(fù)責(zé)，因此在社區(qū)自治中居委會(huì)并不直接開展自治工作，而只是負(fù)責(zé)召集自治小組組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督居民自治小組的工作。
群眾自發(fā)形成的文體團(tuán)隊(duì)是建立在具有相同愛(ài)好的人群基礎(chǔ)之上的自治組織，當(dāng)社區(qū)中的居民廣泛的參與文體團(tuán)隊(duì)的時(shí)候，居民自治就可以借助文體團(tuán)隊(duì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在城市基層治理過(guò)程中，居委會(huì)放手文體團(tuán)隊(duì)來(lái)組織社區(qū)的公共生活、管理社區(qū)的某項(xiàng)公共事務(wù)，同時(shí)給文體團(tuán)隊(duì)的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項(xiàng)的進(jìn)行中承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。
自治理事會(huì)是居委會(huì)在整個(gè)社區(qū)層面上組建的新興自治組織，它在組織結(jié)構(gòu)上同居委會(huì)一樣分設(shè)多個(gè)專門委員會(huì)，其工作人員則是來(lái)自社區(qū)居民的志愿者群體，在功能上自治理事會(huì)兼具議事和執(zhí)行兩種職能，居委會(huì)參與到自治理事會(huì)中去并在自治理事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。自治理事會(huì)的實(shí)質(zhì)是居委會(huì)的自我擴(kuò)張，通過(guò)擴(kuò)大居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和工作人員的方式來(lái)增強(qiáng)居委會(huì)的工作能力，從而使得居委會(huì)既能承擔(dān)行政事務(wù)又能開展居民自治。
作為城市居民自治的發(fā)生機(jī)制，組織主體的轉(zhuǎn)換實(shí)際上就是借助新的組織形式將更多地居民動(dòng)員到社區(qū)公共事務(wù)管理的過(guò)程中來(lái)，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問(wèn)題是新型自治組織同居委會(huì)之間的關(guān)系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒(méi)有新型自治組織的地位，但是居委會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開依托新型自治組織形式形成的居民參與網(wǎng)絡(luò)，與此同時(shí)，新興自治組織存在的合法性則離不開作為城市居民自治基本組織形式的居委會(huì)的確認(rèn)，因此在城市基層社會(huì)的治理過(guò)程中，新興自治組織不可能挑戰(zhàn)居委會(huì)的地位，而只是居委會(huì)開展居民自治的工具而已。從發(fā)展的角度來(lái)看，居委會(huì)的工作將越來(lái)越依賴于動(dòng)員居民參與網(wǎng)絡(luò)的能力，這就迫使居委會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和資源來(lái)促進(jìn)居民參與網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)[12]，所以通過(guò)組織主體的轉(zhuǎn)換來(lái)催生城市居民自治，應(yīng)該代表著中國(guó)城市居民自治發(fā)展的方向。
六、總結(jié)與討論
本文立足上海經(jīng)驗(yàn)探討了城市居民自治的發(fā)生機(jī)制問(wèn)題，雖然居委會(huì)承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，是國(guó)家政權(quán)體系的末梢，但是在實(shí)踐中居委會(huì)借助社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機(jī)制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現(xiàn)實(shí)。
其實(shí)，社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換四種發(fā)生機(jī)制是密切聯(lián)系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程，因此新型自治組織的出現(xiàn)是居民自治的重要環(huán)節(jié)，而能否出現(xiàn)新型自治組織則取決于社會(huì)資本的存量，只有當(dāng)社會(huì)資本發(fā)展到一定程度時(shí)新型自治組織才會(huì)形成。而新型自治組織一旦在社區(qū)治理過(guò)程中形成，社區(qū)公共議題的創(chuàng)設(shè)能力和經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)能力就會(huì)得到增強(qiáng)，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)能力越是強(qiáng)，新興自治組織也就越是能夠創(chuàng)設(shè)公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的發(fā)生說(shuō)明我們對(duì)城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會(huì)行政體制，而應(yīng)該從居委會(huì)的工作實(shí)踐中去發(fā)現(xiàn)非正式的行為規(guī)范，如周雪光所強(qiáng)調(diào)的：“組織的正式結(jié)構(gòu)變成了象征性的東西，對(duì)組織內(nèi)部的運(yùn)作沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的意義。組織內(nèi)部可能采用非正式的職業(yè)規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)來(lái)約束行為。也就是說(shuō)，組織不是依靠硬性的組織結(jié)構(gòu)而是靠這種非正式的職業(yè)規(guī)范來(lái)約束人們的行為。換言之，正式結(jié)構(gòu)是適應(yīng)制度環(huán)境的產(chǎn)物，是做給別人看的。而非正式的行為規(guī)范是組織運(yùn)作的實(shí)際機(jī)制?！盵13]由此可見(jiàn)，如果離開了對(duì)社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等非正式的行為規(guī)范的關(guān)注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發(fā)生的變化。
[BF]居民自治是社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)，社區(qū)是社會(huì)主義政治發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，但是“在政府主導(dǎo)下的社會(huì)發(fā)展模式下，政府給社會(huì)自主空間的大小以及社會(huì)自身的成熟程度，直接決定著居委會(huì)自治功能的實(shí)現(xiàn)程度”。[14]就城市基層治理而論，國(guó)家一方面通過(guò)確立居委會(huì)的自治性質(zhì)來(lái)賦予城市基層社會(huì)以自主空間，另一方面又將居委會(huì)納入到城市治理的行政系統(tǒng)中去從而約束了城市基層社會(huì)的自主空間，因此城市居民自治的發(fā)生就只能依靠城市基層社會(huì)自身的成熟程度。上海經(jīng)驗(yàn)的一般意義就在于此，以社會(huì)資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換為主要內(nèi)容的自治機(jī)制的形成，說(shuō)明城市基層社會(huì)能夠孕育出推動(dòng)自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導(dǎo)致的城市居民自治將成為推動(dòng)城市基層社會(huì)逐步趨向善治的基本動(dòng)力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
在法權(quán)關(guān)系的歷史進(jìn)程中，其現(xiàn)象的起源雖然無(wú)法準(zhǔn)確地觸摸得到，但是一定有著獨(dú)特的社會(huì)文化淵源伴隨其生成。要了解東方社會(huì)法律文化的特性，不得不將理論研究的視角觸及東方社會(huì)基礎(chǔ)組織形態(tài)———村社及其成員。馬克思在研究東方社會(huì)法律文化的基因時(shí)，始終將落腳點(diǎn)放置于傳統(tǒng)東方原初組織形態(tài)上。他的傳統(tǒng)農(nóng)村法律文化思想與其提出的“亞細(xì)亞生產(chǎn)方式”緊密相連。但是隨著史學(xué)界產(chǎn)出更多的有關(guān)東方社會(huì)的研究著作，馬克思認(rèn)識(shí)到“東方農(nóng)村公社乃是原生的社會(huì)形態(tài)的最后階段和向次形態(tài)過(guò)渡的階段”，人類社會(huì)的“原始形式”并非亞細(xì)亞生產(chǎn)方式而是氏族組織，這是具有獨(dú)立存在價(jià)值的社會(huì)類型，以此展現(xiàn)出東方獨(dú)特的社會(huì)發(fā)展道路。馬克思的轉(zhuǎn)變始于對(duì)摩爾根在1877年出版的《古代社會(huì)》一書的閱讀和理解后。摩爾根在此書中把基于血緣的親屬關(guān)系的歷史變化作為理解人類社會(huì)逐步從原始邁向文明社會(huì)的一個(gè)重要線索。他直截了當(dāng)?shù)刂赋隽巳祟惿鐣?huì)原始組織的基本單位是氏族而不是家庭。他較為明確地認(rèn)為“女性世系是原始的，這種世系比男位世系更適合于古代社會(huì)的早期狀態(tài)?！币虼耍R克思認(rèn)為在氏族發(fā)展史上，母系社會(huì)先于父系社會(huì)產(chǎn)生，直接地反對(duì)了“父權(quán)制家庭是原始社會(huì)的典型家族”的理論主張。進(jìn)而，摩爾根強(qiáng)調(diào)了人類從女系到男系轉(zhuǎn)變也是社會(huì)發(fā)生的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。從此父權(quán)主義萌芽并發(fā)展，促進(jìn)了對(duì)偶制家庭的濫觴，基于血緣的正本清源而專偶婚制的新家庭逐步產(chǎn)生。馬克思深刻地洞悉到了摩爾根氏族發(fā)展思想的內(nèi)涵，參透了其背后關(guān)于親屬關(guān)系的歷史演變規(guī)律，認(rèn)識(shí)到血緣親屬關(guān)系的演變促進(jìn)了法權(quán)現(xiàn)象的歷史起源。這種血緣親屬關(guān)系的演變是社會(huì)生產(chǎn)方式變革和人類繁衍和勞動(dòng)分工的必然結(jié)果，如此也造成了基于此種關(guān)系的權(quán)利要求的產(chǎn)生。從中，馬克思認(rèn)識(shí)到親屬關(guān)系在法律等上層基礎(chǔ)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性地位，并毫不猶豫地指出“同樣，政治的、宗教的、法律的以至一般哲學(xué)的體系，都是如此”。親屬關(guān)系在那個(gè)時(shí)代，顯然是維系人類群體生活的紐帶，具有基礎(chǔ)性地位。而且親屬關(guān)系的發(fā)展促進(jìn)了人們基于物質(zhì)生活條件的權(quán)利要求的產(chǎn)生。
那么由血緣凝結(jié)而成的親屬關(guān)系在屬性上具有物質(zhì)性，制約和影響著社會(huì)基本形態(tài)之下的文化等元素。馬克思因而意識(shí)到，研究法權(quán)現(xiàn)象歷史起源的規(guī)律，就必須在上古時(shí)代血緣親屬關(guān)系中進(jìn)行把握，研究其發(fā)生發(fā)展的演變。他在考察血緣關(guān)系發(fā)展進(jìn)程后指出了父權(quán)社會(huì)制度是社會(huì)演進(jìn)的結(jié)果，而法權(quán)關(guān)系也依賴于親屬關(guān)系和制度的發(fā)展?！八钥s影的形式包含了一切后來(lái)在社會(huì)及其國(guó)家廣泛發(fā)展起來(lái)的對(duì)抗?！狈椒ㄕ撋系霓D(zhuǎn)變，馬克思打開了對(duì)于傳統(tǒng)東方社會(huì)的法權(quán)關(guān)系研究的新視野。人類社會(huì)在發(fā)展進(jìn)程中，“極為相似的事情，但是在不同的歷史環(huán)境中出現(xiàn)就引起了完全不同的結(jié)果”。氏族公社也不例外。它雖然是人類歷史的一個(gè)共通的階段，但是在不同的國(guó)家與民族會(huì)呈現(xiàn)不同的歷史樣態(tài)、進(jìn)程與社會(huì)結(jié)果。在個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家的三維關(guān)系的原初狀態(tài)上，東方社會(huì)與西方社會(huì)相比具有顯著的差別，傳統(tǒng)東方社會(huì)的血緣關(guān)系色彩更為濃重。受血緣親屬關(guān)系的影響，東方傳統(tǒng)社會(huì)的基層組織形態(tài)也逐步發(fā)生變更，氏族邁向家庭最后發(fā)展成東方特有的村社共同體?！俺诉@個(gè)政府之外，整個(gè)國(guó)家（幾個(gè)較大的城市不算在內(nèi)）分為許多村社，它們有完全獨(dú)立的組織，自己成為一個(gè)小天地。”也就是說(shuō)，傳統(tǒng)東方村社的形成與發(fā)展依賴于濃厚的血緣與親屬關(guān)系。村社內(nèi)部以村民和社員為基本單位，以團(tuán)體和親屬會(huì)議的形式進(jìn)行治理，這種相對(duì)內(nèi)在的組織形式與治理方式，脫離不了親屬間固有的血緣聯(lián)系。羅斯科•龐德也曾指出：“農(nóng)村公社社員是用公社團(tuán)體或親屬會(huì)議的名稱來(lái)體現(xiàn)的”馬克思較為細(xì)致地觀察到了摩爾根古代社會(huì)起源與發(fā)展理論背后的文化機(jī)理，把握住了傳統(tǒng)東方農(nóng)村公社逐步分化血緣親屬關(guān)系，也較為準(zhǔn)確地研析了歷史進(jìn)程中親屬關(guān)系的變更與存續(xù)，深刻地指出基于血緣和親屬關(guān)系而生的宗法關(guān)系的積淀與固守決定著村落型法權(quán)關(guān)系的產(chǎn)生與發(fā)展。未被社會(huì)割裂的深藏于社會(huì)文化之中的血緣親屬關(guān)系，為傳統(tǒng)東方社會(huì)的法律文化發(fā)展留下了深刻的東方印跡，從而鑄造了有別于西方社會(huì)的法律文化性格，引發(fā)了東方社會(huì)的法律發(fā)展結(jié)果。傳統(tǒng)東方法權(quán)關(guān)系的緣起，對(duì)東方法律文化的發(fā)展與延續(xù)產(chǎn)生了深刻的影響，至今印度、中國(guó)等法律文化中依稀能見(jiàn)到傳統(tǒng)東方社會(huì)血緣親屬關(guān)系的依稀烙印。
二、法律文化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：二元土地所有權(quán)
在馬克思關(guān)于古代東方法律文化思想形成之前，他對(duì)于法律文化經(jīng)濟(jì)條件基礎(chǔ)的看法是認(rèn)為不存在土地的私有制的。他和恩格斯指出“一切現(xiàn)象的基礎(chǔ)是不存在土地私有制。這甚至是了解東方天國(guó)的一把真正的鑰匙?！薄安淮嬖谕恋厮接兄疲拇_是了解整個(gè)東方的一把鑰匙。這是東方全部政治史和宗教史的基礎(chǔ)?！睎|方社會(huì)共同體中“單個(gè)人只是占有者，決不存在土地的私有制?！币虼耍绲膱F(tuán)體才是土地所有權(quán)的真正主體，土地所有權(quán)更多地表現(xiàn)為共同所有權(quán)形式，公社內(nèi)部的個(gè)體成員是土地使用人，而非所有者，只是土地公共財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)者。馬克思在考察封建地租時(shí)，意識(shí)到了在公社所有權(quán)人向封建專制國(guó)家交付地租時(shí)，表現(xiàn)出了國(guó)家對(duì)于土地?fù)碛幸欢ǖ膶俚乃袡?quán)。地租這一形式，“是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，即不同的人借以獨(dú)占一定部分土地的法律虛構(gòu)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。”隨著晚年人類學(xué)筆記的研究，馬克思審視了古代東方社會(huì)進(jìn)程中土地所有權(quán)的變化，從而揭示出了東方傳統(tǒng)法律文化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有效了解到了古代東方社會(huì)變革下，土地公社所有權(quán)與土地專制國(guó)家所有權(quán)并存的歷史樣態(tài)。馬克思對(duì)古代東方法律文化經(jīng)濟(jì)條件的歷史把握，從英國(guó)法學(xué)家約•菲爾所著《印度和錫蘭的雅利安人村社》開始。菲爾強(qiáng)調(diào)“財(cái)產(chǎn)觀念沒(méi)有超出下述這樣一種認(rèn)識(shí)：被一個(gè)家庭或個(gè)人看作是屬于自己的那一份土地，就是該家庭或個(gè)人有權(quán)耕種或請(qǐng)人為之代耕的那部分村社土地。分配土地（只要分配土地的做法還存在）、耕作順序、保證供水、維修圍欄以及其他一切有關(guān)村社這個(gè)小群體共同利益的事務(wù)，都由占有一份村社土地的家庭的家長(zhǎng)們?cè)谂瞬閬喬貢?huì)議上安排。”馬克思認(rèn)同了作者對(duì)于村社共同體對(duì)于土地所有權(quán)的歸屬認(rèn)識(shí)，同時(shí)批評(píng)菲爾對(duì)于村社結(jié)構(gòu)的理解。“菲爾這個(gè)蠢驢把村社的結(jié)構(gòu)叫做封建的結(jié)構(gòu)?！薄案鶕?jù)印度的法律，統(tǒng)治者的權(quán)力不得在諸子中分配，這樣一來(lái)，歐洲封建主義的主要源泉之一便被堵塞了”。
馬克思看到了村社因?yàn)橥恋貦?quán)利要求變化導(dǎo)致的村社的解體，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到了東方傳統(tǒng)社會(huì)土地所有權(quán)對(duì)于農(nóng)村公社逐步解體過(guò)程中所起的作用的差異性。馬克思充分肯定了柯瓦列夫斯基在《公社土地占有制，其解體的原因、進(jìn)程和結(jié)果》中，對(duì)土地占有制歷史的考察，尤其贊賞其對(duì)于傳統(tǒng)東方社會(huì)土地所有制的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史規(guī)律與發(fā)展必然的把握?？峦吡蟹蛩够J(rèn)為村社制度“是建立在由各個(gè)家庭分別使用把握繼承法屬于它們的特定的公社份地的原則上的”，“農(nóng)村公社，而且是這樣的農(nóng)村公社，即個(gè)體份地不是按照距始祖的親屬等級(jí)而定，而是按照事實(shí)上的占有而定，換言之，即按照實(shí)際的耕地情況而定。否則就無(wú)法說(shuō)明，為什么法典中經(jīng)常提到的不是血緣親屬”。隨著專制社會(huì)封建化的進(jìn)程，土地所有權(quán)關(guān)系發(fā)生了變化。在封建的領(lǐng)地中，共同體成員逐步向代表貴族和政府官員繳納地租，從而土地的所有權(quán)關(guān)系發(fā)生了重大變化。馬克思發(fā)現(xiàn)了給予地租而產(chǎn)生的傳統(tǒng)東方國(guó)家土地所有權(quán)與共同體土地所有權(quán)二元并列的矛盾現(xiàn)象，指出“如果不是私有土地的所有者，而象在亞洲那樣，國(guó)家既作為土地所有者，同時(shí)又作為者而同直接生產(chǎn)者相對(duì)立，那么，地租和賦稅就會(huì)合為一體，或者不如說(shuō)，不會(huì)再有什么同這個(gè)地租開花不同的賦稅”。事實(shí)上，封建的國(guó)家以公共利益尤其是國(guó)家利益為由，以收取租金的形式實(shí)際享有土地所有權(quán)。這樣反而以反向的權(quán)利反惠形式增強(qiáng)了土地的公社所有權(quán)。專職國(guó)家賦予傳統(tǒng)的村落共同體一定的耕地和草地，通過(guò)國(guó)家立法確認(rèn)的形式將一定的宅院和周圍的園圃由小部分的公民耕種，不繳納稅賦，取得的收入作為村社團(tuán)體的集體支出。這樣，二元并存的土地所有權(quán)完全確立，并且在專職統(tǒng)治的過(guò)程中形成一定的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，產(chǎn)生出了不同于西方形式的東方法律文化。馬克思也正是在認(rèn)識(shí)到人類土地所有權(quán)復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，去深刻地把握傳統(tǒng)東方社會(huì)較為特殊的法律文化基礎(chǔ)。
三、社會(huì)調(diào)整的內(nèi)在機(jī)理：慣俗與司法
西方傳統(tǒng)社會(huì)將法律作為社會(huì)調(diào)控的主要手段。馬克思考察到了血緣親屬關(guān)系對(duì)于社會(huì)治理的影響，并充分地認(rèn)識(shí)到習(xí)慣、風(fēng)俗與傳統(tǒng)司法成為了東方傳統(tǒng)社會(huì)治理的主要方式，具有獨(dú)特的發(fā)生與運(yùn)行機(jī)理。在古印度、古中國(guó)為代表的東方，基于血緣親屬關(guān)系而形成的公社共同體和專制國(guó)家，建立了以村社為組織形態(tài)的法律調(diào)整機(jī)制，而這種機(jī)制不是以法律制度為主要內(nèi)容，將風(fēng)俗習(xí)慣作為處理村落與村落之間、村落與公社之間、社員與社員之間甚至與國(guó)家之間的關(guān)系?！斑@種風(fēng)俗習(xí)慣是公社成員在長(zhǎng)期的生產(chǎn)和生活實(shí)踐中所形成的、世代相傳的習(xí)俗和慣例。它自發(fā)地調(diào)節(jié)著公社內(nèi)部的各種關(guān)系，體現(xiàn)和保護(hù)著村社全體成員的利益。這些在日常社會(huì)生活交往過(guò)程中形成的風(fēng)俗習(xí)慣持續(xù)一個(gè)時(shí)期以后，逐漸地固定化、規(guī)則化和制度化，日益取得法權(quán)的意義，并且由此發(fā)展成為一種村社內(nèi)部自治調(diào)節(jié)的自然法律秩序?！庇《取赌εǖ洹烦姓J(rèn)國(guó)王賦予學(xué)者善人的行為以法律效力的權(quán)力。這些行為只要符合法律習(xí)慣，就發(fā)生法律效力?！傲?xí)慣法提供了主要資料來(lái)補(bǔ)充遠(yuǎn)古法典中那些純法律的、特別是純私法的貧乏的規(guī)定，這些規(guī)定起初都是由各村、城市和省的內(nèi)政當(dāng)局調(diào)整的?！瘪R克思觀察到了傳統(tǒng)東方社會(huì)調(diào)整的內(nèi)在制度與形式，較為系統(tǒng)地掌握了東方法律文化背景下的社會(huì)調(diào)整機(jī)制。他在筆記中摘錄柯瓦列夫斯基《公社土地占有制》的過(guò)程中分析認(rèn)為，古印度公社，財(cái)產(chǎn)尤其是土地所有者的經(jīng)濟(jì)交往關(guān)系、社會(huì)生活關(guān)系以及親屬關(guān)系等不是由法律來(lái)調(diào)節(jié)，而是由當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣風(fēng)俗來(lái)調(diào)節(jié)的。例如，“當(dāng)鄉(xiāng)民、牧民之間發(fā)生糾紛時(shí)，公社法庭都采用這些習(xí)俗，因?yàn)檫@些習(xí)俗具有自然的約束力”?！霸诜茽栔鞴P記中，馬克思對(duì)于菲爾關(guān)于南亞地區(qū)家庭生活與家庭關(guān)系的風(fēng)俗習(xí)慣之描述，同樣表現(xiàn)出濃厚的興趣，諸如關(guān)于在孟加拉所有各階級(jí)中普遍盛行的家庭成員共同生活和共同享有財(cái)產(chǎn)收益的習(xí)慣，關(guān)于家庭祭祀活動(dòng)的習(xí)俗，關(guān)于錫蘭的不分居家庭財(cái)產(chǎn)享用的協(xié)議與慣例等等?！瘪R克思還認(rèn)真地考察了梅恩的著作，并做了較為詳細(xì)的筆記。馬克思再次確認(rèn)了慣俗在古代東方社會(huì)調(diào)整中的機(jī)理的巨大作用。他在評(píng)價(jià)梅恩對(duì)于奧斯丁“者的命令”學(xué)說(shuō)時(shí)，認(rèn)為奧斯丁所論“涉及的只是形式方面”，沒(méi)有能夠發(fā)掘出所有法的現(xiàn)象的深刻內(nèi)容與奧妙。馬克思以傳統(tǒng)東方社會(huì)的法律調(diào)整以習(xí)慣和風(fēng)俗為切入點(diǎn)，批判奧斯丁的論斷“幼稚可笑”。馬克思對(duì)梅恩認(rèn)為古印度風(fēng)俗習(xí)慣具有相對(duì)獨(dú)立性、穩(wěn)定性和持久性，即使專職的君主也不會(huì)簡(jiǎn)單任意地改變約定俗成的習(xí)慣規(guī)則，反而會(huì)以這些風(fēng)俗習(xí)慣來(lái)加強(qiáng)封建統(tǒng)治，強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)及其成員的治理的觀點(diǎn)予以了積極肯定，認(rèn)為他“在這里放出了‘重炮’”。但是，同時(shí)他也較為尖銳地批判了梅恩對(duì)于專職國(guó)家行政職能與公權(quán)力實(shí)施的判斷：“不幸的梅恩本人也根本不知道存在國(guó)家（在原始公社等之后）———即政治上組織起來(lái)的社會(huì)———的地方，國(guó)家決不是君主；它不過(guò)看來(lái)如此”。
一、工作成效
今年因暑期、奧運(yùn)因素，對(duì)全鎮(zhèn)安保、穩(wěn)定工作要求更加嚴(yán)格。在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)密部署，統(tǒng)籌謀劃之下，我所切實(shí)起到了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。在調(diào)處矛盾糾紛方面，今年我們有效調(diào)解各類矛盾糾紛20多件，其中：土地糾紛8件，調(diào)成7件；婚姻家庭糾紛6件，調(diào)成6件；鄰里糾紛5件，其他糾紛2件，全部圓滿解決。調(diào)處成功率達(dá)98.75%，全鎮(zhèn)矛盾糾紛發(fā)生率同比去年下降12.6%；
在案件方面，我所接待群眾來(lái)信上訪案件30余起，有效解決各類矛盾糾紛10余起，綜合治安防范檢查20余次，向上級(jí)提出有效解決重大矛盾糾紛建議5條；同時(shí)認(rèn)真耐心勸導(dǎo)、勸解、勸回部分群眾上訪20余起，有效防止了矛盾激化；今年我們通過(guò)法律咨詢、法律解答、耐心勸解等形式處理各類問(wèn)題50余件，僅暑期2個(gè)月接待群眾來(lái)信、來(lái)訪、法律咨詢服務(wù)就達(dá)30余件，并全部給予有效答復(fù)，答復(fù)滿意率達(dá)到100%。其中問(wèn)題20多件，督辦件8件，省轉(zhuǎn)辦件2件，市轉(zhuǎn)辦件1件，均得到有效解決。
二、具體做法
1、規(guī)范建設(shè)，加大投入
*年，我們著力加強(qiáng)了鎮(zhèn)司法所、綜治辦、辦及基層民調(diào)、治保組織建設(shè)。鎮(zhèn)司法所現(xiàn)有在編司法干警2人，辦事員1名，社區(qū)矯正工作人員2名。為了逐步實(shí)現(xiàn)基層司法所及相關(guān)組織正規(guī)化建設(shè)和管理，以保證民調(diào)、治保等工作的順利開展，我們建立健全了如司法所、司法所長(zhǎng)工作職責(zé)、司法所工作制度、人民調(diào)解工作管理辦法、兩勞安置幫教管理規(guī)定、例會(huì)制度、社區(qū)矯正工作制度等各項(xiàng)規(guī)章、下發(fā)了《*鎮(zhèn)矛盾糾紛和異常訪應(yīng)急處置預(yù)案》，并將各項(xiàng)規(guī)章制度上墻公示；
我們建立、健全了包含鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)在內(nèi)的20個(gè)調(diào)委會(huì)；我鎮(zhèn)成立了由鎮(zhèn)黨委書記任組長(zhǎng)、政法書記任辦公室主任的矛盾糾紛排查調(diào)處中心組織；建立了由鎮(zhèn)司法所長(zhǎng)為主任、各單位和各部門負(fù)責(zé)人為成員的人民調(diào)解委員會(huì)；各村（居）相繼成立了3～5人的基層調(diào)解委員會(huì)，正式調(diào)解員達(dá)到230人，我們利用摸排和解決矛盾糾紛之機(jī)，加大對(duì)各村（居）民調(diào)、治保組織成員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使全鎮(zhèn)人民調(diào)解員的自身素質(zhì)得到了逐步提升；各村（居）相繼成立了村級(jí)治安巡邏組織，有條件的村如車站村、北*村、撥道洼村、古城村等還成立了村級(jí)專職治安巡防隊(duì)，組織的建立有效地保證了基層治安工作的順利開展；我們建立完善了矛盾糾紛排查、預(yù)警、調(diào)解、處置四項(xiàng)機(jī)制，簽訂了各類責(zé)任書，制定了及突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，在全鎮(zhèn)形成了上下聯(lián)動(dòng)、縱橫聯(lián)網(wǎng)、責(zé)任落實(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的大調(diào)解格局，從而使基層司法行政整體職能得到了充分發(fā)揮。
2、創(chuàng)新機(jī)制，狠抓落實(shí)
為了確保暑期和奧運(yùn)期間社會(huì)穩(wěn)定，我們從抓好基層組織建設(shè)入手，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制。我們建立健全了全鎮(zhèn)治保組織的工作職責(zé)制度、每月上站制度和信息通報(bào)制度。成立“兩勞安置幫教”領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步做好社區(qū)矯正工作。在具體設(shè)施上狠抓落實(shí)：一是由鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮，包村干部一包到底，切實(shí)做到把根扎住，幫助村里解決問(wèn)題，訪貧問(wèn)苦，幫助各村將各種動(dòng)態(tài)信息及時(shí)上報(bào)，提高政治敏銳度。二是主管領(lǐng)導(dǎo)一抓到底。對(duì)于涉及到自己管轄范疇的問(wèn)題要管到底，力爭(zhēng)解決矛盾，各村書記、主任也要發(fā)揮守土有責(zé)的作用，積極開展各項(xiàng)工作。三是責(zé)任一追到底。各項(xiàng)工作的責(zé)任落實(shí)到具體人頭，防止推諉扯皮。一旦出現(xiàn)問(wèn)題要嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，一追到底，使全鎮(zhèn)逐步建立起穩(wěn)控有效機(jī)制，形成了上下聯(lián)網(wǎng)、信息暢通的穩(wěn)定格局。
3、突出重點(diǎn)，齊抓共管
今年是奧運(yùn)年，我市作為奧運(yùn)會(huì)協(xié)辦城市，社會(huì)治安綜合治理工作的任務(wù)重大。我們時(shí)刻繃緊穩(wěn)定工作這根弦，始終把安保穩(wěn)定工作放在首要位置來(lái)抓，采取有力措施，努力形成全鎮(zhèn)齊抓共管的工作格局。一是全面落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。與轄區(qū)內(nèi)18個(gè)村、2個(gè)社區(qū)先后簽訂了社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)責(zé)任書，將暑期、奧運(yùn)期間的安全穩(wěn)定工作列入全年的整體工作目標(biāo)，強(qiáng)化各單位主要負(fù)責(zé)人“迎奧運(yùn)，保平安”的穩(wěn)定意識(shí)，量化工作責(zé)任，共同擔(dān)負(fù)起維護(hù)暑期期間社會(huì)治安責(zé)任。二是繼續(xù)推行“村為主”穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)化各村、居負(fù)責(zé)人守土有責(zé)的意識(shí)，要求各村（居）把本單位打造成保衛(wèi)奧運(yùn)的獨(dú)立作戰(zhàn)單位，全面開展“建平安村居、護(hù)奧運(yùn)平安”活動(dòng)，充分發(fā)揮治安隊(duì)、聯(lián)防隊(duì)、護(hù)村隊(duì)的作用，協(xié)助、配合鎮(zhèn)里搞好安全穩(wěn)定工作，嚴(yán)格掌握本轄區(qū)內(nèi)的常駐居民和流動(dòng)人口，對(duì)于不安全的事件苗頭、不穩(wěn)定的事件隱患、不放心的事件萌芽要做到心中有數(shù)，在隱患的初期要掌握其動(dòng)向，及時(shí)采取措施，有效防止矛盾激化。三是堅(jiān)持“三位一體”調(diào)處工作機(jī)制。鎮(zhèn)黨委、政府高度重視基層矛盾糾紛排查調(diào)解，加強(qiáng)與區(qū)法院及部門的溝通，各部門通力合作；建立健全基層防控網(wǎng)絡(luò)，特別注重對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置；轉(zhuǎn)變工作重心，變上訪為下訪，解決群眾困難，維護(hù)群眾合法權(quán)益，從根本上杜絕不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。
4、宣傳落實(shí)，全民參與
我所自始至終一直把普法和法宣工作當(dāng)作是日常工作的重要組成部分，積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)鎮(zhèn)政府及各職能部門，做好經(jīng)常性和階段性普法和法宣工作。突出重點(diǎn)：一是突出法制宣傳教育的重點(diǎn)內(nèi)容。即著重宣傳與群眾工作、生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的突出涉法問(wèn)題，與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)聯(lián)系密切的法律法規(guī)；二是突出重點(diǎn)整治村的工作，把重點(diǎn)整治區(qū)域、治安亂點(diǎn)村和糾紛較突出的村作為依法治理活動(dòng)的重中之重；三是突出不同時(shí)期黨委、政府布置中心工作任務(wù)與原則。
在這一點(diǎn)上，基層民調(diào)、治保組織功不可沒(méi)。我們和基層組織根據(jù)上級(jí)要求、配合區(qū)政法委、司法局、鎮(zhèn)計(jì)生辦、民政辦、綜治辦、土地規(guī)劃辦，利用趕集、下村張貼法宣標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、下發(fā)法宣材料、解答群眾的法律問(wèn)題，制作法宣板報(bào)等多種形式，開展各項(xiàng)法律宣傳活動(dòng)，宣傳《人口和計(jì)劃生育法》、《土地法》、《婚姻法》、《交通法》《治安管理處罰法》等；按照“十七大”精神的要求對(duì)全體機(jī)關(guān)干部進(jìn)行法律知識(shí)講座，全鎮(zhèn)接受法律宣傳教育達(dá)8000多人；重視依法開展人民調(diào)解和治保工作，按照普法規(guī)劃，在基層民調(diào)、治保組織的大力協(xié)助下，制定了實(shí)施方案，結(jié)合區(qū)司法所編印的“星火月刊”，廣泛向村（居）駐鎮(zhèn)單位、學(xué)校、企業(yè)宣傳法律知識(shí)。通過(guò)法制宣傳教育，使全體干部和廣大群眾知法、懂法、守法和利用法律維護(hù)自己合法權(quán)益的能力。
5、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)管理
（1）兩勞釋教人群管理
兩勞安置幫教工作是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)治安，防止釋放人員重新犯罪，給社會(huì)重新造成危害的重要日常工作。在組織健全的基礎(chǔ)上，我們建立了兩勞安置幫教工作管理規(guī)定。主要內(nèi)容有：兩勞安置幫教工作管理規(guī)定、銜接制度、重點(diǎn)幫教制度、例會(huì)制度、匯報(bào)制度、檔案制度等。我們認(rèn)真做好全鎮(zhèn)兩勞釋教人員摸底工作，將每人基本情況建檔立案。全鎮(zhèn)現(xiàn)有釋解人員44名，全部在掌控之中，無(wú)一例重新犯罪。
（2）社區(qū)矯正人群管理
我鎮(zhèn)先后從派出所和區(qū)社區(qū)矯正辦公室，接收社區(qū)服刑人員共33名，目前占全區(qū)矯正服刑人員總數(shù)50%。我們對(duì)33名矯正對(duì)象進(jìn)行分級(jí)管理，每人一檔，按照“一般矯正、中度矯正、重度矯正”三級(jí)進(jìn)行人員劃分和管理，并根據(jù)不同矯正等級(jí)設(shè)立矯正方案，做到三個(gè)“一”和三個(gè)“結(jié)合”：每月一匯報(bào)、每月一學(xué)習(xí)、每月一教育；法理與情理結(jié)合、群體管理與個(gè)案矯正結(jié)合、嚴(yán)格監(jiān)管與人性化管理結(jié)合，確保對(duì)矯正對(duì)象不松管、不脫管，不漏管。今年我們先后組織矯正對(duì)象義務(wù)勞動(dòng)2次，組織各類法律知識(shí)學(xué)習(xí)4次；會(huì)同車站派出所組織在矯人員進(jìn)行法制教育，重點(diǎn)要求矯正對(duì)象要在暑期和奧運(yùn)會(huì)期間，加強(qiáng)自身改造，加強(qiáng)自我管理，特別是在全市嚴(yán)打整治中，杜絕“涉黑、涉毒、涉及”等重點(diǎn)打擊目標(biāo)，對(duì)部分不遵守社區(qū)矯正工作制度的人員，進(jìn)行面對(duì)面的教育和嚴(yán)厲批評(píng)，提出了改造要求，從而保證了這些高危人群的狀況穩(wěn)定。
在評(píng)選活動(dòng)的短短十余天時(shí)間內(nèi)，就有來(lái)自貴州、北京、江蘇、浙江、四川等?。ㄊ校┑木W(wǎng)友約196.7萬(wàn)人次參與點(diǎn)贊投票，貴州改革好聲音傳遍了大江南北。
蹄疾步穩(wěn) 邁向縱深
2015年是全民深化改革的關(guān)鍵之年，全省確定的113項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)基本完成，省直有關(guān)部門還額外完成了329項(xiàng)改革任務(wù)，各方面共出臺(tái)改革成果455條。
在眾多改革案例中，司法改革可謂亮點(diǎn)頻出。記者梳理發(fā)現(xiàn)，在20個(gè)優(yōu)秀改革案例之中，涉及司法的就有5個(gè)之多，不僅有省檢察院、省法院在全省層面推行的司法改革，還有以整市為單位的“法治畢節(jié)”創(chuàng)建工程，有匯川區(qū)法院、金沙縣法院等縣級(jí)司法單位的改革突圍試點(diǎn)。
貴州省法院探索建立以案定員審判運(yùn)行機(jī)制，以審判組織結(jié)構(gòu)調(diào)整作為司法改革切入點(diǎn)，打破基層法院原有組織架構(gòu)，將責(zé)任相對(duì)集中到裁判法官身上，建立以案定員審判運(yùn)行機(jī)制。
2015年1月4日，匯川區(qū)、花溪區(qū)、貴定縣、榕江縣4個(gè)基層法院分別代表城區(qū)、城郊、農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)，率先啟動(dòng)以案定員審判運(yùn)行機(jī)制，成效初顯。
新制度實(shí)施不到三個(gè)月，截至當(dāng)年3月31日，匯川區(qū)法院裁判法官人均辦案數(shù)93.3件，超過(guò)2014年半年人均辦案數(shù)；花溪區(qū)法官人均結(jié)案提升100%；貴定縣法院巡回審判案件數(shù)是去年5.7倍，案件陪審率提升23.3%；榕江縣法院案件平均審理周期24天，減少33天，結(jié)案率提升15.9%。以司法改革為代表的民主法治領(lǐng)域改革在2015年正不斷邁向縱深。
改革需要智慧，更需要向自己“開刀”。在本次優(yōu)秀改革案例中，有不少案例是“自我改革”的典范。
貴州省公共服務(wù)中心“不下班”、銅仁市探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理大部門制改革、黃平縣推進(jìn)公立醫(yī)院改革等入選的優(yōu)秀案例，均展示出了各部門改革的決心與勇氣。
2014年，貴州整合省公共資源交易中心和省政府政務(wù)服務(wù)中心成立省公共服務(wù)中心，著力打造線上線下合一、前臺(tái)后臺(tái)貫通、縱向橫向聯(lián)動(dòng)、“最先一公里”與“最后一公里”同步的政務(wù)服務(wù)新模式。有效提升了政府服務(wù)能力，方便了企業(yè)和群眾辦事。并且主動(dòng)取消所有項(xiàng)目交易服務(wù)費(fèi)，一年為交易各方節(jié)約成本4600余萬(wàn)元。
銅仁市則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上做“減法”， 將工作任務(wù)和職責(zé)相關(guān)或相近的站辦所整合為“三辦三中心”， 實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)上崗和職工雙向選擇。既實(shí)現(xiàn)了給機(jī)構(gòu)“健康瘦身”，又實(shí)現(xiàn)了給干部“壓擔(dān)子”。
省委改革辦專職副主任鄭云躍表示，2015年，貴州改革工作整體呈現(xiàn)出蹄疾步穩(wěn)、有力有序、縱深推進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。
彰顯特色 因地制宜
改革既要尋找最大公約數(shù)，也要因地制宜?？v觀2015年貴州改革優(yōu)秀案例，大扶貧與大數(shù)據(jù)兩大關(guān)鍵詞始終貫穿其中。
在20個(gè)優(yōu)秀改革案例中，涉及到扶貧的便有7個(gè)，是所有領(lǐng)域中上榜最多的。
六盤水市探索“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變”模式，開啟了企業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民共同發(fā)展的新模式，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，破解了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難和資金短缺的問(wèn)題。
“三變”改革是我省農(nóng)村改革探索的重大成果，已經(jīng)在全省實(shí)現(xiàn)大面積推廣，使其在我省大扶貧戰(zhàn)略行動(dòng)中不斷發(fā)揮更大效益。
此外，德江縣“三金”合作社助推農(nóng)民增收、碧江區(qū)探索建立關(guān)愛(ài)留守兒童服務(wù)體系、石阡縣“四子”法推動(dòng)“第一書記”精準(zhǔn)作為、普定縣推行基層社會(huì)治理“五民”工作機(jī)制等改革案例，涉及脫貧方方面面，既有從日常工作機(jī)制、黨建組織、社會(huì)服務(wù)等角度出發(fā)的改革措施，也有從產(chǎn)業(yè)脫貧、兜底保障等角度出發(fā)的惠民政策。
2015年以來(lái)，全省扶貧開發(fā)體制機(jī)制不斷創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)、新做法。全省陸續(xù)出臺(tái)了以《“33668”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》和《關(guān)于打嬴扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)確保實(shí)現(xiàn)同步小康的決定》為主要內(nèi)容的“1+6”和“1+10”扶貧開發(fā)系列文件。其中，貴州省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核辦法和指標(biāo)體系，經(jīng)國(guó)務(wù)院扶貧辦轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)各省市推廣。
在眾多的優(yōu)秀改革案例中，記者發(fā)現(xiàn)不少與大數(shù)據(jù)相關(guān)的改革。
貴陽(yáng)市探索建立禁毒長(zhǎng)效工作機(jī)制是本次評(píng)選中專家特別推薦的五個(gè)典型案例之一，便有大數(shù)據(jù)參與其中。貴陽(yáng)市從筑牢禁毒基層基礎(chǔ)網(wǎng)、大社會(huì)戒毒網(wǎng)、打擊犯罪立體管控網(wǎng)、禁毒專業(yè)情報(bào)信息和社會(huì)管控信息網(wǎng)這四張禁毒網(wǎng)出發(fā)，開發(fā)“貴陽(yáng)市吸毒人員管控信息系統(tǒng)”，對(duì)吸毒人員實(shí)施科學(xué)管控。
省公共服務(wù)中心“不下班”，變“8小時(shí)服務(wù)”為“24小時(shí)服務(wù)”，把所有政府公共服務(wù)全過(guò)程搬到互聯(lián)網(wǎng)上，讓數(shù)據(jù)多跑、群眾少跑，讓電子文檔多跑、紙質(zhì)文檔少跑，促進(jìn)辦事由“群眾跑”向“干部跑”，再向“網(wǎng)上跑”轉(zhuǎn)變。審批人員隨時(shí)隨地受理辦事人員的網(wǎng)上申報(bào)、咨詢等，做到“申報(bào)全天候”。同樣在省公共資源交易中心，也實(shí)現(xiàn)來(lái)了交易遠(yuǎn)程網(wǎng)上全天候運(yùn)行，競(jìng)買人可足不出戶完成交易。
創(chuàng)新發(fā)展 破題制勝
在貴州全面深化改革進(jìn)程中，創(chuàng)新一詞貫穿始終。
貴安新區(qū)以花溪大學(xué)城、清鎮(zhèn)職教城、電子信息產(chǎn)業(yè)園、高端裝備制造園、新醫(yī)藥大健康產(chǎn)業(yè)園為依托，搭平臺(tái)、建載體、創(chuàng)新服務(wù)，全面激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新激情，打造貴安創(chuàng)客創(chuàng)業(yè)新品牌和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎。
如果說(shuō)貴安新區(qū)推動(dòng)萬(wàn)眾創(chuàng)新是做大增量的改革，那國(guó)企改革則更多的是盤活存量的改革，保利集團(tuán)與久聯(lián)集團(tuán)聯(lián)合重組實(shí)現(xiàn)共贏，就是其中的典型。
2014年，保利集團(tuán)與久聯(lián)集團(tuán)聯(lián)合重組，突破“地域”的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，雙方經(jīng)營(yíng)的主要市場(chǎng)得到整合，保利久聯(lián)集團(tuán)由中西部的區(qū)域性企業(yè)變?yōu)榭绲貐^(qū)的全國(guó)性民爆企業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)共贏。
保利與久聯(lián)重組前，久聯(lián)發(fā)展股價(jià)為10.49元/股（2014年7月2日停牌前），至2015年5月6日，久聯(lián)發(fā)展的股價(jià)已上漲至31.67元，對(duì)應(yīng)的市值由34億元上升到104億元，漲幅超過(guò)200%，從股票市值管理的角度，也就意味著重組后再造了兩個(gè)久聯(lián)發(fā)展，改革盤活存量效果明顯。
此外，安順市以體制機(jī)制創(chuàng)新力推“五型”城市建設(shè)，安順市緊緊圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、改革和完善農(nóng)村宅基地制度、推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制改革創(chuàng)新等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行大膽探索，力推“五型城市”發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌得到明顯改善，人民群眾滿意度大幅提升，有力地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
可以看出，全面深化改革已經(jīng)為我省后發(fā)趕超不斷培育新動(dòng)力，“十三五”期間，隨著改革向縱深推進(jìn)，必將為我省發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。（責(zé)任編輯/韋佳妤）
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“2015貴州全面深化改革優(yōu)秀案例”
六盤水“三變”改革破解“三農(nóng)”發(fā)展難題；
安順以體制機(jī)制創(chuàng)新力推“五型城市”建設(shè)；
黔西南州干部召回管理的做法、成效及啟示；
福泉市創(chuàng)新推進(jìn)中小學(xué)人事制度改革；
貴州省公共服務(wù)中心“不下班”；
銅仁市探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理大部門制改革；
貴州省檢察機(jī)關(guān)著力推進(jìn)司法責(zé)任制改革；
德江縣“三金”合作社助推農(nóng)民增收；
貴州開展“法治畢節(jié)”創(chuàng)建；
貴州省法院探索以案定員審判運(yùn)行機(jī)制；
碧江區(qū)探索建立關(guān)愛(ài)留守兒童服務(wù)體系；
匯川區(qū)法院司法體制改革試點(diǎn)成效凸顯；
黃平縣“五突出五創(chuàng)新”推進(jìn)公立醫(yī)院改革；
石阡縣“四子”法推動(dòng)“第一書記”精準(zhǔn)作為；
金沙縣檢察院提起全國(guó)首例行政公益訴訟；
貴州精準(zhǔn)扶貧再出實(shí)招；
黔東南州以“暖心秘書”打造便民服務(wù)新模式；
黔南州緊扣“三個(gè)主題”深化紀(jì)律體制改革；
“八個(gè)一”并舉打造平安黔西南；
普定縣推行基層社會(huì)治理“五民”工作機(jī)制。
專家特別推薦典型案例
貴州省全面推行政府法律顧問(wèn)制度；
保利集團(tuán)與久聯(lián)集團(tuán)聯(lián)合重組實(shí)現(xiàn)共贏；
貴陽(yáng)市探索建立禁毒長(zhǎng)效工作機(jī)制；
一、上半年社會(huì)發(fā)展情況
（一）教育發(fā)展改革持續(xù)推進(jìn)
截至2012年底，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到64.5%，提前三年實(shí)現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》提出的2015年達(dá)到60%的目標(biāo)。九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到91.8%，規(guī)范農(nóng)村學(xué)校布局、推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、實(shí)施學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施進(jìn)一步完善。《關(guān)于完善研究生教育投入機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的各項(xiàng)機(jī)制改革加快推進(jìn)。今年普通高校高考報(bào)名人數(shù)912萬(wàn)人，按高校招生計(jì)劃694萬(wàn)人測(cè)算，高考錄取率可達(dá)到76%，較上年提高1個(gè)百分點(diǎn)。30個(gè)省區(qū)制定了進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的工作方案，一批非當(dāng)?shù)貞艏倪m齡青年在流入地參加了高考。支持中西部地區(qū)的普通高等教育招生“協(xié)作計(jì)劃”由2012年的17萬(wàn)人擴(kuò)大到18.5萬(wàn)人，面向農(nóng)村貧困地區(qū)的高等教育“定向招生計(jì)劃”由1萬(wàn)人擴(kuò)大到3萬(wàn)人。
（二）醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革穩(wěn)步實(shí)施
覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系不斷完善。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率穩(wěn)定在95%以上，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2012年的每人每年240元提高到280元，政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例進(jìn)一步提高?！蛾P(guān)于建立疾病應(yīng)急救助制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于鞏固完善基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見(jiàn)》、2012年版國(guó)家基本藥物目錄等相繼出臺(tái)，國(guó)家基本藥物目錄品種數(shù)量由307個(gè)增加到520個(gè)。全國(guó)已有600多個(gè)縣（市）、1000多家縣級(jí)公立醫(yī)院開展綜合改革試點(diǎn)。全國(guó)民營(yíng)醫(yī)院增加至10166家，較上年同比增長(zhǎng)63%。新發(fā)人感染H7N9禽流感疫情得到遏制，應(yīng)急防控工作初見(jiàn)成效。在堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策的同時(shí)，部分省份取消生育間隔，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。流動(dòng)人口計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化工作全面推開，免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查項(xiàng)目覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。
（三）文化旅游繁榮發(fā)展
各級(jí)政府加快推進(jìn)重點(diǎn)文化惠民工程，完善公共文化服務(wù)體系，廣泛開展全民健身運(yùn)動(dòng)?！蛾P(guān)于支持轉(zhuǎn)企改制國(guó)有文藝院團(tuán)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)。第八屆中國(guó)義烏文博會(huì)、第九屆中國(guó)（深圳）國(guó)際文博會(huì)成交額分別達(dá)到48.3億元和1665億元，成為海內(nèi)外文化產(chǎn)業(yè)界交流合作的重要平臺(tái)。1—5月，主流院線電影票房90.87億元，同比增長(zhǎng)39.31%。《國(guó)民旅游休閑綱要》和《旅游法》相繼出臺(tái)，為保障旅游休閑時(shí)間、規(guī)范旅游市場(chǎng)、拉動(dòng)居民消費(fèi)發(fā)揮了積極作用。一季度國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)9.98億人次，比上年同期增長(zhǎng)14.1%；國(guó)內(nèi)旅游收入7657億元，增長(zhǎng)18.4%。1—5月，出境旅游人數(shù)3793萬(wàn)人次，比上年同期增長(zhǎng)17.3%；入境旅游人數(shù)5355萬(wàn)人次，下降2.8%；旅游外匯收入195.07億美元，下降5.5%。
（四）重點(diǎn)人群服務(wù)保障不斷加強(qiáng)
政府保障基本民生、筑牢安全網(wǎng)底的職責(zé)更加明確，從人群角度切入的社會(huì)政策加快完善，對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)服務(wù)和民生保障進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)首部《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃》啟動(dòng)編制，《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》印發(fā)實(shí)施，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)一步完善，殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)。截至5月底，城市和農(nóng)村低保保障對(duì)象分別為2110.5萬(wàn)人和5358.8萬(wàn)人。其中，城市低保月人均支出水平234.7元，同比下降2.3%；農(nóng)村低保月標(biāo)準(zhǔn)101.7元，同比下降5.7%。
（五）社會(huì)事業(yè)設(shè)施條件加快改善
社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域27個(gè)專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃全部印發(fā)，順利實(shí)施，有效發(fā)揮了統(tǒng)籌事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、規(guī)范投資管理的作用。截至6月份，2013年度中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)投資計(jì)劃基本下達(dá)完畢，共安排490多億元，支持了農(nóng)村學(xué)前教育、邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍、中等職業(yè)教育、特殊教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、全科醫(yī)生臨床培養(yǎng)基地、公共文化服務(wù)體系、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、公共體育設(shè)施等建設(shè)。
（六）公共服務(wù)和社會(huì)管理統(tǒng)籌推進(jìn)
中央堅(jiān)持源頭、系統(tǒng)、綜合、依法治理，著力建設(shè)平安中國(guó)。國(guó)務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見(jiàn)》，推動(dòng)解決關(guān)系群眾切身利益的食品藥品安全問(wèn)題?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》全面推進(jìn)，建立了由19個(gè)部門參與的實(shí)施工作機(jī)制，正在擬定規(guī)劃綜合評(píng)估方案，研究推進(jìn)城鄉(xiāng)基層綜合公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)。目前已有1/3的省份印發(fā)實(shí)施了基本公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃，有的還在保障符合條件的外來(lái)人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)方面提出了明確要求。
二、面臨的主要問(wèn)題
（一）資源短缺與發(fā)展不平衡問(wèn)題依然突出
例如，文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出的比重近年來(lái)都在0.4%以下且不斷回落。政府投入重點(diǎn)保障基本民生的方向已經(jīng)明確，但財(cái)政收支形勢(shì)給保持民生支出力度帶來(lái)壓力。隨著醫(yī)保制度完善，一些醫(yī)院病床資源明顯不足，1—4月，全國(guó)醫(yī)院病床使用率在90%以上，3月份三級(jí)醫(yī)院病床使用率高達(dá)112%。農(nóng)村公共服務(wù)人才短缺依然嚴(yán)重，例如農(nóng)村每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師僅1.40人，遠(yuǎn)低于城市的3.21人，不利于建立基層首診、分級(jí)診療、雙向轉(zhuǎn)診的制度。
（二）管理創(chuàng)新不足和內(nèi)涵建設(shè)滯后影響發(fā)展質(zhì)量
在努力加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，因管理基礎(chǔ)薄弱、制度執(zhí)行不嚴(yán)等原因，一些地方出現(xiàn)虛報(bào)學(xué)生人數(shù)套取財(cái)政資金、擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。部分高職院校培養(yǎng)模式落后，培養(yǎng)質(zhì)量不高，新生“報(bào)到率”持續(xù)走低，一些學(xué)員中途退學(xué)。鞏固醫(yī)改成果和新的基層運(yùn)行機(jī)制壓力大、任務(wù)艱巨。旅游開發(fā)中文化內(nèi)涵挖掘不足、資源保護(hù)和軟件建設(shè)不夠、市場(chǎng)秩序混亂等問(wèn)題依然存在。
（三）社會(huì)力量參與不夠制約事業(yè)發(fā)展活力
1—6月，社會(huì)領(lǐng)域四大行業(yè)民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長(zhǎng)28.7%，高于全社會(huì)民間固定資產(chǎn)投資23.4%的增速，但占行業(yè)內(nèi)固定資產(chǎn)投資總額和全社會(huì)民間固定資產(chǎn)投資總額的比例僅為34.7%和2.4%。目前，一些鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與社會(huì)事業(yè)的政策還沒(méi)有落實(shí)到位，投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫(yī)體制亟待加快形成，社會(huì)辦醫(yī)床位數(shù)和服務(wù)量與2015年都要達(dá)到總量20%的目標(biāo)相比，還有不小差距。
（四）社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和轉(zhuǎn)型加快帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)
一是隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、社會(huì)深刻變化、人口流動(dòng)加快、弱勢(shì)群體擴(kuò)大，由收入分配不公平、社會(huì)保障不健全、公共服務(wù)不到位、發(fā)展權(quán)利不平等問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾突顯。二是食品安全、醫(yī)療糾紛以及個(gè)別地方發(fā)生的學(xué)生傷亡和教師虐童事件反響大，影響社會(huì)穩(wěn)定的“燃點(diǎn)”不斷增多。三是群眾表達(dá)意見(jiàn)渠道多樣，網(wǎng)絡(luò)輿情形勢(shì)復(fù)雜，管理平衡協(xié)調(diào)難度增大。四是國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、生態(tài)環(huán)境壓力、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，都倒逼我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中保障和改善民生任務(wù)更為艱巨。
三、下半年政策建議
（一）創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，提高服務(wù)水平
一是在統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)中，建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，加快完善適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化要求的公共財(cái)政體制，加強(qiáng)基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍建設(shè)。二是加快出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本參與社會(huì)事業(yè)建設(shè)發(fā)展的政策意見(jiàn)，增強(qiáng)社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，并以現(xiàn)有中央投資專項(xiàng)中的學(xué)前教育、職業(yè)教育、醫(yī)院建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，采用定向、定額貼息方式支持民間資本，用于公建民營(yíng)、民辦公助等項(xiàng)目試點(diǎn)。三是推動(dòng)出臺(tái)關(guān)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，規(guī)范并引導(dǎo)社會(huì)組織參與服務(wù)和管理。
（二）加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理工作，推動(dòng)源頭治理
一是發(fā)揮社會(huì)領(lǐng)域投資安排和項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)作用，把投資增長(zhǎng)和民生改善緊密結(jié)合起來(lái)，把惠民生與擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來(lái)，完善保障和改善民生的制度安排，努力解決當(dāng)前群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。二是推動(dòng)以街道和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施為主要內(nèi)容的城市基層社會(huì)管理和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村基層公共服務(wù)資源整合和綜合性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高服務(wù)群眾、解決訴求、化解矛盾的能力。三是建立并完善社會(huì)發(fā)展輿情監(jiān)測(cè)制度和社會(huì)調(diào)查平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)政策、社會(huì)改革的跟蹤監(jiān)測(cè)，加大對(duì)重大民生熱點(diǎn)問(wèn)題的輿論引導(dǎo)，了解公眾的社會(huì)心理和利益訴求。
（三）深化社會(huì)領(lǐng)域重點(diǎn)改革，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力
一是圍繞促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量，深化教育體制改革，抓緊研究推進(jìn)學(xué)生評(píng)價(jià)和招生考試制度改革，加快形成注重素質(zhì)教育、鼓勵(lì)人人成才的政策環(huán)境。二是加快推進(jìn)文化領(lǐng)域政事、政企、政資分開，完善公共文化服務(wù)體系，優(yōu)化促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境。三是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，以縣級(jí)醫(yī)院為重點(diǎn)，加快推進(jìn)公立醫(yī)院改革，完善社會(huì)辦醫(yī)政策，逐步形成多元化辦醫(yī)格局。四是根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類推進(jìn)戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
（四）積極發(fā)展社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)，拉動(dòng)消費(fèi)潛力
一是推動(dòng)出臺(tái)《優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的若干意見(jiàn)》，落實(shí)鼓勵(lì)引導(dǎo)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，加大對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入力度，支持有條件的地區(qū)開展老年人家庭住宅無(wú)障礙建設(shè)和改造，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方各級(jí)人民政府對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。二是促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)有序快速發(fā)展，著重發(fā)揮政策、資金引導(dǎo)作用，研究提出引導(dǎo)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，制定和完善健康服務(wù)業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，完善投融資機(jī)制，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金作用，延伸和拓展健康服務(wù)業(yè)鏈條，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是加大《旅游法》、《國(guó)民旅游休閑綱要》實(shí)施推進(jìn)力度，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，加大資源保護(hù)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，提升服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)各地旅游特色化、專業(yè)化發(fā)展。四是大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，豐富文化產(chǎn)品，健全文化市場(chǎng)，推動(dòng)文化消費(fèi)。此外，要積極梳理創(chuàng)新促進(jìn)教育培訓(xùn)業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。
一、著眼總體要求，突出“三個(gè)環(huán)節(jié)”
堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭，按照“認(rèn)識(shí)高一層、學(xué)習(xí)深一步、實(shí)踐先一著、剖析解決突出問(wèn)題好一籌”的要求，抓住局領(lǐng)導(dǎo)班子、各二級(jí)單位和機(jī)關(guān)科室主要負(fù)責(zé)人這個(gè)重點(diǎn)，牢牢把握教育實(shí)踐活動(dòng)的“牛鼻子”。
（一）突出“自主式”揭擺。嚴(yán)格用《》的各項(xiàng)規(guī)定作為衡量和反省的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)把教育實(shí)踐活動(dòng)當(dāng)作自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的有效舉措，緊盯“”，深入開展“六查六看”，即查形式主義，看是否求真務(wù)實(shí)；查，看是否脫離群眾；查享樂(lè)主義，看是否貪圖享受；查奢靡之風(fēng)，看是否鋪張浪費(fèi)；查履職盡責(zé)，看是否敷衍塞責(zé)；查遵章守紀(jì)，看是否違紀(jì)違法，切實(shí)把鏡子照好、把問(wèn)題找全、把形象畫準(zhǔn)。
（二）突出“互動(dòng)式”剖析。結(jié)合局領(lǐng)導(dǎo)班子老化的實(shí)際，在主動(dòng)揭短亮丑的同時(shí)，采取上級(jí)點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)提、自己找、互相幫、集體議等方式，相互查找“”和思想解放不夠、改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，做到“知無(wú)不言、言無(wú)不盡”“有則改之、無(wú)則加勉”。采取召開黨小組會(huì)、支部黨員大會(huì)、支部委員會(huì)、民主生活會(huì)等方式，以的精神積極健康地開展批評(píng)和自我批評(píng)，切實(shí)把自己身上的“灰塵”洗掉。
（三）突出“分類式”整改。對(duì)原則性問(wèn)題，要抓住不放，一查到底，嚴(yán)肅處理。對(duì)共性問(wèn)題，要針對(duì)成因，通過(guò)建章立制加以解決。對(duì)個(gè)性問(wèn)題，要堅(jiān)持因人施教，有什么問(wèn)題解決什么問(wèn)題，什么問(wèn)題突出首先解決什么問(wèn)題，努力做到黨員干部受教育、為民服務(wù)上臺(tái)階。
二、著眼加快發(fā)展，搞好“三個(gè)結(jié)合”
民政部門肩負(fù)著保障和改善民生的重要職能。只有加快民政事業(yè)發(fā)展，才能更好地履行保障和改善民生職能，切實(shí)發(fā)揮民政部門的兜底作用。要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，把教育實(shí)踐活動(dòng)與促進(jìn)民政事業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，切實(shí)做到兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)、兩檢驗(yàn)。
（一）與促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合。緊緊圍繞市委、市政府大力推進(jìn)“五個(gè)跨越”、建設(shè)“五個(gè)城市”和推進(jìn)第三次創(chuàng)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持安全管理、維穩(wěn)、資金管理、隊(duì)伍建設(shè)“四條底線思維”，堅(jiān)持解放思想、改革創(chuàng)新不動(dòng)搖，以完善社會(huì)救助和社會(huì)福利機(jī)制、創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制、加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)事務(wù)管理、加強(qiáng)民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)民政干部隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，著力建設(shè)幸福民政、和諧民政、服務(wù)民政、項(xiàng)目民政和滿意民政，促進(jìn)民政事業(yè)科學(xué)發(fā)展跨越式發(fā)展。
（二）與破解難題相結(jié)合。當(dāng)前，我市民政部門踐行黨的群眾路線，要著力破解三個(gè)方面的難題。一要破解社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)較低的問(wèn)題。認(rèn)真貫徹落實(shí)市政府有關(guān)精神，今年4月份之前將城市低保月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)提高到243元，農(nóng)村低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)提高到107元，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到集中供養(yǎng)4600元/年、分散供養(yǎng)3400元/年，城鄉(xiāng)低保對(duì)象醫(yī)療救助比例由50%提高到60%，年封頂線由5000元提高到10000元，努力使我市社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)高于全省和武漢城市圈平均水平，達(dá)到全國(guó)平均水平。二要破解市本級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施落后的問(wèn)題。大力推進(jìn)市本級(jí)項(xiàng)目建設(shè)。今年要著力推進(jìn)市社會(huì)福利和醫(yī)療康復(fù)中心二期項(xiàng)目建設(shè)。加快推進(jìn)市兒童福利院項(xiàng)目建設(shè)，確保今年5月底前投入使用。加快推進(jìn)市救助管理站遷建工程建設(shè)，力爭(zhēng)6月底投入使用。三要破解養(yǎng)老服務(wù)不足的問(wèn)題。推進(jìn)改革創(chuàng)新，建立社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，大力扶持興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，緩解床位不足、社會(huì)化養(yǎng)老比例不高的問(wèn)題。加大農(nóng)村福利院新、改、擴(kuò)建力度，改善軟硬環(huán)境。四是破解村（社區(qū)）服務(wù)水平不高的問(wèn)題。加強(qiáng)社區(qū)干部業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，3月底前對(duì)全市所有社區(qū)干部進(jìn)行一次集中培訓(xùn)，進(jìn)一步提高社區(qū)干部的工作能力和水平。免費(fèi)為村（社區(qū)）發(fā)放12萬(wàn)元的培訓(xùn)教材，幫助提高基層工作能力。
（三）與規(guī)范管理相結(jié)合。民政工作貫徹落實(shí)黨的群眾路線，要把規(guī)范管理作為解決服務(wù)群眾“最后一公里”的重中之重。一是規(guī)范城鄉(xiāng)低保管理。堅(jiān)決落實(shí)“城鄉(xiāng)低保十五不準(zhǔn)”，規(guī)范申請(qǐng)、核查、審批和公示公開程序，切實(shí)解決“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！?。二是規(guī)范婚姻登記服務(wù)。大力完善婚姻登記“四個(gè)分開”、“四個(gè)公開”和“四項(xiàng)制度”， 提高婚姻登記管理水平，努力樹立民政為民的良好形象。三是規(guī)范殯葬服務(wù)。強(qiáng)化殯葬基本服務(wù)、延伸服務(wù)和部分喪葬用品管理。堅(jiān)持基本服務(wù)與選擇公開，推行“清單式”自愿選擇服務(wù)，引導(dǎo)群眾理性消費(fèi)和明白消費(fèi)。四是規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)。大力總結(jié)推廣應(yīng)城市社會(huì)福利中心“公建民營(yíng)”先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)公辦福利機(jī)構(gòu)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。認(rèn)真貫徹落實(shí)民政部等國(guó)家五部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，解決養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)程度不高、服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)等問(wèn)題。
三、著眼糾風(fēng)正紀(jì)，用好“三個(gè)抓手”
充分運(yùn)用進(jìn)村入戶、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、典型引領(lǐng)三個(gè)抓手，邊查邊改，邊整邊改，切實(shí)增強(qiáng)教育實(shí)踐活動(dòng)的針對(duì)性和實(shí)效性。
（一）注重在進(jìn)村入戶中利民惠民。一是開展“三進(jìn)三訪”活動(dòng)。組織局機(jī)關(guān)全體人員和二級(jí)單位中層以上干部，深入到群眾中去，開展以“進(jìn)行一次民政政策落實(shí)情況大檢查、查看一個(gè)民政服務(wù)窗口、走訪一所農(nóng)村福利院、召開一次征求意見(jiàn)座談會(huì)”為主要內(nèi)容的“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村組、進(jìn)農(nóng)戶，訪福利院、訪低保戶、訪困難優(yōu)撫對(duì)象”“三進(jìn)三訪”活動(dòng)。二是組織“五開展”活動(dòng)。組織局機(jī)關(guān)全體人員和局屬事業(yè)單位班子成員開展傳統(tǒng)教育、結(jié)親幫扶、開門納諫、專題講座和“七項(xiàng)”整治活動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化理想信念、體察民情、聽(tīng)取民聲、改進(jìn)工作。
