發(fā)布時間：2023-08-31 16:36:28
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政府在購買公共服務中的行為研究與對策分析
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關鍵詞：土地整治；生態(tài)安全；環(huán)境保護；措施和建議
中圖分類號： F323.24 文獻標識碼： A
一、實施農村土地綜合整治可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題
1、不合理的土地開發(fā)往往會破壞生態(tài)平衡
增加耕地面積是土地整治最主要的目的之一，土地整治中為增加耕地面積，往往對原有河溝進行裁彎取直，從而改變河溝的自然狀態(tài)，使河流流速、流量發(fā)生變化，不利于水生生物棲息和繁衍；其次，許多地方在土地整治項目區(qū)域中，進行了大面積的填埋河溝和坑塘，不僅損害了生態(tài)系統(tǒng)的服務價值，還會減少區(qū)域內的水面率，減弱滯蓄能力。
2、項目不具有可持續(xù)性，可能會引起土地退化
有些土地整治項目實施前的可行性研究內容和深度只停留在初級階段，往往不考慮項目后期效益的可持續(xù)性和管理的便利性。如在項目區(qū)的選擇上，可能某一區(qū)域較適宜耕種，但遠離農村宅基地，農民耕作很不方便，由于人力物力不足，項目結束后許多經營管理活動隨之停止，造成整治后的農田，往往第一年還在耕種，第二年就開始撂荒，項目后期效益難以實現(xiàn)。
3、忽略生態(tài)環(huán)境保護設計，可能會加劇水土流失
土地整治活動中容易出現(xiàn)各種土壤侵蝕的誘發(fā)因素。如土地平整過程中，地表擾動改變了土壤的原有結構，使土壤質地更加疏松易蝕；農田埂坎、田間道路建設往往形成陡坡；大面積增加耕地的同時，植被覆蓋率降低，尤其是處在體閑期的農地基本無地被物等等。由于土地整治甚少考慮生態(tài)環(huán)境保護的設計，即使有林草措施，大多也只是沿溝渠、田間道路兩旁營造防護林，施工過程中保護環(huán)境措施薄弱，因此忽略生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模土地整治有可能造成新的土壤侵蝕和崩塌、滑坡等地質災害的發(fā)生，加劇水土流失、土地沙漠化。
4、缺少生態(tài)景觀規(guī)劃，可能會降低生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性
土地整治中，農田景觀結構被較大程度的改變，多處水域、荒草地、林地、園地等轉化為同一利用類型的耕地，降低了土地利用類型的異質化程度和景觀多樣性。同時，由于缺乏相關的理論和技術指導及科學的生態(tài)景觀規(guī)劃，黃土高原的土地整治若不注重生態(tài)環(huán)境建設和對景觀文化的保護，盲目追求“田成方、路成網(wǎng)、渠相通、樹成行”的標準化建設，使各種土地利用類型空間布局不當，結構單一，極易引起物種數(shù)量減少、生物多樣性降低等一系列生態(tài)環(huán)境問題，使農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的抵抗力及適應力下降，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性降低，并導致孕育地域文化的鄉(xiāng)土風貌受損。
二、完善土地整理的對策和建議
1、注重生態(tài)環(huán)境治理，真正實現(xiàn)土地整治由數(shù)量向質量轉移
⑴ 建立農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程體系
開展農田林網(wǎng)、護堤、田螃、坡面防護和溝道治理等工程建設，因地制宜確定項目區(qū)防洪標準、溝、路、渠綠化率、應保留的水體面積及其周圍應設置的自然植被緩沖帶等。
⑵ 做好生態(tài)綜合治理工程
搞好坡耕地治理、溝道治理、成片造林、退耕還林與退林還耕、沼氣池等建設，綜合治理。同時對于農村新建居住小區(qū)要搞好村莊內部規(guī)劃，并且安排相應的環(huán)境保護工程，填埋和焚燒垃圾相結合，注意村容村貌建設，并考慮村莊內部綠化。
⑶ 重視土地平整
土地平整工作內容不是簡單的開方挖填平整，還需要根據(jù)地形地貌等自然條件確定土地平整方案，結合灌排溝渠、道路、林網(wǎng)布局，考慮機耕和田間灌水的要求進行耕作田塊建設，在平整過程中還應采取合理的地力保持措施以保證土地開發(fā)整理后的耕地質量。
⑷ 提高耕作層地力
土地整治工程不僅要保證項目區(qū)耕地在數(shù)量上有所增加，也要保證耕地的質量在工程實施后不降低，即達到提高上地利用率和生產力的目的。因此，土地平整應盡量避免或減少對耕作層的破壞，需對原有耕地平整時，應采取地力保持工程措施。
2、加強生態(tài)環(huán)境分析評價，因地制宜開展土地整治
土地整治應依據(jù)區(qū)域自然、社會和經濟條件，進行廣泛深入的基礎調查，結合當?shù)赝恋乩锰攸c和總體規(guī)劃進行適宜性、可行性和生態(tài)環(huán)境影響評價，選擇合適的土地整治區(qū)域，并本著因地制宜的原則，針對不同區(qū)域特點和類型，推進差別化土地整治模式，實行多樣化的技術標準、目標要求、管理模式與保障措施。在水土保持和保護生態(tài)環(huán)境的前提下，土地開發(fā)的重點應轉向溝道造地。保證建成后的土地整治項目具有可持續(xù)性。
3、科學制定土地整治規(guī)劃，優(yōu)化土地利用格局
根據(jù)區(qū)域地形地貌特點與水土流失規(guī)律，通過合理的規(guī)劃布局，讓耕地、道路邊坡等徑流產生區(qū)和林草等徑流滯納區(qū)在流域空間上相互平衡，可以有效控制流域的水土流失；同時，通過合理規(guī)劃耕地、道路、林網(wǎng)、壩系等景觀，優(yōu)化土地利用格局，可以使生態(tài)系統(tǒng)結構多樣化，提高景觀空間異質性和景觀多樣性，改善生態(tài)系統(tǒng)脆弱的狀況，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。在涉及廢棄宅基地復墾開發(fā)、空心村整治的土地工程中，根據(jù)空心村演化的“生命周期”規(guī)律來科學制定中長期戰(zhàn)略及規(guī)劃，同時注意鄉(xiāng)村景觀的生態(tài)價值和文化背景的融合，把丘陵溝谷、河川平地等優(yōu)美的自然生態(tài)景觀和土地整治中梯田、鄉(xiāng)村建設結合起來，營造優(yōu)美的農業(yè)和鄉(xiāng)村景觀。
4、強化生態(tài)化設計，營造保護型生態(tài)環(huán)境
土地整治過程中應考慮生態(tài)化設計。如防治水土流失，一方面，農田采用自流或噴灌的灌溉方式，可攔蓄地表徑流和泥沙，增加水資源的有效利用，減少農田的土壤侵蝕；另一方面，綜合考慮開挖面、道路溝渠、溝頭、壩坡埂坎等易發(fā)生水土流失區(qū)域的林草建設，并修筑淤地壩、谷坊、溝頭防護等水土保持工程，采取林草和水土保持措施相結合的方式護坡治溝，攔蓄泥沙，減少水土流失。在穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)方面，道路、溝渠等承擔著生物遷徙、物種交流功能的廊道，應進行生態(tài)化設計面非過度硬化；林草建設時構建喬灌草相結合、針闊混交的防護林帶，不僅可以提高林草植被的成活率，而且能夠增加區(qū)域內物種種類，使植物群落結構多樣化，健全區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。
5、重視生態(tài)效應評價，提高土地整治效益
鑒于土地利用改變對生態(tài)環(huán)境的影響及其在生態(tài)系統(tǒng)中的重要性，在土地整治中應重視生態(tài)效應評價，以水土流失等生態(tài)過程為主，明確辨別影響景觀生態(tài)環(huán)境的因素，建立科學的指標體系，做出全面合理的評價。通過評價結果，了解各個因素對區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響的性質和程度，為今后地區(qū)土地整治的規(guī)劃設計和生態(tài)環(huán)境影響評價工作提供科學依據(jù)，并對可能產生的加劇水土流失、破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行充分的預測和評估，從而全面提高土地整治的管理水平和實施效益，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
結束語
農村土地綜合整治著重于鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境保護，遵循土地多功能性、生態(tài)性、鄉(xiāng)土性、地方性、景觀性等原則，建設生態(tài)文明鄉(xiāng)村。實現(xiàn)數(shù)量、質量和生態(tài)的“三位一體”的綜合整治活動，傳承鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻
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關鍵詞鄉(xiāng)村旅游 環(huán)境資源 資本化中國
基金項目：本文是廣西壯族自治區(qū)教育廳立項課題：“旅游環(huán)境法律保護研究—以廣西北部灣經濟開發(fā)區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展為視角”的階段成果。項目編號為200803lx168。
作者簡介：羅亞萍，廣西大學行健文理學院法學，講師，華東政法大學2010-2011年度訪問學者，研究方向：商法、經濟法。
中圖分類號：c913 文獻標識碼：a 文章編號：1009-0592(2011)03-210-03
一、引言
廣西的旅游資源豐富，特別是自然資源，如桂林山水就是享譽國內外的旅游勝地。隨著經濟的發(fā)展，人們的生活水平大幅提高，特別是城市人口，越來約追求精神享受，把回歸自然，體驗鄉(xiāng)村生活和少數(shù)民族風情，欣賞田園風光作為逃避城市緊張生活的替代。廣西是農業(yè)大省,有著得天獨厚的自然風光和獨特的地域風貌；濃郁的少數(shù)民族風情，跨境旅游資源，以及歷史遺跡，這些正符合了現(xiàn)代旅游發(fā)展趨勢。因此，近些年廣西的旅游得到了迅速發(fā)展，從最初的自發(fā)性的、小規(guī)模的經營發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)?；洜I，范圍也越來越廣，使廣西的旅游業(yè)成為廣西經濟發(fā)展的支柱產業(yè)。wWW.133229.CoM
鄉(xiāng)村旅游主要依托農村的自然風光與農村人文活動等資源，以城市居民作為目標市場，滿足消費者觀光、休閑、度假、體驗、購物等各種消費需求。該類旅游活動對自然資源的依賴尤為重要，由于無節(jié)制的消耗，環(huán)境污染和環(huán)境破壞嚴重，因此，環(huán)境問題顯得尤為突出。而農村的環(huán)保一向投入甚少，很多地方甚至沒有投入。在自然資源變得越來越緊缺，開始成為制約經濟發(fā)展的阻礙因素的情況下，人們也越來越關注鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展與環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一。
但我們也不得不面對的一個現(xiàn)實是，目前我國關于旅游環(huán)境的法律非常欠缺。當前關于環(huán)境保護的法律是以“市場失靈”①作為理論基礎的，因此相關法律法規(guī)多是從行政管理的角度來規(guī)制，以期通過政府干預的手段解決環(huán)境保護的“外部性”問題。但是，由于政府部門也有自己的私利，在保護與治理環(huán)境上總顯得動力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有著更為強烈的脫貧致富的愿望，單純發(fā)展農業(yè)在大多數(shù)農村都很難實現(xiàn)這一目標。因此，吸引外資，發(fā)展工業(yè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的優(yōu)先選擇。在發(fā)展經濟與保護環(huán)境發(fā)生沖突時，政府肯定會犧牲環(huán)境而選擇發(fā)展經濟。盡管有人建議把環(huán)境保護作為官員政績考核的重要指標，可是官員們除了有謀求政績外，更有謀求經濟利益的愿望。這就是所謂“政府失靈”?，F(xiàn)有的法律體系不能很好地滿足發(fā)展旅游與環(huán)境的矛盾沖突，需要尋找新的路徑解決發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與環(huán)境保護的和諧問題。
二、廣西鄉(xiāng)村旅游的基本情況與主要問題
近年來，廣西鄉(xiāng)村旅游得到較好地發(fā)展，截止2009年底，廣西建成常態(tài)性經營的鄉(xiāng)村旅游點達300多個，“農家樂”500多家，創(chuàng)建農業(yè)旅游示范點192個，分布在廣西14個市80多個縣（市、區(qū)），其中國家級農業(yè)旅游示范點34個，廣西創(chuàng)建的國家級農業(yè)旅游示范點數(shù)量排全國第9位，西部省區(qū)第2位。廣西旅游局與農業(yè)、建設等部門合力打造了15條農業(yè)生態(tài)旅游精品線路，培育了一批特色旅游名鎮(zhèn)名村。目前廣西主要的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式有以下幾種:1.農家樂(漁家樂等)；2.現(xiàn)代農業(yè)新村；3.民俗（族）文化寨或古村落；4.集觀光、體驗、購物于一體的農園；5.高科技生態(tài)農業(yè)觀光園；6.依托鄉(xiāng)村名勝開展鄉(xiāng)村旅游；7.鄉(xiāng)村紅色旅游。
雖然廣西的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游有了長足的發(fā)展，但是，由于起步晚，基礎薄弱，缺乏整體科學規(guī)劃，暴露出很多問題，制約了廣西旅游業(yè)的進一步發(fā)展，體現(xiàn)在一下幾個方面：
1.對鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的本質、內涵、資源條件和客源市場認識不足，不能夠準確把握和認識自由資源，及資源的開發(fā)，也沒有很好地針對目標客源進行開發(fā)。
2.宏觀管理力度不夠，缺乏整體規(guī)劃，體現(xiàn)為分散、小規(guī)模無序經營。
3.基礎設施較差，如交通不便，衛(wèi)生條件較差等，影響鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的進一步發(fā)展。
4.旅游服務整體質量不高，從業(yè)人員素質有待提高。
5.由于法律缺位，監(jiān)管不力，規(guī)劃欠缺，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量下降，人文環(huán)境特色弱化甚至惡化等問題。
廣西已提出將旅游也作為廣西的支柱產業(yè)，打造旅游大省的口號，而鄉(xiāng)村旅游又是廣西旅游業(yè)發(fā)展的重要方式。對于當前已出現(xiàn)的問題，已對方興未艾的鄉(xiāng)村旅游造成阻礙作用，使鄉(xiāng)村旅游處于較低層面的發(fā)展，而消費者對旅游服務的要求卻越來越高。要解決這樣的矛盾，以及上文談到的“市場失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象，我們需要重新設計符合當今經濟與環(huán)境關系發(fā)展規(guī)律的法律制度，從根本上解決旅游發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，而且使兩者能夠相互促進，和諧發(fā)展，以達到“可持續(xù)發(fā)展”的目標。
轉貼于中國
中國三、構建鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的環(huán)境法律制度的理論基礎
（一）當前農村環(huán)境問題的嚴峻性
對于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，自然資源是最為重要的條件，特別是對于鄉(xiāng)村旅游更多地依重農村或山區(qū)自然資源?？墒乾F(xiàn)實是，政府對環(huán)境保護的投入幾乎全部投入到城市，對農村幾乎沒有投入。雖然自去年起，政府相關部門已經開始重視解決突出的農村環(huán)境問題，甚至中央財政安排了10億元的專項資金，進行農村環(huán)境綜合整治“以獎促治”政策的實施，但是在具體的防治工作當中還是存在著一系列的問題。例如，目前我們的環(huán)境管理體系基本是針對城市和重要點源污染的，導致其在解決農村環(huán)境問題上適用性不強；同時由于我們在開展農村環(huán)保工作中普遍存在重工程、輕制度的現(xiàn)象，使得農村環(huán)境治理政策措施滯后于農村現(xiàn)代化進程等。再加上農村地廣人稀，污染太過繁雜分散，農村環(huán)境保護的機構隊伍薄弱、基礎能力薄弱、法規(guī)制度薄弱、管理手段薄弱、技術支持薄弱，農村環(huán)保問題嚴重。
（二）傳統(tǒng)環(huán)保法律制度的弊端
在我國，在傳統(tǒng)勞動價值論的影響下，自然資源是沒有價值的，更談不上將之作為資本來看待。長期以來，中國資源行業(yè)的發(fā)展一直是行政權力為內生變量的，包括對自然資源的配置，也大多是通過無償?shù)男姓趯崿F(xiàn)的。從法律上來說，自然資源只是行政管理的附屬，其自身的價值或是資本屬性無從談起。在這樣的理論框架下,環(huán)境只是經濟的一個子系統(tǒng),市場機制的目標是人造資本的最大化,并以此實現(xiàn)經濟在總量上的增長,環(huán)境要素在此僅是作為生產對象存在,市場機制對人造資本最大化的推進同時意味著對自然資源消耗的無限擴張。由此也形成了“環(huán)境保護與市場機制天然排斥”的普遍觀念。對應到旅游業(yè)的發(fā)展與環(huán)境的關系，也同樣如此：旅游開發(fā)程度越高的地方，往往自然環(huán)境，乃至人文環(huán)境破環(huán)越嚴重。就是由于傳統(tǒng)理論下，自然資源等環(huán)境要素是排斥在市場之外的公共資源，沒有資本化，無法通過市場機制運作。由于公共產品的“外部性”，市場主體不愿意付出成本進行環(huán)境保護。不僅如此，由于使用自然資源不用付出任何成本，再加上監(jiān)管不力，經營者往往無節(jié)制的地消耗環(huán)境。對于行政監(jiān)管，由于認識上的不足等原因，也顯得力不從心。
（三）環(huán)境資源資本化的轉變
人類發(fā)展到今日，人類已面臨著資源緊缺制約經濟發(fā)展的嚴峻環(huán)境局勢。因此，有學者提出“生態(tài)經濟理論”。在該理論下，宏觀經濟被視為一個包含內容更多，更有支撐能力的生態(tài)系統(tǒng)的一部分，即經濟只是生態(tài)經濟的一個子系統(tǒng)，而將環(huán)境保護提到比經濟發(fā)展更優(yōu)越的地位。以生態(tài)規(guī)律影響和支配經濟發(fā)展的進程。在生態(tài)經濟的理論基礎下，要求立法將自然資源作為自然資本的基本構成，并不斷提高其生產效率和通過投資擴大供給。
基于生態(tài)經濟理論，法律應將生態(tài)環(huán)境等資源納入到物權理論框架中。在傳統(tǒng)的物權理論框架中，土地和海域早已納入物權中，對除所有權以外的他物權構建的較為完善。其他的生態(tài)旅游資源，也可以按照使用權等他物權的創(chuàng)設②，賦予自然資源一定的權利，按照物權制度，將這些權利市場化，通過拍賣，由經濟實力強，開發(fā)最為合理者獲得使用或開發(fā)的權利。旅游環(huán)境資源不再是無償?shù)墓操Y源，而成為“自然資本”。如果要獲得自然資本的使用權或利用權，需要通過市場交易。
通過環(huán)境資源的資本化設計，將原來視為公共產品的自然資源等環(huán)境資源“內部化”，使環(huán)境資源的利用不再是“免費的午餐”。一旦環(huán)境資源權利成為資本，納入到投資者的成本之中，對環(huán)境資源的合理利用和保護就成為他們的必然選擇。另一方面，政府通過自然資源的使用權或利用權的拍賣，而獲得資金，專款專用與當?shù)芈糜苇h(huán)境的治理與保護。這樣既解決了政府在環(huán)保上資金投入不足和“政府失靈”的問題，也可以真正實現(xiàn)“誰使用誰治理”的原則。
轉貼于中國
四、對廣西鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護制度框架的構建
針對廣西鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的特點及所面臨的與環(huán)保發(fā)生沖突的困境，基于環(huán)境資源資本化的制度設計，我們可以從以下幾個方面入手，構建相關法律制度：
（一）制定地方鄉(xiāng)村旅游發(fā)展法規(guī)
目前有不少地方盲目開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目，無序經營，沒有對環(huán)境污染的評估，造成環(huán)境資源的破壞與浪費。要避免這樣的惡性循環(huán)繼續(xù)發(fā)展，應根據(jù)當?shù)芈糜钨Y源的特色，制定符合旅游發(fā)展與當?shù)刈匀画h(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的地方法規(guī)。法規(guī)應制定當?shù)剜l(xiāng)村旅游的目標和宗旨，對環(huán)境保護的措施和手段；禁止性行為；法律責任等。在地方法規(guī)的指引下，地方各級旅游部門應制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃，引進投資及項目開發(fā)應符合規(guī)劃要求。中國
（二）旅游環(huán)境資源資本化
對于自然資源，可以根據(jù)其所有權的不同，設置不同的權利，如開發(fā)利用權，使用權等。鄉(xiāng)村旅游所依托的自然資源所有權有兩類:國家所有權和農村集體所有權。而經營者也有兩類：外來旅游企業(yè)和本地農戶。將旅游環(huán)境資源資本化，就是要經營鄉(xiāng)村旅游服務的經營者有償使用青山、綠水等傳統(tǒng)上屬于公共產品的資源。對于旅游企業(yè)，如果使用屬于國家所有的資源，應按照法律的規(guī)定支付自然資源使用費，這個制度可以按照土地使用權的制度設計；對于農村集體所有的資源，應與該地的農村集體組織簽訂承包協(xié)議，有償使用。而經營者是當?shù)剞r戶的，由于經濟能力弱，他們經營旅游也是在其傳統(tǒng)的生活習慣基礎上進行的，原則上不需要象旅游企業(yè)一樣付費，但應當繳納適當?shù)模喈斢诃h(huán)境保護的保證金。
（三）設置較高的進入門檻
目前廣西的農村生態(tài)旅游規(guī)?；洜I的不多，很多都是當?shù)剞r民自行個體經營。分散式、小規(guī)模經營往往經濟實力較弱，沒有長遠規(guī)劃，比較急功近利，帶有較強的“靠山吃山”的心態(tài)，很少關注環(huán)境問題。對此，應制定地方法規(guī)，規(guī)定較高的進入門檻，引進具有先進開發(fā)與管理經驗的旅游經營企業(yè)進行整體性開發(fā)。這樣可以對當?shù)氐淖匀画h(huán)境較為有效、協(xié)調的利用。地方政府在進行招標引進旅游項目時，應重點考核其對當?shù)丨h(huán)境保護的措施的可行性，使環(huán)境資源合理利用及環(huán)保納入經營企業(yè)的運營成本之中，從而達到旅游開發(fā)與環(huán)境和諧發(fā)展、經濟發(fā)展與環(huán)保雙贏的局面。
設置較高的進入門檻并非指僅投資多的旅游企業(yè)才能經營鄉(xiāng)村旅游產業(yè)，而將當?shù)剞r民排除在旅游發(fā)展之外。這里所指的高門檻，更大程度上是指對環(huán)保的貢獻。對于當?shù)剞r戶經營旅游行為，更多的要靠行政力的約束，如收取排污費等。
（四）有效地將農村生態(tài)旅游目的地農民納入旅游產業(yè)中
對于風光秀麗的生態(tài)旅游景區(qū)，往往也是相對貧困的地區(qū)，如廣西的大化縣、田東縣、東蘭縣、巴馬縣都是有名的貧困地區(qū)，近幾年由于大力發(fā)展旅游業(yè)，當?shù)氐慕洕c農民生活得到一定的改善，但是，仍然有相當數(shù)量的貧困人口。如果鼓勵當?shù)剞r民從事旅游，農民分散的、小規(guī)?？赡軐β糜萎a業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護都不利。引進外來投資，又可能將當?shù)剞r民排除在旅游發(fā)展所帶來的經濟利益之外，而他們還很有可能要承受因為開發(fā)而帶來的負面效應。如何讓當?shù)剞r民參與旅游業(yè)，享受到開發(fā)當?shù)芈糜钨Y源所帶來的實惠，同時又不會造成不經濟、不環(huán)保的效果呢？
這需要當?shù)卣谝M投資時，要求旅游經營者做好規(guī)劃，將當?shù)剞r民作為其經營的有機組成部分。雙方的合作可以是多種形式的：
1．農民可以通過村委會等集體組織與經營者簽訂協(xié)議，以他們集體所有的自然資源作為資本入股。這要求首先將集體所有的自然資源他物權利劃分成股份，并且作價，轉化成資本。這種方式的合作，恰恰與上述制度設計相吻合，也是當?shù)剞r民最深的參與旅游開發(fā)的一種方式。通過自然資本入股，農民成為股東，可以參與開發(fā)與經營決策，對當?shù)刭Y源的開發(fā)、利用具有表決權，這也遵循了環(huán)保民主原則。
2．無論當?shù)剞r民是否有自然資本入股參與，都可以加入旅游服務、甚至經營管理行業(yè)之中去。當?shù)剞r民世代居住在本地，與當?shù)刭Y源形成天然一體，其實他們也是當?shù)芈糜钨Y源的有機組成部分。這一點，在以民俗資源作為開發(fā)旅游的重點的地區(qū)，顯得尤為突出。例如，廣西融水苗族自治縣，主要是苗族風情，消費者除了欣賞秀美的山水風景之外，更是想要體驗當?shù)氐拿褡屣L情。當?shù)剞r民的生活和民俗，通過旅游企業(yè)的良性包裝，呈現(xiàn)給消費者。而當?shù)剞r民可以在保持自己的生活傳統(tǒng)和習俗，同時又不離開家門的情況下，改善自己的生活。參與的方式有二：第一，受雇于旅游經營企業(yè)；第二，與旅游經營企業(yè)簽訂協(xié)議，將具有當?shù)靥厣穆糜雾椖砍邪o農戶或農戶聯(lián)合體。協(xié)議中明確約定承包項目與范圍，旅游經營企業(yè)統(tǒng)一管理，指定服務標準，由經營者就農戶經營項目對消費者承擔責任。這里需要注意的是，在開發(fā)民俗資源的時候，法規(guī)應做適當?shù)囊龑В苊鈱⒚袼罪L情展示舞臺化、商品化。在開發(fā)的同時，注意外來文化對當?shù)貍鹘y(tǒng)文化的破壞與沖擊。經營者應配合文化部門對當?shù)氐拿袼孜幕难芯颗c保護。
3.對于不愿意或者沒有勞動資源的農戶，可以通過兩種途徑分享利益：第一，通過所在農村集體組織所有的自然資源入股方式獲得分紅；第二，在當?shù)卣膮f(xié)調下，按照與經營者的協(xié)議，從旅游經營者處獲得補償款。該補償款是用于彌補因開發(fā)鄉(xiāng)村旅游使其遭受到對原有安寧生活破環(huán)的損失或容忍。
（五）當?shù)卣闪ｉT的監(jiān)管組織
通過將自然資源資本化后，環(huán)境與資源通過市場機制調節(jié)得以有效利用與保護，政府的環(huán)保壓力大大減輕。但并不是說政府對此就可以無所作為，而是要轉變職能，從執(zhí)行者變?yōu)楸O(jiān)管者，保證市場的良性、有序運行。針對農村生態(tài)旅游發(fā)展的特點，政府監(jiān)管組織的主要有以下幾個方面：1.制定鄉(xiāng)村旅游服務標準；2.按照相關法規(guī)，通過公開招標的方式引進旅游開發(fā)經營企業(yè)；3.監(jiān)管自然資本權利交易過程；4.監(jiān)管經營企業(yè)與農戶的行為，如果他們有破壞環(huán)境與資源的行為，依法采取行政手段；5.對農戶分散經營進行必要的組織與培訓。
在進行行政監(jiān)管時，要特別注意防止行政權的過分膨脹。從目前的狀況來看，政府常常喜歡當場上的“運動員”而不是“裁判員”，因為直接參與經濟，可能會得到更多的經濟利益。立法就是要政府回歸本位，成為市場的監(jiān)管者，防止惡性競爭或破壞競爭的行為。對于難以資本化的，具有較強公益性的公共資源，難以用市場手段調節(jié)的，需要政府投入加以保護。
五、結語
良好的資源是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的有利條件，但如果沒有好的制度，優(yōu)勢可能難以發(fā)揮，最終成為制約產業(yè)發(fā)展，乃至整個經濟發(fā)展的障礙。筆者試圖跳出傳統(tǒng)環(huán)境保護的思維，在生態(tài)經濟的視角下，構建一個農村生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展的法律制度，將原本作為無償使用的自然資源資本化，從而將“外部化”的問題轉為“內部化”，以解決“市場失靈”和“政府失靈”的問題。制度的具體構建仍需不斷探索，本文只是做了一個初步的探討。
注釋：
①所謂“市場失靈”是指市場機制不能使資源的配置達到最優(yōu)化的狀態(tài)，特別不能按最優(yōu)化原則提供公共產品和服務。自然資源一直以來作為公共產品，存在產權不明的狀態(tài)，市場運作無法組織和實現(xiàn)自然資源的提供。自然資源被排除在市場交易之外（外部性），市場交易主體不會為消耗自然資源而付出成本；對自然資源的掠奪性開采和對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞等，這類外部性和搭便車一般不能通過市場價格反映出來，當然也就無法通過市場交換的途徑加以糾正。
②對于自然資源的所有權，我國的法律已做出了明確的規(guī)定：自然資源國家和集體所有。這樣的制度設計也是基于我國公有制和當前的政治體制，具有其正當性與合理性，這一點已達到基本共識。所以這里討論的權利為非所有權的他物權。中國
參考文獻：
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論文摘要：本文總結了關于正規(guī)金融與非正規(guī)金融垂直連接的研究。國外方面，該創(chuàng)新始于20世紀80年代。國內的研究較少，才剛剛起步，但近年來，也有很多學者進行了關注。
一、國外研究
正規(guī)金融與非正規(guī)金融兩部門的垂直合作屬于典型的金融創(chuàng)新，該創(chuàng)新發(fā)生在20世紀80年代。20世紀70年代中期以前，金融市場的專家和政策制定者對非正規(guī)金融帶有偏見，認為非正規(guī)金融服務太窄、零碎和無效率。
bouman（1977；1979）的非正規(guī)金融市場研究和俄亥俄州立大學農村金融小組，就發(fā)展中國家對私人和機構性的非正規(guī)金融中介的許多誹謗給予了糾正（adam，1977；adam和ladman，1979）。adam和fitchett（1992）、bhatt（1988）提出，適宜的非正規(guī)金融市場，作為金融服務項目創(chuàng)新的一種來源，能夠服務于窮人金融的金融需求。20世紀80年代起，有意義的努力是將非正規(guī)金融機構結合到正規(guī)金融項目中去。例如，馬拉維的lilonwe土地發(fā)展項目、津巴布韋的儲蓄發(fā)展基金會、孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行、印度尼西亞的phbk（連接銀行和自助小組的項目）等。fuentes（1996）的研究為通過直接的補償計劃把貨幣放貸人和銀行聯(lián)系在一起，貨幣放貸人的工資隨著貸款的償還而變化。研究還表明，治理鄉(xiāng)村生活的規(guī)范和準則有助于約束人可能的策略行為，從而幫助金融機構。varghese（2004）建立了一個簡單的模型考察了信息不對稱導致的篩選、監(jiān)督和狀態(tài)核查問題以及執(zhí)行問題，通過對銀行自己發(fā)展發(fā)放貸和銀行與非正規(guī)貸款人聯(lián)結起來發(fā)放貸款所得的收益的比較，得出了非正規(guī)金融與正規(guī)金融聯(lián)結的激勵相容條件。條件表明銀行應當根據(jù)貨幣放貸人的機會成本和信息貢獻補償貨幣放貸人。
二、國內研究
左臣明，馬九杰(2006)提出在農村金融抑制背景下，要正視農村正規(guī)金融與非正規(guī)金融之間的關系，前者有成本優(yōu)勢，而后者有信息優(yōu)勢。正式提出將二者連接起來為農村金融服務的設想。
武翔宇（2007）在綜述中總結道，正規(guī)金融機構與非正規(guī)金融機構有三種聯(lián)結模式。第一、正規(guī)金融雇傭非正規(guī)人，如私人放貸者、合作社、資金互助社或小額信貸機構等，由其代為篩選、監(jiān)督借款人以及回收貸款。非正規(guī)人貸款的條件、傭金水平等由正規(guī)金融決定。第二、轉貸。即正規(guī)金融向非正規(guī)機構貸款，非正規(guī)機構再將從銀行所得到的貸款轉貸給農村借款人。非正規(guī)機構向農戶貸款利率、貸款條款等不受正規(guī)金融干涉。第三、正規(guī)機構隱含的利用非正規(guī)金融的信息。如正規(guī)金融通過“信貸配給”來利用非正規(guī)金融的信息，非正規(guī)貸款人通過提供貸款給非意愿違約的好借款人，使其能繼續(xù)獲得銀行貸款，并與其共享未來的盈余。并說明了金融聯(lián)結的兩個主要研究方向：聯(lián)結條款的設計和聯(lián)結的效果。并通過構建模型，研究了銀行雇傭鄉(xiāng)村中介篩選和監(jiān)督借款人以及回收貸款時補償方案的設計。提出我國農村可能作為聯(lián)結中介的主體有以下幾種一是金融類鄉(xiāng)村中介，如農村資金互助社、社區(qū)發(fā)展基金、信貸協(xié)會、互助會等；二是村莊資源如村莊的供銷社、衛(wèi)生所、村干部等；三是生產性的組織,如專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等。四是非政府組織。
邵興忠（2008）以浙江省為例進行了正規(guī)金融和民間金融的對接研究。提出了水平連接和垂直連接的幾種模式。他認為，垂直連接主要有三種方式：正規(guī)金融與專職放貸者的連接：正規(guī)金融與捆綁信貸（商品信用）的連接；正規(guī)金融與小組金融（合會、小額信貸）的連接。
楊福明、黃筱偉（2008）以溫州為例，通過實證研究，證明了非正規(guī)金融與正規(guī)金融具有相互影響、相互補充、相互協(xié)作的關系，并將其定義為協(xié)同性。從金融生態(tài)的角度出發(fā)，認為這種協(xié)同性是金融生態(tài)體系自我調節(jié)機制發(fā)揮作用的結果。主張把民間金融看作是金融生態(tài)系統(tǒng)中一個重要的生態(tài)主體，在對民間金融的改革和規(guī)范過程中，要考慮金融生態(tài)環(huán)境因素的影響。
吳成頌（2009）提出了我國非正規(guī)金融與正規(guī)金融進行水平連接和垂直連接的幾種模式構想,在相關的制度安排上建議讓非正規(guī)金融合法化、加強金融監(jiān)管、完善服務體系。在制度安排上提出，以利率是否符合民法所要求的不超過商業(yè)銀行貸款利率4倍為標準。只要合法的放貸者和金融小組就近簡單備案，就可以進行放貸活動，以實現(xiàn)垂直連接。
劉杰（2008）對垂直連接的前提條件、效率、可行性進行了完整的理論分析。并得出結論。認為正規(guī)金融與非正規(guī)金融之間的“互補”關系是實現(xiàn)“垂直連接”的前提。并找到了影響“互補”關系形成的相關因素。另外，“垂直連接”的效率與農村信貸市場的非正規(guī)金融市場結構有關。非正規(guī)金融市場結構既有可能形成競爭也會造成合謀。競爭的局面是“垂直連接”所愿看到的。進一步放寬假設的情況是，我國大多數(shù)地區(qū)非正規(guī)金融表現(xiàn)為壟斷市場結構特征。“垂直連接”的剩余可能會被壟斷者完全占有，但同時加大了農村資金的供給，其代價是加劇了農村的不平等。而我國的農村合作組織，農業(yè)龍頭企業(yè)是非常重要的非正規(guī)金融壟斷組織形式，而這些組織并不會完全占有剩余，所以應當被視為“垂直連接”的重要參與主體?？傊?，“垂直連接”在我國農村經濟發(fā)展過程中是可行的，但是這種可行是有條件的。因而在實施過程中應要根據(jù)各地實際情況，確立各自的政策預期，不能搞一個模式。農民組織化程度越高，商業(yè)化程度越高，“垂直連接”越有效。
萬川川（2010）以遼寧農戶家庭為例，通過實證分析得出：正規(guī)金融和非正規(guī)金融存在著協(xié)同效應，兩者通過‘垂直連接’是能夠增加農村金融供給的；在此基礎上進一步構想我國農村正規(guī)金融與非正規(guī)金融‘垂直連接’采取的模式，認為我國正規(guī)金融可以考慮跟商品交易互聯(lián)以及和自有資金放貸者和金融小組的合作。
參考文獻：
[1] 武翔宇.我國農村金融聯(lián)結制度的設計.金融研究.2007
關鍵詞：小額信貸機構；效率；DEA；對比分析；西部地區(qū)
中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003－4161(2011)03－0102－05
相對我國中東部，西部地區(qū)經濟發(fā)展緩慢，加大對西部地區(qū)的扶貧力度勢在必行，且要多措并舉。小額信貸機構的出現(xiàn)對西部扶貧事業(yè)的發(fā)展大有裨益，其運行狀況直接關系到扶貧效果。小額信貸機構自身的運行效率是其持續(xù)有效運行的關鍵所在。基于此，本文選擇西部4省小額信貸機構數(shù)據(jù)，運用DEA方法、選擇投入導向BCC模型對西部小額信貸機構的運行效率做對比分析，并解釋其影響因素。本文共分為四部分：相關研究的文獻綜述；樣本及變量指標選擇；運行結果分析及解釋；相關結論。
一、文獻綜述
杜曉山最早開展了相關研究，他從實踐出發(fā)(1993，1994，2000)，借鑒國外小額信貸研究的經驗，結合我國實際，開展對小額信貸發(fā)展的路徑、模式、資金來源及機構合法性和監(jiān)管渠道等方面的研究；吳國寶(2001)開展了中國小額信貸扶貧研究，側重小額信貸的扶貧效果研究，涉及多種組織類型；姚先斌、程恩江(1998)也分析小額信貸的原則和在中國的實踐；湯敏(2002，2003)和茅于軾(2005，2006，2007)側重對利率和機構困境的研究，認為高利率是關鍵；汪三貴(2000)、王曙光(2006，2007)分析了小額信貸發(fā)展的障礙問題和需要的制度環(huán)境。這些研究從宏觀上分析小額信貸的外部環(huán)境和內部構造，組織、資金、利率是其關注的重點，對機構本身的研究較少。
對機構的研究也是以杜曉山的研究(2003，2004，2008，2009)為主，他在2003年研究了國外小額信貸機構的管理、操作及局限，并分析了我國小額信貸機構的類型和特點，指出其可能的發(fā)展形式。他在2004年側重對民間或半民間機構小額信貸的研究，認為應該給予這類機構政策上的扶持和資金上的支持。2008年他主要關注非政府小額信貸組織的發(fā)展困境及所需的政策支持，以及這類機構可能的發(fā)展前景。2009年他呼吁中小商業(yè)銀行開展小額信貸業(yè)務，并總結開展了各類小額信貸業(yè)務的機構的現(xiàn)狀。其他學者對機構的研究側重于只貸不存機構和資金互助社，并對機構的研究做了推進，開始研究效率。何廣文(2006)分析了只貸不存機構的特征與創(chuàng)新點。2008年他利用調研資料在博弈論基礎上分析資金互助社的運行機制及效率。該研究發(fā)現(xiàn)此機構違約率低，資金融入者和資金融出者成本較低，資金融通的制度效益顯著，社會效益突出。后來小額信貸機構的研究從外部轉移到內部，程恩江主要側重于內部研究，細化小額信貸機構的研究范圍和對象。程恩江(2007，2008)主要研究小額信貸機構(項目)的覆蓋率和目標客戶的瞄準問題，把對機構的研究內部化。綜合以上學者的研究，研究對象從管理、操作和形式過渡到機制、效率以及覆蓋率和目標客戶，研究對象從外部轉移到內部。研究方法從傳統(tǒng)的定性分析過渡到定量分析。
學者們逐漸把研究重點從外部的環(huán)境轉移到內部的治理和績效上來。汪三貴、李瑩星(2004)利用118個農村信用社的數(shù)據(jù)資料分析了農信社的治理結構對其經營行為的影響，回歸分析結果表明：農信社的業(yè)績表現(xiàn)與治理變量有密切的聯(lián)系；儲保金、張?zhí)m、王娟(2007)運用DEA方法對14家農信社改革前后的效率做了比較，認為農信社改革后的效率逐漸提高，農信社市場占有率及自身的經營管理狀況等會對農信社效率產生重要影響，而政策性業(yè)務的承擔會對農信社效率產生負面影響；吳少新、李建華、許傳華(2009)利用DEA超效率模型分析4家村鎮(zhèn)銀行的經營效率，發(fā)現(xiàn)資本實力較弱、存款規(guī)模低、主營業(yè)務盈利能力差的村鎮(zhèn)銀行經營效率低；王杰(2010)運用DEA方法分析黑龍江36家小額信貸公司的效率，確定各地區(qū)機構效率的排名。由此看出，研究脈絡從機構的外部轉移到內部，從宏觀指導變?yōu)槲⒂^分析，從定性分析側重社會效益到定量研究注重機構自身生存。雖然對效率問題有所涉及，但是不同地區(qū)機構效率對比研究仍十分欠缺。方法的運用上DEA方法逐漸受到重視并開始推廣開來。
國外研究的核心問題是小額信貸機構的可持續(xù)性及覆蓋率，極力主張小額信貸機構的商業(yè)化。效率問題是機構商業(yè)化繞不開的問題，對小額信貸機構效率的研究主要運用成本收益分析和DEA、SFA等分析方法。Abdul Qayyum，Munir Ahmad(2006)運用DEA模型選擇投入導向和產出導向兩種導向，以規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬可變兩種情況研究巴基斯坦、印度和孟加拉的小額信貸機構效率。結果顯示，在規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬可變下各有2家和5家有效率的小額信貸機構。這三個國家小額信貸機構技術效率無效。Niels Hermes，Robert Len-sink和Aljar Meesters(2008)運用隨機前沿分析(sFA)對1300個小額信貸機構數(shù)據(jù)進行測算，結果發(fā)現(xiàn)小額信貸機構的覆蓋率和效率存在負相關關系。Ben Sohane Bassem(2008)分別用CCR模型和BCC模型對地中海35家小額信貸機構2年的數(shù)據(jù)進行研究，發(fā)現(xiàn)小額信貸機構的規(guī)模與效率有負相關關系，中等規(guī)模的小額信貸機構更有效率。M.Kabir Hassan，BenitoSanchez(2009)運用Malmquist-DEA方法和一般DEA方法分析拉丁美洲、中東和南非、南亞214家小額信貸機構的技術效率和規(guī)模效率。他們分別采用生產法和中介法分別計算，研究發(fā)現(xiàn)正規(guī)小額信貸機構(銀行型小額信貸機構和信貸聯(lián)盟型小額信貸機構)的技術效率要高于非正規(guī)小額信貸機構(非盈利性組織小額信貸機構和非金融機構型小額信貸機構)的效率。其中，南亞的小額信貸機構效率要高于其他地區(qū)的小額信貸機構效率。這些小額信貸機構無效率主要是純技術效率無效引起。Mamiza Haq，Michael Skuuy，Shams Pathan(2010)運用DEA方法使用生產法和中介法來選擇投入產出指標，分析非洲、亞洲和拉丁美洲39家4類小額信貸機構(銀行型小額信貸機構、非銀行金融機構型小額信貸機構、合作型小額信貸機構和非政府組織小額信貸機構)的成本效率。研究結果是：非政府組織小額信貸機構的效率在生產法下最好，銀行型小額信貸機構的效率在中介法下更為突出。從長期來看，銀行型小額信貸機構勝過非政府組織小額信貸機構。國外對DEA方法的運用已經非常的
成熟：一般DEA、Malmquist-DEA和SFA選擇、投入和產出導向選擇、規(guī)模報酬可變與不變、指標選擇、地區(qū)選擇、機構性質選擇都有涉及。研究的內容從國家之間機構的效率對比和效率高低的原因分析，到效率與覆蓋面和規(guī)模的關系，再到不同性質機構問的效率對比和效率高低的原因分析。除了范圍擴大外，這些研究分析更加縝密，側重點傾向于機構自身。在方法的運用上，以Malmquist-DEA方法的研究不多，主要還是一般DEA方法的運用。
吸收以上國內外的研究經驗，利用模型進行地區(qū)對比和機構性質的對比在研究小額信貸機構效率上值得嘗試。出于此目的，本文試圖運用BCC模型來分析我國西部4省16家小額信貸機構的效率和影響效率的因素。
二、樣本與變量指標選擇
本文選擇西部地區(qū)4個省、16家小額信貸機構作為研究對象，分析其2009年的效率高低及構成。這16家機構是甘肅省渭源縣貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項目辦、甘肅省通渭縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、甘肅省白銀市靖遠縣城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會、甘肅省定西市安定區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會、青海省尖扎縣LPAC項目辦、青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、青海省貴南縣LPAC項目辦、青海湟源UNDP援助項目辦公室(縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會)、陜西佳縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西蒲城縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西西鄉(xiāng)婦女發(fā)展協(xié)會、陜西省淳化縣婦女發(fā)展協(xié)會、內蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心、內蒙古赤峰昭烏達蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、內蒙古赤峰市松山區(qū)農村信用合作聯(lián)社、內蒙古克什克騰旗農村信用合作聯(lián)社。由于機構名稱較長，分別用機構l、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16代替它們。這4個省相連，經濟環(huán)境和氣候比較類似，且數(shù)據(jù)完整。這些是小額信貸推廣省份，小額信貸效果容易顯現(xiàn)。選擇2009年數(shù)據(jù)的原因：2008年金融危機對金融機構有很大影響，小額信貸機構也不例外。從2009年機構的效率狀況可以看出機構的實力及抗風險能力。本文的數(shù)據(jù)來自中國小額信貸聯(lián)盟，僅對數(shù)據(jù)本身作出分析。
小額信貸機構類似于銀行，為客戶提供貸款服務。用DEA方法來分析小額信貸機構具有可行性與操作性。因此，本文在前人研究的基礎上，選擇投入導向型BCC模型，對我國西部4省16家小額信貸機構1年的效率進行測量。關于變量指標的選擇可以參考他人研究成果。Abdul Qayyum，Munir Ahmad(2006)使用的投入指標：信貸官員數(shù)和每一借款者的成本；產出指標：已支付的貸款。Ben Soltane Bassem(2008)選擇的投入指標：員工數(shù)和總資產；產出指標：女性客戶數(shù)和資產收益率。M.KabirHassan，Benito Sanchez(2009)選擇的投入指標：總財務費用，財務支出，貸款損失準備金，操作費用，人員；產出指標：總貸款組合，總資金，金融業(yè)務收益，主動借款者數(shù)量；吳少新等(2009)運用DEA分析法的超效率模型，對4家典型村鎮(zhèn)銀行的經營效率進行了比較分析時選取職工人數(shù)、資本金和主營業(yè)務成本作為投入變量選取，主營業(yè)務收入、存款規(guī)模和凈利潤作為產出變量；王杰(2010)選擇小額貸款公司的總資產、職工人數(shù)、地區(qū)人均GDP為投人指標；選擇累計貸款總額、營業(yè)收入作為產出指標。參照以往研究經驗，本文選擇投人指標為：資產總額、貸款余額、信貸員數(shù)；產出指標為：貸款客戶數(shù)和還款率。資產和信貸員是小額信貸機構投入的資本和勞動力。資產是小額信貸機構放款的來源，其規(guī)模大小影響小額信貸機構業(yè)務的多少。信貸員小額信貸機構的主要工作人員，也是收款的關鍵人，其人數(shù)多少關系著小額信貸機構的業(yè)績。貸款余額是每年貸出未到期和沒有償還的貸款量，衡量小額信貸機構的業(yè)務好壞，算作投入變量。因為小額信貸機構不能夠吸收存款，資金來源有限，貸出未歸還的資金影響以后的貸款發(fā)放。小額信貸機構是為客戶提供金融服務，其產出是貸款客戶和還款狀況。小額信貸機構壯大要考核覆蓋率，所以選擇貸款客戶數(shù)作為產出指標?？蛻魯?shù)越多，證明機構覆蓋面越廣。小額信貸機構可持續(xù)發(fā)展要保證高還款率。還款率關系到小額信貸機構運行好壞及其發(fā)展進程，并關系到其貸款質量及資金的使用效率，所以選為產出變量。
三、結果分析
本文使用DEAP2.1軟件選擇投入導向的BCC模型來測算16家小額信貸機構的效率。這16家小額信貸機構效率值，表1，4省均值，表2。表3、表4、表5、表6是各省小額信貸機構效率值。
4個省整體技術效率均值0.735，純技術效率均值是O.884，規(guī)模效率均值是0.824。16家機構有4家達到最佳狀態(tài)，處于技術效率有效前沿面上，技術效率、純技術效率、規(guī)模效率都達到1。這4家機構中青海有2家，分別是青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、青海省貴南縣LPAC項目辦。內蒙有2家，內蒙古赤峰市松山區(qū)農村信用合作聯(lián)社、內蒙古克什克騰旗農村信用合作聯(lián)社。另外還有3家小額信貸機構的純技術效率達到1。l家機構位于青海，是青海省尖扎縣LPAC項目辦；1家機構位于陜西，是陜西蒲城縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會；1家機構位于內蒙，是內蒙古赤峰昭烏達蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會。有2家機構規(guī)模報酬遞增。位于甘肅l家，是甘肅省白銀市靖遠縣城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會；青海1家，是青海湟源UNDP援助項目辦公實(縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會)。4家機構規(guī)模報酬不變，分別位于青海和內蒙，青海2家，內蒙2家。10家機構規(guī)模報酬遞減。陜西4家，陜西佳縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西蒲城縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西西鄉(xiāng)婦女發(fā)展協(xié)會、陜西省淳化縣婦女發(fā)展協(xié)會。甘肅有3家。甘肅省渭源縣貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項目辦、甘肅省通渭縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、甘肅省定西市安定區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會。內蒙2家，內蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心、內蒙古赤峰昭烏達蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會。青海l家，青海省尖扎縣LPAC項目辦。
這16家機構中只有內蒙古赤峰市松山區(qū)農村信用合作聯(lián)社和內蒙古克什克騰旗農村信用合作聯(lián)社是金融機構型小額信貸機構，這2家金融機構型小額信貸機構是技術有效率的，其余的14家都是非政府組織型小額信貸機構，非政府組織型小額信貸機構14家中有2家達到技術有效。
各省相比較。技術效率比較，青海的機構技術效率平均值較高，達到0.876；其次是內蒙機構的均值，達到O.732；陜西機構的均值，達到O.722；甘肅機構的均值最低，達到O.610。青海的機構技術效率均值大于這4省平均水平，達到O.735；甘肅、陜西和內蒙的機構技術效率均值小于4省平均水平。純技術效率比較，還是青海機構的純技術效率均值最高，達到0.954；其次是陜西機構的均值，達到0.923；內蒙機構的均值，達到0.892；最低是甘肅機構的均值O.766。青海、陜西和內蒙機構的純技術效率均值高于4省平均水平，達到O.884；甘肅機構的純技術效率均值
低于4省平均水平。規(guī)模效率比較，青海機構的規(guī)模效率均值最高，達到O.919；其次是內蒙機構的均值O.806；甘肅機構的均值達到0.796；陜西機構的均值最低，達到0.775。青海機構的規(guī)模效率均值高于4省平均水平，達到O.748；甘肅、陜西和內蒙機構的規(guī)模效率均值低于4省的平均水平。
總體看，西部4省小額信貸機構技術效率低的原因是純技術效率和規(guī)模效率都低。相對而言，規(guī)模效率低于純技術效率。規(guī)模不足是小額信貸機構效率低下的最主要原因，并且管理等因素也對效率低下有主要的影響。西部4省各自小額信貸機構效率低，從而影響了4省小額信貸機構整體的效率。青海和陜西小額信貸機構純技術效率接近最佳狀態(tài)，對4省小額信貸機構整體產生很小的負面影響。規(guī)模效率方面青海省小額信貸機構對4省小額信貸機構整體有較小的影響。
甘肅省選擇的都是凈利潤為正的機構。甘肅小額信貸機構技術效率均值為0.610，甘肅省內的4家小額信貸機構有3家小額信貸機構技術效率值大于省均值，1家機構技術效率均值低于省均值。3家機構的純技術效率值高于省均值，1家機構純技術效率均值低于省均值。2家機構的規(guī)模效率值大于省均值，2家機構的規(guī)模效率值小于省均值。3家機構規(guī)模報酬遞減，1家機構規(guī)模報酬遞增。其中，甘肅省白銀市靖遠縣城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會效率最低，它的純技術效率和規(guī)模效率低下嚴重影響了甘肅省小額信貸機構整體效率、純技術效率和規(guī)模效率。但是這家機構規(guī)模報酬遞增，擴大規(guī)?？梢赃_到規(guī)模經濟，改善效率狀況。
青海省選擇凈利潤為正的機構和數(shù)據(jù)完整的機構。青海省的4家小額信貸機構有2家機構技術效率值大于省均值并達到1，2家機構技術效率值小于省均值。3家機構的純技術效率值都高于省均值，達到1，1家機構的純技術效率低于省均值。1家機構規(guī)模效率值大于省均值，2家機構的規(guī)模效率值大于省均值，達到1，1家機構規(guī)模效率值小于省均值。1家機構規(guī)模報酬遞增，2家機構規(guī)模報酬不變，1家機構規(guī)模報酬遞減。青海省尖扎縣LPAC項目辦效率最低，規(guī)模不足，導致其技術效率不高，從而影響了青海省小額信貸機構整體效率沒有達到最佳狀態(tài)，處于規(guī)模報酬遞減狀態(tài)。青海湟源UNDP援助項且辦公室(縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會)純技術效率較低，影響其技術效率值，也拉低了青海省小額信貸機構整體效率，處于規(guī)模報酬遞增階段。青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會和青海省貴南縣LPAC項目辦的純技術效率、規(guī)模效率和技術效率都達到1，達到最佳狀態(tài)。
陜西省選擇利潤為正的機構。陜西省4家小額信貸機構有3家機構技術效率值高于省均值，1家機構技術效率值低于省均值。3家機構的純技術效率值高于省均值，1家機構的純技術效率值低于省均值。2家機構規(guī)模效率值高于省均值，2家機構規(guī)模效率值低于省均值。4家機構規(guī)模報酬遞減。陜西西鄉(xiāng)婦女發(fā)展協(xié)會的技術效率值最低，影響了陜西省小額信貸機構整體效率值的提高。這家機構主要是規(guī)模不行，管理也存在問題，從而致使其技術效率很低。陜西省淳化縣婦女發(fā)展協(xié)會的技術效率最高，其純技術效率和規(guī)模效率接近1。
內蒙選擇凈利潤為正的機構。內蒙4家小額信貸機構2家技術效率值高于省均值，達到1，2家機構低于省均值。3家機構純技術效率值高于省均值，達到1，1家機構低于省均值。2家機構規(guī)模效率高于省均值，達到1，2家機構規(guī)模效率低于省均值。2家機構規(guī)模報酬遞減，2家機構規(guī)模報酬不變。內蒙古赤峰市松山區(qū)農村信用合作聯(lián)社、內蒙古克什克騰旗農村信用合作聯(lián)社的純技術效率、規(guī)模效率和技術效率均達到理想狀態(tài)，且規(guī)模報酬不不變。內蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心效率最低，其規(guī)模效率和純技術效率都很低。這個機構的管理和規(guī)模都要進一步改善和提高。內蒙古赤峰昭烏達蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會的規(guī)模不足，影響了其技術效率的提高。此機構急需擴大規(guī)模以提高技術效率。
四、結論
整體而言，西部四省小額信貸機構效率低的原因是純技術效率和規(guī)模效率都低。相對而言，規(guī)模效率比純技術效率略低。除甘肅省小額信貸機構外其他3省小額信貸機構均是如此。相比較而言，青海小額信貸機構效率最高，其次是內蒙、陜西，最后是甘肅。效率達到1的小額信貸機構青海有2家，青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會和青海省貴南縣LPAC項目辦；內蒙有2家，內蒙古赤峰市松山區(qū)農村信用合作聯(lián)社和內蒙古克什克騰旗農村信用合作聯(lián)社。綜合技術效率最差的是內蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心，它的純技術效率也是最低的；規(guī)模效率最低的是內蒙古赤峰昭烏達蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會。
西部4省小額信貸機構的管理和規(guī)模嚴重不足，尤其是規(guī)模小，規(guī)模不經濟，導致其規(guī)模效率低下，綜合效率不高。這些小額信貸機構規(guī)模要擴大，以廣覆蓋率和高還款率來降低單位貸款成本，從而減低經營成本。此外，這些機構的管理并非無懈可擊，機構普遍存在投入過多，資源冗余的現(xiàn)象，產出明顯不足。管理效率要提高，可以利用國際計劃無償轉讓的小額信貸管理軟件，合理投入、科學管理、增加產出。
基金項目：本文受到民族學院校內項目資助，項目名稱：西部農村小額信貸運行狀況分析，2010。
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【關鍵詞】汶川地震；人居環(huán)境；重建；管理
0 引言
人居環(huán)境科學就是以人類居住的環(huán)境科學這二大要領范疇基礎上發(fā)展起來的新學科。它是探索研究人類因各類生存活動需求而構筑空間、場所、領域的學問，是一門綜合性的以包括鄉(xiāng)村、集鎮(zhèn)、城市等在內的以人為中心的人類聚居活動與以生存環(huán)境為中心的生物圈相聯(lián)系，加以研究的科學和藝術[1]。是對建筑學、城市規(guī)劃學、景觀建筑學的綜合，其研究領域是大容量、多層次、多學科的綜合系統(tǒng)。
吳良墉院士將人居環(huán)境定義為“是人類的聚居生活的地方，是與人類生存活動密切相關的地表空間，它是人類在大自然中賴以生存的基地，是人類利用自然、改造自然的主要場所[2]。
災后人居環(huán)境建設應注重居住環(huán)境景觀打造，而且需要與山區(qū)植被景觀的修復建設協(xié)作并進。特別是在川西龍門山區(qū)域，擁有如此優(yōu)越的自然山水環(huán)境條件下，將人居環(huán)境建設與植被景觀的修復相結合，能構建出以人為本，可持續(xù)發(fā)展的新環(huán)境，更能體現(xiàn)科學發(fā)展觀的核心理念。
1 居民安置點人居環(huán)境建設方法
居民點的災后重建應盡量突出其地域文化特點，尤其是要維護羌族等少數(shù)民族傳統(tǒng)的生活習俗、禮儀節(jié)慶、建筑形式、布局方式等，結合當?shù)氐牡匦?、氣候和居民的生活習慣進行恢復重建。
居民建筑的性質與功能、內容與規(guī)模、標準與檔次、位置與高度、體量與體形、色彩與風格等，均應有明確的分區(qū)分級控制措施，并形成樸素的風貌特點，建筑布局與相地立基，均應因地制宜，充分順應和利用原有地形，盡量減少對原有地物與環(huán)境的損傷或改造，并保留出自然景觀視廊。
2 居民安置點人居環(huán)境建設綜述
2.1 居民安置點人居環(huán)境建設綜述
在生態(tài)敏感地區(qū)進行城鎮(zhèn)建設，應以城鎮(zhèn)生態(tài)安全為首要原則。從全局出發(fā)，立足區(qū)域協(xié)調發(fā)展，合理調整城鎮(zhèn)體系，謀求災后重建整體效益的最大化。規(guī)劃建設活動必須以對自然環(huán)境的生態(tài)復建為基礎，將生態(tài)復建內容納入各層面規(guī)劃之中，并作為重點。城鎮(zhèn)內部的物質空間規(guī)劃應強調對應急避難地的合理安排，提升城鎮(zhèn)應對極端狀況的空間能力[2]。
首先要利用災后地質現(xiàn)狀調查的相關成果，對存在極大安全隱患的次生災害進行排查、治理；同時開展適應性評價。其次工程的選址要全面考慮地質環(huán)境條件可能造成的隱患，做好地質災害評估，選擇安全穩(wěn)定的場地，有利于長久的人居環(huán)境建設。
2.2 居民安置點環(huán)境建設要點
2.2.1 羌族特色，文化傳承
地震災區(qū)多數(shù)為羌族居住地，因此，設計必須體現(xiàn)羌族文化特色。傳承羌族的傳統(tǒng)建筑方式，并應用地域建筑材料來展現(xiàn)羌族特色、歷史文脈。使人立于此地，懷古惟風。
2.2.2 因地制宜，尊重自然
災區(qū)90%為山區(qū)地貌，高差、坡度較大，難以平整，因此，設計時應該結合地形，利用現(xiàn)有優(yōu)良的地域環(huán)境，創(chuàng)造人工與自然的和諧景觀。源于自然，又溶于自然。
2.2.3 可觀可玩，可賞可游
居民安置區(qū)內除開有統(tǒng)領全區(qū)的標志性羌族文化元素建筑物外，它還應具有使用性，能融入普通平民生活，使人們在閑暇之余有休閑鍛煉場所，外來游客也能在這些場地里近距離感受羌族文化。
3 重建管理方法與對策
在人居環(huán)境重建上，應抓住產業(yè)重建和生態(tài)重建同步的歷史機遇，以生態(tài)保護為基本歸屬，以經濟發(fā)展為基本手段，通過合理布局和技術運用，重點解決當前一些對生態(tài)環(huán)境負面影響比較大的區(qū)域，特別是極重災區(qū)的治理。通過生態(tài)環(huán)境管理，實現(xiàn)地方經濟發(fā)展與生態(tài)恢復同步運行的協(xié)調發(fā)展格局。
3.1 建立環(huán)評影響制度
嚴格按照地震災區(qū)恢復重建規(guī)劃對區(qū)域主體功能的定位，建立生態(tài)環(huán)境影響評價制度。
汶川地震災區(qū)恢復重建區(qū)劃分為“適宜重建區(qū)、適度重建區(qū)和生態(tài)恢復重建區(qū)”，三大區(qū)域的地理空間范圍也基本劃定。適宜重建區(qū)是指四川境內龍門山前平原和與龍門山脈接壤的淺丘地區(qū)，具體包括成都市受災區(qū)縣（都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣）的丘壩地區(qū)、德陽市受災縣的丘壩地區(qū)（綿竹、什邡等）和綿陽市受災縣（北川、安縣、江油等）的丘壩地區(qū)；適度重建區(qū)是指龍門山山后高原地區(qū)和山中丘陵地區(qū)，青川、北川、汶川、茂縣、平武境內的部分低海拔區(qū)域；生態(tài)恢復重建區(qū)是指龍門山地震斷裂帶的核心區(qū)和高山地區(qū)，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)云集于此。依據(jù)各主體功能定位，產業(yè)發(fā)展重點具有較大的差異性。因此，研究區(qū)域內的生態(tài)管理的重點區(qū)域是以山體修復為基本單元，制定與山區(qū)協(xié)調發(fā)展的循環(huán)經濟規(guī)劃并對規(guī)劃進行生態(tài)環(huán)境影響評價。重點評價對環(huán)境影響比較大的破損山區(qū)，同時，加強區(qū)域內旅游產業(yè)發(fā)展、特色農牧業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境影響評價。對區(qū)域內的農業(yè)產業(yè)項目、旅游項目、農田水利設施項目，同樣應進行生態(tài)環(huán)境影響評價。
3.2 建立經濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境影響評估
建立社會經濟發(fā)展五年規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價機制，重點評估區(qū)域內重大基礎設施投資項目、重大資源開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境的影響，實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設目標同步。在發(fā)展中結合地震災后特殊情況，注意加強生態(tài)環(huán)境保護內容，特別是生態(tài)恢復重建的重大項目。由于產業(yè)發(fā)展項目、社會基礎設施建設、固定投資等項目卻缺少相應的環(huán)境制約，所以需要制定完善的規(guī)范文件去進行管理。
針對研究區(qū)域以各自地域為單位，建立自然資源（如水能資源、旅游資源、農業(yè)資源、礦產資源等）信息庫并對開發(fā)狀況及其生態(tài)環(huán)境影響進行評估，縮減主要河流的水電站規(guī)模，關停一批對環(huán)境破壞比較大的高污染礦產企業(yè)，對地震造成的廢棄礦山礦坑進行恢復治理。減少或消除高能耗、高污染、低效益的原料性產業(yè)，重點發(fā)展清潔、能耗低三大效益均比較高的產業(yè)。
3.3 確定主導產業(yè)，扶持生態(tài)農業(yè)
農牧業(yè)以及林副產品采集業(yè)還是生態(tài)恢復區(qū)人口依存的產業(yè)。因此，生態(tài)主體功能區(qū)形成了以旅游和農牧業(yè)為主的（下轉第127頁）（上接第20頁）特色產業(yè)并以旅游業(yè)為主導產業(yè)。從生態(tài)恢復重建的角度，應將旅游業(yè)、農牧業(yè)發(fā)展與生態(tài)恢復項目相結合，在保護生態(tài)環(huán)境的同時促成旅游業(yè)和農牧業(yè)的健康發(fā)展。充分挖掘農業(yè)的生態(tài)屬性，引導農業(yè)向循環(huán)農業(yè)發(fā)展。在大農業(yè)內部形成良性的產業(yè)循環(huán)和資源利用循環(huán)，減少環(huán)境壓力。結合特色效益農業(yè)發(fā)展，定位地域特色鮮明的特色產業(yè)開發(fā)。謹慎對待低效林改造工程，避免一些以改造低效林為借口，實施新的生態(tài)破壞。
3.4 建立生態(tài)發(fā)展考核指標，完善財稅制度
地震災區(qū)生態(tài)恢復重建面臨的最大難題是考核指標制約，在GDP為主的考核模式下，生態(tài)恢復重建區(qū)和限制開發(fā)區(qū)（適宜開發(fā)區(qū)）內必然會以各種方式發(fā)展經濟，完成GDP排名。這樣，很容易出現(xiàn)兩張皮的現(xiàn)象：一邊是熱火朝天的經濟建設，一邊是植樹造林，一邊是破壞。尤其是一些地下礦產資源豐厚的地區(qū)，將考核指標量化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。制定適應不同主體功能區(qū)的考核指標，弱化GDP功能引導產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。建立生態(tài)資源評價機制，通過生態(tài)資源的增值情況給予財政轉移額度。
加大財政轉移支付力度，確保生態(tài)主體功能區(qū)的生態(tài)恢復重建任務。地方追求產業(yè)發(fā)展尤其是工業(yè)發(fā)展的根本目標是財政收入。在我國現(xiàn)行的稅制之下，地方（縣）缺少穩(wěn)定的稅源，轉移支付數(shù)量有限，為增加地方財稅收入，有資源的開發(fā)資源，無資源則招商引資，破壞本已脆弱的生態(tài)環(huán)境。因此，國家已明確劃定了國土空間利用方向，確定了不同空間的主體功能。依據(jù)主體功能定位，對生態(tài)主體功能區(qū)實施財政轉移支付，確保生態(tài)主體功能目標的實現(xiàn)。
給予環(huán)境友好型企業(yè)以稅收、信貸、資金、土地等政策優(yōu)惠，鼓勵環(huán)境友好型產業(yè)的發(fā)展。對于環(huán)境污染較大、生態(tài)破壞明顯的企業(yè)，征收懲罰性費用，抑制這類企業(yè)和產業(yè)的發(fā)展。對旅游、采礦、水電等產業(yè)，增收資源枯竭稅和生態(tài)恢復費，用于被毀植被的恢復和當?shù)厝罕姷睦嫜a償?，F(xiàn)代社會離不開自然資源的開采和利用，人類幾乎所有的工具、容器、機械、車輛等交通運輸工具和建筑物都是以金屬、木材、石化塑料等合成的。因而，礦山開采是社會發(fā)展的需求，對礦山開采征收生態(tài)恢復和污染治理費，可有效解決礦產資源對環(huán)境的破壞問題。縮減地震災區(qū)尤其是生態(tài)恢復重建區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)內的水電站規(guī)模，恢復河流應有的生態(tài)功能。
【參考文獻】
關鍵詞：貧困標準；扶貧政策；回顧與展望
貧困測度是監(jiān)測貧困狀態(tài)和制定反貧困政策和戰(zhàn)略的重要依據(jù)，貧困的識別和度量是把握貧困狀況、認識貧困對象、理解貧困深度的窗口。中國建國60年來，中國貧困線測度經歷了多次變化，扶貧政策以及扶貧問題的研究也經歷了多次調整，回顧與總結這些變化可以為將來做好扶貧工作提供借鑒。
一、關于貧困線的確定
(一)“生活救濟線”
從嚴格意義上說，這不是一條貧困線。1978年以前，由于絕對貧困人口數(shù)量龐大，國家經濟實力薄弱，扶貧主要是通過緊急救濟計劃和依托自上而下的民政救濟系統(tǒng)。在農村表現(xiàn)為政府提供的社會救濟、自然災害救濟、優(yōu)扶等。這是一種單純的輸血式救濟扶貧，不能救濟對象從根本上最終擺脫貧困。在扶貧方法上很大程度上僅局限于對貧困人口實施生活救濟，對邊遠落后地區(qū)(主要是老、少、邊、窮地區(qū))輸送物資，進行外部支援和財政補貼。
(二)啟動線
政府有組織的扶貧工作開始階段所確定的貧困線。農業(yè)部1981年首次確定了中國用來劃定貧困縣的第一條收入線，即使用人均集體分配收入40元和50元來劃分1977-1979年的窮縣和窮隊。1986劃定國定貧困縣的標準是1985年農民年人均純收入150元以下的縣(老革命根據(jù)地縣和少數(shù)民族縣則為200元)，或者是1984-1986年3年平均人均純收入低于300元的牧區(qū)旗(縣)或低于200元的半牧區(qū)旗(縣)。
(三)攻堅線
“八七”扶貧攻堅階段確定的貧困線。1994年，國家制定“八七”扶貧攻堅計劃，對國家扶持的貧困縣進行了較大的調整。調整的標準是“四進七出”，即1992年全縣農業(yè)人口人均純收入低于400元的列入國家貧困縣，讓1992年全縣農業(yè)人口人均純收入超過700元的縣退出貧困縣行列，當時一共確定了592個國定貧困縣。
(四)世紀線
新世紀扶貧階段使用的貧困線。2001年5月第三次中央扶貧工作會議頒布并實施了《中國農村扶貧開發(fā)綱要》，扶貧標準基本延續(xù)了“八七”扶貧攻堅階段的標準，但進行了適當?shù)恼{整，村級瞄準成為中國新世紀農村扶貧工件的基本出發(fā)點，同時在稱謂上也有所改變，“國定貧困縣”改稱為“國家扶貧工作重點縣”，數(shù)量還是592個。
(五)“統(tǒng)一線”
2008年12月27日，國家宣布上調扶貧標準。對2007年人均收入1067元以下的農村人口將實施同樣的扶貧政策，扶貧對象共計4320萬人，占全部農村人口的4.6％。這一次調整可以被看成是又一次貧困線的調整，因為國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室負責人表示，從2009年起將對農村低收入人口全面實施扶貧政策，取消將農村絕對貧困人口和低收入人口區(qū)別對待的政策，因此與前面的政策在指向上有了很大的不同，正是在這個意義上，本文把這次調整稱為“統(tǒng)一線”。
二、關于貧困標準的創(chuàng)新調整研究(代表性觀點)
(一)實行國際通行標準線
研究者認為世界銀行根據(jù)33個發(fā)展中國家貧困狀況的研究結果，提出了人均每日消費1美元的國際貧困標準，而中國原有的貧困標準只相當于人均0.7美元左右，這就導致了對中國貧困人口多少的爭議，因此貧困標準有必要盡可能地與國際標準接軌。
(二)建立以人為本的綜合標準
研究者認為，在現(xiàn)有以經濟收入為核心的標準的基礎上。應該增加醫(yī)療保健、文化教育等非經濟收入因素。有的學者從廣泛的社會文化角度來考察貧困，認為貧困還應包括文化生活的缺乏、身心健康的不良、甚至權利和地位等政治因素的欠缺。
(三)貧困標準應包含生產標準
童星、林閩鋼等研究者認為現(xiàn)行貧困標準僅僅考慮收入和消費，排除了生產因素，屬于傳統(tǒng)農業(yè)的范疇，應該用特困線、溫飽線、發(fā)展線、小康線和富裕線的劃分來代替現(xiàn)行單一的貧困線、脫貧線，這樣才能更全面地反映農戶生活的層次及其差距，全面衡量農村的貧困狀況。
三、關于扶貧政策方面的研究
(一)現(xiàn)行反貧困戰(zhàn)略中的制度研究
20世紀80年代以來，隨著中國經濟的持續(xù)發(fā)展，關于反貧困戰(zhàn)略中的制度研究，開始逐步展開，到90年代在認識上取得了巨大進步。在這些實踐及研究中，有兩個方面的工作具有典型的代表意義：一是微型信貸即小額信貸的實踐，二是參與式社區(qū)發(fā)展的實踐。這兩個方面的實踐對貧困農戶的直接支持以及對扶貧資源有效利用的結果顯示了生命力。
(二)扶貧模式研究
中國扶貧的模式和策略大致有3類：傳統(tǒng)的扶貧策略，主要以救濟為主；把扶貧工作轉向依靠普及科技知識的軌道，但僅僅依靠各農戶推廣科技興農，很難抵御自然災害的風險；走科技+市場之路。研究表明，政府、公司和農戶是組建公司+農戶模式缺一不可的主體。政府是啟動、組織者，同時也是約束公司偏離扶貧目標的監(jiān)督者。公司是農民進入市場、實現(xiàn)社會支持系統(tǒng)的載體。
(三)民間組織的扶貧狀況研究
所謂民間組織扶貧，就是“非營利性非政府組織”，相當于“社會團體”和“民辦非企業(yè)單位”扶貧。在中國反貧困工作中，各類民間組織以不同方式在扶貧工作中發(fā)揮著巨大的作用。由于民間組織自身的靈活性、專業(yè)性、公益性以及民主性，在很大程度上彌補了政府扶貧的不足。但在20世紀90年代中期以前。很少有人專門研究民間組織的扶貧活動。大概是在20世紀90年代中晚期，相關研究才逐步發(fā)展起來。
(四)中國在扶貧開發(fā)領域與國際組織的合作情況研究
國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室的《我國扶貧開發(fā)的偉大歷史進程》認為，從根本上說，解決中國的貧困問題。要靠中國人自己，但是，發(fā)達國家和國際組織對中國的援助和支持，毫無疑問地會加快中國扶貧開發(fā)的進程。20世紀90年代以來。這方面的工作有了明顯的進展。與世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織的合作，與荷蘭、日本等國政府的合作以及與福特基金會等的合作，都有很大的發(fā)展。這些合作對緩解中國的貧困狀況有非常直接和重要的作用。這些合作項目的實施，不僅有利于解決貧困人日的溫飽問題，而且有助于通過借鑒國際社會多年積累的扶貧經驗和形成的科學方式，提高中國扶貧開發(fā)工作的整體水平，而后者的意義更重要、更深遠。
(五)中國扶貧政策、機制中存在的主要問題研究
盡管中國政府在農村扶貧方面取得了舉世矚目的成就。在扶貧實踐中也得到了一些有益的經驗，但在扶貧體制和治理結構方面還存在一些根本性的問題。從而影響了扶貧投資的效率。
1、扶貧政策中存在的問題。資金短缺是扶貧政策失靈的一個重要因素?，F(xiàn)行扶貧政策中存在的問題遠遠比資金短缺要復雜得多。在扶貧理念上。重消極救助輕積極扶助；在扶貧目標上，重數(shù)量輕質量，短期行為嚴重，不注重對扶貧成果的鞏固；在扶貧主體上，重政府和行政行為，忽視了各種社會力量和因素對扶貧工作的貢獻；在扶貧客體上，重貧困區(qū)域，輕貧困村、貧困戶等類型；在扶貧內容上，重改善供給，輕刺激需求(即只重視改善貧困地區(qū)生產生活條件)；在扶貧方法上，重外部注入，輕內部培植經濟增長點：在扶貧資源上，重經濟和物質，輕思想和精神：在扶貧產業(yè)選擇上，重工業(yè)項目，輕農業(yè)項目：在扶貧組織實施上，重被動服從，輕主動參與和自我發(fā)展；在扶貧效益評估上，重經濟效益，輕社會效益、心理效益。
2、中國當前扶貧機制中存在的主要問題。扶貧開發(fā)工作還面臨著一些新情況和新問題。在扶貧對象瞄準上，還沒有形成動態(tài)的精準識別和瞄準機制；在扶貧項目選擇上，還沒有建立有效的選擇機制：在扶貧資金使用上，還沒有形成多元化、突出重點的投入機制：在扶貧管理工作上，還沒有建立有效的分工合作機制：在扶貧監(jiān)管評價上，還沒有形成信息對稱、及時有效的監(jiān)督評價機制。
3、中國扶貧在治理結構方面面臨的主要挑戰(zhàn)。中國扶貧治理結構方面的挑戰(zhàn)有：政府部門過度主導扶貧資源的分配和使用；財政體制不利于貧困地區(qū)的發(fā)展：商業(yè)銀行執(zhí)行政策性扶貧貸款中存在利益沖突；缺乏有效的監(jiān)督、評估系統(tǒng)和問責制度；非政府機構發(fā)展不足和缺乏生存的法律環(huán)境和與政府間的合作協(xié)調機制：貧困人口缺乏參與：扶貧部門之間缺乏協(xié)調；城鄉(xiāng)扶貧體制不協(xié)調。
四、新時期農村貧困標準與政策設定展望
綜合專家學者的研究成果，結合中國各地區(qū)和當前農村出現(xiàn)的新情況、新問題，新的農村貧困標準的設想應該與以往有所不同，扶貧政策也必須有所調整。
(一)新農村貧困標準設定應綜合多重因素
在新的歷史時期，貧困標準的設定必須考慮以下因素：現(xiàn)行絕對貧困標準：貧困地域農民面臨的不確定風險因素：文化教育因素；醫(yī)療保健因素；發(fā)展費用：休閑娛樂因素；權利缺失造成的不平等因素等。貧困標準測定可以簡單表述成以下模型：貧困標準=現(xiàn)行絕對貧困標準+貧困農民面臨的不確定風險支出+文化教育支出+醫(yī)療保健支出+發(fā)展費用+休閑娛樂支出+權利缺失造成的不平等因素損失支出。
(二)政策設計要偏重非物質消費需求
在扶貧政策的設計上，應該從各地貧困鄉(xiāng)村和貧困人口的特點出發(fā)，將扶貧的重點轉向貧困人口的非物質消費需求上，強化教育，立足從根本上提高貧困人口自我生存和自我發(fā)展的能力；同時針對不同鄉(xiāng)村和不同人群的貧困狀況，實施分類扶貧。
(三)改變觀念，積極創(chuàng)新，提高現(xiàn)有扶貧政策與措施的效率與作用
完善開發(fā)式扶貧，在做好“自然資源開發(fā)”的基礎上，同時側重“人力資源開發(fā)”；實現(xiàn)開發(fā)式扶貧和救助式扶貧的有效結合，致力于建立一個以開發(fā)式扶貧為主并有針對性地結合救助式扶貧的綜合扶貧體系；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系；建立合理的信貸扶貧體制：加強國務院和各級扶貧領導小組的政策制定和組織、協(xié)調、考核功能；發(fā)揮民間組織在扶貧中的作用，發(fā)動非政府組織來動員高收入人群，為低收入弱勢群體狀況的改善出錢出力；改變增長方式，按照比較優(yōu)勢發(fā)展經濟，同時實現(xiàn)增長和公平的目標。
(四)嘗試“梯次移民”方式，實現(xiàn)異地脫貧
在扶貧方式上。局部地區(qū)可以從當?shù)貙嶋H出發(fā)，通過“梯次移民”方式，適當集聚人口，依靠群體力量優(yōu)勢實施脫貧。所謂梯次移民是指在充分尊重村民意愿和實際情況的前提下，由政府提供資金支持并有組織地把分散的村莊整體遷移到生存條件相對較好的區(qū)域，以便形成人口集聚效應，同時把村民按照標準進行分類，不同性質的村民按照他們的意愿和實際情況遷移到不同的區(qū)域，如中心村、集鎮(zhèn)、縣城、直至大中城市，成熟一批遷移一批；通過發(fā)展集群農業(yè)來提高農戶抵御風險能力和市場談判能力；通過鼓勵科技人員直接下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)來彌補欠發(fā)達地域的人才真空，從而從根本上推進貧困地域的發(fā)展。
參考文獻：
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