發(fā)布時間：2023-08-09 17:24:54
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理的理論樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
【關鍵詞】社會實踐;發(fā)展;研究
如今的公共管理是將現今的經濟學以及社會中的企業(yè)管理方法結合后作為管理思想的基礎，同時行政管理改革推動了現今的公共管理的發(fā)展，通過行政管理的改革讓政府的職權行使范圍發(fā)生了改變，政府對組織涉及的政治活動及其與政府的關系的管理一直在改進，政府通過對這些事項的管理，使得非營利組織的能夠發(fā)揮的作用更多。公共管理課程在大學及其以上的教育中都占用一定的地位，人們越來越重視公共管理的實際作用了。但是由于國家的經濟體制一直在調整、企業(yè)的管理方法也一直在改進，公共管理所具備的作用以及運行的手段也在變化著，所以對公共管理的研究還是有著很大的問題。也正是因為這樣，我們才得盡早制定出一套比較科學的、完美的、效果明顯的管理方案，注重挖掘優(yōu)秀的、有潛力的公共管理人才。也因為公共管理的發(fā)展，政府現在所能夠行使的職權一直在改變，許多管理工作逐漸由非營利組織負責處理，組織對人才的吸引力越來越強，在這種情況下，政府部門開始組織更多的招生工作，讓公共管理的學習以及實踐方法變得更加的科學有效，同時也使得公共管理的未來更加明媚。作為市場經濟體制以及社會結合的結晶，公共管理的管理對象、管理目標以及管理模式都非常明確。對于公共管理事業(yè)來說，最重要的就是結合中國的實際情況。公共管理事業(yè)不只需要管理國家、政府的相關事務，還需要管理一些社會事務。公共管理的組成部分包括很多，例如慈善個人以及機構、私人單位等等。公共性是公共管理的一個顯著特點，也就是按照法律的規(guī)定使用被賦予的公共權力，通過借助公共產品以及服務獲取公共的利益，與此同時還無條件的允許公共進行監(jiān)督，這也可以說是公共管理相較于其他管理的不同之處。
二、兩種管理的相同處與不同之處
人們開始關注公共管理與行政管理已經有很長的一段時間了，而對于它們之間的關系也是備受關注。這兩種管理體制的對象、目標、管理方式都有相同之處。想要分清此兩種的關系就必須要根據其產生的背景以及其所具備的意義來進行分析方可。我國的行政管理通過產生、發(fā)展以及科學化最終形成如今的管理體系。而公共管理理論是伴隨著經濟體制以及社會的發(fā)展才形成的，所以說公共管理體制可以是社會的折射，它已經發(fā)展成為了一門學科專業(yè)。公共管理從最初的對政府行政管理研究轉向研究公共行政方向，再轉至公共政策以及公共管理方向。這兩者的不同之處在于：
（一）研究目標不同。行政管理研究的是公共部門，通過對公共部門的行為進行管理監(jiān)督來實行行政管理理論。而公共管理是對國家、政府以及社會事務進行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究內容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部門用的管理方法。
（二）管理性質不同。公共管理側重的是為政府服務，但是行政管理側重的是為社會提供服務。
（三）權利的限制性不同。公共管理是政府對公共部的管理，政府所具有的公共權利很大，甚至需要對社會的一切生活負責，限制性較小。行政管理因側重的是社會公共事務，所以權利的限制性較大。但是無論權利大小都應該將人民放于首位，這樣才能為社會做出更多貢獻。
三、借鑒意義
（一）管理方式的借鑒。我國的很多組織都一直偏向采用權力高度集中化的管理方式，權力集中在上層，下層的員工的自主性較小，領導與群眾難以進行真正的交流，底層的實際情況難以被真正知曉，這也不利于人才的開發(fā)和利用，這樣不利于促進國家以及經濟的進步，在很大程度上這是限制了經濟的發(fā)展和國家的進步的。對于現今的這種等級森嚴的組織結構應該要進行更正，將這種類似金字塔形的結構管理形式換成水平式的結構管理形式能夠幫助公共管理的管理范疇擴大，同時還能讓信息更加開放化，組織間的信息溝通更加頻繁也能幫助行政管理的實行。
（二）服務方向的借鑒。現今的中國正在經歷著經濟發(fā)展以及社會的更新階段，怎樣讓政府的職權也隨之產生相應的轉換，同時又能夠成功的改革政府體制是現今的比較重要的問題。對于國家的調節(jié)市場及經濟政策的政策首先要進行完善，根據實際的情況安排市場資源，借助法律的威力促進國家對市場經濟的控制。另外就是要確實把公共服務作為政府職權的重點，準確的區(qū)分政府組織和以及非營利組織的具體權力以及工作范疇。
（三）加大業(yè)績與效果的借鑒。加大對業(yè)績與效果的管理對于體制改革來說也是其中所必不可缺少的重要部分。傳統的業(yè)績與效果管理只是浮于表面，并未將其與法律聯系起來，所以落實起來效果不佳。所以我們可以通過借助人大立法，以加強業(yè)績與效果的管理力度。同時也需要注意對職員的評估與專業(yè)素質考察，要將服務于人民的理念灌輸、落實到日常工作中，建立起一個真正的服務型政府。
四、結語
總的來說，公共管理以及行政管理存在著很多的相似點，并且它們也一直備受社會的關注。所以在我們實際工作中分辨出它們的內在聯系以及對市場經濟所具備的作用。當然我們也了解到只有政府體制出現改革才會有政府職權的真正改革，這樣公共管理才能更好地在我國的市場經濟建設中做出成效。
參考文獻
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［關鍵詞］公共管理；職業(yè)活動；倫理；道德
工業(yè)革命使社會治理活動成為一種職業(yè)活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業(yè)活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業(yè)活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業(yè)化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業(yè)化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會治理方式的進程一道啟動的?，F在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業(yè)活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業(yè)活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規(guī)范。
一公共管理活動的職業(yè)體系
公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規(guī)定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。
職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業(yè)關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。
由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業(yè)表現出充分的自覺，按照自己對其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會達致最佳的從業(yè)效果。
在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論?！肮俦疚弧蔽幕乃悸吩诮K極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業(yè)化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。
對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動發(fā)生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動就是運用權力促進交談和討論。
二公共管理者的職業(yè)角色
人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。
人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業(yè)作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。
人們選擇職業(yè)有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè)，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業(yè)角色時，會在職業(yè)導師的引領下進入職業(yè)角色，也可能會在職業(yè)活動的實踐中逐漸找到職業(yè)感覺。但是，所有從事職業(yè)活動的人，都需要借助于自覺的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學習，才能夠使自己融合到職業(yè)中去，成為真正的職業(yè)活動者。這個過程，就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準確地找到他所從事的職業(yè)位置的過程。職業(yè)活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業(yè)化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業(yè)化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規(guī)定職業(yè)活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規(guī)范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。
在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業(yè)活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業(yè)，任何一類專業(yè)化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。
職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業(yè)和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業(yè)者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業(yè)活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業(yè)的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯系中，職務與職業(yè)都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業(yè)—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業(yè)活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系
三公共管理者的職業(yè)行為
職業(yè)活動規(guī)定著人的行為。一個人從事的職業(yè)和開展的職業(yè)活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續(xù)的行為。他的行為總和構成了他的職業(yè)活動的基本內容，進而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看，人的行為與職業(yè)的關系是被決定或被規(guī)定的關系，即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規(guī)定的關系，即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下，人與職業(yè)之間的聯系就是人的行為選擇的結果?？疾烊说穆殬I(yè)角色可以發(fā)現，有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業(yè)活動相當長時間，卻始終游離于這個職業(yè)角色之外，并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對此，筆者認為是“行為決定職業(yè)”。
在職業(yè)活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規(guī)范和評價標準無法量化的職業(yè)活動來說，在同樣的職業(yè)行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業(yè)活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業(yè)的時候，還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定，實質上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業(yè)的合格從業(yè)者。
自從有了職業(yè)活動，人的職業(yè)角色就開始由人的職業(yè)行為來決定。然而，在近代以來的整個工業(yè)社會中，職業(yè)活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業(yè)社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業(yè)活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的，是工業(yè)社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會的結束和后工業(yè)社會的到來，人的職業(yè)活動在形式方面的規(guī)定開始弱化，在實質方面的規(guī)定受到強化。人在職業(yè)活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業(yè)活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。
公共管理職業(yè)的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業(yè)角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業(yè)活動在很大程度上受到法律的規(guī)范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規(guī)定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業(yè)和崗位、職務方面的法律規(guī)定與權力規(guī)定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區(qū)別于以往社會治理行為的基本特征。
在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務上的權力規(guī)定和法律規(guī)定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。
盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執(zhí)行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業(yè)行為，而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業(yè)活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業(yè)行為亦然。
摘要：新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方國家行政改革的主體指導思想之一。文章從新公共管理的理論簡析入手，分析我國政府公共管理理念的實質，突出我國進一步進行政府公共管理改革的必要性，因而新公共管理給我國政府公共管理改革理論和實踐不無借鑒意義。
關鍵詞：新公共管理；政府管理；借鑒意義
（一）新公共管理的理論
上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動——新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產生了重大影響。與傳統的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調集權、加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系。而關鍵也是最具有質感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受同志結構羈絆的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府腿功服務提供者之間的競爭。
“新公共管理”理論主要涵蓋如下內容：
第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、等歷史遺留問題和頑疾。
第二，管理方式應注入企業(yè)化管理方式。“新公共管理”理論認為，應打破政府部門的壟斷，在各公共服務部門中采用企業(yè)先進的管理方式和手段等，對其提供的服務進行全面質量管理和目標管理;改變過去只管投入，不重產出的現狀;在人事管理上也應效仿企業(yè)，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機制和績效工資制，從而提高效益。
第三，行政文化應提倡“顧客導向”。“新公共管理”理論指出，政府服務的對象其實就是政府的“顧客”，政府應根據服務對象的具體需求而提供服務，應以“顧客為導向”即以服務對象為導向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質量的服務。
第四，管理上應采用授權或分權方式。“新公共管理”理論極力倡導用分權、授權的新管理辦法替代落后的集權管理，以便應對外界急速的變化，并指出授權或分權的機構具有諸多優(yōu)勢：更靈活、更高效、更具創(chuàng)新精神等。
第五，目標控制應引入績效策略?！靶鹿补芾怼痹谀繕丝刂粕铣珜б肟冃繕丝刂撇呗?，放松行政規(guī)制，采取嚴格的績效目標控制策略。即在具體的工作中，和組織、個人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標，考核的時候根據績效目標進行測量和評估。從而使組織從“任務驅動型”轉變成“規(guī)則驅動型”。
第六，減少公共產品帶來外部性?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋?，非排他性是公共產品消費具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經驗，分離部分公共產品的經營權與所有權，對部分經營權與所有權分離的公共產品實行消費低收費制，以便增加私人產品消費，減少人們對公共產品消費，以便減少或減低公共產品可能帶來的外部性。
第七，強調人力資源管理。通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實行績效工資制等以提高效率。
（二）我國公共管理理念的實質
公共管理區(qū)別于我們通常所說的行政管理。行政管理即可以等同于政府進行管理，而公共管理則是指以政府為核心的公共部門整合社會各種力量，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務的品質，從而實現公共的福祉和公共利益。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究：概念、視角與模式》一文中對其界定為：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系，共同管理社會公共事務的活動。他們認為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關系以及主體所承擔的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見，公共管理的主體區(qū)別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門組成。第三部門是市場經濟發(fā)展背景下的產物，是指獨立于第一部門（政府組織）和第二部門（市場組織）之外的、不以營利為目的的，向社會提供服務的志愿性很強的組織。這種組織既不是政府也不是企業(yè)的代言人，但他又不能脫離政府的方針政策而獨立行為，也不能同企業(yè)一樣以營利為目的而行為。在我國，第三部門剛剛開始發(fā)育，無論是數量還是質量都難以與第一部門和第二部門相比。政府一直是社會公共事務管理的主角，廣泛地介入社會各類公共事務的管理，在其中起著主導性作用。隨著我國改革開放的推進，社會主義市場經濟體制的建立，政府不斷進行改革以規(guī)范自身管理，提高行政效率，實現公共行政管理的現代化。自改革開放以來，我國第三部門迅速發(fā)展，但相對第一部門和第二部門的成熟發(fā)展，第三部門發(fā)展仍相對滯后。第三部門在公共事務管理中所占地位，發(fā)揮的作用仍舊十分有限。
新公共管理強調的是政府的企業(yè)化管理，重點強調管理的高效率。而我國的政府機構長期以來一直處于效率較低的狀態(tài)。造成這種狀態(tài)的原因有許多，如由于我國長期實行這種狀態(tài)的原因有許多，如由于我國長期實行計劃經濟體制，造成權力過分的集中，政府在管理的過程中產生的越位現象顯而易見。新公共管理強調政府公共管理應該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產品，提供更好的服務。
其次，新公共管理在理論的定位時有一些科學的工商管理方法引入其中，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有重重差異，如果完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為我國政府公共管理改革所借鑒。
（三）進一步推進公共管理改革的必要性分析
隨著政企分開改革的進一步深入，政府職能在微觀領域應逐步退出，政府對市場活動的調節(jié)應改變過去處于錯位或缺位的狀態(tài)，政府職能轉變的重點應是轉入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發(fā)揮好政府應有的作用。參考各國取得的成功經驗，我們有必要進一步推進我國政府公共管理改革。
1.有利于解決政企不分、政資不分、產權模糊等歷史遺留問題。計劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業(yè)產權關系模糊等深層矛盾已阻礙了企業(yè)的發(fā)展。進一步推進公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導下，可對國有資產進行合理規(guī)劃，區(qū)分開中央政府和地方政府的產權、財權和事權，改變國有資產條塊分割、經營責任不清的歷史遺留問題。
2.有利于推進政府部門行政體制改革和職能轉換。當前市場經濟對政府職能轉換提出了新的要求，在新公共管理理論指導下，政府應下決心精簡行政機構，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財政負擔。經濟綜合部門應改組為宏觀調控和協調制定公共政策的部門，指定的公共政策應進行長遠規(guī)劃，同時健全市場中介機構，進一步加大對社會主義市場經濟的發(fā)展力度，更好地健全并完善市場體系。
3.有利于加強對公共管理者的管理。在新公共管理理論的指導下，公共管理者產生了某種特殊意蘊，其被定位為一個負責任的“企業(yè)家”或者“企業(yè)管理人員”。公共管理者作為公民的人，他們不是對這個機構的利益負責，不是對個別消費者或顧客的利益負責，而應是對公民負責，對真正的公共利益負責。通過精簡政府機構、精簡政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理，樹立公平價值，為社會提供安全和公共產品，為勞動者提供就業(yè)機會和社會保障服務等方面的內容。將財力物力等公共資源更多地向社會刮泥和公共服務傾斜，以便為人民提供更好的服務。
（四）新公共管理理論對我國政府改革的啟示
當前，在西方國家新公共管理理論指導下，西方國家政府改革已經取得了一定的勝利，政府規(guī)模縮小、信任危機緩解、財政危機改善，政府已在公共管理和公共服務方面取得了較好的成效，對我國進行政府改革有如下啟示：
第一，關于管理“政治性質”的啟示。傳統公共行政理論主張將政治與行政進行分離，他們認為是因為政治過多地干涉管理事務，才導致政府出現腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務中剝離開來?？墒牵瑐鹘y公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環(huán)境下才能從事具體的公共管理活動。傳統公共管理和新公共管理在管理“政治性質”上的分歧，對特定政治環(huán)境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應具備一定參政和行政能力，而且還應具有在一定的政治環(huán)境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。
第二，關于公共服務“市場化”的啟示。部分公共服務走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補充并提高公共服務供給機制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務供給機制，我們可以進行采納并嘗試。
第三，關于“顧客導向”觀念的啟示。政府服務的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價政府績效的一個重要指標。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價指標，督促政府提高工作效率，提高服務意識，進一步改善政府形象，真正建設成為服務型政府。
第四，關于“企業(yè)家型”領導者的啟示。企業(yè)家作為社會的精英，他們是這樣一群人：能夠將資源進行最優(yōu)整合，并使收益最大化的創(chuàng)新人士。新公共管理理論告訴我們，應更好地激發(fā)企業(yè)家的風險意識和創(chuàng)新動力，使資源得到最優(yōu)整合，使用效益最大，就必須為企業(yè)家們創(chuàng)造出更寬松的環(huán)境。政府部門領導和其他公共部門的領導，在新公共管理思想的指引下，也應具備企業(yè)家的優(yōu)秀素質，以企業(yè)家的標準嚴格要求自己，為達成一定的公共、社會目標，高效地，最大限度地整合各種社會、公共資源，并充分發(fā)揮社會、公共資源的優(yōu)勢，用來解決當前公共資源供給方面面臨的困境。
對西方國家新公共管理理論的學習和借鑒，應充分考慮我國的國情，必須加以分析、選擇，取其精華去其糟粕后再加以吸收和借鑒。在宏觀層次上我們仍然應承認并堅持政府改革的主導方向，在微觀層次上，在對西方先進的管理理念進行學習和借鑒的同時必須注重我國國情的適應性并注重具體的改革措施。唯有這樣，我們才能從西方國家新公共管理中真正學習和借鑒到有利于我國的一些成功經驗，進一步促進我國政府改革。
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二十世紀七十年代開始，一直處在主導地位的公共行政，因外部環(huán)境越來越嚴峻，其呆板的體制已經不能適應新的信息型和知識型社會。新公共管理理論就是在這一背景下誕生的，并很快擴展到了西方各國中。公共管理不再是單單重視經濟和效率，轉而重視服務的效果和質量。然而新公共管理理論在實施過程中，仍然是困難重重。
【關鍵詞】
新公共管理理論；困境分析
二十世紀七十年代開始，一直處在主導地位的公共行政，因外部環(huán)境越來越嚴峻，其呆板的體制已經不能適應新的信息型和知識型社會。新公共管理理論就是在這一背景下誕生的，并很快擴展到了西方各國中。新公共管理不是對已有的公共行政框架的變動，也不是對現行的行政管理體制進行單一的調整和單單為了減少管理的成本和開支，而是對傳統的公共管理體制的一次全面的否定和變革。這一次改革打破了上級對下級的單向指控，建立交流互動的模式和平臺，漸漸走向了“后官僚組織”的道路。“官僚制”已成為了過去，公共管理不再是單單重視經濟和效率，轉而重視服務的效果和質量。然而新公共管理理論在實施過程中，仍然是困難重重。
1 新公共管理理論的價值取向困境
新公共管理理論是先進的，但也存在著問題，尤其是在其價值取向方面上，有下面幾點不足：
1.1 公共性原則受管理主義的制約
公共性是公共部門之根本，其本質是要求在行政管理中，以公民的切身利益、公民的權力為核心，其價值就是為了維護公民的尊嚴和社會的公正，是以提高公民整體生活水平為目標的。但就管理主義而言，強調的是經濟的最大化與效率的最優(yōu)化，這一工具理性也就造成了政府或企業(yè)在公共管理中，其優(yōu)先考慮的是績效，偏離公共管理的核心，變化為執(zhí)行和管理的工具。以經濟、效率作為導向，所造成的是以達成目標為目的，忽略其目標的核心意義，就是說，行政管理與社會價值背道而馳，喪失了公共行政管理的意義所在。針對新公共管理在效率追求上的片面性，英格拉姆指出，“對許多公共組織來說，效率不是追求的唯一目的，還存在其它目標”。實現民主社會價值應是現代政府行政管理的立足點。
1.2 公共利益過于表面化
新公共管理理論倡導是市場化的管理，將公民當作顧客，以顧客的利益為導向，以滿足顧客為宗旨。簡單來說，就是用顧客與企業(yè)的關系取代公民與政府的關系。將公共財物交由市場分配，減少政府的職能。這種以市場做為核心的價值觀是不符合邏輯的，過分的選擇相信市場，而忽略了市場缺陷。新公共管理理論要求政府進行讓步，將其職能交由市場更是不符合現在政務日益增長的走向。再者，從運用到實際上看，將公共部門職責私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共財產的混亂，進而造成管理的復雜。將公共職責市場化有其優(yōu)點，但不可忽略的是帶來的一系列問題和矛盾。
1.3 “顧客”與“公民”的矛盾
政府的權力是公民賦予的，最高權力的掌控者是公民，這是政府與公民兩者間的關系。而觀之于市場和顧客，市場是基于一個平等交換的概念，雙方不存在地位上的差別。將公民比作是顧客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和權利，政府是服務于公民的，但市場不只是服務于顧客。另外，從消費的本質上來說，對于企業(yè)出售的產品，顧客只能選擇的是買或不買，但對其出售的什么樣的產品、產品的價格、服務的內容并不能參與決定，本質上是處于一種被動的地位。而就公共服務管理來說，公民所扮演的并不只是被動的接受或不接受服務，更重要的是扮演著一個參與者，對公共服務的性質和內容起著決定性的作用。把公民當作顧客，以顧客為導向，所造成的是政府對權力的掌控和單向的行使，這與政府存在的本質是相謬的。公民參與政府的決策是行使其權力的重要手段，也是對政府的有力監(jiān)督。公民與顧客在其本質上就有區(qū)別。
1.4 “經濟人”假設不能照搬
經濟人假設認為：理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；由于這種假設，理性行動者不能被信任。市場中，趨利而避害的“經濟人”比比皆是，公共領域中也是如此，追求名聲、功績、財富的行政管理人員也有，我們應該承認這一點，但也不能以偏概全，對政府進行全盤否認?！敖洕恕奔僭O過于現實，從而忽略了對人性的探討，悲觀的認為利益本身才是人的行為出發(fā)點，否定人文因素的存在。對人性的全盤否定是不切實際的，對公共行政管理人員的職業(yè)道德和奉獻精神否定，不相信他們能立足于公民，為公民著想，為公民造福，認為他們只是追名逐利的官僚。
2 對新公共管理價值取向的反思
新公共管理理論主張縮小政治階級的差距、權力下放、賦予下級更大的權力、追求平等，破壞了傳統的行政管理人員任職制度。所造成的是管理制度更趨于政治個人化，對其所期待的公平、公正并無作用，還會導致政府的腐敗，黨派的林立。公共管理和私有管理也存在著本質上的區(qū)別，公共管理的立足點在于廣大公民的利益，是通過整合社會資源，合理分配，為公民營造福利。而私有管理的出發(fā)點是為企業(yè)本身創(chuàng)造利益，是以擴大企業(yè)規(guī)模，為企業(yè)擁有者創(chuàng)造更大利益為主。這就說明了私有管理的方法和模式不能運用到公共管理上。新公共管理理論對于市場機制太過于信任，將資源分配交由市場，忽略掉了市場經濟發(fā)展不成熟的表現，削弱了政府的社會責任感，進而破壞了公民與政府的關系，與實現民主的目標背道而馳。
3 總結
新公共管理理論為政府的管理與改革提供了新視角和新方向?？傮w而言，多方位的思考角度，對于公共行政是十分有益的。然而，我們也應該看到，新公共管理理論在實際的應用中所顯現出得不足之處，贊成與批判總是同時存在的，它的科學性、合理性、可行性等，還有待進一步論證。而對于我國而言，當前正面臨著政府體制的改革，在改革過程中借鑒新思想、新理論，固然是好的，但新公共管理理論能否成為我國行政管理的新范式，還不能確定。
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為了實現公共利益，促進社會的全面發(fā)展，公共管理這種新型治理模式一定會體現出自身的價值取向，公共管理是倫理行為，而道德規(guī)范和倫理原則會對公共管理的發(fā)展產生一定的影響，所以倫理和公共管理具有一致性。首先公共管理倫理化能推進市場經濟倫理的發(fā)展。公共管理是在市場經濟環(huán)境下誕生并發(fā)展起來的，市場經濟倫理一定會讓公共管理產生新的倫理價值取向。市場經濟的快速發(fā)展，分離了個人利益和公共利益領域。只有在利益發(fā)展分化和沖突時，道德和倫理的作用才能顯示出來，討論和研究應當、善、正義、公平等概念才有更加重要的意義。市場經濟環(huán)境下公共管理要協調因為利益沖突和分化引起的不同利益關系的緊張狀態(tài)，對社會的和諧氛圍予以維護，展示出人們追求“善”的價值取向和倫理化要求。其次現代管理所具有的人本主義傾向推動公共管理倫理化的發(fā)展。現代管理發(fā)展過程中出現明顯的人本化趨勢和傾向，每一個管理者在管理時都會對其他人產生一定影響，而管理行為能夠體現出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能夠促進屬下人性的發(fā)展。公共管理也有較強的人本主義傾向，要在“以人為本”的原則下，充分激發(fā)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，體現出人的價值。公共管理的人本傾向形成以道德為主干的管理方式，體現出公共管理的倫理化。
二、公共管理倫理建設過程中產生的問題
（一）公共管理者以及管理組織在對待社會利益和自身利益時運用了不恰當的態(tài)度公共管理缺乏倫理的主要原因是，人們內心充滿侵占和淡化公共利益的想法，出現此想法是以公共管理的組織者和執(zhí)行者的道德水平較差為基礎的，此倫理道德水平高低和管理者具有的價值觀念和是非觀念有直接關系。組織的價值觀和是非觀受管理者素質的影響，而管理者的價值觀和是非觀受工作閱歷、受教育情況、家庭環(huán)境的影響。公共管理者以及管理組織對待社會利益和自身利益所運用的不恰當態(tài)度，其原因在于，首先公共管理組織的宗旨、使命、目標和社會要求不一致，例如在選擇管理者時重視對其業(yè)績、勤奮、能力進行考核，輕視對其廉潔、德性的考核。其次公共管理者在工作中沒有對自己的道德進行嚴格要求。
（二）公共管理環(huán)境中不同因素成為加重倫理的缺失外部力量公共管理環(huán)境中具有的刺激因素，一些是組織內部環(huán)境產生的，如對于政策、信息、物、財、人等資源調配和控制的權力以及由此造成的身份和地位的變化；一些是組織外部環(huán)境產生的，如文化、社會、經濟、政治等方面對公共管理者以及管理組織的影響。形成組織內部環(huán)境因素的前提是組織的文化色彩和組織傳統；形成外部因素與社會及其所在的歷史時期有直接關系。功利化組織的誘因對管理者有較大影響。大部分公共組織的性質是非功利化的，管理者應該抵制功利化因素帶來的影響。但現階段功利化不滲透到公共管理中，部分組織和管理者也逐漸傾向功利化，造成公共管理中倫理的缺失。
（三）公共管理教育制度和倫理的精神建設比較緩慢世界大部分國家發(fā)展社會經濟的實踐證明，公共管理教育制度和倫理精神的建立與發(fā)展速度是導致公共管理倫理缺失的原因之一。我國公共管理教育制度和倫理文化的建設明顯落后于經濟發(fā)展的要求，在城市化進程逐漸發(fā)展、人口快速流動、社會大眾要求提高公共服務質量的社會改革和轉型期間，社會投入到公共管理倫理領域的精力較少。政府部門是公共管理服務和產品的提供者，個人和企業(yè)是服務和產品的使用者。這種單一性的公共管理產品和服務方式造成消費生產間的倫理沖突，而公共管理組織和個人更加重視傳承而輕視發(fā)展。公共管理倫理教育制度落后主要表現在以下幾個方面：第一、社會比較輕視公共管理倫理，理論界沒有透徹、系統、深入的對公共管理倫理進行分析和研究，造成倫理建設沒有明確的目標，倫理工具也比較缺乏。第二、部分公共管理組織運用贏利性組織的規(guī)范管理和聘任員工、處理和社會間的關系，進而降低了公共管理的倫理水平和服務水平。第三、倫理教育沒有鮮明的公益性特點，媒體和政府部門的宣傳不到位，很多公共管理倫理的相關教育受到利益的左右。
三、根據公共管理中倫理缺失等問題而采取的策略
目前公共管理中倫理缺失的現象比較嚴重，具有特殊性的同時存在普遍性，在公共權力大的領域，問題就更加突出。所以降低和杜絕公共管理中倫理缺失的關鍵對象是能夠行使公共權力的個人和組織。應對公共管理中倫理缺失要運用以下幾種策略。
（一）對公共管理倫理的規(guī)范標準和作用領域予以明確隨著公共管理領域的逐漸擴大，政府部門和機構要提高對公共管理活動的分析和研究，對其倫理標準和活動范圍予以明確，根據公共管理組織和管理者的具體要求進行明確區(qū)分，同時規(guī)范社會公眾的倫理道德。按照不同公共管理組織對群眾生活產生影響的強弱不同，制定不同級別的道德規(guī)范和考核標準，提高公共管理倫理的覆蓋范圍和體系層次。增強公共管理倫理分析和研究的力度，拓展精神教育的具體內容。應對公共管理組織和個人對社會利益和自身利益運用不恰當態(tài)度的問題，要從增強公共管理者的道德修養(yǎng)和提高組織文化兩個方面來降低不道德思想和行為。所以要加強對公共管理組織的監(jiān)管，提高對公共管理者的道德考核和約束。倫理建設要具有一定的針對性，不能運用普通組織的評價和考核標準。要特別重視公共管理者的廉潔自律、對正義事業(yè)的忠誠度以及道德責任感等情況，運用倫理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建設教育制度和倫理精神的過程中，要根據時展的要求有選擇的繼承傳統倫理思想，如義、仁、智、禮、信、恥、廉等。同時學習和借鑒國外倫理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快樂、機智、誠實、堅強等。讓公共管理者成為正義公平的守護者和實踐者。
（二）公共管理領域要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度現在我國正經歷著社會轉型，和公共管理具有密切關系的活動逐漸增多，所以要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度，降低社會環(huán)境中不良因素對公共管理組織的負面影響。構建起能夠將所有公共管理領域進行覆蓋的倫理環(huán)境，對政府部門、事業(yè)單位以及具有經濟利益的各級公共管理組織的做法，提出科學合理的倫理要求，并客觀真實的評價實施效果。行業(yè)協會要管理和監(jiān)督危害群眾利益的行為，對沒有履行公共管理義務的個人、部門制定懲罰措施。在公共管理倫理中添加民眾意志和理性精神，增強全民參加民主決策和社會治理的主人翁意識，制定并實施反腐的遠期戰(zhàn)略規(guī)劃。根據社會轉型時期不同外在因素影響和沖擊公共管理組織和個人的倫理道德，要建立起全角度、全方位覆蓋的道德規(guī)范機制。構建起可以在決策中彰顯公共意識的科學化、民主化管理機制，要求全體管理人員在工作中體現出依法辦事、平等、公道、公正并控制欲望的素質，讓他們在對待公眾利益時展示出實踐精神并善待弱勢群體。讓廉潔意識、法治意識、責任意識、誠信意識深入到每個公共管理工作者的心中，將積極承擔社會責任作為評價和考核公共管理組織和個人的論據，提升組織的非經濟性特征，用服務型管理代替?zhèn)鹘y的統治型管理，運用道德倫理評價標準對組織進行人性化管理。
（三）樹立起道德典范，推動公共管理倫理的建設和發(fā)展公共管理是社會治理的主要模式，是為社會大眾提供社會制度安排和道德人格自律等精神產品和服務。公共管理組織的目標是引領大眾追求幸福，也就是西方倫理中的“善”。公共管理組織不能圍繞經濟效益來制定功利化目標，而要提供和公眾具有密切關系的服務和產品，所以該組織和管理者不能運用經濟標準來對自身的獲得和付出進行衡量，其工作成績因為具有長期性和非顯著性的特點，容易產生社會評價不真實、不客觀的現象。所以應該按照組織提供的服務和產品特點，實施針對性較強的教育和宣傳。運用塑造公共管理者以及組織倫理典范的方式，提高公共管理在社會經濟活動中的影響力。在對公共管理進行規(guī)范的過程中，要將已經開展的傳統活動和創(chuàng)新活動結合起來，將公共管理倫理提高到國家管理的宏觀層面上予以考慮。進一步明確各種公共管理的主體，制定出可行的、具體的服務標準、管理方式以及管理理念。
四、結束語
[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份,并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經濟發(fā)展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系,多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系,其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理,在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。
一、從行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指對社會公共事務管理的活動,盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象,但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看,隨著時代的發(fā)展,行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區(qū)分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代,行政就是政治的落實,其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行,以維護統治者的利益;公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會,其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統攬社會公共事務,以實現統治者的統治利益和社會公共利益;公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代,公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性,適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求,體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一,無論在合法性還是在社會資源方面,都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因,治理理論出現并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式,其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵,同時,它也使公共管理進入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時代。
二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色
現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性,它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理,是公共權力向社會的一種回歸?，F時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份,而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢起著不可替代的重要作用。一方面,作為公共管理的主體,公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中,公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性,從而可以大大提升管理的效率和效果。同時,公民社會在與政府的合作過程中,能夠有更多的機會了解到政府的權力運行,從而可以起到對政府更有效的監(jiān)督作用。此外,在公共管理的過程中,健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可,這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起,在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神,從而有利于社會資本的積累。另一方面,作為公共管理的對象,公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果,從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次,通過公民社會組織,公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程,公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發(fā)展,作為當代公共管理的一支重要力量,公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色,以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。
第一,公民社會是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權力,從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向;公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑,保障公民利益表達的通暢,從而提升民主政治的代表性與生命力;此外,公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用,能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發(fā)展。
第二,公民社會是經濟發(fā)展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會,這為市場經濟的運行提供了良好的市場環(huán)境。此外,公民社會中的工會、行業(yè)協會等團體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經濟秩序的作用。
第三,公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性,政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神,使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道,并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足,公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑,去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務,從而使社會公共服務的水平大大提升。
第四,公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣,公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值,它包括公民對公共生活的態(tài)度、責任與義務,對他人的尊重與關愛,對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉,這實際上就包含了對公共價值的追求:公民社會是公共管理的對象,它同時又是公共管理的主體構成之一,公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念,對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。
第五,公民社會是社會穩(wěn)定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構,它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑,同時又可以對他們的利益訴求進行整合;通過這一結構,它還可以為社會成員提供寬松的活動空間,滿足他們多樣性的愿望要求,同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調節(jié)器”。
三、公共管理;政府與公民社會的合作管理
公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理,在這種管理模式中,政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系,通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講,這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。
第一,公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體,除此之外,私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色,它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務,在某些領域,公民社會組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢。公共管理主體可以是公共部門,也可以是私營部門,可以是第三部門,還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣;“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰(zhàn),政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個不同層面上的權力中心?！?nbsp;
第二,公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍,公共領域和市場領域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中,涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會組織,它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要,解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優(yōu)勢日益顯現以及傳統上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移,傳統上法律和制度規(guī)定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。
第三,多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系,因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”,電們必須相互依賴,進行談判和交易,在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系,所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中,各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。
(一)作為管理模式的新公共管理
作為一種新的管理模式，歐文E休斯(OwenE.Hughes)指出，新公共管理代表著一種與傳統的公共行政不同的重大變化，“它不像‘以前的’公共管理那樣，只是在公共行政內部實行技術性的專業(yè)化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系?！盵1]胡德(Hood)則認為新公共管理模式包括了七個要點，即公共政策領域中的專業(yè)化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產出控制、公共部門內由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展、對私營部門管理方式的重視、強調資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性。
(二)作為改革運動的新公共管理
新公共管理是20個世紀80年代在西方國家興起的一場政府改革運動，其基本特征是在公共領域引人市場機制和私人企業(yè)的管理方法，如對公有企業(yè)的私有化改造、下放管理權力、增加透明度、政府業(yè)務合同外包、政府績效評估等。[3]西方新公共管理運動的興起有其深刻的背景。首先，經濟的衰退和財政壓力的加劇。1970年代石油危機之后的經濟衰退，導致了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現象的出現，而西方國家的髙福利政策，又要求政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出。首先，一方面，政府稅收能力下降，另一方面，福利政策使國家不堪重負。如何節(jié)省政府施政成本，促進國內經濟發(fā)展，是各國決策者必須考慮的問題。其次，公共事務的復雜性增加。隨著科學技術和生產力的發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了層出不窮的社會問題，政府面臨著公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環(huán)境。面對日益復雜的公共事務，傳統的行政模式已經力不從心，無法應付。再次，傳統行政模式存在嚴重缺陷。傳統的行政模式曾經取得了巨大的成功并且為世界上大多數國家所爭相效仿。然而，傳統行政模式畢競是隨著工業(yè)發(fā)展一定時期的特殊需要而產生的，隨著西方國家工業(yè)化進入新的階段，傳統行政模式所強調的政治控制模式和官僚制模式產生了許多問題，受到了人們的責難。第四，全球化的加速推進。全球化是當代西方政府改革的一個推動力。全球化趨勢加強了各個西方國家對本國經濟競爭力的離度重視。政府如何引導和調控國民經濟運作，參與國際經濟競爭，促進經濟發(fā)展，自然成為人們關注的焦點。第五，新技術革命的要求?？茖W技術是人類歷史的重要推動力,科技變革對政府管理有著重要影響?，F代通信和信息技術革命對傳統政府管理提出變革的要求。信息化打破了長期以來政府對公共信息的壟斷，使政府的傳統金字塔式權力結構和信息處理結構明顯不能適應社會的需求，從而要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，企業(yè)管理方法的示范性影響是當代西方“新公共管理”運動興起的另一個動因。
新公共管理運動發(fā)源于英國。1979年撤切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府針對傳統政府模式的缺陷推行了激進的政府改革計劃，其改革主題曾被有關學者概括為:私有化、分權化、競爭機制、企業(yè)精神、非管制化、服務質量、對工會力灰的限制。[4]這場改革以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標志，通過“雷納評審”、“下一步行動計劃”等措施使英國政府的公務員體制經歷了一場與傳統決裂的轉型。撤切爾之后的梅杰政府繼續(xù)推動甚至擴大了這一變革，通過“公民運動”、“競爭求質量運動”等行動，使英國的公共服務品質得到了極大的提升，也使英國成為當代公共行政改革的先驅者。1997年，布萊爾政府上臺，結束了保守黨在英國近20年的執(zhí)政生涯，布萊爾為英國的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基礎上取得了新的成就。20世紀80年代開始在美國也進行了政府改革實踐，其內容包括政府職能定位的市場化、公共服務輸出的市場化、重塑政府和政府間的分權等方面。在溴大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大刀闊斧的公共行政改革。其中，新西蘭的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系統性、徹底性和內在一致性被學術界稱為新西蘭模式。斯科特在國際貨幣基金組織的報告《新西蘭的政府改革》一文中指出新西蘭的改革是政府企業(yè)化改革的典型例子”，[5]而澳大利亞則以較為穩(wěn)健的形式實現了改革和社會的穩(wěn)定協調發(fā)展。此外，加拿大、荷蘭、法國等經合組織的其他成員國也都采取了類似的改革措施。自20世紀90年代泡沫經濟崩潰后，日本政府為了改變經濟蕭條狀態(tài)，不斷發(fā)行國債，導致政府的財政狀況持續(xù)惡化;同時，西方各國進行的新公共管理運動也引發(fā)了日本政府改革的思想。因此，20世紀90年代末，日本政府開始了大規(guī)模的公共行政體制全面改革。
(三)作為理論范式的新公共管理
作為一種理論范式，新公共管理在處理政府與市場、政府與社會的關系時提供了一整套新的思路,這可以概括為如下幾個傾向在提供公共服務上寧要小規(guī)模機構而不要大規(guī)模機構的傾向;寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業(yè)承包而直接勞動的傾向;寧要提供公共服務的多元結構(寧可出現各種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運用控制手段，如美國由選舉產生的校董事會制度)，而不要單一的無所不包的供給方式一元化結構的傾向;寧可向使用者收費(或至少是指定了用途的稅收)，而不以普通稅金作為資助不具有公共利益的公共基礎的傾向;寧要私人企業(yè)或獨立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務工具的傾向。”[6]新公共管理理論代表了政府管理研究領域發(fā)展的新階段，它是在對傳統的公共行政學理論的批判基礎上逐步形成起來的。本文主要將新公共管理視為一種理論范式，在這種意義上，新公共管理與新公共管理理論是等同的。
二、新公共管理的理論基礎
作為一種彌補傳統行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理論并非一種單一的理論，而是對學者們不同理論主張的匯集，而這些理論主張之所以會被稱為新公共管理理論，很多程度上是因為它們建立在共同的理論基礎之上。例如，張成福認為，新公共管理是近年來西方政府改革運動的一種理論概括，實質上是傳統公共行政學各理論、學派之觀點、主張的大組合。[7]新公共管理理論的理論基礎主要有兩個方面，分別是經濟學理論和私營部門的管理理論(見圖1)。正如歐文E休斯所指出的：“盡管也有人認為，私營部門的管理本身也是建立在經濟學的基礎之上的，然而，即使管理扎根于經濟學，但管理因索自身在該問題的探討中也足以占據一席之地?！币簿褪钦f，雖然經濟學和私營部門的管理理論有很大的關聯性，但它們之間的區(qū)別也足以使其成為新公共管理理論的兩個理論基礎。
1.經濟學理論
經濟學理論之所以能夠成為新公共管理理論的基礎，在于“相對于含糊不清的公共行政理論來說，經濟孥理論是精確的、具有可預測性、經驗主義的，并且是建立在解釋人們如何行動的激勵理論之上的。”新公共管理理論尤其以公共選擇理論和新制度經濟學中的委托理論和交易成本理論為其支撐點。
一是公共選擇理論。公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。在經濟市場上活動的主體是消費者(需求者)和廠商(供給者),在政治市場上活動的主體是選民、利益集團(需求者)和政治家、官員(供給者)。在經濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品;在政治市場上，人們通過民主選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經濟決策，后一類行為是政治決策，個人在社會活動中主要是要作出這兩類決策。公共選擇理論認為，在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為同一個人會根據兩種完全不同的行為動機進行活動I同一個人在兩種場合受不同的動機支配并追求不同的目標，是不可理解的，在邏輯上是自相矛盾的;這種政治、經濟截然對立的“善惡二元論”是不能成立的?！敖洕焙汀罢巍笔窍嗷ヒ缽?、相互影響的>正確地理解“經濟”必須對“政治”有一定的了解，同樣，理解“政治”必須能夠理解“經濟”。經濟市場上存在供求雙方力量的相互作用，政治市場上也同樣存在供求雙方力量的相互作用。[8]公共選擇理論的獨到之處就在于它提出了一條解決政府困境的出路，即打破政府壟斷，建立公私機構之間的競爭，使公眾得到自由選擇的機會。
二是委托理論。莫(Moe)認為:“委托一模型是關系的分析性表述，在模型中，委托人一方考慮與另一方或人達成合約，因為他預期人隨后會選擇的行為將產生委托人所希望的結果?！?KiewietandMathewD.McCubbins)將關系界定為：“人被授權根據委托人利益……采取行動時，就形成了關系?！盵1°]然而，在有限理性和機會主義的經濟人假設下，人利益與委托人的利益未必一致,他可能去追求個人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價，產生逆向選擇和道徳風險問題。就像莫隨后所指出的委托人所能解決的問題遠不只是找到一個合格的人，因為決不能保證人一旦被雇傭后就會按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合約施加的激勵結構使得人追求委托人目標的行為對他自己有利的范圍內，他才會去實現委托人的目標?！痹诠策x擇領域，公民和代議者、代議者和政府官僚構成委托關系。政府官僚作為人根據顯明或隱性契約負責公共服務的供給，必須忠實執(zhí)行委托人的意愿，但是在實際的運作中，由于公共生產的非市場性質、激勵的缺乏和官僚機構的實際壟斷地位，政府機構存在嚴重的委托問題。官僚追求自身利益，在一定程度上與委托人的利益相沖突。同時，官僚與代議者擁有的公共物品和公共服務供給信息的種類和數量不同，官僚在這種信息不對稱中處于優(yōu)勢地位。委托理論認為解決委托問題的本質在于設計一種適當的激勵機制，誘導人去追求委托人的目標。根據公共部門的特性,可以采取以下途徑來減少官僚的機會主義行為：一是篩選人。如果要選擇一個政府機構來從事所委托的某項任務的話，代議者可以比較有關多個人種種可能行為的例樣來減少逆向選擇問題。[11]二是引人市場機制。一般而言，私營部門的委托問題比政府部門的要輕。通過引人市場機制如簽約外包可以將政府部門委托問題轉移到私營部門中去，從而減少公共部門的委托問題;三是加強監(jiān)督。通過監(jiān)督能夠獲取人所掌握的信息，降低其討價還價的能力，從而抑制人的機會主義動機。四是制定激勵契約。采取績效工資制可以有效激勵個人，實現個體利益與共同利益的同時增強。委托理論成為新公共管理引入市場機制、加強績效管理、強化責任和監(jiān)督等主張的理論基礎。
三是交易成本理論。K阿羅(KennethArrow)是第一個提出“交易成本”術語的經濟學家，他1969年發(fā)表的《經濟活動的組織:有關市場選擇和非市場分配相關問題》一文中，明確提出了“交易成本”的概念?？扑?Coase)在《社會成本問題》一文中對交易費用的內涵做了進一步解釋，他指出：“為了進行市場交易，有必要發(fā)現誰希望進行交易有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價還價的談判締結契約，督促契約條款的嚴格履行等等，這些工作常常是花費成本的而任何一定比率的成本都足以使許多在無須成本的價格機制中可以進行的交易化為泡影?！盵12]也就是說，在科斯看來，交易成本就是不同經濟主體在交易過程中進行談判、討價還價、搜集信息等所發(fā)生的費用。在科斯理論的基礎上，威廉姆森進一步發(fā)展了交易成本理論，他將交易費用進一步細分為事先的交易費用和事后的交易費用兩種‘。前者包括起草、談判和維護一項協議的成本，即與市場相聯系的交易費用：研究和信息成本，談判和決策成本、檢驗和履行成本。后者則包括:(1)當交易偏離了所要求的準則而引起的不適應成本》(2)為了糾正事后的偏離準則而引起爭論的成本“3)伴隨建立和運作管理機構通常不是法庭而來的成本，如管理機構解決交易糾紛的成本;(4)保證生效的抵押成本。[13]對于降低交易成本的途徑，新制度，綠濟學派提出了諸如自我實施合同、訂立不完全契約、調整公司治理結構等正式制度安排。另外，他們還意識到由正式制度安排所不能解決的問題，如道德風險、信用風險、機會主義等問題，這就需要諸如意識形態(tài)、文化等非正式制度來發(fā)揮降低交易成本的功能。[“]從交易成本的觀點來看，官僚機構壟斷公共服務生產的傳統模式無疑以巨大的交易成本為代價，無法實現資源的最優(yōu)配置，因此應運用市場檢驗或簽約外包將公共服務轉由非官僚機構承擔，降低交易成本。但是，利用官僚機構提供公共服務和利用市場都存在交易成本，問題的關鍵在于如何確定政府與市場兩者的合理邊界，使總交易成本達到最小。交易成本理論成為新公共管理簽約外包、分權化管理、國有企業(yè)民營化等主張的理論基礎。
2.私營部門的管理理論
【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【 正 文】
從本世紀70年代開始,曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同,新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據,如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據;從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質量和有效性的依據;從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產出和結果的高度重視(對私營部門來說,產出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產出;人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認為,那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統公共行政只計投入,不計產出不同,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量,由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃,強調對預算的“總量”控制,給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權,以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產生了所謂的三E,即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責范圍之內,同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離,強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通,因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優(yōu)勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務官主要精力放在部內工作上,而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優(yōu)勢,政務官與事務官的比例嚴重失調,美國聯邦政府現有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外,更以主動的態(tài)度設計政策議程,并善用裁量權發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁目冃ЧべY制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面。
