發(fā)布時間：2023-06-19 16:16:43
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的基層治理問題研究樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
【關(guān)鍵詞】基層公務(wù)員；激勵機(jī)制；對策
中圖分類號：D62文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1006-0278（2015）09-0092-01
當(dāng)今政府處在一個多元共治的開放時代，隨著公民對政府事務(wù)的關(guān)心與回應(yīng)，基層公務(wù)員的作用越來越重要，但是我國基層公務(wù)員的工作能力還有待提高，同時現(xiàn)有的基層公務(wù)員的激勵機(jī)制也有待完善。
一、基層公務(wù)員的含義及重要性
在我國，假如把政府比作一臺機(jī)器，那么它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)就與國家功能的發(fā)揮緊緊相關(guān)，同時也關(guān)系著各種行政事務(wù)與任務(wù)的完成。在這臺機(jī)器里，公務(wù)員就相當(dāng)于機(jī)器的發(fā)動機(jī)。基層公務(wù)員承擔(dān)著政府職能，也是具體實(shí)際的執(zhí)行著公共權(quán)力，相當(dāng)于最底層的，同時也是最為基礎(chǔ)和實(shí)用的發(fā)動機(jī)。我們要建立一個多元共治的政府，基層公務(wù)員就要主動承擔(dān)起公民、社會等對其提出的要求和責(zé)任，更好的提高其工作熱情和辦事效率。
二、基層公務(wù)員激勵機(jī)制存在的問題
基層公務(wù)員制度是伴隨著公務(wù)員制度形成和發(fā)展的，在過去的政治體制下，原有的公務(wù)員制度曾經(jīng)有著符合時代的激勵作用，但如今數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息的涌入，老一套的激勵體制弊端也逐漸顯現(xiàn)。
（一）激勵方式上重視精神激勵
長期以來，雖然“以人為本”理念被提起多次，但是在具體操作上仍有欠缺。公務(wù)員作為社會人同樣需要有對內(nèi)心思想的關(guān)懷，同時也有自己的興趣愛好。如果仍把基層公務(wù)員看做“政治人”，進(jìn)而重視對其的精神激勵，忽略對其的物質(zhì)激勵，就會導(dǎo)致基層公務(wù)員進(jìn)取意識不足，激勵理念上存在偏差進(jìn)而降低了基層公務(wù)員工作上的主觀能動性。
（二）不合理的薪酬結(jié)構(gòu)
在當(dāng)前薪酬制度下，逐漸形成了較為僵化的薪酬體制。相比較東南部城市，西北、西南地區(qū)基層公務(wù)員生活差強(qiáng)人意，在某些地區(qū)只能維持基本生活。如果在這些地理優(yōu)勢較弱的區(qū)域工作的基層公務(wù)員，這種不平衡感非常容易影響其進(jìn)取心與工作動力。
（三）風(fēng)險性激勵的缺乏
一項(xiàng)調(diào)查顯示，考公務(wù)員熱的一大原因就是其具有較強(qiáng)的職業(yè)保障性，這也是我國公務(wù)員制度的特點(diǎn)，因此人們常用“鐵飯碗”來給公務(wù)員工作的性質(zhì)下定義。這種傳統(tǒng)認(rèn)識上的職業(yè)終身制在某種程度上會讓公務(wù)員不會過多的考慮失業(yè)風(fēng)險，缺乏一定的風(fēng)險型激勵，基層公務(wù)員的“出口”管理的執(zhí)行力度就較為減弱。
（四）缺乏完善的績效考核機(jī)制
基層公務(wù)員的年度考核在某種意義上仍然掌握在其上屬行政領(lǐng)導(dǎo)手中，那么容易得到領(lǐng)導(dǎo)賞識并且擁有較高職位的領(lǐng)導(dǎo)在年度考核中得到“優(yōu)秀”的概率將大增，由此基層激勵體制發(fā)揮作用的空間就變小了。一方面缺乏系統(tǒng)的考核量化指標(biāo)，另一方面考核的過程和結(jié)果可能存在優(yōu)秀等級比例不合理、結(jié)果缺乏公平性科學(xué)性的現(xiàn)象。
（五）培訓(xùn)制度不完善
部分行政部門在公務(wù)員的培訓(xùn)上較少考慮基層公務(wù)員的培訓(xùn)需求，在沒有對公務(wù)員的個體特點(diǎn)及培訓(xùn)要求做全面了解的情況下，就對基層公務(wù)員進(jìn)行部門培訓(xùn)或者職位培訓(xùn)，這樣就會使培訓(xùn)形式化，公務(wù)員的培訓(xùn)動力減弱，被動地接收上級安排的培訓(xùn)課程或者培訓(xùn)規(guī)劃，達(dá)不到較好的激勵效果。此外，部分部門重視精英培訓(xùn)，而忽視了對與人民接觸最多的基層公務(wù)員的培訓(xùn)，起不到較好的激勵作用。
三、完善基層公務(wù)員激勵機(jī)制的對策
（一）樹立人本理念
要想滿足不同地區(qū)和不同職級公務(wù)員的激勵需要，就要將“以人為本”作為基本的激勵理念落實(shí)到基層公務(wù)員的激勵機(jī)制中去。激勵作為一種管理手段，要想發(fā)揮高效的激勵作用，就要重視基層公務(wù)員的正當(dāng)需求，包括照顧家庭、社會活動等情感需要，多樣化激勵與價值性激勵共同實(shí)施，然后將不同需求與部門季度目標(biāo)相結(jié)合，制定人性化的激勵體制和措施，使基層公務(wù)員的個體層次需要得到滿足，提高政府和所在部門的工作效益。
（二）強(qiáng)化負(fù)激勵制度
在赫茨伯格雙因素理論中，他把促進(jìn)成員的積極性因素分為激勵因素和保健因素，因此在長期工作實(shí)踐中部門領(lǐng)導(dǎo)會較多的運(yùn)用正激勵手段來激勵基層公務(wù)員，逐漸忽略了由于不斷增加的激勵成本帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，不能達(dá)到較好的激勵效果。所以不能僅靠正激勵的積極作用，也要強(qiáng)調(diào)負(fù)激勵的懲罰、批評等作用，正激勵與負(fù)激勵相結(jié)合，才能達(dá)到有效持久的激勵效果。
（三）完善公務(wù)員考核機(jī)制
毫無疑問公務(wù)員激勵機(jī)制的保證就是完善的制度建設(shè)，想要最大化的發(fā)揮基層公務(wù)員的能力和潛力，就要建立有效合理的激勵制度?？己?、晉升、獎懲作為公務(wù)員激勵機(jī)制中最為關(guān)鍵的三大制度，考核是基礎(chǔ)，晉升是保障，獎懲是關(guān)鍵。只有三大制度合理運(yùn)轉(zhuǎn)相輔相成，才能有效的對基層公務(wù)員進(jìn)行激勵，提升其在基層行政事務(wù)工作中的業(yè)績，有效的完成對基層公務(wù)員的引導(dǎo)和激勵，提高基層工作積極性。
（四）建立有效的培訓(xùn)制度
雖然公務(wù)員身處基層，但是作為公共服務(wù)提供者和社會管理者，他們的專業(yè)素質(zhì)、理論水平等應(yīng)伴隨著快速更新的信息化社會變化，現(xiàn)實(shí)也對其提出了更創(chuàng)新和更高層次的工作要求。另外，要樹立“學(xué)習(xí)型公務(wù)員”的觀念，加強(qiáng)對其的管理培訓(xùn)，做到定期培訓(xùn)制度、干部任前培訓(xùn)制度和培訓(xùn)與任用掛鉤制度相配合完善，形成完善的基層公務(wù)員管理配套體系制度，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式。
一、農(nóng)村基層干部激勵與約束機(jī)制的削弱
從經(jīng)濟(jì)理性人的理論假設(shè)來看,要想發(fā)揮農(nóng)村基層干部在“難點(diǎn)村”治理過程中的關(guān)鍵作用,建立完善合理的激勵與約束機(jī)制是必不可少的。然而從目前來看,農(nóng)村的激勵約束機(jī)制由于現(xiàn)實(shí)的各種原因呈現(xiàn)出不斷削弱之勢。歸結(jié)起來,主要有以下幾點(diǎn):
(一)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革所帶來的變遷
2006年伊始,我國開始在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,這給我國農(nóng)村原本的治理生態(tài)帶來了較大的影響。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消,村干部面臨的來自于上級稅費(fèi)征收任務(wù)的壓力以及預(yù)期農(nóng)業(yè)稅費(fèi)提留的激勵都不復(fù)存在,村民和村干部關(guān)系緊張的隱患得以消除,這在一定程度上削弱了村干部進(jìn)行農(nóng)村治理和提供公共服務(wù)的積極性,從而導(dǎo)致“難點(diǎn)村”問題凸顯。
(二)村落衰敗,農(nóng)村精英不斷流失
近年來,隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸拉大,城市豐富的工作機(jī)會、雄厚的教育資源等因素使得農(nóng)村人口,特別是其中的精英階層不斷流失,進(jìn)入城市定居。作為農(nóng)村的精英階層,這批人往往有著較強(qiáng)的個人能力,較為現(xiàn)代的思想意識,在村級事務(wù)中充當(dāng)著“積極分子”(賀雪峰,2005)的角色,在村民中有著一定的號召力和信任度。隨著農(nóng)村精英階層的流失,原本“施加”在村干部身上的激勵約束機(jī)制也隨之削弱,這主要表現(xiàn)在兩方面:1、輿論壓力減小。2、競爭壓力減小。這種壓力消失,村干部便會放松在工作方面的努力。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊合并導(dǎo)致的管理幅度擴(kuò)大,給“難點(diǎn)村”治理帶來了很大的困難
隨著管理幅度的擴(kuò)大,基層干部疲于管理的同時,上級部門對于基層干部的指導(dǎo)和約束也會放松。這使得合并后的鄉(xiāng)村地區(qū)往往處于一種被動的“無為而治”狀態(tài),進(jìn)而導(dǎo)致許多“難點(diǎn)村”問題逐漸凸顯。
(四)基層干部激勵政策的扭曲
周黎安(2004,2007)在論述我國地方政府的官員晉升機(jī)制時認(rèn)為,中國政府治理的一個重要特點(diǎn)是將地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來,讓地方官員為了政治晉升而在經(jīng)濟(jì)上互相競爭,形成了政治競標(biāo)賽模式。和這種政治競標(biāo)賽模式相類似的是,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在考核基層干部的工作績效時,往往將考核指標(biāo)集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。這導(dǎo)致基層干部在進(jìn)行村莊管理過程中多數(shù)情況下只專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而忽視了其他領(lǐng)域的治理和改善。然而,“難點(diǎn)村”的出現(xiàn)多數(shù)是由于社會、文化以及政治因素所導(dǎo)致的,這與基層干部的“畢其功于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的治理模式形成了巨大的反差,使得“難點(diǎn)村”問題長期無法得到有效解決。
二、完善村干部激勵約束機(jī)制,有效治理“難點(diǎn)村”
在我國,農(nóng)村治理一直是困擾基層干部的難題之一。而作為其中的典型,“難點(diǎn)村”的治理難度顯得更為艱巨。面對目前不斷弱化的激勵約束機(jī)制,農(nóng)村基層干部對于“難點(diǎn)村”的治理動力和積極性將會不斷消減,而這對于有效解決“難點(diǎn)村”問題來說是十分不利的。因此,建立和完善有效的村干部激勵約束機(jī)制,重新煥發(fā)村干部的治理激情和動力顯得尤為重要。結(jié)合實(shí)際情況,我們可以從以下方面著手:
(一)建立“難點(diǎn)村”治理績效基金,完善村干部工資結(jié)構(gòu)
根據(jù)IUD中國政務(wù)景氣監(jiān)測中心(2006)的調(diào)查,2005年全國各地區(qū)村干部的工資水平根據(jù)地區(qū)發(fā)達(dá)程度從3000元到1萬多元不等。低薄的工資收入使得大部分村干部不得不開辟“副業(yè)”,無法全身心地投入到村莊治理中。針對這種情況,我國可以在有條件的“難點(diǎn)村”地區(qū)嘗試建立治理績效基金。該基金主要用于獎勵那些在“難點(diǎn)村”治理方面有貢獻(xiàn)的村干部,作為他們的績效工資,從而打破原先僵化的固定工資制度。基金的資金來源可以考慮上級政府部門撥款、村級集體財(cái)產(chǎn)以及村民籌資這三個方面。這樣的資金安排有利于充分調(diào)動各方對于“難點(diǎn)村”治理的積極性:作為上級政府部門,為保證績效工資的合理有效發(fā)放,勢必會建立健全相關(guān)的績效考核機(jī)制,加大對村級事務(wù)的關(guān)注和指導(dǎo)力度;而作為出資方之一,由于普通村民在村干部績效工資的發(fā)放上有發(fā)言權(quán),因此他們的評價將會對村干部的治理行為選擇產(chǎn)生較大影響,這有利于改變長期以來我國政府部門存在的“唯上不唯下”的弊病,充分調(diào)動基層民眾在“難點(diǎn)村”治理過程中的主動性和積極性。正是通過這樣的運(yùn)行機(jī)制,使得上級政府和基層民眾對于村干部的激勵約束機(jī)制得以有效的建立。
(二)改革基層干部考核指標(biāo),實(shí)現(xiàn)基層干部激勵政策的合理化
針對目前“難點(diǎn)村”問題的現(xiàn)狀,我們要逐步完善基層政府對于村莊干部的考核指標(biāo),合理弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比重,相應(yīng)擴(kuò)大社會、文化等指標(biāo)的分量,從而正確引導(dǎo)基層干部的行為選擇。在此基礎(chǔ)上,我們還要進(jìn)一步完善目前的干部激勵政策,著手村干部的職業(yè)前景規(guī)劃。美國學(xué)者Fama(1980)認(rèn)為,只要存在一個有效的職業(yè)經(jīng)理人市場,公司的經(jīng)理為了確立自己在市場上的聲譽(yù)就會有充分的激勵努力工作。這成為后來職業(yè)前景理論(Holmstrom,1999)的雛形。這一觀點(diǎn)給我國建立基層干部激勵與約束機(jī)制的啟示在于,要想充分調(diào)動村干部在“難點(diǎn)村”治理過程中的積極性,就必須為他們設(shè)計(jì)一個有效的前景規(guī)劃。在為村干部提供必要的工資激勵的同時,還必須給予他們一定晉升發(fā)展空間,努力推進(jìn)村干部的職業(yè)化改革。近年來,我國部分地區(qū)推行的優(yōu)秀村干部進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)的政策正是出于這樣的考慮。
(三)完善農(nóng)村人才引進(jìn)政策,積極引導(dǎo)高層次人才參與“難點(diǎn)村”治理
筆者近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革之后，部分基層組織逐漸蛻變成為一個既超越鄉(xiāng)村社會又相對脫離國家政權(quán)的獨(dú)立利益實(shí)體。一方面，“不出事”邏輯導(dǎo)致基層組織不再回應(yīng)農(nóng)民的治理需求；另一方面，在面對自上而下的國家政策時，個別鄉(xiāng)村干部與資本、灰黑勢力等結(jié)成一個“利益集團(tuán)”，造成了大量的治理資源被基層組織自身所消耗?；鶎咏M織風(fēng)險最小化與利益最大化的生存策略，扭曲了基層治理目標(biāo)，導(dǎo)致了基層治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢。
基層治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢
稅改前，基層組織是國家向農(nóng)民征稅的工具，國家通過自上而下的體制性考核嚴(yán)格控制了基層組織，而鄉(xiāng)村兩級為了順利地完成征稅工作，就不得不回應(yīng)農(nóng)民的治理要求，“國家―基層組織―鄉(xiāng)村社會”是一體化的。稅改后，治理目標(biāo)的調(diào)整，打破了之前的一體化局面，國家、基層組織、農(nóng)民三者間的互動造成基層治理“不出事”的邏輯。
國家。針對稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權(quán)合法性流失，國家實(shí)施的基層體制規(guī)范化和法制化改革，嚴(yán)厲禁止基層組織侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，加大對基層組織的農(nóng)民上訪考核力度。
基層組織。稅改前基層組織直接與農(nóng)民發(fā)生沖突，體制性矛盾被簡化為“都是鄉(xiāng)村干部壞”的問題，基層組織既被農(nóng)民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對象。通過“精兵簡政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉(xiāng)長無奈地告訴筆者說“現(xiàn)在農(nóng)民最不怕的就是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府”。
農(nóng)民。經(jīng)過近些年的法制宣傳活動，以及農(nóng)民受教育程度的提高，農(nóng)民的法律意識和權(quán)利意識越來越強(qiáng)了。農(nóng)民對中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農(nóng)民的上訪。筆者在河南某縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在稅改后全縣農(nóng)民上訪量是稅改前的兩倍以上。
稅改后，處在維穩(wěn)考核與農(nóng)民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略?；鶎庸ぷ鞅厝皇菭砍兜礁鞣矫娴睦?，越是積極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級沒有動力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的語境下，農(nóng)民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動力。對于基層組織而言，消極無為就不會直接與農(nóng)民打交道，就有可能降低農(nóng)民上訪風(fēng)險，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。
基層組織的謀利化危害基層治理
在農(nóng)田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務(wù)上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整的機(jī)會，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。
稅改后的國家資源輸入，以及新農(nóng)村建設(shè)、土地整理、農(nóng)田整治、整村推進(jìn)、土地流轉(zhuǎn)等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些國家投資的鄉(xiāng)村道路、水利工程質(zhì)量都不過關(guān)，個別基層組織與承包商在開發(fā)中進(jìn)行利益分成；而一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治等項(xiàng)目，是在同一塊土地上多次進(jìn)行的，這樣就節(jié)約了開發(fā)成本，套取了國家項(xiàng)目資金；另外，一些土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資等項(xiàng)目運(yùn)作，多是為了套取國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關(guān)系。
大量的資源流量，還導(dǎo)致灰黑勢力被吸引介入到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域。上世紀(jì)80、90年代鄉(xiāng)村社會中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國家“嚴(yán)打”的壓力和市場大潮的裹脅下，個別成功地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英，他們依靠自身的黑灰勢力背景，壟斷基層市場中最能謀利的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，比如開酒店、搞工程承包、開發(fā)房地產(chǎn)等。當(dāng)前，這些人又以開發(fā)商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉(xiāng)長還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會”。實(shí)際上，鄉(xiāng)村干部也樂意這些人參與治理，因?yàn)檎嫉亍⒉疬w等一些事務(wù)，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發(fā)商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。
稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉(xiāng)村社會，自上而下地扭曲了國家治理目標(biāo)，蛻變成為了一個相對獨(dú)立利益實(shí)體。當(dāng)前很多地方轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化建設(shè)，都是基層組織強(qiáng)制推動，其根本的動力不是改善農(nóng)民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績?；鶎咏M織是變相地利用國家新農(nóng)村建設(shè)政策、土地置換政策，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)等，將農(nóng)村社會的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。
基層組織蛻變成為利益實(shí)體之后，從三個方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質(zhì)資源。大量的國家治理資源，以及鄉(xiāng)村社會資源，在短期內(nèi)被變現(xiàn)、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當(dāng)農(nóng)民看到基層組織與灰黑勢力勾結(jié)侵蝕公共利益后，降低對基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會進(jìn)一步影響到農(nóng)民對于國家政權(quán)合法性認(rèn)同。再次，國家的各項(xiàng)政策最終要通過基層組織來實(shí)施，當(dāng)基層組織性質(zhì)發(fā)生蛻變后，政策實(shí)踐結(jié)果必然要偏離預(yù)期的目標(biāo)。
如何走出基層治理困境
在國家輸入的資源越多，鄉(xiāng)村社會資源流量越大的地方，基層組織演變成為利益實(shí)體的可能性就越大。在這種地方，個別鄉(xiāng)村干部、資本、灰黑勢力等各種勢力都被利益激活了，積極地介入基層治理來“分得一杯羹”，基層組織就有可能與這些勢力結(jié)盟，逐步變成了一個龐大、穩(wěn)固以及利益關(guān)系剛性化的地方性“利益集團(tuán)”。如此一來，基層治理就會被“利益集團(tuán)”所綁架，基層組織的謀利化發(fā)展，必然進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民的治理需求就被忽視了。
對此，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)不平等、社會流動固化、民主制度缺乏、外來意識形態(tài)爭奪、或者干部行為不當(dāng)?shù)冉嵌?，給出了不同的答案。它們雖然具有啟發(fā)性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國，不滿不一定來自收入和地位最低的群體？半個多世紀(jì)以來，中國政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪徒增，社會治理失效嚴(yán)重？主流媒體的意識形態(tài)宣傳并未減弱，但為何對群眾“思想爭奪”的效力有限？在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”――他們的行為改變了――也難以扭轉(zhuǎn)基層治理整體上效力下降的態(tài)勢？
回應(yīng)這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎(chǔ)性的要素關(guān)系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經(jīng)濟(jì)地位的差異在某種程度上確實(shí)會引發(fā)政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉(zhuǎn)化為政治問題？這或許暗示，二者間的關(guān)系并非那么直接，一些社會差別轉(zhuǎn)化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉(zhuǎn)化中，是否存在著某些基礎(chǔ)性因素催化促成了這一轉(zhuǎn)化？我稱這些因素具有基礎(chǔ)性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標(biāo)）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會的歷史事實(shí)。
為此，我建議進(jìn)入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關(guān)治理角色、及其責(zé)任關(guān)系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環(huán)境和治理對象的關(guān)系。
雙重治理結(jié)構(gòu)
1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，建立起一套新而獨(dú)特的“公共與個人”連接系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的特點(diǎn)：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級（國家、單位、個人）連接;三是單位責(zé)任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務(wù)，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權(quán)。
在這種組織關(guān)系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計(jì)劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源;二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實(shí)施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)特性是政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者指令，后者實(shí)施社會治理。
這是一種雙重治理結(jié)構(gòu)。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標(biāo)意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實(shí)際上承擔(dān)了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護(hù)、應(yīng)責(zé)和代表的職能。
在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）;它協(xié)調(diào)處理個體間以及個體和群體利益的關(guān)系;它庇護(hù)所屬成員;它必須應(yīng)責(zé)――回應(yīng)所屬需求，負(fù)責(zé)解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內(nèi)部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。
再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關(guān)系，處理爭訴、仲裁和政策調(diào)整;它庇護(hù)相關(guān)的組織。顯然，政府的治理責(zé)任比單位要輕，因?yàn)樗兴穆毮芏际轻槍M織而非受眾個體，而且還少兩樣：應(yīng)責(zé)和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發(fā)展出面對受眾的應(yīng)責(zé)和代表的職能。
因此，對于社會治理單位的作用至關(guān)重要。表面上看，社會中的公務(wù)機(jī)構(gòu)有限，但實(shí)際上從事社會治理的“機(jī)構(gòu)”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實(shí)上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過應(yīng)責(zé)、代表、庇護(hù)和協(xié)調(diào)，在基層社會擔(dān)任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實(shí)際上提供了最關(guān)鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機(jī)制。
而政府高度依賴這個“機(jī)構(gòu)”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權(quán)接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認(rèn)為是單位失責(zé)，要求單位領(lǐng)回人員處理。這種角色認(rèn)知廣泛存在于政府機(jī)構(gòu)，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。
對于個體而言，他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實(shí)現(xiàn)權(quán)益，否則，即使存在這些權(quán)益的法律規(guī)定，也沒有途徑實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闄?quán)益的實(shí)現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認(rèn)的執(zhí)行者和責(zé)任者，而這個執(zhí)行者和責(zé)任者在雙重治理結(jié)構(gòu)中就是單位。
90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這一結(jié)構(gòu)，成功“消解”了社會沖突進(jìn)入（單位以外）公共領(lǐng)域的動力，即使在國家層面發(fā)生政治動蕩――比如“”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。
社會的變化
90年代中葉以后，有兩項(xiàng)重要的社會變遷發(fā)生。一是廣泛的社會流動出現(xiàn)，離開單位的人數(shù)日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000～2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標(biāo)。
由此產(chǎn)生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟(jì)原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責(zé)任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權(quán)益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實(shí)現(xiàn)。
組織身份和通道對于普通人是否重要？一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關(guān)系。
以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國社會的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責(zé)任組織。另外四分之三呢？他們的責(zé)任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應(yīng)公共社會的應(yīng)責(zé)和代表機(jī)制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向問責(zé)政府，即發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化。與其說是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說應(yīng)責(zé)組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因?yàn)檫@樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護(hù)公正?？梢哉f，基層平衡利益，維護(hù)公正組織機(jī)能的瓦解，是社會治理的危機(jī)所在。
雙重治理結(jié)構(gòu)瓦解
為什么一些社會不滿向政治訴求轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會治理問題？因?yàn)樯蟼€世紀(jì)中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發(fā)展出面對當(dāng)事人應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)職能。這可以解釋為何公務(wù)人員習(xí)慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因?yàn)樵陔p重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責(zé)任交給單位，而不是自己。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。
為什么單位治理會瓦解？因?yàn)樯鐣h(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動有限、組織同質(zhì)性較高的社會條件下，是當(dāng)時資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問題已經(jīng)不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質(zhì)化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進(jìn)入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。
面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關(guān)系和人際關(guān)系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關(guān)系協(xié)調(diào)、或者損害相關(guān)者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會，就會失去作用。對家人負(fù)責(zé)，不等于能對路人負(fù)責(zé)，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會的治理問題。
社會問題的政治轉(zhuǎn)化
政治社會學(xué)研究證實(shí)，國民對于社會體制的認(rèn)同，與幾種因素有關(guān)。
其一，是社會體制保護(hù)社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護(hù)機(jī)會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎(chǔ)層次，是否存在明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，以方便回應(yīng)民眾的各種需求，解決他們的問題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。
這些東西，表面看上去不涉政治，但事實(shí)上對于治國理政，具有關(guān)鍵性的政治后果，因?yàn)?，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機(jī)制不存在，或者沒法好好運(yùn)行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實(shí)證明，當(dāng)這個時候，也就是當(dāng)人們強(qiáng)烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉(zhuǎn)化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護(hù)社會公正的尋求，就會轉(zhuǎn)向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。
所以，保護(hù)社會公正，聽上去抽象，但實(shí)際上和解決具體問題的機(jī)能運(yùn)行有關(guān)。所有治理良好的國家，都非常重視這一點(diǎn)?？v觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護(hù)機(jī)制。這種機(jī)制補(bǔ)充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實(shí)踐樣式。社會治理依賴這些機(jī)制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點(diǎn)，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們在基層社會的實(shí)際作用。
理論問題：影響政治認(rèn)同的要素
與此相關(guān)的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認(rèn)同？
在現(xiàn)代社會中，社會組織結(jié)構(gòu)通過三種方式，影響人們的生存利益：構(gòu)造成員身份（membership）――個體是否被納入團(tuán)體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個體是否擁有責(zé)任組織;結(jié)構(gòu)可及性（structural access）――個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標(biāo)準(zhǔn)不涉收入差別，但卻涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會差別，具有應(yīng)責(zé)組織的人，可以較順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而另一些人則困難重重，求地?zé)o門。
相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關(guān)政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責(zé)任機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)他和其他個體或群體的關(guān)系，他們不需要自己行動，因?yàn)橛袘?yīng)責(zé)組織回應(yīng)其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會提高，而且這些實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑由政治體系提供保障，就會生產(chǎn)對體制的政治認(rèn)同，相反，則會削弱對體制的政治認(rèn)同。所以，個人與組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系，由于關(guān)涉實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會，可以影響并測度人們的政治認(rèn)同。
從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關(guān)系者，在爭取人們的政治認(rèn)同方面具有優(yōu)勢，因?yàn)榻M織化結(jié)構(gòu)能夠滿足社會成員對“機(jī)會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責(zé)任，誰就獲得政治認(rèn)同，贏得政治整合優(yōu)勢，因?yàn)樘峁┙M織依靠和保護(hù)，有助于產(chǎn)生互賴關(guān)系及相互責(zé)任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關(guān)系，如何對其產(chǎn)生政治認(rèn)同？舉個例子，在中國傳統(tǒng)社會中，社會組織顯現(xiàn)為蜂巢結(jié)構(gòu)，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責(zé)任互賴的關(guān)系，其生存與公共體系基本無關(guān)，對于公共組織的政治認(rèn)同也就無從產(chǎn)生。
政策啟示
上述討論，可以得出什么政策啟示？
需要特別重視組織化通道對于建立社會平等的作用。財(cái)產(chǎn)收入和經(jīng)濟(jì)地位的不平等，在某種意義上是社會大眾可接受的差別，因?yàn)槠渲邪泻艽蟪煞值膫€人努力。但社會不平等則意味著，不同人對公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問題通道有差別，這屬于制度不平等，無法經(jīng)由個人努力而改變。
關(guān)鍵詞：新媒體 社區(qū)治理 微信
一、呼倫街道微信公眾平臺的基本情況
2013年呼倫街道率先創(chuàng)建了“呼倫街道微信公眾平臺”，打開了黨群、干群溝通的新途徑，榮獲了“第三屆全國基層黨建創(chuàng)新案例優(yōu)秀獎”。目前，呼倫街道微信公眾平臺由兩部分組成，訂閱號提供組織、技術(shù)支撐，微網(wǎng)提供應(yīng)用信息和服務(wù)支撐。
二、呼倫街道微信公眾平臺實(shí)際中發(fā)揮的作用
（一）充分發(fā)揮了政務(wù)公開的職能。平臺在實(shí)際工作中就是堅(jiān)持向群眾“講實(shí)情、說真話、辦實(shí)事”，保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，也避免了虛假信息所產(chǎn)生的負(fù)面影響，方便了居民，提升了民主意識和民眾參與熱情，確保公眾有效監(jiān)督。
（二）充分發(fā)揮了匯聚民意的職能。呼倫街道利用平臺試圖探索創(chuàng)新社區(qū)居民參與社區(qū)治理的新機(jī)制。如微信平臺收到居民群眾咨詢、反映問題的意見及時回復(fù)，變“單向灌輸”為“雙向溝通”。針對轄區(qū)企事業(yè)單位及居民個人存在的一些常見問題，利用平臺的自動回復(fù)系統(tǒng)，及時地、細(xì)致地給予解答，搭建了匯集民智新平臺。
（三）充分發(fā)揮了便民的職能。平臺在實(shí)際工作中將一些社會謠言及時澄清，對居民關(guān)心的國家普惠惠民政策及時，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了謠言的擴(kuò)散傳播，避免群眾產(chǎn)生心理恐慌而導(dǎo)致的社會秩序混亂，做到了未雨綢繆，防患于未然。
三、呼倫街道微信公眾平臺社區(qū)治理過程中存在的問題及原因分析
（一）存在問題
1.傳統(tǒng)治理方式的思維慣性。筆者曾在街道等基層單位工作，經(jīng)過對公眾平臺的實(shí)際運(yùn)營及創(chuàng)建過程中，明顯可以看出，新媒體在社區(qū)治理中的應(yīng)用還薄弱。微信作為一個獨(dú)特的公共空間建構(gòu)了一種新的社會生活模式，對新媒體的應(yīng)用重視程度還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。
2.推廣應(yīng)用滯后?；鶎痈刹渴巧鐣卫淼闹匾黧w，他們還不能完全掌握和運(yùn)用新媒體，還不能成為新媒體參與社會治理的支持者和推動者，制約了新媒體在基層政務(wù)上的運(yùn)用和發(fā)展。
3.運(yùn)營人才缺乏。雖然以微信等為代表的新媒體平臺在基層政府社會治理中的角色越來越重要，但是懂得新媒體運(yùn)營的人才缺乏，運(yùn)營人員缺少必備的知識體系和專業(yè)素質(zhì)，沒有開發(fā)能力，只能被動應(yīng)用，不能適應(yīng)形勢和民眾需求，成為制約新媒體發(fā)展的關(guān)鍵。
（二）原因分析
1.新媒體的覆蓋小。新媒體在社區(qū)治理中還是一個新鮮事物，而微信正是新媒體產(chǎn)品代表，它的應(yīng)用在社區(qū)居民的認(rèn)同感上還是問題重重，社區(qū)活動、交流方式、情感歸屬、科技自身的問題影響其應(yīng)用。
2.新媒體的投入不夠。在深化改革時期，對社會建設(shè)尤其是對基層社區(qū)治理還沒有納到重要位置，使得基層不能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的社區(qū)治理方式，對于創(chuàng)新社區(qū)治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、財(cái)、物等的投入。
四、完善新媒體在社區(qū)治理中應(yīng)用的對策建議
（一）新媒體在社區(qū)治理中要搭建平等交流的開放平臺，推動不同主體間實(shí)現(xiàn)合作共治。公眾權(quán)利的高效有序運(yùn)行，需要建立公眾利益表達(dá)機(jī)制，搭建訴求互動表達(dá)平臺，通過各方表達(dá)自己的利益需求和認(rèn)真考慮他人的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成對公共利益、公共政策的共識①。所以，在社區(qū)治理過程中要充分利用新媒體搭建交流自治的開放平臺，保證信息的真實(shí)和完整，提升決策的可行性，實(shí)現(xiàn)共治與善治。
（二）新媒體在社區(qū)治理中要建立雙向權(quán)利運(yùn)行模式，加強(qiáng)對權(quán)利的監(jiān)督制約。利用新媒體建設(shè)的互動、監(jiān)督平臺能夠較為充分地實(shí)現(xiàn)在均等條件下對所有人的開放，使所有利益相關(guān)者自由自愿參與進(jìn)來，并不受任何歧視與阻礙，全天候、全過程、全方位實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，并通過新媒體傳播的放大效應(yīng)，形成有效的互相制約機(jī)制。
（三）新媒體在社區(qū)治理中要協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，形成多元沖突、矛盾激化的緩沖地帶。目前社會轉(zhuǎn)型期，需要健全和蓬勃發(fā)展的社會，增強(qiáng)社會的構(gòu)建需要公共領(lǐng)域的培育，國家和社會之間存在極大的張力，而“公共領(lǐng)域”充當(dāng)了這種張力的緩沖地帶②。新媒體參與社區(qū)治理對于緩解錯綜復(fù)雜的社會矛盾，不同階層和利益主體之間找到一個平等平臺，運(yùn)用新媒體表達(dá)對社會的態(tài)度、觀點(diǎn)與立場，政府通過新媒體利用大數(shù)據(jù)云計(jì)劃，進(jìn)行處理分析，搜集社情民意。
（四）新媒體在社區(qū)治理中要不斷開發(fā)新媒體推送便民服務(wù)功能，創(chuàng)新社區(qū)治理服務(wù)路徑。群眾希望獲得“一站式”且無間斷24小時、零距離的服務(wù)，新媒體為這些期待提供了可能。在社區(qū)治理中，互聯(lián)網(wǎng)思維與“網(wǎng)絡(luò)化基層管理”已經(jīng)成為了一個新的發(fā)展趨勢③。利用新媒體高效、便捷、傳播網(wǎng)狀等特點(diǎn)，打造為民服務(wù)平臺，社區(qū)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作及服務(wù)流程，提供各類民生服務(wù)。新媒體可以通過一系列專門的、有針對性、細(xì)分群眾的服務(wù)，對服務(wù)對象實(shí)現(xiàn)興趣愛好、職業(yè)年齡等專業(yè)化細(xì)分，滿足各類公眾群體的個性化需求，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的互動溝通，凝聚共識。
五、結(jié)語
本文對呼倫街道運(yùn)用新媒體參與社區(qū)治理過程中發(fā)揮的作用、所遇到的問題和解決辦法，以治理理論和調(diào)查研究為視角，進(jìn)行了認(rèn)真的梳理和總結(jié)，為推進(jìn)社會治理能力的現(xiàn)代化提供了參考。
注釋：
①金世斌：《公共權(quán)力運(yùn)行中的公共利益悖論及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13頁。
②宋瑞霞：《公共領(lǐng)域：國家與社會之間張力的緩沖地帶》，《法制與社會》，2014年第02期，第9頁。
③楊敏、楊玉宏：《“服務(wù)D治理D管理”新型P系與社區(qū)治理新探索》，《思想戰(zhàn)線》，2013年第3期，第23頁。
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[4]宋瑞霞.公共領(lǐng)域：國家與社會之間張力的緩沖地帶[J].法制與社會，2014，（06）.
[關(guān)鍵詞]基層政府；治理能力框架；治理對策
中圖分類號：D26
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）04-068-02
我國行政組織體系底層的基層政府，是我國最廣大地域范圍的社會事務(wù)的直接管理者，既要執(zhí)行上級政府的決策，又要實(shí)施具體行政行為處理社會公共事務(wù)，還要在這個過程中通過良好的公共行政治理地方促進(jìn)地方發(fā)展維護(hù)轄區(qū)居民利益，基層政府治理能力直接影響到我國現(xiàn)代公共服務(wù)政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)程度，因此必須對基層政府治理能力進(jìn)行解析。
一、我國基層政府治理能力現(xiàn)狀分析
（一）治理水平整體發(fā)展加速
改革開放以來不斷深化的行政管理體制改革尤其是近年來明確建立公共服務(wù)型政府的目標(biāo)推進(jìn)了基層政府治理水平的加速發(fā)展。從治理理念來看，基層政府歷經(jīng)了從“政治控制型”的管制理念到“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向再到“管理服務(wù)型”的治理價值觀，基層政府在維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)同時也凸顯提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來實(shí)現(xiàn)轄區(qū)良好治理的理念，將單一的提升經(jīng)濟(jì)總量增長取向變革為服務(wù)社會和民眾的治理發(fā)展導(dǎo)向。
（二）資源配置使用力度加大
治理理念的發(fā)展和汲取資源能力的強(qiáng)化形成治理資源的配置和使用優(yōu)化的前提條件，實(shí)際上基層政府在上級政府重視基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生實(shí)際問題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領(lǐng)域的力度，反映在社會公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)力度加大，以衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)為例具體見表3，表中數(shù)據(jù)均來源于2012國家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)：
從表中數(shù)據(jù)可知，國家投入基層衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的資源力度是不斷加大的，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增加，投入人力資源總量也對應(yīng)增大，農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)成效顯著，農(nóng)村醫(yī)療保障覆蓋面和支持力度是在不斷加大。基層教育方面經(jīng)費(fèi)配置使用也持續(xù)增加，九年制義務(wù)教育已基本覆蓋全國基層，超過1.3億農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免交學(xué)雜費(fèi)和教科書費(fèi)，3千多萬農(nóng)村寄宿制學(xué)生免除住宿費(fèi)，近1.8億學(xué)生接受國家教育經(jīng)費(fèi)資助。
（三）基層治理存在結(jié)構(gòu)缺陷
從治理產(chǎn)品和服務(wù)供給總量來看，現(xiàn)在還無法完全滿足廣大基層群眾的實(shí)際社會生活需要。如新農(nóng)村養(yǎng)老保險還未能覆蓋許多區(qū)域的基層群眾，全國人口65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民擁有衛(wèi)生資源整體上僅占全國人口35%的城市居民擁有衛(wèi)生資源的50%左右，2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療當(dāng)年基金支出1710.2億元，補(bǔ)償受益人次13.15，平均每人次受益額130元，但人均籌資額246.2億元，離滿足基層民眾需求還存在明顯差距。
從區(qū)域?qū)用鎭砜?，治理水平還存在明顯區(qū)域差異，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基層治理水平差異和地區(qū)發(fā)展治理水平差異。從城鄉(xiāng)差異來看，鄉(xiāng)村基層治理服務(wù)種類與質(zhì)量與城鎮(zhèn)基層治理存在明顯差距，以醫(yī)療費(fèi)用為例，2011年人均衛(wèi)生費(fèi)用城市居民2695.1元，鄉(xiāng)村居民871.6元，全國人均水平為1801.22元，而同期人均純收入城市水平超過鄉(xiāng)村水平3倍。從區(qū)域發(fā)展差異來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份治理服務(wù)水平明顯優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東部沿海區(qū)域由于縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，基層政府能夠更充裕的提供公共服務(wù)，而中西部則由于資金匱乏以及地理?xiàng)l件限制制約整體治理水平。
從基層內(nèi)部治理支出來看，存在明顯的結(jié)構(gòu)無效率，重視與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員政績直接相關(guān)的公共服務(wù)，如道路建設(shè)、電信網(wǎng)絡(luò)，忽視與農(nóng)民生活良好發(fā)展密切相關(guān)的如教育、衛(wèi)生、以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的科技服務(wù)和農(nóng)田水利設(shè)施供給。在治理行為效率來看，基層政府過于注重自身治理主體地位，傾向于對公共事務(wù)進(jìn)行大包大攬式的管理。另外基于基層工作人員的職業(yè)管理機(jī)制不健全，治理意識和能力普遍存在不足，因而基層工作人員治理工作開展和預(yù)期目標(biāo)之間往往存在較大差距。
四、基層政府治理能力建設(shè)對策
（一）強(qiáng)化基層現(xiàn)代治理理念
在以人為本和執(zhí)政為民的政策理念下，地方政府必須強(qiáng)化現(xiàn)代地方治理理念，樹立政府應(yīng)該通過為轄區(qū)民眾提供良好公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品從而實(shí)現(xiàn)地方良好治理的意識。首先基層政府要改變權(quán)力本位和治理中將手段取代目標(biāo)的錯誤認(rèn)識，形成基層群眾需求導(dǎo)向的服務(wù)意識；其次在行政行為中樹立依法行政和權(quán)責(zé)一致的觀念，在依法治國要求下培養(yǎng)承擔(dān)公共職務(wù)是通過處置具體公共事務(wù)享有公共權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的職權(quán)責(zé)一致的權(quán)力使用觀，落實(shí)崗位責(zé)任制；在政府組織文化層面，突出政府行為的服務(wù)公共利益主導(dǎo)意識，堅(jiān)持維護(hù)社會公平正義的行政倫理取向，并且必須落實(shí)到具體的民眾個體權(quán)利層面。在具體公共事務(wù)治理層面，提倡廉潔行政的道德風(fēng)氣，有意識的界定政府治理權(quán)力范圍，并且轉(zhuǎn)變政府單一治理權(quán)威的認(rèn)識。在治理方式上，改變管控命令的縱向權(quán)力傳遞思維模式，減少強(qiáng)制干預(yù)行為，建立購買、協(xié)商談判與合作的橫向交流互動權(quán)力運(yùn)作理念，在多元治理主體協(xié)同作用的認(rèn)識加大柔性治理工具使用力度。
（二）優(yōu)化基層政府治理職能
在建設(shè)公共服務(wù)型政府的時代背景下進(jìn)一步優(yōu)化基層政府職能，實(shí)現(xiàn)基層政府治理職能的完善。明確基層政府在基層治理中的作用和地位，合理劃分治理事務(wù)范圍和授予相應(yīng)的治理權(quán)，將基層治理作為基層政府職能的核心，凸顯社會治理服務(wù)職能核心地位。其次從立法層面依法合理設(shè)置基層政府社會治理范圍，如基層醫(yī)療、初中等教育、社會保障等，治理職能范圍一旦確定即具有法律效力；另一方面對于設(shè)立的基層政府治理職能要依法提供穩(wěn)定的財(cái)政保障，公共預(yù)算要適度向基層傾斜，并加大向基層治理領(lǐng)域的投入和轉(zhuǎn)移支付，并且形成法制規(guī)范下的常態(tài)化撥款。在行政體制內(nèi)部要對基層政府進(jìn)行合理授權(quán)，在合理界定的事權(quán)范圍內(nèi)要賦予對等的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，加大中央財(cái)政向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移力度并明確限定適用于基層治理領(lǐng)域?；鶎诱陨硪谕癸@治理職能的基礎(chǔ)上精簡政府機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上大幅減少對企業(yè)經(jīng)營的直接干預(yù)，通過規(guī)范市場環(huán)境充分發(fā)揮市場機(jī)制來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在社會發(fā)展上加大直接支持力度。
（三）構(gòu)建資源汲取多元渠道
在現(xiàn)階段必須改變過度依賴財(cái)政撥款的局面，構(gòu)建包含公共財(cái)政支付、企業(yè)參與經(jīng)營和公民社會協(xié)作的資源汲取多元渠道。上級政府要加大對基層政府用于社會治理的公共財(cái)政總量，基于基層政府承擔(dān)的公共事務(wù)治理權(quán)科學(xué)、合理的確定財(cái)政專項(xiàng)資金比例和分配標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督和激勵基層政府將財(cái)政資源重點(diǎn)投入治理職能范圍，實(shí)現(xiàn)基層政府治理財(cái)政支出均衡的目標(biāo)?；鶎诱罁?jù)轄區(qū)實(shí)際情況，發(fā)揮自身特色優(yōu)勢強(qiáng)化資源汲取能力，在市場經(jīng)濟(jì)層面，減少對直接經(jīng)營活動的資源投入，通過規(guī)范市場環(huán)境和培育特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升資源集聚總量，在招商引資中通過整體市場環(huán)境吸引適合地方特色的企業(yè)投資，規(guī)范并且通過合同外包、支付購買或者系統(tǒng)激勵制度建設(shè)吸引企業(yè)參與對公益事業(yè)的投資，在企業(yè)增收的同時也推動地方公益事業(yè)的發(fā)展。
（四）規(guī)范治理資源配置使用
為實(shí)現(xiàn)基層政府對轄區(qū)的有效治理，必須規(guī)范資源在治理領(lǐng)域的配置和使用，首先是促進(jìn)基層政府體制由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，將工作重心轉(zhuǎn)入具體的科學(xué)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會福利等民眾服務(wù)方面，形成治理機(jī)構(gòu)集中、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基層小政府，建立通暢的雙向互動民眾治理需求表達(dá)機(jī)制。在真實(shí)準(zhǔn)確把握民眾需求基礎(chǔ)上確定治理服務(wù)的項(xiàng)目種類，對于治理實(shí)施的過程和資源投入量都要及時在公共服務(wù)平臺上公開，治理過程中要邀請各利益相關(guān)方參與并聽取各方面意見。在配置資源時尤其要合理劃分政府作為組織自身存在所需要的資源和投入治理服務(wù)的資源界限，既不能忽視政府自身所需的特定利益，也不能由政府過度控制資源用于組織利益而損耗公共治理投入。在資源整體分配時，要公開透明資源分配原則、程序、措施和相關(guān)責(zé)任人，依據(jù)法律規(guī)定優(yōu)先保證資源投入于公共利益領(lǐng)域，在這個原則下合理兼顧政府組織自身利益，形成重點(diǎn)突出、均勻連續(xù)的資源配置格局，避免資源配置的碎片化和部門利益化。
（五）健全治理監(jiān)督考核體系
為確?；鶎诱卫淼挠行?shí)施，必須健全基層治理監(jiān)督考核體系。加強(qiáng)監(jiān)督力度應(yīng)該從體制外和體制內(nèi)監(jiān)督兩方面采取措施。在體制外監(jiān)督層面，首先要加大民主政治建設(shè)力度，賦予網(wǎng)絡(luò)傳媒對政府質(zhì)疑和問責(zé)更大的空間，進(jìn)一步推進(jìn)基層自治建設(shè)，增加民眾在治理服務(wù)決策的作用力度，提升民眾對行政決策和公務(wù)員的制約力度。在體制內(nèi)監(jiān)督層面，強(qiáng)化人大對政府治理的質(zhì)詢和預(yù)算控制權(quán)，將預(yù)算權(quán)交由人大公開議論表決，并依據(jù)民意實(shí)行對基層政府治理的制度常態(tài)化質(zhì)詢。
xx市建立糾風(fēng)工作例會制度，是一個很好的工作方法。每半年召開一次糾風(fēng)工作例會，對一個階段的工作進(jìn)行小結(jié)，總結(jié)成績、查找不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、查找漏洞，并對下一個階段的工作進(jìn)行研究謀劃、安排部署，必將對糾風(fēng)工作的有序開展起到積極的推動作用。這些年來，xx市的糾風(fēng)工作創(chuàng)新發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)，取得了實(shí)實(shí)在在的成效，也積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，為全省糾風(fēng)工作的深入開展做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。正值年終歲首，對今年的工作需要認(rèn)真總結(jié)，對明年的工作需要認(rèn)真籌劃，在這個時候召開糾風(fēng)工作例會，不但十分重要，也十分必要。借此機(jī)會，我就當(dāng)前糾風(fēng)工作需要注意把握的問題講幾點(diǎn)意見，供大家參考。
第一，必須強(qiáng)化基層糾風(fēng)工作。國務(wù)院在今年的糾風(fēng)工作部署中要求：要確保中央決策部署和惠民政策措施落到實(shí)處，確保糾風(fēng)工作取得群眾認(rèn)可的成效，必須強(qiáng)化基層糾風(fēng)工作。這是中央在糾風(fēng)工作指導(dǎo)思想上的新變化，也是對糾風(fēng)工作的新要求。長期以來，我們在糾風(fēng)工作的方法上，突出了專項(xiàng)治理，突出了作風(fēng)建設(shè)，在這些方面我們投入了很大精力，無疑是十分必要的。但是，應(yīng)該承認(rèn)，我們確實(shí)忽視了基層，或者說在基層糾風(fēng)方面力度不夠。我們說不正之風(fēng)的根源在上面，表現(xiàn)在基層。在源頭治理上，中央不斷加大改革力度，制定了一系列的惠民政策，但這些源頭治理的措施在基層沒有得到很好的落實(shí)。我們對糾風(fēng)工作的形勢應(yīng)該基于這樣一個判斷，當(dāng)前不正之風(fēng)主要表現(xiàn)為或者大量的表現(xiàn)為基層單位及其工作人員損害群眾利益的問題。因此，在當(dāng)前和今后一個時期的糾風(fēng)工作中，總體部署上要更加關(guān)注基層，工作的重心要放在基層，工作的著力點(diǎn)要投向基層，抓基層應(yīng)該成為我們今后糾風(fēng)工作的一個基本思路。
第二，必須加強(qiáng)糾風(fēng)制度建設(shè)。推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)，是完善懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)、從源頭上防治腐敗的根本途徑，是以改革的精神推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的具體體現(xiàn)。中央要求，要切實(shí)增強(qiáng)做好反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感，把反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的各個方面和各個環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，真正形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。制度建設(shè)是從源頭上預(yù)防腐敗的重要保證。經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研和試點(diǎn)探索，省紀(jì)委今年確定推行“五項(xiàng)制度”，作為開展“反腐倡廉制度建設(shè)創(chuàng)新年”活動的抓手和突破口，以此帶動各級各部門深入推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)。這些都充分說明制度建設(shè)在反腐倡廉工作中的重要性。我們要看到，我省糾風(fēng)制度建設(shè)的步伐，與反腐倡廉制度建設(shè)的形勢和要求還有差距，還有許多不適應(yīng)的地方。為了推進(jìn)糾風(fēng)制度建設(shè)，省政府糾風(fēng)辦年初安排在全省廣泛開展糾風(fēng)工作大調(diào)研活動，前不久又召開了全省糾風(fēng)工作調(diào)研成果座談會，形成了一批理論與實(shí)踐相結(jié)合的研究文章。要緊密結(jié)合糾風(fēng)工作實(shí)際，盡快將糾風(fēng)工作調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動，抓緊建立一些指導(dǎo)性和操作性都很強(qiáng)的制度性規(guī)定，不斷豐富我省的糾風(fēng)工作制度體系。
第三，必須堅(jiān)持糾風(fēng)創(chuàng)新實(shí)踐。糾風(fēng)工作應(yīng)該創(chuàng)新，必須創(chuàng)新，這是糾風(fēng)工作保持生命和活力的關(guān)鍵所在?；仡櫦m風(fēng)工作發(fā)展歷程，糾風(fēng)工作從啟動，到發(fā)展，到深入，從來就是一個不斷探索創(chuàng)新的過程。一項(xiàng)糾風(fēng)任務(wù)的提出，雖然任務(wù)和要求很明確，但怎樣開展、如何治理，一開始并不十分清晰，往往是從基層開始，從實(shí)踐入手，進(jìn)行探索，逐步形成比較系統(tǒng)的糾風(fēng)工作基本思路。我們可以得出這樣一個結(jié)論，糾風(fēng)工作的體制和機(jī)制，就是在不斷總結(jié)糾風(fēng)工作創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。糾風(fēng)工作沒有一成不變的任務(wù)，也沒有一成不變的模式，是一項(xiàng)極具開拓性和挑戰(zhàn)性的工作。面臨挑戰(zhàn)，僅有勇氣是不夠的，還必須具有創(chuàng)新意識，只有這樣才能創(chuàng)造性地完成糾風(fēng)工作任務(wù)。近年來我省糾風(fēng)工作尤其是基層糾風(fēng)工作十分活躍，新思想、新思維、新思路層出不窮，使糾風(fēng)工作充滿活力，令人欣慰，倍受鼓舞，這是我們開展糾風(fēng)工作的力量源泉。我們要始終保持和發(fā)揚(yáng)這種創(chuàng)新意識，始終保持和發(fā)揚(yáng)這種創(chuàng)新熱情，把創(chuàng)新貫穿糾風(fēng)工作的始終。
第四，必須堅(jiān)決維護(hù)群眾利益。糾風(fēng)工作過去稱“糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)”，以后表述為“切實(shí)糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)”，突出了糾風(fēng)工作的內(nèi)容，其指向性、針對性和時代性更加明確。這給我們發(fā)出了一個明確的信號：糾風(fēng)工作必須堅(jiān)決維護(hù)群眾利益！這是糾風(fēng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是糾風(fēng)工作的 “靈魂”。因此，開展糾風(fēng)工作，要始終圍繞“群眾利益”這個命題，去思考問題、研究問題、解決問題?！熬S護(hù)群眾利益”應(yīng)該包含兩個方面的內(nèi)容，一方面是對損害群眾利益的突出問題要堅(jiān)決糾正，另一方面是要防范損害群眾利益突出問題的發(fā)生。過去很長一個時期，我們把糾風(fēng)工作的重心放在了糾正損害群眾利益的突出問題上，這是那個時期形勢和任務(wù)的要求。但是，隨著糾風(fēng)工作形勢和任務(wù)的變化，我們不僅僅要堅(jiān)決糾正損害群眾利益的突出問題，而且要有效防范損害群眾利益突出問題的發(fā)生，兩個方面都要兼顧。另外，我們要不斷拓展糾風(fēng)工作的視野，不能僅僅局限于幾個專項(xiàng)治理任務(wù)，凡是損害群眾利益的問題都要納入糾風(fēng)工作的范疇，只有這樣，糾風(fēng)工作才能有更大的發(fā)展，才能有更大的作為。
第五，必須保持糾風(fēng)工作耐心。我之所以強(qiáng)調(diào)“耐心”，是因?yàn)橹挥斜３肿銐虻哪托?，才能有信心、有毅力。和反腐敗斗爭形勢一樣，不正之風(fēng)必將長期存在，而且隨著形勢的發(fā)展在一些地方、一些領(lǐng)域還會泛濫蔓延，糾風(fēng)工作具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性。另外，不正之風(fēng)的滋生非“一日之寒”，根除不正之風(fēng)也非“一日之功”。這些都要求我們在糾風(fēng)工作上必須保持足夠的耐心。賀國強(qiáng)同志告誡我們：糾風(fēng)工作不要怕反復(fù)！不正之風(fēng)糾而復(fù)始、糾而復(fù)生，這是糾風(fēng)工作的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)，我們要面對這種現(xiàn)實(shí)。糾風(fēng)工作就是在這種反復(fù)發(fā)生、反復(fù)糾正中發(fā)展起來的。我們要明白，不正之風(fēng)反復(fù)發(fā)生、反復(fù)糾正，絕不是簡單的“重復(fù)”， “量”的積累必然導(dǎo)致“質(zhì)”的變化。我們要清楚，就是要在不正之風(fēng)反復(fù)發(fā)生、反復(fù)糾正中發(fā)現(xiàn)和總結(jié)不正之風(fēng)的規(guī)律，從而破解不正之風(fēng)的癥結(jié)。所以，我們應(yīng)該保持這樣一種狀態(tài)：我們應(yīng)該為糾風(fēng)工作取得的每一點(diǎn)成就感到歡欣鼓舞。因?yàn)椋@一切都來之不易！
關(guān)鍵詞：官僚治理結(jié)構(gòu) 公共財(cái)政效益
政府作為公共財(cái)政的主體，直接擔(dān)負(fù)著公共財(cái)政資金的分配和使用，其行為模式對公共財(cái)政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個超脫于現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈之手，它是由各個機(jī)構(gòu)組成，而各個機(jī)構(gòu)又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機(jī)構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)即追求自身利益的最大化，這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結(jié)構(gòu)影響公共財(cái)政的分配和使用，公共財(cái)政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵目標(biāo)是否具有激勵相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)能否有效激勵和約束政府官員們使其自利能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進(jìn)一步深化，通過分析官僚治理結(jié)構(gòu)，以及官僚治理結(jié)構(gòu)對財(cái)政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進(jìn)而影響公共財(cái)政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu)，最大限度提高公共財(cái)政的效益提供政策建議。
我國官僚治理結(jié)構(gòu)的三種模型
官僚治理結(jié)構(gòu)可以分為宏觀，中觀和微觀三種結(jié)構(gòu)。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應(yīng)，現(xiàn)階段我國財(cái)政體制在五級財(cái)政的框架下界定了各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍。宏觀的官僚治理結(jié)構(gòu)主要指中央政府和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，中觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指各官僚組織內(nèi)部決策層和執(zhí)行層的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)。
宏觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型
我國當(dāng)前的官僚治理結(jié)構(gòu)在宏觀上初步理順了中央政府和省級政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，改革開放以來，我國官僚治理結(jié)構(gòu)最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財(cái)政分權(quán)改革。我國從1979年就開始從財(cái)政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財(cái)力分配關(guān)系，到1994年，開始在全國推進(jìn)分稅制財(cái)政體制。財(cái)政分權(quán)改革不僅硬化了地方政府軟預(yù)算約束，而且給地方政府提供了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈激勵。我國財(cái)政分權(quán)改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵地方政府想方設(shè)法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以增加稅基。以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，相對規(guī)范了中央政府與地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，鞏固了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，提高了公共財(cái)政的效益。
中觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型
在中觀官僚治理結(jié)構(gòu)上，我國當(dāng)前缺乏一個合理的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，在省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，一方面財(cái)權(quán)過分向上集中，使得基層政府財(cái)力十分薄弱，而另一方面事權(quán)過分向下集中，造成基層政府承擔(dān)事權(quán)過重。從政府治理結(jié)構(gòu)的角度看，地方財(cái)政體制在機(jī)制設(shè)計(jì)上的失敗不僅在于它引致了縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政困境，而且還在于它在許多方面與地方基層政府的工作激勵具有不相容性。
一方面，因?yàn)榈胤截?cái)政體制中對省級和地市級政府事權(quán)的界定與地市級政府官員的利益目標(biāo)具有不相容性，省級和地市級政府將其財(cái)政更多地用于支持中心城市的發(fā)展，而不是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果加大城鄉(xiāng)之間的分割和矛盾。盡管從資金使用的邊際社會效益上看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中增加一單位資金所創(chuàng)造的社會收益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投入一單位資金所增加的社會效益，但是從地市級政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個人效用要低于投資于城市所增加的個人效用，因?yàn)樵诔鞘薪⒌恼兺菀妆挥^察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級政府在財(cái)政預(yù)算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優(yōu)的政績效應(yīng)。
另一方面，縣鄉(xiāng)政府從政府職能上講直接為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的基層政權(quán)，承擔(dān)了較多事權(quán)，然而其是最為薄弱的一級財(cái)政。上級政府必然首先考慮本級政府的財(cái)政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出按行政隸屬或行業(yè)進(jìn)行分稅的財(cái)力分配模式，以便自己能夠占有大稅種和大稅源。同時，也不愿意通過轉(zhuǎn)移支付的形式向下級政府讓渡自己的財(cái)力，結(jié)果導(dǎo)致地方財(cái)政的財(cái)力層層向上集中，使縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對稱。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對稱刺激縣鄉(xiāng)政府巧立名目亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派，以擺脫財(cái)政困境。政府濫用行政權(quán)力表現(xiàn)在，一方面，會給企業(yè)經(jīng)營帶來額外的成本，從而削弱企業(yè)的市場競爭力；另一方面，盲目對地方企業(yè)投入財(cái)政信用資金導(dǎo)致政府或有負(fù)債增加，進(jìn)而可能使其財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。
總之，在中觀官僚治理結(jié)構(gòu)上，我國存在著較為嚴(yán)重的體制性缺陷，導(dǎo)致了公共財(cái)政低效配置和浪費(fèi)，極大損害了公共財(cái)政的效益。
微觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型
我國微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)是建立在科層制基礎(chǔ)上的，科層制是一種橫向?qū)I(yè)職能，其分工明確、縱向等級層次重疊，依職能和職位進(jìn)行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。按照科層制建立起來的現(xiàn)代官僚微觀治理機(jī)構(gòu)，以其形式合理性和技術(shù)化的設(shè)計(jì)在現(xiàn)代官僚體制中取得了極大的成功，我國微觀官僚治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)有：
首先，科層制組織是以層級節(jié)制式的組織形式來維護(hù)組織的權(quán)威性，以組織的規(guī)模和等級來體現(xiàn)官僚組織的優(yōu)越性，但也可能導(dǎo)致組織規(guī)模的無限制膨脹。
其次，科層制就是建立在分工理論基礎(chǔ)之上的。分工要求對官僚系統(tǒng)內(nèi)部的一切工作加以劃分，但操作起來，劃分卻不可能窮盡所有；而各項(xiàng)工作一經(jīng)劃分就會固定下來，成為刻板的東西。由此還會不斷出現(xiàn)一些沒有被明確指定由誰或由哪些部門管轄的事務(wù)，極易產(chǎn)生責(zé)任推諉問題。這種分工還可能會導(dǎo)致部門利益集團(tuán)爭奪更多的公共財(cái)政資源，從而影響公共財(cái)政的使用效益。
再次，科層制組織擁有一大批官員，其中對每個人的權(quán)威與責(zé)任都有明確的規(guī)定。各階層的官僚形成一個個獨(dú)立的利益群體，并總是在維持并擴(kuò)張自己的行政地位和權(quán)力，以擁有知識和經(jīng)驗(yàn)以及保密為借口而暗中為自己及其利益集團(tuán)謀取特殊的利益，從而形成“文官”。當(dāng)這種獨(dú)立的力量在缺乏有效監(jiān)督的情況下，就會濫用公共財(cái)政資源，并成為公共財(cái)政效益提高的主要障礙。
最后，科層制組織中組織的規(guī)則、程序是實(shí)現(xiàn)組織效率與價值的手段，但是，由于科層制組織的自我膨脹和對自身利益的追求，最終使得目的與手段倒置。這會給官僚的尋租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規(guī)制權(quán)力提出某些不利于企業(yè)的行政決策作為威脅，迫使企業(yè)向之行賄。不僅導(dǎo)致公共部門運(yùn)行效率降低，而且造成私人部門生產(chǎn)性資源投入的減少，從而在根本上影響公共財(cái)政的來源。
官僚治理結(jié)構(gòu)模型對公共財(cái)政效益的影響
從三種官僚治理結(jié)構(gòu)模型的分析可以看出，官僚治理結(jié)構(gòu)直接影響了公共財(cái)政的效益。我國當(dāng)前官僚治理結(jié)構(gòu)中，宏觀結(jié)構(gòu)有了較大的改變，但中觀和微觀治理結(jié)構(gòu)存在較大的問題，并直接影響了我國官僚體制的效率和公共財(cái)政的效益。本文以我國的中觀和微觀官僚治理結(jié)構(gòu)來說明，當(dāng)前我國官僚治理結(jié)構(gòu)對公共財(cái)政效益的影響。
財(cái)力資源集中化傾向明顯
由于財(cái)力分配的決定權(quán)在各級機(jī)關(guān)手中，因此各級機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)部門利益的最大化，傾向于控制更多的財(cái)力資源。集權(quán)過度會帶來許多問題，基層單位從職能上講直接擔(dān)負(fù)著政府的主要職能和任務(wù)，承擔(dān)了較多的事權(quán)，然而卻只掌握非常有限的經(jīng)費(fèi)。機(jī)關(guān)常常首先考慮本級機(jī)構(gòu)的財(cái)政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出對其有利的財(cái)力分配模式以便自己能夠占有較大的財(cái)政資源，同時也不愿意向基層讓渡自己的財(cái)力，結(jié)果導(dǎo)致財(cái)力層層向上集中，使基層單位的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對稱。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對稱刺激基層單位擠占扶貧款等專項(xiàng)資金，侵害人民利益以擺脫財(cái)政困境。
行政成本持續(xù)膨脹
傳統(tǒng)僵化的分工模式使機(jī)關(guān)越來越無法適應(yīng)環(huán)境的變化，為了應(yīng)付日益復(fù)雜的業(yè)務(wù)工作，按照傳統(tǒng)科層制模式傾向于建立更多的部門和機(jī)構(gòu)來應(yīng)付新的工作和任務(wù)，導(dǎo)致機(jī)關(guān)規(guī)模日益擴(kuò)大。機(jī)關(guān)規(guī)模的惡性膨脹導(dǎo)致行政成本持續(xù)攀升，嚴(yán)重影響了公共財(cái)力的使用效益。
職能部門權(quán)利過大
職能部門在直線職能制的結(jié)構(gòu)中應(yīng)屬于參謀地位，其職權(quán)是在其職責(zé)范圍內(nèi)提供業(yè)務(wù)部門的服務(wù)和指導(dǎo)。當(dāng)前我國各職能部門權(quán)力過大，掌握大量的財(cái)力資源，容易形成特殊的利益集團(tuán)，不僅會導(dǎo)致公共財(cái)力資源的畸形配置和浪費(fèi)，更可能干擾直線指揮命令系統(tǒng)，特別是影響直線業(yè)務(wù)的不平衡感和士氣低落。
虛報(bào)部門預(yù)算支出
下級利用信息優(yōu)勢虛報(bào)本部門履行職能所需的預(yù)算支出，借以謀取部門利益?？茖又企w制中上級與下級之間是一種委托―關(guān)系，但上級和下級關(guān)于組織的實(shí)際運(yùn)行成本的信息是不對稱的，下級能夠掌握更多的信息。因?yàn)楣倭诺臋?quán)利、威望以及借此獲得的控制權(quán)收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)，下級在預(yù)算談判中會利用自己的信息優(yōu)勢力求增加本組織或本部門的預(yù)算，這種機(jī)會主義行為會使機(jī)構(gòu)膨脹從而最終導(dǎo)致公共財(cái)力資源效益的下降。
財(cái)力分配體制影響員工士氣
不合理的財(cái)力分配體制影響基層官員士氣，這種財(cái)政分配體制不能做到“事權(quán)和財(cái)權(quán)”相適應(yīng)， 扭曲了對基層官員工作激勵和行為約束。一方面，基層官員由于得不到有效的財(cái)力支持，在工作中常常影響正常工作任務(wù)的完成；另一方面，也打擊了基層工作的積極性和主動性，更重要的是可能使官僚利用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租等活動。
總之，我國由于官僚治理結(jié)構(gòu)的弊端，導(dǎo)致公共財(cái)力配置的不合理，比如有些職能部門經(jīng)費(fèi)較多、而任務(wù)有限，多數(shù)直線部門任務(wù)重，經(jīng)費(fèi)欠缺；各級機(jī)關(guān)占有和使用的財(cái)力較為寬松，基層占有經(jīng)費(fèi)少，使用緊張。改革現(xiàn)有不合理的官僚治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)力資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。
官僚治理結(jié)構(gòu)和公共財(cái)政存在辯證關(guān)系，官僚治理結(jié)構(gòu)影響財(cái)政分配結(jié)構(gòu)，而財(cái)政的分配模式又影響官僚的行為，進(jìn)而影響公共財(cái)政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu)，是最大限度提高公共財(cái)政的效益關(guān)鍵。
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