發(fā)布時間：2023-06-16 16:25:19
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的煤炭安全法律法規(guī)樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞] 核電；安全管理；法律法規(guī)；技術(shù)；道德
[作者簡介]羅磊磊（1987-），女 ，東華理工大學(xué)企業(yè)管理專業(yè)碩士研究生。（江西撫州 344000）
隨著煤炭、石油等常規(guī)能源的短缺及低碳能源越來越受到重視的背景下，核電作為一種清潔低碳能源，代表著能源優(yōu)質(zhì)化方向，各國都在通過大力發(fā)展核電來利用核能。但是2011年3月11日的地震和海嘯引發(fā)日本福島第一核電站（Fukushi-ma Daiichi）核泄露，這引發(fā)了全球?qū)四芾玫膿?dān)憂，特別是關(guān)于核泄漏、核輻射的問題。各國政府和公眾不得不認真思考核電安全問題，特別是作為鄰國的中國感觸尤深。中國作為一個能源消費大國，也正在積極推進核電建設(shè)。核電是最經(jīng)濟、最環(huán)保的發(fā)電方式之一；同時，核電的安全又極其重要，特別是對社會安全的極端重要性。所以，對于核電安全問題，出現(xiàn)兩種錯誤的觀點？押第一種觀點認為，由于核電技術(shù)快速發(fā)展，安全問題不是主要問題，所以可以放松對核電的安全規(guī)制。目前核電技術(shù)已由第二代核電機組向第四代核電機組的技術(shù)更新，可以更好地保障安全，但是100%安全誰也無法保證。還有一種觀點認為，核電事故對社會的危害太大，堅決反對發(fā)展核電。這其實是一種“因噎廢食”的觀點。不可否認，對發(fā)展核電的安全管理問題是頭等大問題，如何在發(fā)展核電的同時做好安全管理，給人類帶來巨大的效益，又可以減緩核電事故對社會的危害，這將是擺在中國乃至全世界核電發(fā)展中的重大課題。
一、核電安全管理存在的問題
（一）核電技術(shù)發(fā)展力度有待加強
發(fā)展核電廠的安全問題，首當(dāng)其沖的是技術(shù)問題，技術(shù)問題是最基本的問題。如果技術(shù)落后，不能保證社會的安全，那么后果可想而知。僅從日本的核泄漏事件來看，核電的安全技術(shù)發(fā)展問題刻不容緩。我國的核電安全技術(shù)發(fā)展處在世界領(lǐng)先地位，但也存在很多需要改進的地方。在核電的戰(zhàn)略目標和落實核能發(fā)展的安全戰(zhàn)略方面，切實措施的采取松懈，高級人才資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高，資金投入不足和基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，具有先進水平的強有力的核安全技術(shù)支持體系還不完善等等，這些問題的存在一直是社會安全的巨大隱患。
（二）核電安全管理法律法規(guī)存在漏洞
核安全是核能發(fā)展伴隨始終的關(guān)鍵問題，而完善的法律法規(guī)體系是核電安全發(fā)展的重要保障。盡管有許多核電安全方面的內(nèi)容分布在其他相關(guān)法律法規(guī)中，但在法律階位和體系效力上還是受到一定限制。核安全法律法規(guī)體系內(nèi)容尚待完善，特別是對核電安全管理所涉及的不同部門的職責(zé)、市場準人的資質(zhì)要求、放射性廢物管理、放射性物質(zhì)運輸安全管理、核損害責(zé)任等都沒有做出明確的規(guī)定。
（三）在安全管理中道德風(fēng)險的產(chǎn)生
核電能源作為一種清潔經(jīng)濟的能源，具有巨大的社會價值，但由于核燃料的放射性，核電安全問題一直深受國際社會關(guān)注。在相關(guān)機構(gòu)的調(diào)查分析中可以看到，人因事件超過核電站事件總數(shù)50%，人因失誤成為核電站事故最主要的誘因之一，所以，核電企業(yè)安全管理存在道德風(fēng)險。道德風(fēng)險是指“從事經(jīng)濟活動的人在最大限度地增進自身效益時做出不利于他人的行動”，道德風(fēng)險更多地來自企業(yè)內(nèi)部人員。企業(yè)最高層和中層在用人方面對核電企業(yè)的安全運行產(chǎn)生重要的影響，如果這些管理者選拔人員是為了個人私欲，員工就會產(chǎn)生不滿情緒，進而將消極情緒帶入工作，安全事故機率的發(fā)生也就增大?；鶎庸芾砣藛T，是整個核電企業(yè)的安全運作的中堅，更須有嚴謹?shù)墓ぷ鞣椒ê驼J真的工作態(tài)度。如果其安全責(zé)任觀念不強，則其他員工在操作過程中，也會有意無意地效仿，最終影響核電安全。如果普通員工不按規(guī)定的程序操作，員工對于企業(yè)安全制度的重視程度不夠，每一項小的操作錯漏都可能導(dǎo)致整個核電設(shè)備運行的不正常，導(dǎo)致發(fā)生安全風(fēng)險事故的概率大大地提升。有時候為了節(jié)約時間和完成任務(wù)指標，員工可能違反既定的操作程序，采用一種較為冒險的方式進行生產(chǎn)，這樣對于核電企業(yè)來說是極具風(fēng)險的。
二、提高核電安全管理的對策
（一）提升我國核電技術(shù)發(fā)展的力度
1.加強與國際間的合作
加強與核能發(fā)達國家核安全監(jiān)管當(dāng)局的合作，引進其先進的核安全監(jiān)管經(jīng)驗和核電技術(shù)，并充分吸收。與核電發(fā)達國家進行人員相互交流，通過學(xué)習(xí)國外先進的核安全監(jiān)管經(jīng)驗和核電技術(shù)，在消化吸收的基礎(chǔ)上通過自己的實踐逐步提高創(chuàng)新，徹底轉(zhuǎn)化為我國核電技術(shù)，這點必須成為當(dāng)前我國核電自主化依托項目技術(shù)引進的內(nèi)容之一。國家核安全監(jiān)管部門應(yīng)從安全審評的角度，參加我國核電自主化依托項目技術(shù)引進談判的有關(guān)工作，做好安全把關(guān)，保護國家利益。需要做到以下幾點：作為技術(shù)受讓方之一，共享核電技術(shù)引進的相關(guān)內(nèi)容，并參加技術(shù)轉(zhuǎn)讓方的人員培訓(xùn)；與技術(shù)引進國的核安全監(jiān)管當(dāng)局合作，對引進的先進核電工程項目進行聯(lián)合安全審評；引進其有關(guān)技術(shù)文件和獨立校核軟件等；接受外方的人員培訓(xùn)等；從其總費用列支必要的費用。
2.完善國內(nèi)核電技術(shù)發(fā)展設(shè)施
優(yōu)化核電安全技術(shù)力量的合理布局。隨著核安全技術(shù)力量的逐步增強，目前我國僅能為應(yīng)付日常核安全監(jiān)管提供技術(shù)支持，而無力開展與技術(shù)儲備有關(guān)的研究工作，所以需要加快形成主要的力量直接從事日常核安全監(jiān)管的技術(shù)支持工作，部分的力量從事與技術(shù)開發(fā)和儲備有關(guān)的研究工作，少部分的力量接受定期再培訓(xùn)。這樣才有可能確保技術(shù)水平和技術(shù)能力的持續(xù)提升，改變快速“消耗”，而“補充”不足的惡性循環(huán)。
設(shè)立人才基金，加速人才培養(yǎng)，優(yōu)化國內(nèi)人才資源結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造條件改變以缺乏實踐經(jīng)驗的“學(xué)生兵”為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫嵺`創(chuàng)新為主的人員結(jié)構(gòu)，充實有核電廠設(shè)計、運行經(jīng)驗的人員。有計劃地將優(yōu)秀人才送往核能發(fā)達國家核安全監(jiān)管部門學(xué)習(xí)，并為培養(yǎng)技術(shù)骨干和高級人才提供充足的財政保障。在建設(shè)國家級的、具有權(quán)威性的核與輻射安全技術(shù)支持單位的同時，對社會資源進行充分整合和授權(quán)，建立相應(yīng)的機制，以確保研究力量的選擇與組織、研究內(nèi)容與項目的選定、研究條件的創(chuàng)造與保障（經(jīng)費與裝備）、研究成果管理（包括知識產(chǎn)權(quán)）與應(yīng)用。
（二）完善法律法規(guī)的設(shè)計
1.完善原則、協(xié)調(diào)法律內(nèi)容
完善核電利用安全法律法規(guī)體系，設(shè)計堅持“安全第一、質(zhì)量第一”的原則，依法強化政府核電安全監(jiān)督工作，建立輻射危害的有效防御體系。以憲法中的核安全條款為基礎(chǔ)，綜合性核安全法為核心，單項專門核安全立法為主干，國際核安全條約內(nèi)容為補充，技術(shù)性文件為支撐，不能孤立地談核安全法律規(guī)制，要把其放在整個的國際大背景下，融合在中國的具體法律體系中。這樣的核電安全法律體系才能實現(xiàn)整個體系間的有序統(tǒng)一，才能更好地發(fā)揮法制的整體規(guī)制作用。中國核安全法律體系框架見（圖1）
2.優(yōu)化核電安全法律法規(guī)體系結(jié)構(gòu)
根據(jù)核電安全與放射性污染防治法規(guī)和標準規(guī)劃、核與輻射安全法規(guī)標準“十一五”制（修）訂計劃、“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)規(guī)劃，完善核電安全法律法規(guī)，盡快完成核電安全及配套法規(guī)的立法工作，制定和完善有關(guān)核電與核燃料工業(yè)的科研、開發(fā)與建設(shè)、核安全等方面的管理辦法，強化核燃料純化、轉(zhuǎn)化、濃縮、元件加工、后處理、三廢治理、退役服務(wù)等領(lǐng)域的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)的市場準入制度、執(zhí)業(yè)資質(zhì)制度。加快制定《原子能法》和《核安全法》等基本法，放射性廢物管理和運輸安全管理、核損害賠償?shù)刃姓ㄒ?guī)，及時增訂、修訂不合時宜的部門規(guī)章及指導(dǎo)性技術(shù)文件。建立核安全相關(guān)技術(shù)標準認可機制，制定核安全相關(guān)工業(yè)技術(shù)標準認可管理辦法和認可工作程序，以保證核行業(yè)標準與現(xiàn)行核安全法律、法規(guī)的自洽性。完善包括規(guī)劃制度、核原料、核材料物質(zhì)管制制度、核設(shè)施管制制度、放射性廢物管理制度、輻射防護制度、核損害賠償制度以及法律責(zé)任制度等在內(nèi)的核安全制度助。
（三）防范道德風(fēng)險
1.監(jiān)管制度的完善
政府監(jiān)督部門要一絲不茍，質(zhì)監(jiān)局應(yīng)安排計量專業(yè)人員及時認真地為企業(yè)提供計量檢定服務(wù)。計量技術(shù)人員對儀器實施現(xiàn)場檢定、校準；對在當(dāng)?shù)夭荒軝z定的計量器具，主動為其聯(lián)系上級計量檢定機構(gòu)；提高科技能力入手，加大設(shè)備投入，引進高科技人才，不斷提高對精密儀器的檢測能力，確保滿足項目建設(shè)需要。2009年，榮成市質(zhì)監(jiān)局共為石島灣核電站的5個建設(shè)公司檢定、校準各類計量器具300余臺（件），發(fā)揮了計量保障性作用。
核電企業(yè)管理中的安全管理制度，需要嚴格遵守國家核安全法規(guī)制度的要求，建立和完善核電廠安全穩(wěn)定運行的各類章程，以及事故應(yīng)急措施和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。除了加強監(jiān)督管理制度，核電企業(yè)還需要結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)管理的先進經(jīng)驗，加強道德激勵制度的建設(shè)。道德激勵制度使企業(yè)的整體道德風(fēng)險轉(zhuǎn)化為員工的個體道德風(fēng)險。經(jīng)濟學(xué)方面對于道德風(fēng)險的研究表明：道德風(fēng)險與個體行為成本存在某種正比例函數(shù)關(guān)系——道德風(fēng)險越高，敗德行為者越多，個體行為成本也就越高，安全監(jiān)管制度就需要加強。
2.引入核電安全文化
安全文化提出于20世紀80年代的國際核工業(yè)領(lǐng)域，在1986年切爾諾貝利事故的最后一次審議會上，國際原子能機構(gòu)首次引入了“安全文化”的術(shù)語，旨在強化人員的安全意識，提高核電的安全運行水平。核安全的一切問題都應(yīng)因其重要程度而獲得優(yōu)先考慮。核安全是核電的生命線，應(yīng)引導(dǎo)員工深刻認識核安全文化產(chǎn)生的背景，牢固樹立核安全意識，形成“凡事有章可循，凡事有人負責(zé)，凡事有人監(jiān)督，凡事有據(jù)可查”的嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，形成以“安全、嚴謹、程序”為核心的核安全文化體系。
安全文化的實質(zhì)是建立一套科學(xué)而嚴密的文化規(guī)章制度體系，培養(yǎng)全體員工自覺遵章守紀和良好的工作習(xí)慣，營造人人自覺重視安全的氛圍。核電企業(yè)安全文化首先需要從精神文化領(lǐng)域里發(fā)掘，統(tǒng)一安全價值觀念，激發(fā)員工安全工作熱情和創(chuàng)造能力，讓核電企業(yè)的每一位員工都自愿為實現(xiàn)企業(yè)的安全生產(chǎn)和發(fā)展而努力，形成企業(yè)的道德凝聚力，為企業(yè)的安全發(fā)展提供不竭的推動力。在安全管理中需要給予核電企業(yè)每一位員工以人性化的關(guān)懷、尊重、關(guān)心。然后，通過多種形式的安全教育和安全學(xué)習(xí)，引導(dǎo)人員實現(xiàn)對安全生產(chǎn)的道德自覺性，從而把整個核電企業(yè)的人員塑造成安全道德觀念的自覺維護者和踐行者，增強核電企業(yè)員工的自律性。
三、結(jié)語
核電的安全利用一直是全世界關(guān)注的熱點之一，這是關(guān)系到地球及人類生存發(fā)展的重大問題。當(dāng)今世界，核電能源在安全管理方面已取得明顯的效果，但核輻射、核泄漏事件還是時而發(fā)生，給社會環(huán)境帶來巨大的破壞性，所以還是存在很多的漏洞。本文就核電安全管理存在的漏洞提出一些建議，希望這些建議能為核電安全管理提供一些參考。
[參考文獻]
[1]周濤，陸道綱，李悠然.核安全文化與中國核電發(fā)展[J].現(xiàn)代電力，2006，（5）.
[關(guān)鍵詞] 安全生產(chǎn) 安全事故 法律法規(guī)
中圖分類號：T D922. 5文獻標識碼：A 文章編號：
1安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系國內(nèi)外對比
時代背景、經(jīng)濟發(fā)展使我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)的建設(shè)起步較晚，并且經(jīng)歷了一個曲折的過程。相比之下，西方國家最先進入工業(yè)革命，很大程度上促進了安全生產(chǎn)法律法規(guī)的發(fā)展，先進的技術(shù)和各種工業(yè)涉足領(lǐng)域為他們的安全生產(chǎn)法律體系的健全和完善提供了豐富的經(jīng)驗，因此我國的安全生產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)較為落后，但一定程度上有了很大的進步和改善。
2《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的介紹
2002年，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》出臺，標志著我國安全生產(chǎn)法律體系達到了一個覆蓋全方面的階段，向著“整分合”的趨勢發(fā)展。
《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的全面性體現(xiàn)在兩個方面：一是它既規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障，也規(guī)定了從業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)，同時更加嚴格地強調(diào)了在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要性，既有對生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理，又有對違反《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的法律責(zé)任，全面系統(tǒng)且符合實際地規(guī)定了實現(xiàn)安全生產(chǎn)的途徑及形式；二是它涉及到除去消防、公路、鐵路、水上和航空交通以外的安全生產(chǎn)各行各業(yè)，無論一般的生產(chǎn)經(jīng)營單位，還是是高危行業(yè)，如礦山、建筑等。
3安全生產(chǎn)法律特點的國內(nèi)外比較
與我國相比，國外的安全生產(chǎn)法更強調(diào)法律的權(quán)威性，其特點如下：（1）立法層次高，權(quán)威性強；（2）法律體系嚴密，完整性強；（3）法律條款明確，操作性強；（4）技術(shù)規(guī)程、標準上升到法律層次。這與各國的社會文化背景不同有直接關(guān)系。拿我國來說，我們中華民族講究以和為貴，因此在處理生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)問題上主要采取社會監(jiān)督和法律制裁的體系。而對于外國，比如美國，他們有私家槍做自為用途，為了避免惡性事件的發(fā)生，必須強調(diào)法律的地位。因此，社會文化背景影響著安全生產(chǎn)法律法規(guī)的建立。
4《安全生產(chǎn)法》與其他相關(guān)法律的關(guān)系
在我國安全生產(chǎn)法律體系中，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》處于中心的位置，是其他法律的基礎(chǔ)。因此在處理安全生產(chǎn)事故中，要以《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》作為根本，與其他相關(guān)法律相結(jié)合，一道解決安全事故。以一個案例說明其中的關(guān)系：
"3.17"道路交通黑火藥爆炸特別重大事故： 2005年3月17日凌晨4時，浙江省衢州市汽車運輸集團有限公司浙H00517大型臥鋪客車行至江西省梨溫高速公路上饒境內(nèi)路段48公里785米處，追尾碰撞前方同方向行駛載6噸黑火藥的贛A24929貨車（該車掛靠江西省銀輪汽車租賃服務(wù)有限公司），引發(fā)爆炸，造成31人死亡（客車28人，貨車3人），直接經(jīng)濟損失924.9萬元。
經(jīng)分析，這起事故違反的法律法規(guī)有違反《民用爆炸物品管理條例》中的第四十四條煙花爆竹的運輸，由購買單位向所在地縣、市公安局申請領(lǐng)取《爆炸物品運輸證》后方準運輸；省外購進煙花爆竹的運輸，購買單位應(yīng)憑省主管部門審查后的合同和核發(fā)的封簽向所在地縣（市）公安機關(guān)申領(lǐng)《爆炸物品購買證》、《爆炸物品運輸證》后方準運輸。到達目的地后，收貨單位應(yīng)在運輸證上簽注貨物到達情況，并在七日內(nèi)將運輸證交回原發(fā)證機關(guān)。
違反《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第三十二條生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、儲存、使用危險物品或者處置廢棄危險物品的，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和國家標準或者行業(yè)標準審批并實施監(jiān)督管理。違反《汽車租賃管理暫行規(guī)定》、第十五條 租賃經(jīng)營人應(yīng)建立健全安全責(zé)任制度，治安防范措施和經(jīng)營管理的各項制度，加強內(nèi)容管理，對從業(yè)人員進行遵紀守法、職業(yè)道德教育和專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高從業(yè)人員素質(zhì)。第二十四條 各級道路運政管理機構(gòu)及其工作人員應(yīng)嚴格遵守和執(zhí)行汽車租賃業(yè)有關(guān)法規(guī)，認真履行職責(zé)，違者給予行政處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。
可見，《中華人民共和國生產(chǎn)法》是一個覆蓋面廣的綜合性法律，其內(nèi)容還不夠完善和具體，因此必須依靠相關(guān)法律才能夠合理、全面地處理事故，才能增強其可信度和權(quán)威性。
5對我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)的分析性總結(jié)
俗話說“麻雀雖小，五臟俱全”，《中華民族共和國安全生產(chǎn)法》具備基本法律和安全法律法規(guī)的基本特點，因此從對它的分析可以總結(jié)出我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀：
5.1趨于完善依然需要健全；
國務(wù)院二十三號文件的出臺使得我國安全生產(chǎn)法律體系更加健全，是加強新形勢下企業(yè)安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，對加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作，推進全國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)起到重要作用。
5.2體系存在漏洞，需要長期的經(jīng)驗積累來完善；
5.3不能夠滿足工程技術(shù)飛速發(fā)展的要求，有些惡劣行為依然處在法律規(guī)范范圍之外；
5.4安全生產(chǎn)法律的普及任務(wù)依然艱巨。
參考文獻
[1]紹輝等編著.安全心理與行為學(xué)[M].1.北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2011，217-225.
1.1煤礦開采現(xiàn)狀中國煤炭資源十分豐富，分布廣泛。中國煤礦的開采規(guī)模排在世界第三位。全國很多省市都有煤礦資源的存在，但是煤礦數(shù)量雖多，生產(chǎn)力卻比較分散，煤礦生產(chǎn)無法集中。此外，還存在著各種大小煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)水平低下、生產(chǎn)設(shè)備落后，抗災(zāi)能力較差的現(xiàn)象。使得煤礦資源的安全管理工作十分困難。
1.2安全生產(chǎn)方面存在的隱患
a)生產(chǎn)過程中存在超負荷、違反安全生產(chǎn)標準的行為；
b)作業(yè)深度內(nèi)瓦斯?jié)舛葒乐爻瑯耍?/p>
c)防突出措施沒有切實落實到位；
d)高濃度瓦斯礦井內(nèi)通風(fēng)設(shè)施及監(jiān)控設(shè)施并沒有按照規(guī)定進行安裝使用、安裝得無法正常工作；
e)通風(fēng)系統(tǒng)的總體設(shè)計存在嚴重隱患，設(shè)置存在不合理現(xiàn)象；
f)煤礦礦井內(nèi)存在較為嚴重的水患問題；
g)開采超過了煤礦承壓層，超界開采現(xiàn)象比較普遍；
h)存在著很大程度上的沖地風(fēng)險，相關(guān)應(yīng)急措施沒有有效制定實施；
i)火患問題嚴重，自然發(fā)火等問題沒有得到有效治理；
j)煤礦轉(zhuǎn)制時期內(nèi)相關(guān)安全生產(chǎn)責(zé)任制度沒有落實到位，人員自身的責(zé)任意識嚴重缺乏，存在著嚴重的安全隱患。改制后煤礦開采權(quán)限沒有進行審批申請，無證開采活動普遍存在，相關(guān)證件嚴重缺失。
1.3煤礦法制建設(shè)存在嚴重的紕漏
a)煤礦安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)內(nèi)容存在著諸多問題和不足，內(nèi)容還不完善，相關(guān)制度建設(shè)比較落后，中國煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)制定實施時間比較晚，由于缺乏實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致中國關(guān)于煤礦安全方面的法律、法規(guī)不太精細。主要體現(xiàn)在：
(a)煤礦安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為的處置條款還有待進一步完善，已有的條款內(nèi)容相差無幾，執(zhí)行時很難對號入座；
(b)責(zé)任不明確，比如煤礦安全監(jiān)察人員，應(yīng)依法給予行政處分；
(c)一些對于煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)間存在不銜接或沖突的現(xiàn)象；
(d)對于煤礦安全生產(chǎn)違法行為規(guī)定的自由裁量不固定；
(e)多數(shù)煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，都是人為結(jié)果，源自于職工的違章操作，但是在中國制定實施的煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)當(dāng)中對普通員工的違規(guī)行為并沒有制定明確處罰細則，相關(guān)煤礦自身的安全生產(chǎn)規(guī)章制度對違規(guī)行為處置不夠嚴厲，流于形式；
1.4煤礦安全執(zhí)法方面的不足：
(a)中國的煤礦安全執(zhí)法隊伍執(zhí)法經(jīng)驗不足；
(b)煤礦安全執(zhí)法隊伍不夠?qū)I(yè)，缺乏法律專業(yè)執(zhí)法人員；
(c)執(zhí)法隊伍的工作環(huán)境差。
2完善煤礦安全生產(chǎn)法律制度
2.1完善現(xiàn)行的法律法規(guī)明確煤礦安全法律法規(guī)的指導(dǎo)性作用和實際的可操作性國家在制定了相關(guān)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)后，其具體的執(zhí)行在很大程度上依賴實際中的生產(chǎn)監(jiān)督者和執(zhí)法者自身的認知和掌握水平，因此就需要在實際的立法過程中充分考慮中國煤礦生產(chǎn)的具體情況，制定全面具體的細則，保證地方執(zhí)法者能夠熟練運用于實際的生產(chǎn)安全監(jiān)督管理工作中，真正地做到法律制定具有極強的可執(zhí)行性，堅決杜絕制訂了的法律法規(guī)因為客觀因素受到限制，無法發(fā)揮法律的威懾性和威嚴等情況的發(fā)生。特別是在煤礦的安全生產(chǎn)方面更要加以重點關(guān)注，確保煤礦的安全生產(chǎn)，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。
2.2加強日常的安全生產(chǎn)監(jiān)督工作進行細則的量化
a)充分調(diào)動煤礦生產(chǎn)企業(yè)工人總會、職工對安全生產(chǎn)條例的熟知和重視，確保條例能夠在實際中得到充分的落實和使用，實行安全生產(chǎn)自主監(jiān)管，促進煤礦生產(chǎn)的安全管理工作取得良好的效果；
b)煤礦生產(chǎn)相關(guān)設(shè)施、機械設(shè)備、安全逃逸通道等管理細則，保證其設(shè)計和布局符合安全生產(chǎn)標準；
c)建立中國煤礦安全生產(chǎn)從業(yè)人員準入制度，對相關(guān)人員進行生產(chǎn)安全知識和技能培訓(xùn)，確保從業(yè)人員能夠掌握良好的應(yīng)急知識和手段，提高生存能力；
d)日常的安全生產(chǎn)監(jiān)督考核機制，對安全風(fēng)險的評估和管控信息進行全企業(yè)公示，保證員工能夠切實了解相關(guān)信息；
e)制定合理科學(xué)的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，并且對煤礦從業(yè)人員的安全生產(chǎn)勞動保障制度進行有效地監(jiān)管，保證勞動者的合法利益不受侵害。
2.3完善相關(guān)的法律制度
a)作為煤礦日常開采工作的一線人員，礦工對煤礦的安全隱患具有清晰的認知，為了自身的生命安全考慮，煤礦職工應(yīng)積極地參與到煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督工作中來。積極推動關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制度的落實和員工自身安全生產(chǎn)勞動保障制度的確立，與相關(guān)部門聯(lián)系，進行常態(tài)化的交流溝通，促進煤礦開采安全有序地進行；
b)將煤礦安全隱患以預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理的方針和新形勢下煤礦隱患源頭治理、操作規(guī)范化進行的基本要求相結(jié)合，并且形成規(guī)范化的法律文本來約束日常生產(chǎn)行為，保障中國廣大煤礦職工的生命財產(chǎn)安全，解決目前中國煤礦企業(yè)普遍存在的安全問題，改善工作環(huán)境，推動煤礦產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。
3結(jié)語
第一，我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)保障體系有待于進一步健全。我國安全生產(chǎn)法制化建設(shè)起步較晚，在提出“有法可依”的初期，以“立法宜粗、不宜細；以原則化、概括化”為指導(dǎo)思想，致使一部法律通過以后，需要國務(wù)院或其有關(guān)職能部門或地方立法機關(guān)制定一系列的條例、細則、辦法，隨之而產(chǎn)生了行政立法替代人大立法的傾向，不符合法治的精神。而行政立法更多體現(xiàn)在部門立法基礎(chǔ)上，有“部門利益法制化”的傾向，另外大量的安全生產(chǎn)標準通過部門規(guī)章性質(zhì)頒發(fā)，造成標準的支離破碎，從執(zhí)法效力上看也是不易操作，大打折扣。同時，我國法律制定后，由于不能及時修訂，造成法律執(zhí)行效率的低下。
第二，監(jiān)管機構(gòu)責(zé)任劃分不清，體制運轉(zhuǎn)不暢，多方管理，職能交叉。我國現(xiàn)行的煤礦安全生產(chǎn)“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”監(jiān)管本格局中，國家監(jiān)察限于自身力量薄弱和執(zhí)法權(quán)限的不完整性，需要政府政府及地方煤礦監(jiān)管部門通力協(xié)作和配合，需要突出企業(yè)主體責(zé)任，需要礦工強有力的參與安全生產(chǎn)管理。
第三，煤礦企業(yè)安全基礎(chǔ)薄弱，從業(yè)人員素質(zhì)不高。據(jù)統(tǒng)計，70%國有煤炭企業(yè)經(jīng)過數(shù)十年的開采歷史，大都進入深部開采，普遍存在著井深已延深至300米以上，部分煤礦甚至達到千米以上，瓦斯、地溫、沖擊地壓時刻危及著礦井的安全生產(chǎn)，在621個國有重點井工礦井中，高瓦斯礦井和煤與瓦斯突出礦井298個，占48%；低瓦斯礦井323個，占52%；具有自然發(fā)火危險的有555個，占88.1%。據(jù)對45處國有重點煤礦和125處地方國有煤礦的調(diào)查測算，中國僅國有煤礦在安全工程、裝備和設(shè)施方面的欠賬就約505億元，而大多數(shù)小型煤礦則根本不具備國家要求的安全生產(chǎn)條件或差距較大。使得全國煤礦實現(xiàn)安全生產(chǎn)在客觀上難度較大，技術(shù)要求高，在開采過程中稍有不慎，便可能引發(fā)重大事故。
第四，社會組織沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，具體體現(xiàn)在：（1）工會作用未能得到有效發(fā)揮。作為安全生產(chǎn)中獨立個體的職工，在市場化的勞動關(guān)系中，在勞資雙方的博弈中一直處于極弱勢的地位。（2）新聞媒體機構(gòu)輿論監(jiān)督作用還有待于進一步發(fā)揮。安全工作貫穿于安全生產(chǎn)的自始至終，輿論監(jiān)督也應(yīng)貫穿于安全生產(chǎn)的自始至終。強化輿論監(jiān)督，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，使事故隱患無處遁形，使違法亂紀暴露于光天華日之下，是搞好安全的重要舉措。二、我國煤礦安全生產(chǎn)綜合治理對策
(一)政府及其監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)采取的措施
1.建立、健全完善的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)體系。目前，根據(jù)安全生產(chǎn)實際情況，應(yīng)進一步建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，抓緊修訂、完善相配套的法規(guī)、標準，尤其是各種操作規(guī)程、設(shè)備的安全標準、工作環(huán)境安全條件的具體要求要上升到法律角度；盡快修訂煤炭產(chǎn)業(yè)政策，完善辦礦審核制度，嚴格準入標準，促進新技術(shù)、新工藝、新材料的應(yīng)用，推動煤炭產(chǎn)業(yè)升級。加快修訂和完善《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦山安全法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，同時修改《安全生產(chǎn)法》、《煤炭法》中有關(guān)事故罰款的條款，提高量刑標準和罰款金額，制定有關(guān)法律，把真正的業(yè)主和礦長同罪并罰，讓藏在幕后的隱形“殺手”與在前臺替罪的煤礦法人代表一同受到法律的制裁。
2．加強監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)法
法之有威，在于“法之必行”。在我國處罰措施太輕是造成許多事故發(fā)生的原因之一。有的礦主重復(fù)犯一種錯誤，或者一個重大隱患經(jīng)多次指出就是不改，直到釀成重大事故。但是法律規(guī)定處罰太輕，使得有的業(yè)主感到違法成本很低。
3.加大投入，采用先進的安全預(yù)防裝備
要想獲得安全的產(chǎn)出必須確保足夠的安全投入，保證安全設(shè)施設(shè)備的齊全、到位，這是安全生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其對于事故高發(fā)的煤礦企業(yè)而言，先進設(shè)備設(shè)施的采用可大大提升煤炭生產(chǎn)的安全性，減少傷亡事故的發(fā)生。
4．強化安全培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)
事實證明完善的培訓(xùn)不僅可以大大提升煤礦從業(yè)人員的安全技術(shù)素質(zhì)，減少傷亡事故，而且有利于企業(yè)生產(chǎn)效率的提高，有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。近年來，我國政府逐漸加大了對煤礦培訓(xùn)的重視力度，但仍有許多不到位的地方。對此，一是需要國家建立煤礦從業(yè)人員準入制度，建立統(tǒng)一的勞動力市場，通過國家政策補貼以及煤礦籌集資金的辦法對煤礦從業(yè)人員進行免費的培訓(xùn)，培訓(xùn)后統(tǒng)一向煤礦勞務(wù)輸出，建立農(nóng)民工勞動保障權(quán)益機制，督促企業(yè)農(nóng)民工繳納三金，穩(wěn)定從業(yè)人員隊伍，提高人員的素質(zhì)，這是煤礦安全形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的根本出路。二是建立通過政策的傾斜和引導(dǎo)，加快對于煤礦專業(yè)人員的培養(yǎng)工作，增加生源供給；三是企業(yè)自身應(yīng)注重對于人員素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，通過多種形式的在職培訓(xùn)和繼續(xù)教育不斷提高員工各方面的能力和素養(yǎng)，確保嚴格知章、守章，避免三違。
（三）充分發(fā)揮社會組織在安全治理中的作用
1．發(fā)揮工會作用
工會要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，認真履行法律賦予的職責(zé)，組織職工群眾參與監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)工作，維護職工群眾安全生產(chǎn)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建設(shè)企業(yè)安全文化，推動煤礦企業(yè)采用先進的安全管理理念和方法，建立自我約束、持續(xù)改進的安全生產(chǎn)長效機制。
2．發(fā)揮輿論媒體的監(jiān)督作用
充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，增強安全生產(chǎn)工作的透明度，提高全民安全意識，進一步推動全社會共同關(guān)注和做好煤礦安全生產(chǎn)工作，建立和完善新聞媒體對重大隱患及事故公布、曝光的輿論監(jiān)督機制。各新聞媒體要主動構(gòu)建安全信息傳遞和公示、曝光平臺，根據(jù)政府和安檢部門提供的執(zhí)法檢查情況，對本地區(qū)存在重大隱患的單位予以及時或定期公布，組織專家對典型案例進行點評和深層次分析。同時，要做好安全專題的深度報道和連續(xù)報道，特別是對那些久拖不改，可能造成群死群傷事故隱患，要進行跟蹤報道，必要時，可在上一級主流媒體上進行曝光。各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門也要協(xié)助、配合新聞媒體采訪，支持、幫助新聞媒體開展輿論監(jiān)督。要通過新聞媒體的輿論監(jiān)督，引起社會各界對安全工作的高度關(guān)注，促進隱患的整改，督促煤礦企業(yè)增強責(zé)任主體意識，自覺做好本單位的安全生產(chǎn)工作。
關(guān)鍵詞：煤礦采礦；安全事故預(yù)控；力度
中圖分類號：X752 文獻標識碼：A
1 煤礦采礦安全事故發(fā)生的基本原因
1.1 安全生產(chǎn)規(guī)章制度表面化
為了能夠進一步鞏固煤礦采礦安全生產(chǎn)，實現(xiàn)煤礦采礦安全生產(chǎn)制度化法律化發(fā)展。我國相繼制定了《煤礦法》、《礦山安全法》、《煤礦安全規(guī)程》、《安全生產(chǎn)法》等多部法律法規(guī)。法律法規(guī)中對煤礦采礦安全生產(chǎn)進行了明確的規(guī)定。
1.2 生產(chǎn)技術(shù)與設(shè)備落后
我國對煤礦開采技術(shù)的研究相對較晚，不能夠與同時期其他發(fā)達國家相比。對一些在煤礦采礦過程中使用的技術(shù)與設(shè)備還不能夠很好的進行控制，無法徹底解決開采過程中出現(xiàn)的瓦斯、有害氣體等。經(jīng)濟管理思想在傳統(tǒng)煤礦生產(chǎn)中發(fā)揮著重要作用，制約著煤礦企業(yè)的發(fā)展。在我國煤礦開采適應(yīng)的設(shè)備相對落后，很容易造成煤礦開采危險事故的發(fā)生。我國煤礦采礦市場生產(chǎn)效益相對較低，一些企業(yè)很難引進先進的專業(yè)設(shè)備投入到煤礦開采過程中。安全生產(chǎn)受不到重視，將更多的資金投入到生產(chǎn)規(guī)模的擴大中，對安全生產(chǎn)只是維持在表面狀態(tài)。應(yīng)該采購的安全設(shè)備明顯不足，不能夠?qū)匣脑O(shè)備進行及時的更換，使煤礦開采安全隱患進一步惡化。
1.3 安全生產(chǎn)意識薄弱
煤礦開采安全事故發(fā)生主要的原因就是企業(yè)管理人員與施工人員的安全生產(chǎn)意識薄弱造成的。在生產(chǎn)過程中沒有重視自身安全生產(chǎn)的重要性。煤礦崗位工作人員缺乏必要的安全生產(chǎn)意識，沒有將安全生產(chǎn)作為工作的重點。
1.4 現(xiàn)場管理松懈
我國制定了多部法律規(guī)范煤礦行業(yè)的發(fā)展，提升我國煤礦開采的正規(guī)化。但是煤礦企業(yè)在開采過程中存在很多的不足情況，主要表現(xiàn)在違規(guī)操作、紀律執(zhí)行不嚴等情況。煤礦開采人員沒有按照相關(guān)規(guī)定進行開采作業(yè)，在施工現(xiàn)場采礦較為隨意，現(xiàn)場管理人員不能夠?qū)@種情況進行有效的管理指導(dǎo)，缺乏原則性，沒有按照計劃進行施工指導(dǎo)工作。
1.5 私采亂挖現(xiàn)象混亂
煤炭資源對國民經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的影響，與人民生活息息相關(guān)。我國正在積極有效的制定合理開采的辦法，這樣能夠提升資源的利用情況。但是沒看在開采過程中普遍存在私挖亂挖現(xiàn)象，使我國的煤炭資源遭受破壞，無法組織有效的利用。開采之后的采空區(qū)也沒有合理的進行利用，環(huán)境遭受破壞同時出現(xiàn)地表下沉現(xiàn)象。規(guī)范煤礦開采是保證煤炭行業(yè)發(fā)展的重要保證，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要表現(xiàn)，避免在開采過程中破壞生態(tài)環(huán)境。我國煤礦私挖亂挖現(xiàn)象影響著煤礦行業(yè)正常生產(chǎn)，造成的混亂局面對規(guī)范煤礦行業(yè)有著至關(guān)重要的影響。
2 煤礦采礦安全事故預(yù)控措施
2.1 完善安全生產(chǎn)規(guī)章制度
煤礦企業(yè)要制定完善的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，這是實現(xiàn)安全生產(chǎn)的重要保障。安全生產(chǎn)規(guī)章制度的建立要依據(jù)國家規(guī)定與要求結(jié)合實際的生產(chǎn)情況制定。增強安全生產(chǎn)規(guī)章制度的可行性。強化設(shè)備操作要求，這樣才能夠避免設(shè)備被人為性損害，造成不必要的麻煩。規(guī)章制度的建立要落實到實處，強化崗位責(zé)任，在工作中建立煤礦開采的安全管理體制。
2.2 現(xiàn)代化安全管理方式的引進
煤礦采礦安全事故具有突發(fā)性，利用現(xiàn)代安全管理方式主要采取預(yù)防性措施為主，對采礦過程中可能出現(xiàn)的危害進行排查，制定預(yù)防措施，避免安全事故的發(fā)生，保證煤礦企業(yè)經(jīng)濟效益的穩(wěn)定。對煤礦企業(yè)進行安全綜合評定，這樣能夠明確煤礦企業(yè)危險源發(fā)生的可能性，針對這些問題建立危險程度表，改善生產(chǎn)工藝流程提升安全防護裝備，這樣能夠有效避免安全事故的發(fā)生。
2.3 強化安全檢查力度
煤礦企業(yè)在生產(chǎn)作業(yè)之前并沒有進行安全檢查工作，這就造成了生產(chǎn)作業(yè)期間安全隱患爆發(fā)記錄的提升。所以煤礦企業(yè)要強化安全檢查力度，制定崗位責(zé)任管理制度防止施工人員在生產(chǎn)作業(yè)中出現(xiàn)大意思想。
2.4 加強生產(chǎn)人員安全培訓(xùn)工作
煤礦采礦生產(chǎn)具有一定的危險性，對生產(chǎn)人員的人身安全威脅較大。一旦出現(xiàn)事故，將會造成巨大的人員傷亡。對生產(chǎn)人員要加強安全技術(shù)操作培訓(xùn)工作，使審生產(chǎn)人員牢固樹立安全生產(chǎn)意識，經(jīng)過培訓(xùn)合格之后的生產(chǎn)人員才能夠上崗工作。開展定期安全工作培訓(xùn)，對工作經(jīng)驗進行總結(jié)。
2.5 安全監(jiān)察管理在煤礦生產(chǎn)中的作用
鞏固安全生產(chǎn)成果，對所在區(qū)域內(nèi)的煤礦生產(chǎn)進行總體性布局，明確煤礦生產(chǎn)總量，實現(xiàn)各級協(xié)同作業(yè)。加強執(zhí)法監(jiān)督管理意識，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《礦山安全法》等法律法規(guī)對出現(xiàn)問題的礦井要進行限期整改工作，對煤礦直接負責(zé)人進行嚴肅的處理，強化執(zhí)法力度，加大處罰力度，提升人們對安全生產(chǎn)管理的認識。煤礦監(jiān)察管理涉及到眾多方面的內(nèi)容，在新形勢下煤礦安全生產(chǎn)面臨著更多的問題。
2.6 提升投入力度
煤礦企業(yè)在新時期要加強安全生產(chǎn)責(zé)任意識，逐漸發(fā)展成為正規(guī)化、高效化生產(chǎn)行業(yè)。煤礦企業(yè)要強化投入力度，積極引進先進的施工技術(shù)，在科學(xué)的帶動下推動煤礦企業(yè)的創(chuàng)新，實現(xiàn)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)。在煤礦生產(chǎn)中引進先進的施工技術(shù)能夠提升煤礦企業(yè)經(jīng)濟效益，保證生產(chǎn)人員的施工安全。先進的施工技術(shù)在煤礦開采過程中發(fā)揮著重要的作用，積極有效的推動新技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境能夠控制安全事故發(fā)生的幾率?？茖W(xué)手段對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的影響是實現(xiàn)煤礦企業(yè)高效生產(chǎn)的重要方面。
2.7 明確生產(chǎn)與效益之間的聯(lián)系
煤礦企業(yè)的發(fā)展主要體現(xiàn)在安全生產(chǎn)與經(jīng)濟效益之間的關(guān)系上。煤礦企業(yè)要想提升經(jīng)濟效益就要制定完善的施工方式，保證安全生產(chǎn)的順利進行。實現(xiàn)安全生產(chǎn)與經(jīng)濟效益的和諧統(tǒng)一是煤礦企業(yè)安全管理下經(jīng)濟效益提升的重點內(nèi)容。煤礦企業(yè)經(jīng)濟效益提升的主要表現(xiàn)是煤礦的開采量的增長，同時也會提升開采過程中危險事故發(fā)生的幾率，使煤礦企業(yè)面臨經(jīng)濟損失與社會效益的影響。
一、領(lǐng)導(dǎo)重視，機構(gòu)健全
該局對依法行政工作高度重視，堅持以依法行政作為一項工作的原則和要求，以依法行政統(tǒng)籌全局工作，層層建立目標管理責(zé)任制，年度與各科室簽訂目標管理責(zé)任書，督促嚴格落實，并嚴格考核，2009年為進一步推進我局依法行政工作，加大法制、誠信、服務(wù)型政府的建設(shè)力度，促進全市煤炭系統(tǒng)依法行政工作向法制化、正規(guī)化邁進，該局按照市法制辦的要求制定了《*市煤炭工業(yè)局2009年依法行政工作安排意見》【*煤(2009)41號】，今年以來，局黨組以及局領(lǐng)導(dǎo)班子，對我局依法行政工作長抓緊不懈，細致指導(dǎo)，有力地推動了該局依法行政工作。
二、推進行政執(zhí)法責(zé)任制工作情況
(一)為規(guī)范行政執(zhí)法工作，該局專門建立了行政執(zhí)法責(zé)任制度和行政目標管理制度，行政執(zhí)法責(zé)任內(nèi)部考評評議制度等有關(guān)制度。年初，該局將行政執(zhí)法工作作為年度目標管理的重點，與煤礦安全執(zhí)法大隊負責(zé)人簽訂執(zhí)法目標管理責(zé)任書，對執(zhí)法工作完成情況、執(zhí)法責(zé)任落實情況作為衡量工作的重要考核內(nèi)容。并由局法制科組織了法律知識考試，同時對局機關(guān)行政執(zhí)法資格證進行上報。由于該局對執(zhí)法工作高度重視，執(zhí)法隊伍牢固樹立“服務(wù)意識、法制意識、廉潔意識、責(zé)任意識”，使執(zhí)法人員在日常執(zhí)法過程中始終做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，進一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為，執(zhí)法大隊開展工作以來，未出現(xiàn)一起行政訴訟案件，執(zhí)法人員無一人因廉潔問題被舉報查處。
(二)認真落實行政處罰自由裁量階次制度。為規(guī)范執(zhí)法行政執(zhí)法工作，該局按照市政府法制辦的有關(guān)要求，結(jié)合行業(yè)工作實際，專門對涉及本部門行政執(zhí)法工作的《煤炭法》、《礦山安全法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強煤礦安全生產(chǎn)的特別規(guī)定》(國務(wù)院第446號令)、《*人民政府關(guān)于嚴厲打擊非法和違法生產(chǎn)煤礦遏制重大事故的決定》(*政【2005】48號)等有關(guān)法律法規(guī)處罰條款逐項進行詳細梳理，結(jié)合執(zhí)法工作實際制定了數(shù)個處罰階次，以正式文件上報市政府法制辦，制定了《*市煤炭工業(yè)局行政處罰自由裁量權(quán)制度》和《*市煤炭工業(yè)局行政處罰自由栽量權(quán)執(zhí)行基準》，在煤礦違法行為規(guī)劃為輕微、一般、嚴重等階次的基礎(chǔ)上，細化、量化相應(yīng)罰款數(shù)額，作為實施行政處罰的標準，并在日常執(zhí)法過程中認真遵照執(zhí)行，使該局行政處罰自由裁量權(quán)的行政規(guī)范在法律框架之內(nèi)和合理幅度之內(nèi)，保證了行政執(zhí)法活動高效進行。此外，按照市政府法制辦要求，還制定了行政執(zhí)法首查整改制度、行政執(zhí)法目標管理制度等多項制度，并將使用率高的法律法規(guī)、自由裁量權(quán)執(zhí)行基準及執(zhí)法文書式樣匯編成書，使行政執(zhí)法工作得到進一步完善和規(guī)范。
（三）進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。按照市政府法制辦要求，市局組織了全體行政執(zhí)法人員的法律知識和相關(guān)業(yè)務(wù)知識的考試并對行政執(zhí)法證進行了審核、換發(fā)，同時嚴格禁止無行政執(zhí)法資格人員進行行政執(zhí)法；為進一步提升了行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水*，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，不斷推進行政決策的法制化、科學(xué)化、民主化，進一步增強該局行政執(zhí)法人員依法行政的能力和水*，專門邀請了*能源發(fā)展局副處長孫耀霖、市政府法制辦科長洪志勛為八個縣（市、區(qū)）煤炭局主管法制、執(zhí)法工作的副局長，執(zhí)法隊隊長和執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干，市局有關(guān)科室人員，市煤礦安全執(zhí)法大隊全體人員執(zhí)法就行政執(zhí)法業(yè)務(wù)知識和煤炭法律法規(guī)等問題進行了專項培訓(xùn)。
(四)強化行政執(zhí)法責(zé)任追究。該局不斷完善對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任考核和民主評議考核、獎優(yōu)罰劣、激勵約束等機制。對群眾舉報、新聞媒體曝光、上級交辦或其他部門轉(zhuǎn)辦，以及執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法執(zhí)法行為，要嚴格按照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》(國務(wù)院令第495號)和《*行政執(zhí)法責(zé)任追究試行辦法》(*政（2007）1號文件)的規(guī)定，嚴格追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，進一步加大對行政執(zhí)法責(zé)任追究力度。
(五)煤炭法制建設(shè)不斷加強。以“五五普法”和《綱要》頒布5周年等法制宣傳活動為載體，采取出動宣傳車、懸掛橫幅、舉辦培訓(xùn)班等形式，突出法制宣傳主題，對安全生產(chǎn)方針、政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度進行大力宣傳，共展出牌板60多塊，發(fā)放宣傳材料5000多份，營造了全局干部職工學(xué)法、用法的良好氛圍。
(六)積極探索服務(wù)煤礦企業(yè)新舉措。為進一步做好當(dāng)前安全生產(chǎn)工作，該局不斷加強分類管理，為煤礦提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。一是堅持“一保一打”，保證對復(fù)工復(fù)產(chǎn)服務(wù)到位，嚴厲打擊違法違規(guī)礦井，維護煤礦安全生產(chǎn)秩序。要加大復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作力度，盡快納入正常管理。對市局批準的第一批復(fù)工復(fù)產(chǎn)礦井，要召開礦長會議進行大力支持和宣傳，由市煤炭協(xié)會牽頭，組織專家在驗收、設(shè)計、辦證等方面加大對復(fù)工復(fù)產(chǎn)礦井的指導(dǎo)服務(wù)力度，形成支持先進，控制中間，打擊落后的氛圍。二是“三個限制”：對省驗收組沒有定性的煤礦，要嚴格執(zhí)行入井人數(shù)不超過5人的規(guī)定，只允許通風(fēng)、排水；對技改沒完成的煤礦，嚴格控制入井人數(shù)；對三個月內(nèi)采礦證即將到期的煤礦，嚴格控制工作頭面、入井人數(shù)和火工品供應(yīng)，嚴防煤礦違法違規(guī)釀成事故。三是抓好“三個督促”。對“六證”齊全礦井，要督促在六月底前按程序進行復(fù)工復(fù)產(chǎn)，督促技改未完成礦井限期完成，督促技改已完成礦井限時辦理安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證等有關(guān)證照后按程序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。要加強“雨季三防”、監(jiān)測監(jiān)控管理等工作，確保查出的隱患整改落實到位。
三、依法行政工作存在的不足和問題
1、由于工作開展時間短，隊員的業(yè)務(wù)知識、工作經(jīng)驗、執(zhí)法水*還存在一些不足，對有些法律法規(guī)條文掌握不夠準確，理解不透徹，運用不夠熟練，有待進一步提高。
2、執(zhí)法程序、文書制作不夠規(guī)范，有待進一步規(guī)范和完善。
3、重大行政處罰備案制度落實備案制度還需要進一步完善。
4、法制宣傳力度
關(guān)鍵詞：安全管理 安全文化 相互滲透
1.引言
加強安全管理，搞好安全文化建設(shè)，降低安全是故發(fā)生頻率，是近些年來煤炭企業(yè)的頭等大事，是煤炭企業(yè)管理和發(fā)展的永恒主題[1～6]。經(jīng)過幾十年煤炭工業(yè)的發(fā)展，眾多科研單位的不斷探索，我國煤礦安全事故發(fā)生頻率有了明顯的下降，但仍是企業(yè)管理中的重中之重。幾年來，煤炭企業(yè)在安全管理和安全文化之間的滲透上做了大量的工作，并取得了顯著成績。但是在安全工作上還存在著一些不容忽視的問題和潛在事故隱患，造成安全隱患的只要因素主要有，思想上的隱患、設(shè)施設(shè)備中的隱患和社會存在的隱患。因此，需要煤炭企業(yè)進一步建立在安全文化影響下的安全管理和安全管理制約的安全文化。因此，安全管理和安全文化之間的相互滲透已成為目前我國煤炭企業(yè)發(fā)展的重中之重。
2.加強安全思想建設(shè)是安全管理與安全文化相互滲透的前提
安全管理意識的培養(yǎng)，要從思想觀念入手，要跳出傳統(tǒng)的和經(jīng)驗的管理理念的限制，將原本的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)閹в邪踩庾R的管理理念。只有思想發(fā)生了本質(zhì)的轉(zhuǎn)變，安全管理向安全文化的滲透才能成為可能。在實踐中，我國煤炭企業(yè)，始終把人本管理作為安全工作的靈魂和主線，推行人性化安全管理，從抓思想、提認識、轉(zhuǎn)觀念入手，突出安全主題，不斷豐富和提升安全文化，構(gòu)建起以“財富可以創(chuàng)造，生命不能重來”、“在崗一分鐘，安全六十秒”、“安全只有起點，沒有終點”等為內(nèi)容的安全文化理念，力求創(chuàng)新和發(fā)展，并在思想建設(shè)中不斷滲透。
為了使安全教育收到應(yīng)有的效果，我國煤炭企業(yè)在對職工培養(yǎng)的過程中，將管理人員和普通員工作為兩個不同層次的教育群體，各自有所側(cè)重，有針對性地實行層次教育。管理人員是促進安全生產(chǎn)的關(guān)鍵，教育的重點是不斷增強其抓安全生產(chǎn)措施落實的自覺性，加強他們深入基層、深入現(xiàn)場的作風(fēng)建設(shè)，落腳點是杜絕違章指揮。普通員工是實現(xiàn)安全生產(chǎn)的主體，教育就要突出自我保安與互助保安，落腳點是杜絕違章操作和蠻干。為提高職工的安全意識，充分利用安全活動日、政治學(xué)習(xí)日、班前班后會等時間，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體，廣泛深入地進行宣傳動員。同時，組織團員青年進行安全法律法規(guī)的宣傳活動，在全礦職工中開展安全生產(chǎn)大討論，唱響“珍愛生命、關(guān)注安全”的主旋律。組織傷亡職工家屬到井下區(qū)隊現(xiàn)身說法教育，并將礦井歷年來發(fā)生的事故案例編印成冊，制作成安全事故教育展覽，組織職工學(xué)習(xí)參觀， 用血的教訓(xùn)喚醒職工對違章的認識。設(shè)置安全寄語、安全警句等牌板，編寫安全信息，制作安全電教片，形成了安全教育一條龍，潛移默化地增強了干部職工的安全意識，起到了警鐘長鳴的教育效果。
安全管理之所以要與安全文化相互滲透，安全管理就是注重培養(yǎng)管理人員的安全意識，使得管理人員在管理普通員工時，多注重從安全角度對普通員工盡行督促和管理，而安全文化則注重人的觀念、道德、倫理、態(tài)度、情感、品行等深層次的人文因素，通過教育、宣傳、獎懲、創(chuàng)建群體氛圍等手段，不斷提高職工的安全修養(yǎng)，改進其安全意識和行為，從而使職工從不得不服從管理的被動執(zhí)行狀態(tài)，轉(zhuǎn)變成主動自覺地按安全要求采取行動，形成了“守信、遵章、清理、有序、準時、素養(yǎng)”的安全行為規(guī)范，實現(xiàn)了“要我安全”到“我要安全”，從被動到主動的轉(zhuǎn)變。
3.提高職工技術(shù)素質(zhì)是安全管理與安全文化相互滲透的關(guān)鍵
目前的科技手段還達不到生產(chǎn)的本質(zhì)安全化，需要用管理手段補充；而管理手段雖然有一定的效果，但是管理的有效性很大程度上依賴于對被管理者的監(jiān)督和反饋，這點對于安全管理來說尤為突出，只有職工的素質(zhì)提高了，安全管理才能發(fā)揮更大的效能。所以企業(yè)應(yīng)不斷強化對職工的安全技能和安全知識的系統(tǒng)培訓(xùn)。
針對職工隊伍的現(xiàn)狀，我國大多數(shù)煤炭企業(yè)采取了以會帶訓(xùn)、半脫產(chǎn)培訓(xùn)、師徒合同等靈活方便的學(xué)習(xí)培訓(xùn)形式，進行安全技能教育培訓(xùn)。
在技術(shù)培訓(xùn)上，本著干什么學(xué)什么、缺什么補什么的原則，落實具體的安全教育培訓(xùn)計劃。一般工種側(cè)重于崗位技能的應(yīng)知應(yīng)會培訓(xùn)；安全管理人員及關(guān)鍵崗位側(cè)重于安全法律法規(guī)、操作技能和安全專業(yè)知識的培訓(xùn)，提高他們對事故的處理能力和突發(fā)事件的應(yīng)變能力； 對特殊崗位職工、新分配職工、勞務(wù)工、轉(zhuǎn)崗工嚴格按照“先培訓(xùn)、后上崗，先培訓(xùn)、后就業(yè)”的原則進行安全培訓(xùn)，凡達不到考核要求的不準上崗；對安全不放心人員及時開展安全預(yù)防教育，有重點、有步驟地進行培訓(xùn)和幫教。通過各種培訓(xùn)，切實增強職工學(xué)習(xí)的針對性、主動性和實效性，提高了職工的自?；ケＤ芰?，從而使職工能夠干標準活、干放心活。
4.加強制度建設(shè)、健全安全管理機制是安全管理與安全文化相互滲透的根本
關(guān)鍵詞：和諧社會；職業(yè)安全；規(guī)制角色
中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5656(2008)02-0047-08
一、我國職業(yè)安全的現(xiàn)狀迫切需要增加政府規(guī)制供給
近年來，我國國民經(jīng)濟一直保持高速增長勢頭，但作為社會進步重要標志之一的職業(yè)安全狀況卻不盡如人意，安全生產(chǎn)和職業(yè)病危害形勢十分嚴峻。
從安全生產(chǎn)形勢觀察，主要表現(xiàn)在兩個方面：
一是工傷事故呈現(xiàn)持續(xù)高發(fā)態(tài)勢。2001年全國工礦企業(yè)共發(fā)生傷亡事故11402起、死亡12554人，分別比上年上升5.9％和7.5％；2002年企業(yè)工礦發(fā)生各類事故共13960起、死亡14924人，比上年分別上升了22.4％和18.9％。2003年，工礦企業(yè)共發(fā)生傷亡事故15597起，死亡17315人，同比分別上升10.2％(11.7％)和16.0％。2004年全國工礦商貿(mào)企業(yè)傷亡事故14817起(同比減少780起)、死亡877人，分別下降5.0％、5.1％。2005年，工礦商貿(mào)企業(yè)發(fā)生12826起，死亡15396人(同比減少1878起、1101人)，分別下降12.8％、6.7％。2006年1―11月，工礦商貿(mào)企業(yè)發(fā)生事故10407起，死亡12424人，同比分別下降14.1％和13.8％。工礦商貿(mào)企業(yè)中，煤礦企業(yè)發(fā)生事故2584起，死亡4236人，同比分別下降12.2％和20.9％。雖然最近兩年工傷事故有所減少，但仍呈現(xiàn)持續(xù)高發(fā)態(tài)勢。
二是煤礦等行業(yè)重特大事故多發(fā)。進入21世紀以來，我國重大、特大事故頻繁發(fā)生。全國平均每年發(fā)生一次死亡10人以上事故約100起，一次死亡3人以上的事故每天都有發(fā)生。從2004年10月中旬到2005年12月上旬，相繼發(fā)生了6起涉難百人以上的煤礦事故。2005年全國發(fā)生一次死亡10人以上重特大事故134起，比上年增加了3起，死亡人數(shù)增加17％，其中煤礦58起，增加15起，死亡人數(shù)增加66.6％。2007年1―5月份發(fā)生30人以上事故2起，多起一次死亡接近30人的事故，有的事故只是由于僥幸而沒有造成更為慘重的傷亡。這些群死群傷的事故主要集中在礦山行業(yè)和交通運輸行業(yè)。以煤礦為例，近2年幾起特別重大事故震驚中外：2004年]O月20日河南大乎煤礦瓦斯爆炸事故死亡148人；2004年11月28日陜西銅川陳家山煤礦瓦斯爆炸事故死亡166人；2005年2月14日阜新礦業(yè)(集團)公司海州立井的特大瓦斯爆炸事故死亡214人。此外，其他行業(yè)特別重大事故也時有發(fā)生，例如，2005年6月21日山西江陽興安民爆器材有限公司發(fā)生爆炸。
我國職業(yè)病危害形勢同樣令人擔(dān)憂。
《職業(yè)病防治法》自2002年5月實施以來，我國職業(yè)病防治工作取得了一定成效。但是，我國當(dāng)前職業(yè)病人數(shù)仍然居高不下。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，2000―2002年的三年間，全國30個省、自治區(qū)、直轄市(缺)統(tǒng)計，職業(yè)病統(tǒng)計發(fā)病例數(shù)由1999年的10238例增加為14821人例，增幅為44.76％，年均增長14.92％，2003―2005年發(fā)病例數(shù)有所下降，2003年為12511例，2004年，全國15個省(區(qū)，市)各類職業(yè)病發(fā)病4423例，2005年發(fā)病12212例。2001、2002兩年，因患職業(yè)病而死亡的人數(shù)分別為4432人和4651人，占當(dāng)年發(fā)病例數(shù)的33.54％和31.38％。
在我國發(fā)生的各類職業(yè)病中，塵肺病和職業(yè)中毒是最為常見和高發(fā)的職業(yè)病類型。目前，我國已成為世界上塵肺病最為嚴重的國家，累積發(fā)生塵肺病人數(shù)相當(dāng)于世界上其他國家塵肺病人數(shù)的總和。在2000―2002年的三年中，塵肺病新增病例占各類職業(yè)病病例的比重分別是77.66％、79.49％和82.64％，病死率分別為29.94％、21.34％和19.13％。據(jù)衛(wèi)生部不完全統(tǒng)計，新發(fā)塵肺病例以每年15000人到20000人的速度增長。2005年10月份中國煤礦塵肺病治療基金會理事會議傳出信息，塵肺病發(fā)病率不斷上升，發(fā)病、死亡年齡呈年輕化趨勢，它所造成的社會危害絲毫不遜色于礦難。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2005年，塵肺病累積病例607570例，其中存活病人為470089例，其中近一半在煤炭系統(tǒng)。目前煤礦塵肺病發(fā)病特點一是發(fā)病率呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。二是發(fā)病、死亡年齡越來越低。40歲以前確診的塵肺病患者已由1997年的8％上升到目前的11％，發(fā)病工齡由10年前平均15年降低到目前的平均3―5年。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦塵肺病危害異常嚴重，農(nóng)民工成最大的受害者。此外，全國每年有數(shù)千人因從事有害作業(yè)而中毒，數(shù)百人死亡。根據(jù)統(tǒng)計，1991―2003年我國累計發(fā)生職業(yè)中毒3，3萬余例，其中，慢性職業(yè)中毒1.9萬余例，急性職業(yè)中毒1.3萬余例。在2001和2002年，職業(yè)中毒報告病例分別為1925例和1890例，占當(dāng)年各類職業(yè)病病例的比重分別為14.5％和12.8％；其中急性中毒死亡報告病例分別為165人和196人。但是由于各地生產(chǎn)環(huán)境中有害因素實測率一般只在50％左右，加之各地從事有毒有害作業(yè)工人的受檢率低于30％以下，有的甚至只有百分之十幾，在一些企業(yè)和地區(qū)還存在著傷亡事故漏報、瞞報和“私了”的現(xiàn)象。因此本文引用的報告病例數(shù)字遠低于實際發(fā)病情況。
由于重視不夠和防護、管理工作滯后，我國職業(yè)危害在一些地方正在由城市、工業(yè)區(qū)向農(nóng)村迅速轉(zhuǎn)移；由經(jīng)濟較發(fā)達東部地區(qū)向欠發(fā)達中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移；由大中型企業(yè)向中小型企業(yè)轉(zhuǎn)移。
二、我國職業(yè)安全狀況的成因與政府規(guī)制缺失
我國職業(yè)安全嚴峻狀況的成因是多方面的，主要可以從經(jīng)濟根源和制度缺失兩方面來尋找。
(一)經(jīng)濟根源：投入不足與利益驅(qū)動
1 職業(yè)安全投入長期不足
職業(yè)安全狀況主要反映在工傷事故、職業(yè)病發(fā)生的頻率和程度上，防患于未然始終是關(guān)鍵。而工傷事故和職業(yè)病的預(yù)防效果主要取決于職業(yè)安全投入強度。要想扭轉(zhuǎn)事故、職業(yè)病多發(fā)的局面，必須加大安全投入。用于維護勞動安全資金投入減少，必然會增加隱患。近年來，各級政府財政部門都撥出大量款項用于改善勞動條件，而且通過發(fā)行國債用于增加煤礦等行業(yè)的安全投入。但是，在市場化進程中，企業(yè)安全投資欠賬太多”’，不少企業(yè)不肯進行安全投入，“拼設(shè)備”、“拼人力”現(xiàn)象較為普遍，事故隱患增加。效益好的國有企業(yè)每年在勞動安全衛(wèi)生資金上還能有一部分投入，但投入逐年減少；在國有微利或
虧損企業(yè)，安全衛(wèi)生投資很少或根本不投資，這類企業(yè)設(shè)施設(shè)備老化陳舊，但因資金緊張，無力更新改造，對一些亟待解決的重大事故隱患，雖有改造方案卻難以實施。2005年國家組織專家對54個重點煤礦、462個礦井進行了安全技術(shù)“會診”，查出5886條重大隱患，治理費用需要689億元。一批老工業(yè)基地和大型國有企業(yè)，多年沒有進行大的技術(shù)改造，生產(chǎn)工藝落后，設(shè)備陳舊老化甚至超期服役。據(jù)調(diào)查，國有煤礦在用設(shè)備約1/3應(yīng)淘汰更新。一些小煤礦甚至靠人拉肩背，原始野蠻作業(yè)。此外，大部分省市80％以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在新建、改建、擴建、引進工程項目時，沒有按國家規(guī)定進行勞動安全衛(wèi)生設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時驗收投產(chǎn)；不少外商投資企業(yè)急于收回投資成本，獲得利益回報，對包括安措費的非經(jīng)濟效益性的資本投入是極不情愿的，使企業(yè)早已存在的事故隱患長期存在；從職業(yè)病防治技術(shù)角度看，由于經(jīng)費支持不足，全國各級各類職業(yè)病防治科學(xué)研究機構(gòu)不斷萎縮，設(shè)備老化，人才流失，職業(yè)病防治的技術(shù)和能力嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展的速度。
2 受利益驅(qū)動，不良雇主漠視勞動者生命健康
在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，某些雇主無視國家法律，違法生產(chǎn)，以低廉的生產(chǎn)成本，獲取更多非法利益，從而導(dǎo)致安全事故頻繁發(fā)生。主要表現(xiàn)為：(1)節(jié)約生產(chǎn)設(shè)備成本，使用簡陋的生產(chǎn)設(shè)備，損害工人健康。馬克思曾經(jīng)分析過煤礦主降低成本、削減最必要支出的情況?！霸诿旱V主之間……盛行競爭的情況下，除了為克服最明顯的肉體上的困難所必需的費用之外，不再花費別的費用；在煤礦工人(他們的人數(shù)通常總是過多)之間存在競爭的情況下，煤礦工人情愿冒極大的風(fēng)險，忍受最有害的影響，為的是爭得比附近農(nóng)業(yè)短工略高的工資，此外，還因為礦山能使他們的兒女找到掙錢的機會。這種雙重競爭，……使大部分煤礦只有極不完善的排水設(shè)備和通風(fēng)設(shè)備；往往是豎井建造的很差，支架很遭，機械師不夠格，坑道和車道設(shè)計和修建得不好；結(jié)果是生命、肢體和健康遭到損害，關(guān)于這方面的統(tǒng)計展示出一幅令人不寒而栗的景象”(2)節(jié)約生產(chǎn)場所的建筑物成本，縮小室內(nèi)勞動空間，造成工人的身體傷害。馬克思曾經(jīng)寫道：空間節(jié)約“使呼吸器官的疾病大量增加，從而使死亡人數(shù)增加”，“工人在同一工廠里大規(guī)模地集中，一方面是資本家利潤的源泉，另一方面如果沒有勞動時間縮短和特別的預(yù)防措施作為補償，也是造成生命和健康浪費的原因”。馬克思還引用西蒙醫(yī)生提出的一條規(guī)律，并用大量的統(tǒng)計數(shù)字加以證明：一個地方靠室內(nèi)工作共同勞動為生的人越多，在其它條件相同的情況下，那個地區(qū)由肺病引起的死亡率就會越高。原因之一是通風(fēng)設(shè)備差。
近年來，在我國，由于煤炭價格上漲，經(jīng)營采煤業(yè)可以獲得十分豐厚的利潤。在高額利潤的驅(qū)動下。很多不良雇主不惜鋌而走險，置國家法律法規(guī)于不顧，甚至觸碰人類道德底線。國家已經(jīng)多次嚴令關(guān)閉的不符合安全標準的小煤礦屢禁不止。某些地方政府官員對國家關(guān)閉整頓小煤礦的規(guī)定置若罔聞，有的官員甚至與違法者相互勾結(jié)，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)開綠燈。更有甚者，事故發(fā)生后，還想方設(shè)法幫助肇事礦主逃避責(zé)任。在這種氣氛下，一些黑心雇主采用簡陋生產(chǎn)設(shè)施，降低生產(chǎn)成本來追求不當(dāng)收益，同時壓低工資，榨取工人的最大利潤?！栋踩a(chǎn)法》16條明確規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備安全生產(chǎn)法和有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。但是一些煤礦企業(yè)卻心存僥幸，違法生產(chǎn)，對安全的投入只維持在能夠生產(chǎn)出產(chǎn)品的低水平?！栋踩a(chǎn)法》21條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識，熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，掌握本崗位的安全操作技能。未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員，不得上崗。但是一些黑心的雇主為了盡可能減少成本的支出，連最基本的安全技能的培訓(xùn)和安全保護設(shè)施的提供都免了。我國很多非法開采的小煤礦中，80％的采煤工都是不具備崗位安全操作技能又未經(jīng)任何正規(guī)培訓(xùn)的農(nóng)民工，而且在發(fā)生礦難時保障這些農(nóng)民工逃生的工具也往往不配備，雖然《安全生產(chǎn)法》43條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位必須依法參加工傷保險，為從業(yè)人員繳納保險費，但是，為職工購買工傷保險者寥寥。
(二)制度缺失：政府規(guī)制不力導(dǎo)致違法成本過低
在職業(yè)安全領(lǐng)域，一些企業(yè)和不法雇主之所以有法不依、知法犯法，主要是違法成本過低，而違法收益卻充滿誘惑。所謂違法成本，是指因違法行為而付出的代價，包括道德成本、經(jīng)濟成本和法律成本。違法收益是指由違法行為本身帶來的各種不同形式的有形或者無形的滿足。當(dāng)違法成本小于違法收益，違法行為有利可圖時，人們就有可能選擇甚至主動選擇違法行為，違法現(xiàn)象就會大量發(fā)生；而當(dāng)成本大于違法收益，違法行為無利可圖，并可能給行為者帶來損失和制裁時，人們就會根據(jù)趨利避害的原則，盡量規(guī)避違法，從而減少違法行為。我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌特征決定了包括職業(yè)安全問題在內(nèi)的許多領(lǐng)域的立法、司法和執(zhí)法過程不可避免地存在某些缺陷，而政府職業(yè)安全規(guī)制制度也缺乏相應(yīng)配套支持。這是現(xiàn)階段職業(yè)安全問題凸顯的制度根源。
1 法律法規(guī)不健全
建國以來，我國頒布并實施的職業(yè)安全法律法規(guī)共280項o，初步構(gòu)成了我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系，對預(yù)防安全生產(chǎn)事故和職業(yè)病，提高職業(yè)安全水平起到了積極作用。但是與工業(yè)發(fā)達國家相比，我國職業(yè)安全法律法規(guī)還不健全，遠未達到有效控制職業(yè)安全危害的目的。主要表現(xiàn)在：
(1)法律制訂和修改相對滯后。我國現(xiàn)行職業(yè)安全方面的條例、規(guī)定、標準大都是計劃經(jīng)濟時期針對國有企業(yè)制定的，對社會主義市場經(jīng)濟條件下大量的非公有制中小型企業(yè)、外商投資企業(yè)、個私企業(yè)已很難適用。同時隨著科技進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品換代升級，越來越多的高新技術(shù)被廣泛應(yīng)用，由此引發(fā)出許多新的職業(yè)安全衛(wèi)生問題也缺乏配套法規(guī)和國家標準。另外，隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工，農(nóng)民工已經(jīng)成為受職業(yè)傷害的主要人群，對于農(nóng)民工的保護已經(jīng)刻不容緩。但是我國許多法律法規(guī)對改革開放以來新出現(xiàn)的農(nóng)民工群體缺乏明確的法律保護條款，立法上空白較多。
(2)處罰力度不夠，有法不依現(xiàn)象嚴重。我國《勞動法》、《勞動監(jiān)察條例》、《工會法》等法律法規(guī)對于農(nóng)民工作為企業(yè)職工的工資標準、勞動安全、工傷醫(yī)療保險、勞動時間、休假權(quán)利和民利等都有明確規(guī)定，但事實上卻存在普遍違法的現(xiàn)象。原因就在于我國現(xiàn)行有關(guān)勞動權(quán)益保障的具體規(guī)定，有的只是部門規(guī)章，立法層次較低，處罰條款力度過低，不足以阻止企業(yè)主的違法侵權(quán)行為。例如，我國《工傷保險條例》規(guī)定對事故傷亡人員的賠償標準以及對事故責(zé)任人的經(jīng)濟處罰的額度都很低，一起事故死難者的撫恤費和一次性補助金大約是5―6萬元。按《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》規(guī)定，企業(yè)發(fā)生工傷事故對責(zé)任人的最高罰金也不過20萬元。我國《刑法》第131～139條的規(guī)定，安全事故責(zé)任刑罰最多判七年，執(zhí)行中還可能減緩或保外。對不具備安全生產(chǎn)條件并導(dǎo)致事故發(fā)生的企業(yè)，這些懲罰對漠視安全生
產(chǎn)的企業(yè)主和管理者難以產(chǎn)生震懾作用。
(3)有些法律條文的規(guī)定比較原則，可操作性不強。對現(xiàn)階段大量生產(chǎn)事故進行分析就不難發(fā)現(xiàn)，我國有關(guān)職業(yè)安全的現(xiàn)行立法的某些規(guī)定比較原則，可操作性很差。例如，對從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，我國《憲法》第四十二條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和待遇?！薄秳趧臃ā芬?guī)定，勞動者有獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利；用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)?！兜V山安全法》和《煤炭法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)對從業(yè)人員在獲得勞動保護和防護用品、參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理、人身自我保護和緊急避險等方面的安全生產(chǎn)權(quán)利也有相關(guān)規(guī)定。但是這些規(guī)定都是原則性的，很不具體。同時，我國現(xiàn)行法律有關(guān)工傷事故法律責(zé)任追究的規(guī)定也不明確，例如，我國《刑法》規(guī)定涉及傷亡事故一般是追究直接責(zé)任人，但對事故中負有“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的企業(yè)法人和管理者，我國《刑法》卻很難適用。同時，在涉及行政責(zé)任追究的規(guī)定又只適用于公務(wù)員和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，致使大量非公有制企業(yè)的法人和管理者逃避了安全生產(chǎn)“企業(yè)全面負責(zé)”的法定責(zé)任。正是因為這方面法律規(guī)定的不具體、不明確，一些業(yè)主就趁機規(guī)避法律，或者知法犯法，明目張膽地剝奪從業(yè)人員的正當(dāng)權(quán)利，不進行安全投入，不提供勞動保護用品，不參加工傷保險，甚至簽訂非法的“生死合同”，將職工的生命和健康權(quán)益置之度外，把職工置于極其危險的作業(yè)場所中，榨取超額利潤。
2 職業(yè)安全規(guī)制體制不完善
在計劃經(jīng)濟體制向市場體制轉(zhuǎn)變的過程中，我國職業(yè)安全規(guī)制體制歷經(jīng)多次變化，但是政出多門、職能交叉等問題尚未完全解決，監(jiān)管效率較低。
(1)規(guī)制主體不明確、職能分散。國外的職業(yè)安全規(guī)制機構(gòu)一般都設(shè)在一個部門，如美國貫徹實施《1972年職業(yè)安全與健康法》的最高監(jiān)察權(quán)力機關(guān)是勞工部，其下設(shè)立了職業(yè)安全與健康監(jiān)察局和礦山安全與健康監(jiān)察局；澳大利亞是國家職業(yè)安全與健康委員會；日本是厚生勞動省。而我國的職業(yè)安全監(jiān)管工作卻由四個部門承擔(dān)：安全生產(chǎn)由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國家煤礦安全監(jiān)察局)負責(zé)；職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察由衛(wèi)生部負責(zé)；工傷保險由勞動和社會保障部負責(zé)；鍋爐壓力容器監(jiān)察職能由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局分管。上述機構(gòu)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)對用人單位和勞動者執(zhí)行落實國家勞動安全衛(wèi)生法的情況實施監(jiān)督，但是由于各監(jiān)管主體之間職能交叉，責(zé)任并不明確，更缺乏相互配合。
(2)基層規(guī)制機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、缺乏權(quán)威性。國家安全監(jiān)管局成立以后，各地才開始在原地方經(jīng)貿(mào)委等部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的基礎(chǔ)上陸續(xù)組建地方各級安全監(jiān)管機構(gòu)，但多不具備獨立的執(zhí)法主體資格，缺乏權(quán)威性，難以協(xié)調(diào)政府部門和有關(guān)機構(gòu)在安全監(jiān)管實際工作中經(jīng)常的遇到各種困難和阻力，無力承擔(dān)日益繁重的安全監(jiān)管任務(wù)。同時，職業(yè)安全監(jiān)督管理部門行使權(quán)限的手段不多，監(jiān)察結(jié)果往往難以得到落實，預(yù)防措施與處罰手段也不能真正實施。例如，《安全生產(chǎn)法》第80條規(guī)定：對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其責(zé)任人沒有依法投入必需的資金，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件的，要責(zé)令改正；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓；導(dǎo)致安全事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由此可見，國家對違法生產(chǎn)作出了相應(yīng)的處罰規(guī)定，但是事實上，在一些事故中，雇主僅僅只被罰款幾萬元了事。這與他們所獲得的高額利潤不成比例。有的地方在執(zhí)法過程中，以罰代管、重罰輕刑，將安全生產(chǎn)監(jiān)管簡化為罰款，導(dǎo)致違法雇主知法犯法的現(xiàn)象日益嚴重。
(3)非公有制企業(yè)職業(yè)安全管理不力。改革開放以來，我國非公有制經(jīng)濟得到長足發(fā)展，但在安全生產(chǎn)和職工勞動保護方面卻相對滯后，重生產(chǎn)輕安全、無視勞動者安全健康權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在，具體體現(xiàn)在：部分非公有制企業(yè)設(shè)備陳舊、條件落后、環(huán)境惡劣，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱；勞動安全衛(wèi)生防護用品欠缺，不按期發(fā)放，職業(yè)病危害嚴重；任意延長勞動時間，加班加點嚴重；隨意剝奪職工接受安全教育培訓(xùn)的權(quán)利；企業(yè)安全生產(chǎn)管理薄弱等等。長期以來，我國安全生產(chǎn)工作的重點主要放在國有企業(yè)，特別是國有大中型企業(yè)，而對于非公有制企業(yè)職業(yè)安全的政府監(jiān)管制度盲點很多，監(jiān)管機構(gòu)普遍存在不具有執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管人員無編制、現(xiàn)有人員缺乏培訓(xùn)、素質(zhì)較低及執(zhí)法裝備、辦公條件、經(jīng)費保障不到位等問題，甚至導(dǎo)致一些地區(qū)非公有制企業(yè)安全生產(chǎn)處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，安全隱患多，事故多發(fā)。
(4)執(zhí)法力量嚴重不足，并缺乏有效的技術(shù)保障手段。我國目前的職業(yè)安全監(jiān)管力量與國外相比相差懸殊，若按照目前國際較低的水平，我國的專職安全監(jiān)察員人數(shù)至少需配備3萬人，但是我國目前的專職監(jiān)察人員還不足2萬人；同時，職業(yè)安全監(jiān)管也缺乏有效的支撐保障體系。例如，從各地的實際情況看，只有吉林、重慶等少數(shù)省(直轄市)安全監(jiān)管支撐保障體系比較健全，大多數(shù)地區(qū)在安全生產(chǎn)咨詢、宣傳培訓(xùn)、檢測檢驗等安全監(jiān)管支撐保障體系建設(shè)方面進展緩慢，省級以下基本上還處于空白狀態(tài)。由于缺少執(zhí)法裝備，又沒有建立安全生產(chǎn)檢測檢驗等支撐保障體系，安全監(jiān)管人員到企業(yè)執(zhí)法，仍然只能靠眼睛看、耳朵聽、鼻子聞。
3 工會維權(quán)乏力
中國《勞動法》第88條規(guī)定：各級工：會依法維護勞動者的合法權(quán)益，對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督；同時，《工會法》第24條規(guī)定：工會發(fā)現(xiàn)企業(yè)違章指揮、強令工人冒險作業(yè)，或者生產(chǎn)過程中發(fā)現(xiàn)明顯重大事故隱患和職業(yè)危害，有權(quán)提出解決的建議，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時研究答復(fù)；發(fā)現(xiàn)危及職工生命安全的情況時，工會有權(quán)向企業(yè)建議組織職工撤離危險現(xiàn)場，企業(yè)必須及時作出處理決定?？梢姡葱l(wèi)職工利益不僅是各級基層工會組織的權(quán)利，更是工會的義務(wù)。然而，由于現(xiàn)行體制下各單位工會組織對其單位依賴性極強，國有企業(yè)的不少工會實際上成為該單位的準行政科室，一旦出現(xiàn)用人單位損害職工利益情況，工會常常難于堅決同其單位斗爭。而非公有制企業(yè)的工會成員首先是企業(yè)雇員，面對強勢的資本所有者，工會幾乎不敢為維護職工的合法利益與企業(yè)主平等協(xié)商談判。而且，由于法律賦予工會的權(quán)利比較空洞，沒有實際措施作保障，在私營企業(yè)中工會組建率極低。
三、借鑒發(fā)達國家職業(yè)安全規(guī)制的經(jīng)驗改進我國職業(yè)安全規(guī)制
主要發(fā)達國家的職業(yè)安全規(guī)制體制十分健全，其主要經(jīng)驗概括起來主要是：
第一，職業(yè)安全規(guī)制的法律法規(guī)建設(shè)健全且細化。發(fā)達國家一般將《勞動法》、《職業(yè)安全與健康法》作為規(guī)范企業(yè)行為、維護勞動者權(quán)益、保障勞動者職業(yè)安全的基本法，相關(guān)的職業(yè)安全與健康標準也門類齊全，法案設(shè)計得比較細致，可操作性強。
第二，建立獨立、專業(yè)的綜合規(guī)制機構(gòu)。發(fā)達國家大都建立了專門的職業(yè)安全與健康規(guī)制機構(gòu)，來監(jiān)督和檢查雇主執(zhí)行強制性的職業(yè)安全與健康法的情況，并對各種違法行為給予嚴格、科學(xué)、公正的處罰。
第三，充分發(fā)揮中介機構(gòu)的作用。中介機構(gòu)對職業(yè)安全與勞工健康狀況進行評估、認證、鑒定，是國
家安全生產(chǎn)監(jiān)督工作的重要手段之一，是工業(yè)發(fā)達國家的通行做法。例如，在美國中介組織和民間組織已成為聯(lián)邦和州政府職業(yè)安全與健康管理的重要依靠力量，有力地推動了美國職業(yè)安全與健康工作的發(fā)展；德國針對生產(chǎn)事故而建立的職業(yè)協(xié)會技術(shù)力量雄厚，是一個非常專業(yè)化的機構(gòu)。除聯(lián)邦設(shè)立的職業(yè)協(xié)會外，各州和各行業(yè)都設(shè)立了勞動保護協(xié)會，勞動保護協(xié)會設(shè)有專門的辦公和研發(fā)機構(gòu)，并有一批專職勞動保護監(jiān)察和專業(yè)研究人員，從事安全管理、監(jiān)督檢查、事故預(yù)防研究和防護用品的研發(fā)工作。
第四，建立完善的工傷保險機制。實行工傷保險是為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險。工業(yè)發(fā)達國家的工傷保險經(jīng)歷了近百年的發(fā)展。1884年德國頒布的《勞工傷害保險法》是世界上第一部工傷保險法，也是社會保險立法的開端。第一次世界大戰(zhàn)期間，工傷保險制度逐步在歐洲少數(shù)國家開始實行，并得到了完善和發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲絕大多數(shù)國家和拉美、亞洲一些國家都相繼建立了工傷保險制度，比養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等更加普遍，也取得較好的效果。
近年來，我國一些行業(yè)、企業(yè)生產(chǎn)事故頻發(fā)，職業(yè)病危害蔓延，使勞動者及其家庭在生理、精神、經(jīng)濟上遭受巨大損害，也破壞了勞動力再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)條件，更不利于社會和諧發(fā)展。因此，職業(yè)安全絕不僅僅是技術(shù)和生產(chǎn)管理問題，也是重大的經(jīng)濟和社會問題。結(jié)合我國目前職業(yè)安全狀況與政府規(guī)制實際，借鑒發(fā)達國家實施職業(yè)安全規(guī)制的經(jīng)驗，完善我國的職業(yè)安全規(guī)制可以從以下幾個方面著手：
首先，完善我國職業(yè)安全立法，加大違法成本。
一是從立法目的看，應(yīng)把職業(yè)安全規(guī)制定位于勞動者職業(yè)安全與健康權(quán)利的保護，而“促進經(jīng)濟發(fā)展”則屬于職業(yè)安全立法客觀上能夠達到的效果，不應(yīng)該成為職業(yè)安全立法的目的；
二是職業(yè)安全立法關(guān)乎人的生命和健康，應(yīng)盡量細化、明確，具有可操作性。例如，可以針對不同的行業(yè)制定不同的維護職業(yè)安全法律法規(guī)，對于我國的煤礦、化工、石油等不同的行業(yè)，可以分別制定《煤礦生產(chǎn)安全法》、《化工生產(chǎn)安全法》、《石油天然氣生產(chǎn)安全法》等等。在此基礎(chǔ)之上，適時制定《職業(yè)安全法》替代現(xiàn)有的《安全生產(chǎn)法》，對所有行業(yè)的職業(yè)安全進行全面保護，改變我國現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》僅適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位，保護面過窄的缺陷。
三是加大處罰力度。目前，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的知法犯法現(xiàn)象非常嚴重，惡性安全事故不斷發(fā)生。究其原因。在很大程度上與我國相關(guān)法律的懲罰力度不夠有關(guān)。例如，我國《刑法》第131―139條的規(guī)定，安全事故責(zé)任刑罰最多判七年，執(zhí)行中還可能減緩或保外；對不具備安全生產(chǎn)條件并導(dǎo)致事故發(fā)生的企業(yè)，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定最高罰款20萬元。這些規(guī)定都很難起到震懾作用。西方國家普遍建立了嚴厲的安全生產(chǎn)法律制度。美國多數(shù)州取消了死刑，對安全違法行為最高可以判處終生監(jiān)禁；澳大利亞《煤礦安全與健康法》規(guī)定，礦主和經(jīng)理人員如果違法違規(guī)生產(chǎn)，不僅要予以高額經(jīng)濟處罰，嚴重的要注銷其執(zhí)業(yè)執(zhí)照，終生不允許再從事這一行業(yè)。因此，我國的有關(guān)法律亟待修改，加大處罰力度，增加違規(guī)的機會成本和會計成本，也起到威懾作用。
其次，理順職業(yè)安全規(guī)制體制，落實職業(yè)安全責(zé)任，提高監(jiān)管效率。一是建立一個獨立、統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，覆蓋全國的職業(yè)安全規(guī)制工作，避免了管理漏洞和空白；二是明確政府和企業(yè)兩個責(zé)任主體，建立政府行政首長負責(zé)制和企業(yè)法定代表人負責(zé)制，兩個主體、兩個負責(zé)制相輔相成，共同構(gòu)成職業(yè)安全管理責(zé)任制度。
