發(fā)布時間：2023-03-23 15:13:17
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共行政論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
（一）內(nèi)容
公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個內(nèi)容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結(jié)合才能達到最好的效果。
（二）特點
公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會性相統(tǒng)一，行政性和社會性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會隨著社會發(fā)展的變化而變化。
二、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法
（一）遠程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法
電大的辦學(xué)模式屬于垂直系統(tǒng)，由中央廣播電視大學(xué)、省市廣播電視大學(xué)以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區(qū)域覆蓋面積較廣的教學(xué)體系，怎樣保證教學(xué)的質(zhì)量又不影響學(xué)生學(xué)習(xí)是最重要的。遠程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)被適時引入，它的優(yōu)點在于能以最快的速度傳播最優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，電大的老師基本集中了全國優(yōu)秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)不管中央還是地方的學(xué)生都能的到同質(zhì)量的教學(xué)，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復(fù)觀看，以達到學(xué)習(xí)的目的。
（二）案例分析教學(xué)法
公共行政學(xué)和其他管理學(xué)一樣，它的最終目的就是為了實用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學(xué)生達到特地學(xué)習(xí)目的的教學(xué)方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實故事或者是根據(jù)真實故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學(xué)目的。案例分析法比純理論教學(xué)形象、生動、具有啟發(fā)性，在案例分析的過程中學(xué)生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學(xué)習(xí)質(zhì)量。電大是一座開放式的學(xué)校，它的學(xué)生有全日制，半工半讀的也有業(yè)余的，這么一個復(fù)雜而龐大的學(xué)生群體，老師要提高教學(xué)質(zhì)量就必須在課堂上調(diào)動起學(xué)生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學(xué)生能夠在具體的工作中運用所學(xué)的知識?？傊咐虒W(xué)法在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學(xué)生的溝通能力、合作能力。
（三）多學(xué)科綜合教學(xué)法
這一方法基于以上兩種方法，遠程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法為電大公共行政學(xué)教學(xué)的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學(xué)法能有效地提高課堂質(zhì)量，鍛煉學(xué)生各方面的素質(zhì)，提高公共行政學(xué)的實用性。多學(xué)科綜合教學(xué)法是結(jié)合公共行政學(xué)的特點而存在的，公共行政學(xué)要求學(xué)生掌握不同學(xué)科的只是以便更好地進行行政管理，這就對教學(xué)中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學(xué)的理論還應(yīng)該讓學(xué)生多方面了解各個學(xué)科的基礎(chǔ)知識。電大中的公共行政學(xué)更是這樣，進入電大學(xué)習(xí)的學(xué)生大多是在職的工作人員，他們學(xué)習(xí)一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學(xué)校的學(xué)生指向性非常明確，這就要求學(xué)校也要為這樣的目的而服務(wù)。管理學(xué)是一門綜合的學(xué)科，公共行政學(xué)則是管理學(xué)中比較獨特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學(xué)的多學(xué)科綜合教學(xué)法正式在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下滿足這一特定學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求。
（四）總結(jié)與展望
一、在我國推行公共財政體制的重要性
1.社會主義市場經(jīng)濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經(jīng)濟或者完全自由的市場經(jīng)濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經(jīng)濟發(fā)展的最有效形式，市場經(jīng)濟需要政府引導(dǎo)。通過對市場行為的宏觀調(diào)控，彌補市場失靈，達到資源配置最優(yōu)，是市場經(jīng)濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國財政所面對的基礎(chǔ)，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個人，轉(zhuǎn)到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉(zhuǎn)到為經(jīng)濟主體的公共利益提供服務(wù)上來，成為滿足經(jīng)濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調(diào)控作用，在我國社會主義市場經(jīng)濟初建時就被充分認識到，而起調(diào)控作用的財政應(yīng)采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經(jīng)濟進行調(diào)控的國家財政不應(yīng)是延續(xù)計劃經(jīng)濟諸多特征的傳統(tǒng)財政，而應(yīng)是與市場經(jīng)濟的公共需要相適應(yīng)的公共財政。公共財政對市場的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在營造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環(huán)境只能由政府來提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來規(guī)范市場經(jīng)濟的“游戲規(guī)則”，并有一套相應(yīng)的機構(gòu)，來監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實行。
2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預(yù)算建立在一整套科學(xué)公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經(jīng)費提供了制度保障，從而避免了由預(yù)算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預(yù)算內(nèi)外的收入都納入政府預(yù)算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預(yù)算缺乏應(yīng)有的透明度和公開性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題
1.在公共財政體制下國有經(jīng)濟的定位問題。無論在計劃經(jīng)濟時期，還是在市場經(jīng)濟時代，我國的社會主義性質(zhì)決定了與國有經(jīng)濟相關(guān)的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學(xué)建立在以私有經(jīng)濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經(jīng)濟定位，就成為一大難點問題。有些學(xué)者認為我國的財政應(yīng)該由公共財政與國有資產(chǎn)財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學(xué)者將國有經(jīng)濟視作構(gòu)建我國公共財政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)的庇護?！肮藏斦p元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經(jīng)濟條件下，涉及國有資產(chǎn)的財政收支，也同樣服務(wù)于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構(gòu)成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產(chǎn)財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經(jīng)濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)庇護的觀點，與我國政治經(jīng)濟的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國情的。
我國國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中曾經(jīng)擔(dān)負的責(zé)任，遠比西方的一般企業(yè)多，它們不僅承擔(dān)了大量理論上應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)，而且在經(jīng)濟發(fā)展中充任了“龍頭”作用，帶動了大量的集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?，F(xiàn)如今，國有企業(yè)擔(dān)負的政府職責(zé)不可能馬上全部轉(zhuǎn)給政府承擔(dān)起來，同時，能替代國有企業(yè)龍頭作用的經(jīng)濟力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業(yè)“一刀切”式地退出，很可能出現(xiàn)一些“真空”或“半真空”狀態(tài)，這對社會資源的充分運用和調(diào)動是不利的，為此，在公共財政建設(shè)過程中，國有企業(yè)的去留，應(yīng)該注重效率標準。真正有效率的企業(yè)，應(yīng)予以保留和發(fā)展；確實無效率的，應(yīng)予以裁撤。就我國國有經(jīng)濟目前發(fā)展的勢頭看，隨著國企脫困目標的如期實現(xiàn)，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術(shù)項目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現(xiàn)公共財政的要求，即將與國有經(jīng)濟相關(guān)的財政收支定位于滿足社會共同需要之上。
關(guān)鍵詞：社會公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時僅表示國家行政，但隨著時展，其內(nèi)涵已得到大大擴展?，F(xiàn)在，公共行政已普遍被承認包括國家公共行政和社會公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實施的對社會公共事務(wù)的管理；社會公共行政則是指社會性的公共組織對一定領(lǐng)域內(nèi)的社會公共事務(wù)所進行的管理。隨著行政權(quán)社會化趨勢的加強，社會公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學(xué)科的學(xué)者對此作了程度不一的探討。對于行政法學(xué)界而言，社會公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應(yīng)把社會公共行政納入調(diào)整范圍？如何進行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對原有的行政主體、行政組織、公務(wù)員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應(yīng)該包括社會公共行政的主體。
本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對行政法為何應(yīng)調(diào)整社會公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應(yīng)介入社會公共行政領(lǐng)域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會公共行政的區(qū)別之一在于它們在公務(wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對行政組織公共權(quán)力的認可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權(quán)益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當(dāng)相對人的重大權(quán)益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機遇，將會改變行政法的內(nèi)涵和外延。現(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學(xué)家奧斯丁，他認為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關(guān)于行政機關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學(xué)者認為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實社會生活的需要。在今后的社會發(fā)展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發(fā)揮作用。
把社會公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規(guī)范性文件，還是各級政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎(chǔ)上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)⑸鐣残姓黧w制訂的一些暫時還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會，政府公共行政和社會公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標的要求、憲法和立法機關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國已有學(xué)者認為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會組織管理行為的侵犯。6
可見，社會公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
二
>在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個問題為出發(fā)點，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標準非常復(fù)雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進行一定調(diào)整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會公共行政時，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個人的重大權(quán)益時，法律保留的原則是應(yīng)堅持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構(gòu)。
第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統(tǒng)中的地位如何。如果該項公共職能關(guān)系到可能嚴重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對其進行調(diào)整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調(diào)整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機關(guān)監(jiān)督社會組織的公共職能履行。
第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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9.395U.S296（1966）。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學(xué)界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當(dāng)20世紀80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認為：把行政確定為國家機關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學(xué)界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無論就理論及實務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科
既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會無實質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標不同的公共責(zé)任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動?！?/p>
同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應(yīng)目標，應(yīng)該是經(jīng)濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務(wù)實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學(xué)科定為公共管理，二級學(xué)科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
20世紀70年代中期至今,隨著新公共行政運動的不斷高漲,行政倫理的學(xué)術(shù)研究和應(yīng)用也都得到了快速發(fā)展并呈現(xiàn)出多樣性。行政倫理學(xué)已日益證明了自身在公共行政領(lǐng)域內(nèi)的存在并逐步在研究中由邊緣走向中心(Cooper,2001)。
但是,當(dāng)前的行政倫理學(xué)研究缺乏對該領(lǐng)域內(nèi)核心問題的關(guān)注,學(xué)者們未曾在圍繞這些問題而開展的研究中形成系統(tǒng)而持續(xù)的合力,而是各自為陣,研究內(nèi)容也非常分散。能夠允許學(xué)者廣泛地涉獵各自感興趣的問題是行政倫理學(xué)研究的學(xué)科優(yōu)勢,這反映了這個領(lǐng)域入世的研究態(tài)度,及其理論對不同問題的解釋力。但學(xué)者對研究領(lǐng)域內(nèi)最基本和最緊迫問題的共同關(guān)注,更是任何學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域得以不斷發(fā)展的重要推動力。
為了實現(xiàn)這種學(xué)術(shù)研究的合力,需要行政倫理學(xué)者對該領(lǐng)域內(nèi)的核心概念和中心問題進行界定并達成共識。我從自身從事行政倫理學(xué)研究和實踐的經(jīng)驗出發(fā),提出行政倫理學(xué)界應(yīng)該集中研究的一些重大問題,并希望以此來激發(fā)大家對行政倫理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)一些重大主題的共同關(guān)注和探討。
一、公共行政倫理的規(guī)范性標準是什么
有人簡單化地將這一問題表述為:“政府應(yīng)該根據(jù)誰的道德標準進行道德抉擇?”這種提問方式隱含了一種假設(shè),即在面臨道德選擇時,我們只能向自身尋求個人的道德標準來進行判斷,這種道德標準根植于、政治承諾、世俗人生觀之中,可能還包括一些經(jīng)由社會化過程和個人生活經(jīng)歷形成的,并與我們的工作環(huán)境緊密相關(guān)的更高層次的個人的道德取向。
大多數(shù)學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的人和公共行政人員都不認可也不理解在個人自身的道德視角之外,還存在著另一種道德視角,即“職業(yè)道德”的視角(亞當(dāng)Adam,2001)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生可能部分應(yīng)歸因于行政倫理學(xué)研究在某些方面的欠缺,即:未就該專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具體有哪些規(guī)范性標準的問題形成清晰統(tǒng)一的認識,自然也就無法為人們提供公認的“公共行政的職業(yè)道德準則”。而且,由于公共行政職業(yè)精神的內(nèi)涵并不明確,使得大多數(shù)人的思維局限于職位責(zé)任和工作責(zé)任,而很少考慮到其作為公共行政從業(yè)者所應(yīng)該承擔(dān)的職業(yè)的責(zé)任。由于職業(yè)精神的缺乏,使得公共行政從業(yè)者很容易屈從于組織和政治命令的支配。所以我們在尋求“應(yīng)該以誰的道德標準為準則”這一問題的答案時,要時刻牢記,我們所尋求的不是放之四海皆準的本體論的標準,而是公共行政這一職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的道德標準。從過去30年有關(guān)行政倫理方面的學(xué)術(shù)著作中,可以提煉出5項規(guī)范性標準,以為公共行政實踐提供明確的道德指向,它們是政治價值、憲法理論及社會基本思想;公民理論;社會公平;品德,或者說是“以性格為基礎(chǔ)的道德”;公共利益。
11政治價值、憲法理論及社會基本思想約翰•羅爾(JohnRohr)在其開創(chuàng)性的著作《官僚的道德:法律及價值的思考》(1989)中提出,官僚的道德應(yīng)該建立在美國傳統(tǒng)及該傳統(tǒng)所依存的政治價值之上,而這些政治價值則體現(xiàn)于美國的憲法及最高法院對憲法的解釋之中。他認為,自由、平等和所有權(quán)是美國社會中最為重要的三個核心價值,而作為政治體系一員的公共行政管理者,更應(yīng)該明確該體系的核心價值并確保自己能夠遵守這些價值。從這個意義上說,在政府中供職不僅是經(jīng)濟的和職業(yè)的選擇,也是一種道德選擇。因此,確立職業(yè)道德是公共行政研究的重要課題,而這種道德價值應(yīng)該是具體的,是根植于政治價值、憲法理論、社會文化和社會基本思想之中的。
21公民理論公民理論的研究通常采取歷史的研究方法,將公民的角色置于美國的政治傳統(tǒng)之中并作為公共行政研究的基礎(chǔ)。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中,他們是公民的代表,是職業(yè)化的公民,是受委托的公民———即以前由所有公民共同承擔(dān)的公共事務(wù),現(xiàn)在被委托給有充裕的時間,接受過公共管理技能培訓(xùn),并擁有承擔(dān)公共事務(wù)所需資源的職業(yè)公民去承擔(dān)了。從這個角度出發(fā),公共行政管理者的道德責(zé)任實際上跟美國社會中一個良善公民的道德責(zé)任是密不可分的。
因此,公民理論將對以下一些問題的研究放在了重要的地位:公共行政應(yīng)對公民具有回應(yīng)性、要鼓勵公民參與、公共行政機構(gòu)對公民負有解釋的義務(wù),要將公民視為行政組織和個人忠誠的最終指向,要尊重公民個人的權(quán)利和尊嚴,行政決策和行為應(yīng)力求審慎并足堪質(zhì)詢,提倡公民美德的養(yǎng)成,公共部門要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各種不同的專業(yè)化的分工,但其工作無一例外地都應(yīng)服務(wù)于他們所代表的公民的利益。公共行政人員在接受其所在的官僚組織層級節(jié)制的約束和責(zé)任的同時,亦需培養(yǎng)和加強他們作為全體公民代表所應(yīng)遵守的基本的道德約束和責(zé)任。
與政治價值、理論和社會基本思想相比,公民理論的研究視角并未在行政倫理學(xué)領(lǐng)域取得支配地位,但其作為規(guī)范性的道德取向仍引起了許多人的研究興趣。31社會平等行政倫理以社會平等為規(guī)范化視角并將其作為一個研究領(lǐng)域得益于20世紀70年代開始的新公共行政運動。約翰•羅爾斯(JohnRawls)在其《正義論》一書中指出:“公正(justice)”是政府的中心組織原則,為此,他還進一步提出了實現(xiàn)社會平等(equity)所應(yīng)遵循的一整套具體的標準。自此,“平等”成為公共行政學(xué)研究的一個重要主題。但是,在行政倫理學(xué)界,我們從來就不曾獨立地將社會平等作為一個核心的道德標準來研究,但是很顯然,它已經(jīng)成為了行政倫理的主要的規(guī)范化標準之一。
但也有學(xué)者反對將社會平等概念廣泛地運用于行政倫理學(xué)研究,他們認為,由于其源于新公共行政運動,社會平等應(yīng)該是公共行政學(xué)范疇的概念;也有人提出社會平等只是普通的行政倫理研究的路徑和工具之一,而非核心的價值標準。在我看來,社會平等作為行政倫理價值標準的存在顯然早于新公共行政運動,它雖然不是公共行政廈的唯一基石,但無疑應(yīng)該在與民主政府有關(guān)的道德規(guī)范中占有重要一席。41品德20世紀70年代行政倫理早期的研究主要集中于對道德選擇的論證,1981年,馬克T•利拉(MarkT•Lilla)提出,在道德選擇的問題上,理性分析方法過于簡單化,在公共組織中要注重培養(yǎng)能與公共服務(wù)相契合的行政個性,以補充理性分析方法帶來的缺陷。
平科夫(Pincoff)更是提出應(yīng)該從個性的角度來理解品德。哈特(Hart)列出了人們心目中公共行政管理者應(yīng)該具備的一些個性特征:高度謹慎,道德英雄主義,對人類的關(guān)心和熱愛,對公民的信任,以及對提高自身道德修養(yǎng)的不懈追求(1992)。并提出了“道德事件”(尤其是“道德危機”和“道德對抗”)和“道德過程”(尤其強調(diào)“道德目標”和“道德實施”兩個子過程)的分析框架。在此框架的基礎(chǔ)上,庫珀(Cooper)和瑞特(Wright)則指出,作為行為潛在誘因的品德與個人所秉持的價值和原則是一致的,它并不是在個人面臨道德危機和道德對抗等事件時于一瞬間形成的,而是在日常生活中隨著個人道德行為的實施和對道德目標的追求緩慢而持續(xù)地形成的,而這一過程恰恰是具體的道德事件(道德危機和道德對抗)得以解決的基礎(chǔ)。品德顯然是公共行政倫理標準化的基礎(chǔ)之一。
但是,在培養(yǎng)品德、對特定個人的品德進行評價以為錄用和任命提供支持、以及創(chuàng)造有利于培養(yǎng)優(yōu)秀品德的環(huán)境的過程中,行政倫理學(xué)者應(yīng)該如何定位自己的角色,或者是否應(yīng)該在其中扮演某種角色,這都是有待我們研究解決的問題。
51公共利益公共利益也許是行政倫理領(lǐng)域中認同程度最高的規(guī)范標準,但卻少有學(xué)者從這個角度進行專門的研究。我個人認為,公共利益應(yīng)該在行政倫理學(xué)的規(guī)范性研究中占有重要的一席,它可以作為我們的道德指南并為我們提供基本的責(zé)任取向。它不斷地提醒公共管理者,要以共同利益而非有限的特殊利益作為自身行為的基礎(chǔ),并迫使我們不斷地對自身行為進行反思。古德塞爾(Goodsell)通過觀察發(fā)現(xiàn),盡管公共利益這一概念在公共行政的學(xué)術(shù)研究中尚未得到重視,但在政府實踐中其作為一項道德準則卻無所不在地發(fā)揮著重要作用(1990,97)。尤其在一些政治危機(如水門事件、伊朗門事件以及其它類似事件)面前,公共利益的概念就象導(dǎo)航燈塔一樣為我們指明正確的方向。我們?yōu)樾姓惱韺W(xué)提供了規(guī)范性研究的四種基本路徑,這四種路徑之間并不是對立和矛盾的,卻遠未整合成為一套連貫的、可操作的行政倫理學(xué)體系,還有許多工作留待我們?nèi)ネ瓿伞?/p>
二、區(qū)域性的行政倫理準則如何與全球化的背景相適應(yīng)
以上這些道德規(guī)范是針對美國的具體情況而提出來的,大都根源于美國自身的實踐并與美國的歷史和政治文化密不可分。但現(xiàn)在越來越多的人更關(guān)心的是,這些道德規(guī)范能否適用于其它國家?是否存在全球性的行政道德規(guī)范?對此,沒有現(xiàn)成的答案可循,我們能做的只能是盡力提供一些啟發(fā)性的意見。通過對20世紀70年代以來簽訂的大量的國際條約、國際公約、國際協(xié)定、國際慣例和國際項目的文件的研究,可以發(fā)現(xiàn)其中存在一些共有的核心價值,包括:自主、自由、誠信、信任及穩(wěn)定(CooperandYoder,2002)。
全球化背景下國家和組織間相互依存性的不斷增強以及世界范圍內(nèi)朝著市場經(jīng)濟和民主政府方向的努力,是這五項道德標準存在的基礎(chǔ)和背景。我們可能難以得知這些價值能否真正付諸實施,但是,既然它們能夠作為全世界都共同認可的價值而存在,足以表明它們至少是國際社會愿意為之共同努力的方向。正如我們希望能夠就某一具體范圍內(nèi)(譬如美國)的基本道德規(guī)范達成共識一樣,我們也力圖在全球范圍內(nèi)建立一套超越政治、歷史等差異的公共行政倫理的規(guī)范性標準。
問題在于,不同國家、地區(qū)和文化對這些價值的理解是否一致?有的國家的政府雖然在形式上認同某些價值,但由于種種原因在現(xiàn)實中卻并未能實施該價值標準,或者并沒有真正意識到這一價值的真正內(nèi)涵及重要意義,因此,世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了對某些倫理價值在字面上或形式上的一致態(tài)度并不意味著文化間的差異已經(jīng)同質(zhì)化或者消除了。這種建立全球性道德標準的嘗試能否成功尚有待檢驗。此外,在一個社會中可能存在多層文化,既包括人們生活于其中的本土的文化,又包括國際關(guān)系中不同實體的其它文化。人們在國內(nèi)可能遵從于一種文化,同時在國際生活中又能夠遵從另外一種全球性的文化。這種在文化間的頻繁轉(zhuǎn)換能否持續(xù)下去也是行政倫理學(xué)者需要進一步考察的問題。值得指出的是,在我們研究的這些文件中,有關(guān)社會公平的價值并不常見。但正如艾米•楚(AmyChua,2004)所言:市場經(jīng)濟與正在出現(xiàn)的民主政治體系的混合作用可能是爆發(fā)性的。在許多發(fā)展中國家,當(dāng)社會中的絕大多數(shù)人走向民主政府,如果市場主要由少數(shù)人支配,這種政治和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡就會在政治上和經(jīng)濟上產(chǎn)生緊張。如果缺乏對社會公平問題必要的關(guān)注,這種不平衡會導(dǎo)致嚴重的不穩(wěn)定和動蕩的局面。
三、如何設(shè)計組織
使其支持道德行為自20世紀60年代,到行政倫理學(xué)作為一個研究領(lǐng)域存在之前,組織結(jié)構(gòu)和組織文化在道德取向上并非是中立的?？偟恼f來,官僚組織不僅不能很好地鼓勵其組織成員按公共道德規(guī)范行事,反而常常會設(shè)置障礙。60年代米爾格瑞姆(Milgram)在耶魯進行了一次實驗,他在實驗室構(gòu)建了一個基本的組織結(jié)構(gòu),包括不同年齡、性別、信仰偏好、職業(yè)和教育水平的大約980人參加了實驗。絕大部分實驗對象都能夠按照實驗要求去做,表現(xiàn)出對這個臨時組織的服從,甚至當(dāng)要求他們對其他實驗對象進行電擊的時候也很少有人拒絕。米爾格瑞姆(Milgram)解釋:通過實驗過程中一系列逐漸的心理過渡,實驗對象從相對自制的個體逐漸自愿地成為實驗者的工具,并在這個過程中最終拋棄了對其自身的行為所應(yīng)負的所有的道德責(zé)任。有研究發(fā)現(xiàn),組織成員將大部分權(quán)利都讓渡給了組織,大型組織日益成為“小政府”,而個人則日益成為“組織人”。
組織通過對狹隘市場觀的強調(diào)使其成員熱衷于追逐經(jīng)濟利益的最大化而排除了所有道德和法律因素,以及組織之外其它各種重要因素的考量。組織日益支配著其成員的生活。美國政府對2003年2月1日哥倫比亞號事故和1986年1月28日挑戰(zhàn)者號航天飛機爆炸事故的調(diào)查報告充分表明了組織成為實施道德準則障礙的可能性。前者的報告中清楚地闡明了“對安全有害的文化特性及組織實踐被容許發(fā)展”是事故發(fā)生的原因之一(哥倫比亞事故調(diào)查委員會,2003,9)。
而挑戰(zhàn)者號的事故報告則反映出,工程師們曾就發(fā)射的安全性問題與管理層爭執(zhí)了一夜。工程師們堅持認為,發(fā)射期間夜間溫度大都在冰點以下,而助推火箭倉密封外環(huán)的韌度在低溫下不足以防止過熱氣體的泄漏,一旦發(fā)生這種狀況,后果將是災(zāi)難性的。但是,由于在NASA(美國國家航空和宇宙航行局)并不存在異議反映渠道,工程師的意見并沒有被聽取。管理層要求這些工程師不要只想到自己工程師的身份,還要從組織管理者的角度出發(fā)考慮問題。1986年1月28日,挑戰(zhàn)者號按原定計劃發(fā)射,外燃料倉發(fā)生爆炸,飛船上的宇航員全體遇難(挑戰(zhàn)者號宇宙飛船事故總統(tǒng)委員會,1986)。
我在各地對公共行政人員進行培訓(xùn)時,要求每位參與者列舉一個在其職業(yè)經(jīng)歷中曾經(jīng)遭遇的道德問題的案例。從我27年所搜集的各類例子中,反映出的最具普遍性的問題是:組織化的層級節(jié)制,更多的時候是一種組織文化,往往會成為道德的阻礙,而且還會懲罰那些意欲按照道德規(guī)范行事的個體,有時候僅僅是提出類似的建議也會受到懲罰。
因此,行政倫理學(xué)能否通過研究,設(shè)計出一套能夠允許并支持有關(guān)道德考量的意見存在的組織體系,制定鼓勵道德行為實施的相應(yīng)政策,對敢于直言,批判和揭發(fā)不符合公共行政價值行為的人,還要考慮如何保護其不受打擊報復(fù)。在現(xiàn)階段我們可能很難明確這種組織設(shè)計的具體原則和措施,但19世紀末和20世紀初美國漸進改革運動的實踐證明,制度設(shè)計的路徑的確是非常有力的改革工具。當(dāng)時,美國在全國范圍內(nèi)成立了獨立的市立研究機構(gòu),作為改革智囊團。它們站在改革運動的最前沿,打碎了地方政府陳舊的政治機器,設(shè)計確立了促進效率的組織結(jié)構(gòu)和過程?；蛟S我們也需要成立類似的機構(gòu),把致力于公共組織倫理問題研究的行政倫理學(xué)家、組織發(fā)展學(xué)家和行政組織中有思想的從業(yè)者團結(jié)在一起,以創(chuàng)造出能夠支持道德行為的組織結(jié)構(gòu)和組織文化。
四、何時應(yīng)平等對待所有的人,何時應(yīng)區(qū)別對待
這個問題來自于無法消除的社會差別的存在。20世紀的前半個世紀所進行的美國的漸進改革假定:為了實現(xiàn)對每一個公民的公平對待,我們必須以同樣的方式對待不同的公民。這是對當(dāng)時在州和地方層面上政治不平等現(xiàn)象的反映,人們由于政治立場的不同而受到區(qū)別對待。然而,20世紀中期后不久,美國社會的差異性不斷增強,此時,“同等地對待每一個人就是公平地對待每一個人”的公式在已經(jīng)顯得過于簡單化了。建立在標準化的理性考慮基礎(chǔ)上的組織體系在面對具有巨大差異性、需求和喜好殊異的公民時顯得力不從心。
結(jié)果是,許多公民在面對大型的中心化的官僚組織提供的服務(wù)時,有時候反而會產(chǎn)生不公平的感覺。在這一對矛盾中,關(guān)鍵性的倫理問題在于,我們有時候需要同等地對待每一個人,而有時候,為了實現(xiàn)公平,我們又需要對不同的人加以區(qū)別對待。但是,在現(xiàn)實中什么時候該同等對待,什么時候該以實現(xiàn)公平為目的區(qū)別對待,人們在這個問題上存在著許多認識上的不一致和沖突。例如,有關(guān)殘疾人的公共政策相對于有關(guān)種族劃分、性別等方面的公共政策,更少引起爭議,而在教育、警察和公共服務(wù)部門,這種以實現(xiàn)公平為目的的區(qū)別對待由于人們對標準認識的不同,實行起來也非常有難度。六年前,洛杉磯進行城市改革,計劃成立一個官方的鄰里委員會系統(tǒng)以加強市民與政府的聯(lián)系,同樣出現(xiàn)了有關(guān)“區(qū)別對待還是同等對待”的問題并引起了激烈的爭論。
首先,關(guān)于委員會所轄區(qū)域,是進行標準化的劃分從而使每個鄰里委員會都有相同的人口規(guī)模,還是允許人們自己決定委員會的規(guī)模,后者所產(chǎn)生的委員會可能在規(guī)模上出現(xiàn)很大差異。其次,是統(tǒng)一制定標準化的規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)還是允許各鄰里委員會自主決定。絕大多數(shù)城市行政管理機構(gòu)都積極提倡標準化,原因不外乎是管理的需要———效率和秩序,而選舉產(chǎn)生的城市政務(wù)官員似乎也持同樣立場,但他們是出于未曾言明的原因:控制和效率。爭論的最終結(jié)果是采取標準化和差異化混合的形式。
關(guān)鍵詞：公安行政強制措施實施
現(xiàn)代社會日趨復(fù)雜，導(dǎo)致立法者對自已所制定的法律是否能夠完全滿足社會發(fā)展的需要失去了信心，于是，立法一改過去的嚴格規(guī)則主義的指導(dǎo)思想，采用自由裁量主義，從而使法律具有了模糊性特點。法律模糊性的本質(zhì)是立法者授予了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)對公安機關(guān)而言，意味著在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有充分的自由選擇權(quán)，同時也無法避免公安機關(guān)濫用自由裁量權(quán)。為防止公安機關(guān)的自由裁量偏離立法目的、精神，立法者所采取的對策之一就是以設(shè)立法律基本原則指導(dǎo)執(zhí)法者合理地行使自由裁量權(quán)。應(yīng)松年教授認為：行政強制涉及到公民、法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),實施行政強制必須遵循一定的原則,盡可能地把對公民、法人或其他組織的損害限制到最小范圍。在實際生活中,有的行政機關(guān)濫用行政強制,對一些采取其他行政管理措施就可以解決的問題也實施行政強制,侵犯了公民、法人的合法權(quán)益。針對這種實際情況,應(yīng)當(dāng)對行政強制措施的實施確立一些基本原則[1]。
公安行政強制措施的原則是指能夠貫穿整個公安行政強制措施實施的過程，對公安行政強制措施的實施具有普遍的指導(dǎo)意義的行為準則。公安行政強制措施是一種公共權(quán)力，它的行使是一把雙刃劍，既可以因其正當(dāng)行使為公民提供必需的秩序，又可能因其被濫用而侵犯公民的合法權(quán)益。因此，不能無限度地運用該種措施，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則，包括合法性原則和作為合法性原則補充的合理性以及公正原則、公開原則、行政效率原則之外，還應(yīng)該要遵循一般公安行政強制措施原則[2]。
因此，應(yīng)在我國公安行政強制措施的實施中確立以下原則：
1法定原則
作為公安行政強制措施的基本原則，法定原則的主要內(nèi)容是:公安行政強制措施的實施必須以法律、法規(guī)為依據(jù),符合法定條件,遵循法定程序。這一原則包括以下三個方面的內(nèi)容:
1.1實施公安行政強制措施必須有明確的法律依據(jù)
只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行為，對公民來說，無法律便可行為;而對公安機關(guān)則不同，它的行為必須有法律的依據(jù)，在沒有法律規(guī)定時，行政機關(guān)無權(quán)象公民那樣自由活動，因此，對公安行政機關(guān)來說，無法律便無行政強制措施。
1.2實施公安行政強制措施必須符合法律規(guī)定
法定原則不僅要求公安行政強制措施的存在必須有法律依據(jù)，并進而要求公安行政強制措施的實施必須根據(jù)法律。有法律依據(jù)就可以做出公安行政強制措施，但不等于有權(quán)做出公安行政強制措施可以不受條件、程序和方式的限制。這就要求公安行政強制措施必須合法;
1.3不能以行政處罰代替公安行政強制措施
法定原則具有限制公安機關(guān)運用公安行政強制措施的權(quán)力、防止公安行政強制措施的擅斷和濫用、保障相對人人權(quán)的機能。如果公安行政強制措施不受法律的約束，就極易被人惡意利用而異化為侵犯人權(quán)、破壞法治的工具。因此，為了興公安行政強制措施之利而除其之弊，就必須用法律約束和規(guī)范公安行政強制措施的實施以保護相對人的合法權(quán)益。
2比例原則
比例原則,是指公安機關(guān)實施公安行政強制措施應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益,如果為了實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時,應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。大陸法系很多國家將比例原則規(guī)定為行政程序的基本原則。葡萄牙1996年的《行政程序法》規(guī)定了11項基本原則，其第3項原則為“平等及適度原則”，適度原則即比例原則。西班牙1992年的《行政程序法》第96條也規(guī)定:“公共行政機關(guān)進行強制執(zhí)行必須尊重比例原則?！眾W托•麥耶在其著名的《德國行政法》一書中,認為行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。比例原則與警察法有著天然的淵源,最早就產(chǎn)生于19世紀的德國警察法學(xué)。1882年7月14日,德國普魯士高等行政法院在著名的“十字架山”判決中,宣示警察權(quán)力必須依法律及在必要的范圍內(nèi)方得限制人權(quán)。行政法學(xué)者弗萊納提出一句膾炙人口的名言:“勿以炮擊雀”來比喻警察權(quán)行使的限度。在日本，比例原則在明治憲法下已經(jīng)作為警察權(quán)的權(quán)限之下而適用[3]。
依據(jù)比例原則，在適用公安行政強制措施時，除應(yīng)注意公安行政強制措施的合法性與維護治安的需要，還須注意強制的內(nèi)容必須與被強制人的人身危險性相適應(yīng)，從而防止以維護治安為借口而濫用公安行政強制措施。同時，在適用公安行政強制措施時應(yīng)當(dāng)認真權(quán)衡被強制人是否有前科、前科種類及其嚴重程度以及被強制人的人身危險性，以使公安行政強制措施所施加于被強制人的負擔(dān)不會超出消除其人身危險性的需要。比例原則的具體內(nèi)容主要包括以下三個方面:
2.1目的正當(dāng)性原則或妥當(dāng)性原則
其意指所采取的手段必須適合其所追求的目的,才可謂之正當(dāng),亦即具有適當(dāng)性?；蛘哒f,以法律手段而限制公民權(quán)利,可達到維護公益的目的時,其手段始具有適當(dāng)性;同理,任何行政手段的采取均須為合法手段,且應(yīng)有助于目的的實現(xiàn)。實施公安行政強制措施應(yīng)當(dāng)依照法定條件,兼顧公共利益和相對人的合法權(quán)益,正確適用法律、法規(guī),選擇適當(dāng)?shù)墓残姓娭拼胧?以達到治安行政管理的目的為限度,盡可能把對行政相對人的損害限制到最小范圍。
2.2手段必要性原則或最小侵害原則
必要性是指行政主體對是否實施公安行政強制措施必要性的一種主觀認識，其內(nèi)容是只有采取公安行政強制措施行政強制，才能維護正常的社會治安秩序。如果不通過公安行政強制措施也能達到目的，或者可以降低行政成本，公安機關(guān)完全可以選擇其他行政行為實現(xiàn)行政目的。即不得濫用公安行政強制措施,在實施其他措施不能達到治安管理的目的時,方可依法實施公安行政強制措施。如果以公安行政強制措施干預(yù)相對人自由為實現(xiàn)公共利益所不可缺少時，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。公安機關(guān)對相對人實施強制措施,難免會對相對人構(gòu)成一定損害,其中包括物質(zhì)上和精神上的損害。盡管這種損害是“合法性”范圍之內(nèi)的損害,公安機關(guān)也應(yīng)當(dāng)使之最小化,即以最小的損害達到使行政相對人履行義務(wù)的行政目的。此外，應(yīng)當(dāng)避免對弱勢群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內(nèi),弱勢群體沒有不履行應(yīng)盡義務(wù)或減輕應(yīng)盡義務(wù)的“特權(quán)”,但在實現(xiàn)個別正義的司法活動和行政執(zhí)法活動中,適當(dāng)考慮弱勢群體承擔(dān)義務(wù)的能力及其保持最低生活水準的要求,卻是作為“公平”的正義的一項要求。因此,對于處于弱勢地位或貧困狀態(tài)的不履行義務(wù)的行政相對人,盡管不能因其弱勢或貧困而放棄行政強制,但也不能因為要使其履行義務(wù)而剝奪其最起碼的生存權(quán)利,從而使其
陷入既不能維持最低水準的生活也不能承擔(dān)法定贍養(yǎng)義務(wù)的境地。2.3相稱性原則或均衡性原則
亦稱為狹義比例性原則。指欲達成一定目的所采取手段的限制程度,不得與達成目的之需要程度不成比例,亦即必須符合一定比例關(guān)系?；蛘哒f,其行政手段固可實現(xiàn)行政目的,但其法益權(quán)衡的結(jié)果,仍不可給予相對人過度的負擔(dān),造成相對人權(quán)利過度的限制,亦即公安機關(guān)采取的公安行政強制措施所造成的損害不得與其欲實現(xiàn)的利益顯失均衡。
3尊重與保障人權(quán)原則
中國的憲法已經(jīng)將保障人權(quán)作為公民的權(quán)利和國家的義務(wù)做出特別規(guī)定，是被憲法所確認的憲法權(quán)利，各個法律部門也逐步把這一規(guī)定轉(zhuǎn)化為各種具體的規(guī)范和規(guī)則?！吨伟补芾硖幜P法》特別增加了要尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴的內(nèi)容。公安部頒布的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，明確規(guī)定了公安機關(guān)限制人身自由行政強制措施的適用對象、條件、期限和程序；明確規(guī)定了公安機關(guān)“以非法手段取得的證據(jù)不能作為定案的根據(jù)”，更加有效地防止刑訊逼供等非法取證現(xiàn)象的發(fā)生。
3.1公安行政強制措施不得擅入私權(quán)領(lǐng)域
在現(xiàn)代法治社會存在兩種互相平行又互相制約的兩種權(quán)利，即公權(quán)與私權(quán)。公安行政強制措施是國家行政執(zhí)法權(quán)的重要體現(xiàn)，是公權(quán)的一種，其作用在于維護社會秩序與安全。公民權(quán)是公民個人權(quán)利，屬于私權(quán)，是人作為一國公民所享有并為這個國家的法律所保護的權(quán)利。公安機關(guān)采取強制措施應(yīng)尊重公民的基本人權(quán)和其他合法權(quán)利。公權(quán)和私權(quán)都有各自活動的領(lǐng)域，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域正是在這個意義上作出劃分的。其中，公共領(lǐng)域是公權(quán)控制支配的空間，而私人領(lǐng)域是私權(quán)享受的領(lǐng)地。公安機關(guān)除非由于公共需要，否則不得擅自采取強制措施介入私人自治的領(lǐng)域。我國憲法規(guī)定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治國家極力保護的私人領(lǐng)域中最為核心的部分。私權(quán)原則上不應(yīng)當(dāng)受到警察的干預(yù)，如果私權(quán)空間里發(fā)生嚴重的違法犯罪行為，警察應(yīng)當(dāng)采取措施進行干預(yù)，但必需遵守十分嚴格的法律規(guī)定和程序。
3.2排除使用一切非法的、有損人格尊嚴的公安行政強制措施
公安機關(guān)及其人民警察在實施公安行政強制措施時,必須嚴格依法行事,決不采用法律法規(guī)禁止使用的強制措施。法律是最基本的道德。非法的強制措施,實質(zhì)上也是最不道德的強制手段。因此,應(yīng)當(dāng)將其從“可使用”的范圍內(nèi)排除出去。被采取公安行政強制措施的行政相對人,其人格可能有問題甚至是比較嚴重的問題,但這不能成為公安機關(guān)和警察采用損害行政相對人人格尊嚴的強制措施的理由或依據(jù)。行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員可以對不履行義務(wù)的行政相對人施之以人格教育,但不能用羞辱、挖苦、譏諷、漫罵其人格弱點的辦法逼其履行義務(wù)。這是法律所禁止的,更是倫理道德所不容許的。
4說服教育和強制相結(jié)合的原則
公安行政強制措施的實施必須遵循這個原則原因是：
一方面，良好秩序的維護是社會存在和發(fā)展的前提條件，但是不能企求和奢望所有社會成員都能自覺地遵守法律所創(chuàng)設(shè)的秩序，因此，法律、就必須賦予擔(dān)當(dāng)社會秩序維護者的警察以一些針對性的手段，以對付那些違反秩序的行為人。公安行政強制措施便是這樣的有必要手段。但同時，要認識到：沒有強制措施是不行的，但強制措施也絕不是萬能的。在治安行政執(zhí)法實踐當(dāng)中，有些警察視強制措施為萬能工具，隨意適用。這種觀念和做法是非常不可取的。實際上公安行政強制措施對法律制度的良好運行和社會秩序的維護也存在一定的局限性。公安行政強制措施可以硬性強迫和壓制相對人的行為，但可能僅僅是是表面的或者暫時的，至于他的思想或者意識卻不能因此而提高或改變。況且，公安行政強制措施是一種實力行為，對相對人產(chǎn)生的是痛苦的感覺和厭惡的情緒。如果一味地隨意使用，不僅可能引發(fā)人們的抵觸情緒，而且還可能導(dǎo)敵對狀態(tài)，甚至抗拒公安行政強制措施。近年來頻頻發(fā)生的和襲警事件便是例證。
另一方面，公安行政強制措施是對行政相對人權(quán)利進行限制的一種措施，一旦被錯誤地使用就極可能損害相對人的合法權(quán)益，造成對人權(quán)的侵犯，這與保障人權(quán)的觀念和做法是相悖的。另外，實施公安行政強制措施需要一定經(jīng)濟乃至政治成本的支撐，需要付出一定的代價，但是由于受主客觀因素和條件的制約，行政強制目標的實現(xiàn)又總是不那么盡如人意。公安行政強制措施局限性的存在，并不是因此而否定它，而是要求我們不能單純地依賴它，要充分發(fā)揮公安行政強制措施的作用就必須與說服教育相結(jié)合。這與公安行政強制措施排除妨礙，實現(xiàn)法律所預(yù)期的行政狀態(tài)的目的是一致的。在實施公安行政強制措施施時，必須告誡當(dāng)事人，盡量說服當(dāng)事人自覺配合公安機關(guān)的行為，減少實施成本，避免給相對人造成不必要的侵害和損失。公安行政強制措施的實施是一項很嚴肅的執(zhí)法活動，既要講原則和政策，體現(xiàn)它的嚴肅性和權(quán)威性，又要對相對人做必要的說服教育工作，在必要的說服教肓后相對人仍不配合的，才能對其采取強制措施。
參考文獻
[1]應(yīng)松年.我國行政法治的進一步深化[J].首都師范大學(xué)學(xué)報，2003（1）
（一）市場訴求
信息不對稱和市場機會主義假設(shè)信息完全均勻分布、交易雙方相互對稱，并且每一次交易都能做到精確計算，那么，信用就不是市場所必需的。但在現(xiàn)實生活中，許多商品不是新古典經(jīng)濟學(xué)所描述的“搜尋品”，即在購買過程中消費者就可以確定其質(zhì)量，而是只能等到試用一段時間才能知悉其質(zhì)量，即“經(jīng)驗品”,有的甚至在使用一段時間后仍不能確定商品的質(zhì)量，即“信任品”。更甚者，在交易前，買家充其量只能對商品進行所謂的“代表性”考察。而這種考核結(jié)果會導(dǎo)致賣家有意或者無意地為改進“代表性”而忽視甚至降低商品的質(zhì)量。正是由于市場存在信息不完全和信息不對稱，交易就變得“復(fù)雜”起來。逆向選擇和道德風(fēng)險是在信息不完全和信息不對稱時，交易主體的“不老實”行為，即市場機會主義。逆向選擇是在簽約或交易之前，由于信息分布不均和不對稱，導(dǎo)致交易者無法獲取市場真實信息放棄“正確”而選擇“錯誤”，即“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。道德風(fēng)險是在契約簽訂之后，在履約過程中交易主體不完全按照約定的條款或者在條款并未明確規(guī)定的情況下盡量從自身利益出發(fā)來行事。依據(jù)交易雙方信息不完全和不對稱所發(fā)生的內(nèi)容和時間兩個維度，大致可以分為三種類型：一是隱藏知識的逆向選擇，即在簽約前由于信息擁有不均和不對稱而放棄“正確”選擇“錯誤”現(xiàn)象；二是隱藏行動的道德風(fēng)險，即簽約后人選擇了委托人不能直接觀測的并給其帶來損失的行為；三是隱藏知識的道德風(fēng)險，即簽約后人不向委托人報告不能直接觀測的并給其帶來損失的契約未窮盡的或發(fā)生變化的信息，甚至與“客戶”共謀，共同侵害委托人利益的行為。
（二）信用自我管理機制
重復(fù)博弈、聲譽機制和合作機制
1.重復(fù)博弈
該定理認為，在無限次重復(fù)博弈中，會出現(xiàn)對雙方均有利的合作均衡。在經(jīng)典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A會選擇一開始就不信任，雙方都獲得0收益，如果A選擇信任，可能受損，也可能獲益，在此情況下，B為了獲得利益可能會采取可置信的承諾，比如進行抵押，與A簽訂一個強制合約，使得違約的懲罰金超過B欺騙的租金等。另一個解決途徑就是增加交易次數(shù)。只要未來的合作交易貼現(xiàn)不低于即期違約的租金，則交易雙方的信用關(guān)系就會產(chǎn)生。
2.聲譽機制
四位經(jīng)濟學(xué)家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）將不完全信息引入重復(fù)博弈，建立了聲譽模型，即著名KMRW定理。定理的解釋是，每一個參與人盡管在選擇合作時可能會面臨被對手出賣的風(fēng)險，但是如果不合作則暴露了自己的類型，從而失去長期合作收益的可能（如果對方是合作類型的話）。因此，如果博弈重復(fù)次數(shù)足夠多的話，出于對未來收益的考慮，每一個參與人都會盡量樹立自己合作的良好聲譽（即使本質(zhì)上是非合作類型的），以獲得對手同樣的回報。3.合作機制。有學(xué)者提出的合作機制演化研究認為，凡是具有善良性和寬容性的個體合作性較強?！搬樹h相對”的個體則集中了善良和寬容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻煩中，對對方背叛的報復(fù)則保證了對方背叛行為的謹慎性；寬容性則有助于在對方背叛后重新開始合作，而簡單清晰的規(guī)則更易于被人理解，從而導(dǎo)出長期的合作。另有學(xué)者提出了集體穩(wěn)定策略，即假設(shè)存在一個全部采取某一個特定策略的群體和一個采用不同策略的變異個體。如果這個變異個體能得到比群體中的個體更多的收益，則這個變異策略就能入侵這個群體。而如果一個群體的策略是不能被入侵的，則就是一個集體穩(wěn)定的策略。信任與合作的戰(zhàn)略只有在長期的交互關(guān)系中才能成為集體穩(wěn)定策略。
（三）信用外部管理機制
雙邊信用管理機制、第三方信用管理機制和匿名社會的非人格信用管理機制
1.雙邊信用管理機制
有學(xué)者在對中世紀熱那亞商人遠程貿(mào)易研究中發(fā)現(xiàn)，在熱那亞商業(yè)社會，商人一般會讓人其地中海沿岸的遠程貿(mào)易，若商誠實履行貿(mào)易，則獲得合作剩余，而若選擇欺騙，則商人損失了的貨物，但終止關(guān)系。熱那亞商人普遍會支付較高的傭金或工資，使得人對未來繼續(xù)合作的預(yù)期收入貼現(xiàn)超過了其背叛所得，因此，遠程貿(mào)易制度在中世紀地中海沿岸的商業(yè)往來中得到普遍推廣，商人間長期交易關(guān)系的確立有助于建立“雙邊聲譽機制”。據(jù)學(xué)者考證，熱那亞的商業(yè)人一般為貧窮和低收入階層人群，優(yōu)厚的傭金使得他們可以經(jīng)過若干時間的誠實而上升到中收入階層，這種社會階層的流動構(gòu)成了社會縱向的緊密結(jié)合和“文化信任”的形成。
2.第三方信用管理機制
第三方信用管理機制就是一種俱樂部制度，或者說是一個多邊互惠體系。體系外具有排他性，盡管俱樂部體制對于成員沒有強制的約束，但是一旦發(fā)現(xiàn)成員的背叛行為，將使得俱樂部所有成員迅速知曉而將其排除在整個俱樂部之外，停止與這個成員交易。這種俱樂部“放逐”行為能保證俱樂部仲裁結(jié)果的有效實施。這些俱樂部組織形式的第三方信用保障機制能使成員間保持信息高度流通，從而大幅度降低交易的信息不對稱。
3.匿名社會的非人格信用管理機制
熟人間或俱樂部式的信用保障的根本點在于長期穩(wěn)定的交易，因此，交易秩序必須封閉于一個特定的群體之內(nèi)。而在現(xiàn)代匿名社會中，非穩(wěn)定交易是常態(tài)，信息不完全和不對稱尤為突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易產(chǎn)生“公共地悲劇”，即個體利用自身信息與行為優(yōu)勢占有公共領(lǐng)域的剩余；“搭便車”，即個體不付出成本只獲取集體收益；“囚徒困境”，即在信息不對稱博弈中，參與人的自利行為會導(dǎo)致非合作的“納什均衡”等現(xiàn)象，以及簽約人對合約簽訂后的可執(zhí)行性和執(zhí)行結(jié)果的機會主義預(yù)期，執(zhí)行過程的難以監(jiān)督會導(dǎo)致簽約人行為的扭曲。因此，用于熟人社會的信用機制不能解決匿名社會里的所有市場外部性問題，信用關(guān)系很大程度上依賴于非人格的制度與法律框架。專家系統(tǒng)、正式制度、司法系統(tǒng)都是匿名社會非人格化的信用管理機制。
（四）政府信用管理機制
降低信息成本和改變信用預(yù)期從廣義上理解，正式制度、司法系統(tǒng)都屬于政府信用管理的范疇，而狹義的政府信用管理主要是針對市場信用問題政府進行直接干預(yù)，即政府信用管制。西方學(xué)者認為需要政府信用管制是因為：一是消費者雖然可以通過諸如民事法庭判決獲得補償，但不足以彌補損失，社會總成本高于政府管制代價。二是消費者不可能輕易地對搜索到的信息作出評價，而犯錯誤的代價很高，如某種藥物的潛在效力與安全，某一特定的航線安全性。三是市場供給方不能提供所需要的信息。而政府在市場信息不對稱的情況下具有降低得到信息成本的規(guī)模效益。政府信用監(jiān)管的基本原理是在企業(yè)信用雙方（或各方）博弈矩陣中嵌入政府博弈變量，以第三方或者以博弈對手身份參與博弈，并以盡可能低的政府成本改變企業(yè)間一般信用博弈的參與者預(yù)期，從而減少信用風(fēng)險發(fā)生。有學(xué)者認為：第一，如果政府擁有更多的企業(yè)信用信息并對外公布，將有利于消除市場交易主體之間的信息不對稱，從而減少“逆向選擇”。第二，如果政府對企業(yè)失信行為處罰力度足夠大，企業(yè)將消除失信的動機，從而克服“道德風(fēng)險”。第三，如果政府能提高發(fā)現(xiàn)企業(yè)失信的能力，企業(yè)失信的概率將降低。第四，如果企業(yè)失信收益越高，其失信概率越大，政府對其監(jiān)管的力度也應(yīng)加大。第五，如果加大對政府機關(guān)及其工作企業(yè)信用失職瀆職的責(zé)任追究，將有利于降低企業(yè)失信概率。
二、工商行政管理企業(yè)信用監(jiān)管的工作重點
工商部門是負責(zé)市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府管理部門，承擔(dān)著市場主體準入資格認定、維護公平競爭市場秩序和保護消費者合法權(quán)益等職責(zé)。隨著市場逐步在資源配置中起決定性作用，企業(yè)信用與信用監(jiān)管地位日益顯現(xiàn)。工商部門作為政府市場監(jiān)管主要部門，信用監(jiān)管貫穿整個工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管過程，其監(jiān)管重點包括：
（一）不斷建立健全企業(yè)信用管理法律、法規(guī)和規(guī)章從建設(shè)法治信用出發(fā)
不斷完善《公司法》、《個人獨資企業(yè)法》、《合資企業(yè)法》、《反不正當(dāng)競爭法》和《消費者權(quán)益保護法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，明確工商部門在企業(yè)信用監(jiān)管中的內(nèi)容和責(zé)任，將企業(yè)信用監(jiān)管納入法治軌道，從制度上保障企業(yè)信用管理有法可依、違法必究和執(zhí)法必嚴，提高工商部門企業(yè)信用監(jiān)管的地位與權(quán)威，從而引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營活動中改變信用成本預(yù)期，減少市場機會主義發(fā)生，為構(gòu)建良好的市場秩序創(chuàng)造條件。
（二）充分發(fā)揮市場主體（企業(yè)）信用信息公示系統(tǒng)的功能進一步完善與政府其他部門
社會團體和其他社會組織對接的信息互聯(lián)互通渠道，提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)交換效率，盡快將企業(yè)經(jīng)濟戶口數(shù)據(jù)庫提升為企業(yè)信用信息公共數(shù)據(jù)庫。開展企業(yè)公示信息科學(xué)研究，探索企業(yè)信用數(shù)據(jù)變量間的影響路徑、相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系，提升企業(yè)信用信息公示的針對性和有效性，增強政府企業(yè)信用信息的權(quán)威性，充分發(fā)揮企業(yè)信用信息的規(guī)模效應(yīng)，擴大企業(yè)信用信息的社會應(yīng)用，最大限度地緩解市場信用信息不對稱現(xiàn)象。
（三）充分發(fā)揮企業(yè)信用自我管理約束機制指導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)組織建立信用管理組織
健全信用管理體系，注重企業(yè)聲譽或信譽，開展信用自我評價、行業(yè)評價活動，主動維護企業(yè)或行業(yè)整體信譽。積極培育企業(yè)信用服務(wù)組織，積極開展企業(yè)信用調(diào)查服務(wù)（專項服務(wù)）和第三方企業(yè)信用評價活動，定期區(qū)域市場信用評價指數(shù)；制定企業(yè)信用獎勵政策，積極探索企業(yè)信用積分制度以及信用資產(chǎn)管理制度，賦予誠實守信企業(yè)更多的信用資產(chǎn)。
（四）積極探索政府信用監(jiān)管和行政執(zhí)法方法充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)處理等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)
企業(yè)法人申請開業(yè)登記注冊書是指企業(yè)在開業(yè)前為取得法人資格而向工商行政管理機關(guān)提交的申請登記注冊所使用的專用文書。它是國家對企業(yè)法人資格及其生產(chǎn)經(jīng)營事項予以法律上的認可的法定程序。工商企業(yè)只有經(jīng)過核準登記，才能具有法人資格，獲得名稱專用權(quán)，才能刻制公章、簽訂合同，注冊商標，刊登廣告，申請銀行賬戶，取得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利。
企業(yè)申請企業(yè)法人登記注冊應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件：
第一有符合規(guī)定的名稱。企業(yè)名稱是企業(yè)的名字、字號，是企業(yè)的無形資產(chǎn)。名稱權(quán)屬于企業(yè)專有，非經(jīng)轉(zhuǎn)讓等合法轉(zhuǎn)移方式，其他經(jīng)營單位不得使用。如果企業(yè)因名稱相同發(fā)生爭議時，則要按申請登記的先后順序處理，后申請登記的企業(yè)必須更改自己的名稱。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)名稱應(yīng)經(jīng)登記主管機關(guān)核準登記，企業(yè)名稱只有經(jīng)過核準登記，才能受國家法律保護，未經(jīng)獲準登記的名稱不得使用。
第二有企業(yè)自己的組織章程。章程是企業(yè)公開向社會聲明其性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織制度、活動方式、業(yè)務(wù)范圍等情況的法律文書，是申請企業(yè)登記必須提交的墓本文件之一，也是企業(yè)登記注冊后的行為準則。
第三有國家授權(quán)其經(jīng)營管理的財產(chǎn)或企業(yè)自己所有的財產(chǎn)，并能夠以其財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任。
第四有與生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)營管理機構(gòu)、財務(wù)機構(gòu)、勞動組織以及法律或者章程規(guī)定必須建立的其他機構(gòu)。
第五有必要的與經(jīng)營范圍相適應(yīng)的經(jīng)營場所和設(shè)施。
第六有與生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和業(yè)務(wù)相適應(yīng)的從業(yè)人員。
第七有健全的財會制度，能夠?qū)嵭歇毩⒑怂?，自負盈虧，獨立編制資產(chǎn)付債表。
第八有符合規(guī)定數(shù)額并與經(jīng)營范圍相適應(yīng)的注冊資金。注冊資金是企業(yè)實際擁有的全部財產(chǎn)在法律上的體現(xiàn)。它由固定資金與流動資金兩部分組成。我國企業(yè)登記管理法規(guī)對企業(yè)法人注冊資金的最低額度是，生產(chǎn)性公司的注冊資金不得少于30萬元；以批發(fā)業(yè)務(wù)為主的商業(yè)性公司的注冊資金不得少于50萬元，以零售業(yè)務(wù)為主的商業(yè)性公司的注冊資金不得少于30萬元；咨詢服務(wù)性公司的注冊資金不得少于10萬元；其他企業(yè)法人注冊資金不得少于3萬元。
第九有符合國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定的經(jīng)營范圍，不得從事非法經(jīng)營。
第十企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營范圍屬于國家法律、法規(guī)規(guī)定實行許可證、資格證制度行業(yè)的，需要有有關(guān)主管部門的批準文件。
二、企業(yè)法人申請開業(yè)登記注冊書的結(jié)構(gòu)與寫法
企業(yè)法人申請開業(yè)登記注冊書為表格化文書，由封面和比文兩部分組成。
（一）封面
主要包括標題、組建單位、組建單位負責(zé)人。申請日期等幾項內(nèi)容。組建單位須蓋章，組建單位負責(zé)人須簽字，申請日期應(yīng)年月日俱全。封面下方印有“小華人民共和國國家了商行政管理局制”字樣。
（二）正文
由申請開業(yè)登記事項和提交文件、證件及有關(guān)部門意見兩大部分組成。
1.申請開業(yè)登記事項
（1）企業(yè)法人名稱：根據(jù)我國《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第11條，“企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其主管業(yè)務(wù)，按照同類行業(yè)標準劃分的類別，在企業(yè)名稱中標明所屬行業(yè)或者經(jīng)營特點”。企業(yè)名稱通常由企業(yè)所在地區(qū)名稱、字號、所屬行業(yè)（或經(jīng)營特點），組織形式等幾個要素組成。如“西安黃河機器制造股份有限公司”，其中“西安”是地區(qū)名，“黃河”是字號，“機器制造”是所屬行業(yè)，股份有限公司是組織形式。有一‘些歷史悠久字號馳名的企業(yè)也可以不冠行政區(qū)劃名稱。企業(yè)不得使用法律禁止使用的名稱，如不得使用對國家、社會或者公共利益有損害的名稱，不得使用外國國家（地區(qū)）、國際組織的名稱，不得使用外國文字或漢語拼音字母組成的名稱，不得使用數(shù)字組成的名稱。除全國性公司外，企業(yè)不得使用“中國”、“小華”等宇樣的名稱。只有經(jīng)過工：商行政管理機關(guān)核準登記的企業(yè)名稱，才能受到國家法律的保護。
（2）住所：指企業(yè)法入主要辦事機構(gòu)所在地。我國《民法通則》第三十九條規(guī)定：“法人以它的主要辦事機構(gòu)所在地為住所?！饕k事機構(gòu)是指企業(yè)法人的核心組織。住所應(yīng)具體到市（縣）、區(qū)（鎮(zhèn)，鄉(xiāng)）、路（村）、號。
（3）經(jīng)營場所地址：指企業(yè)具體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的地點。一般情況下它與企業(yè)法人住所是一致的。企業(yè)經(jīng)營場所的產(chǎn)權(quán)屬于企業(yè)自己所有時，應(yīng)提交有關(guān)的產(chǎn)權(quán)證明，如果是租用場所的，則應(yīng)提交租用合同。
（4）法定代表人：填寫代表企業(yè)法人行使職權(quán)的負責(zé)人姓名。
（5）經(jīng)濟性質(zhì)：指企業(yè)法人的所有制形式。確定企業(yè)法人的所有制形（6）從業(yè)人數(shù)：為企業(yè)的管理人員，技術(shù)人員、生產(chǎn)業(yè)務(wù)人員和其他從事服務(wù)工作的人員的總和。各類人員的比例是衡量一個企業(yè)經(jīng)營管理水平與技術(shù)開發(fā)能力的一個尺度。
（7）注冊資金：是國家授予企業(yè)管理的財產(chǎn)或企業(yè)自身所有的財產(chǎn)的貨幣表現(xiàn)，包括固定資金和流動資金兩部分。企業(yè)注冊資金應(yīng)與企業(yè)實有資金相一致，與企業(yè)經(jīng)營方式和經(jīng)營范圍相適應(yīng)。企業(yè)申請開業(yè)登記注冊資金數(shù)額應(yīng)該有有關(guān)部門出具的資信證明或驗資證明。注冊資金的單位為萬元。
（8）經(jīng)營方式：根據(jù)企業(yè)實際情況填寫。工業(yè)企業(yè)可分為制造、加工、裝配，修理等；商業(yè)企業(yè)可分為批發(fā)、零售、代購、代銷、代儲、代運等；建筑業(yè)町分為建筑施工、修繕、安裝等；運輸業(yè)可分為搬運、裝卸等；服務(wù)性企業(yè)則根據(jù)具體服務(wù)項目而定。
（9）經(jīng)營范圍：指企業(yè)申請生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品、商品種類，品種和提供服務(wù)的項目。經(jīng)核定的經(jīng)營范圍是企業(yè)法定的經(jīng)營范圍，是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的法律界限。在填報時，一般要分別寫明主營項目和兼營項目，主營項目要同企業(yè)所屬行業(yè)相一致，兼營項日在政策允許的范圍內(nèi)可適當(dāng)放寬，但不能同主營項目跨大類。經(jīng)營范圍是工商行政管理機關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)是合法經(jīng)營還是違法經(jīng)營的重要依據(jù)，填寫時要注意使用符合國家行業(yè)劃分標準和工商行政管理機關(guān)核準企業(yè)經(jīng)營范圍的規(guī)范化用語。
（10）經(jīng)營期限：這一項主要適用于聯(lián)營企業(yè)，是指根據(jù)聯(lián)營企業(yè)章程、合同或協(xié)議確定的該企業(yè)經(jīng)營活動的起、止時間。
（11）主管部門：寫明企業(yè)上級主管部門的全稱。主管部門以文件的形式審批同意成立該企業(yè)的要寫明文件的文號及發(fā)文日期。
（12）審批機關(guān)：企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營屬于國家法律法規(guī)實行許可證制度行業(yè)的，須經(jīng)有關(guān)機關(guān)審批，并寫明審批文件文號及發(fā)文日期。
（13）經(jīng)營場所面積：寫清企業(yè)經(jīng)營場所總面積和分項面積。分項面積包括生產(chǎn)加工占用面積、營業(yè)占用面積、倉庫占用面積和其他占用面積四項。面積單位為平方米。
（14）企業(yè)主要設(shè)備和主要服務(wù)設(shè)施：填寫本企業(yè)用于生產(chǎn)經(jīng)營的主要裝置、設(shè)施、工具等，如機械電子設(shè)備、交通運輸工具、儀器儀表、計量器具等。
（15）分支機構(gòu)：分支機構(gòu)指法人企業(yè)下屬的經(jīng)濟活動單位，包括分（子）公司、分廠、分店等。它包括兩種情況：一種是具有獨立法人資格，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任的；另一種是不具備法人資格但依法核準登記其有合法經(jīng)營權(quán)的。如無分支機構(gòu)，本項可免填。
2.提交文件、證件及有關(guān)部門意見
（1）申請開業(yè)登記提交文件、證件：企業(yè)法人申請開業(yè)登記應(yīng)提交的文件、證件較多，主要有以下幾種：①主管部門或賽審批機關(guān)批準該企業(yè)法人設(shè)立的文件。②企業(yè)法人章程。該章程應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門或者審批機關(guān)批準。①企業(yè)法人注冊資金的信用證明、驗資證明或資金擔(dān)保書。④企業(yè)法定代表人的身公證明，包括主管部門批準任職的文件和附有照片的個人簡歷。⑤住所和經(jīng)營場所使用證明，包括產(chǎn)：權(quán)證明、房產(chǎn)租賃合同等。房產(chǎn)租賃合同的租賃期限須在一年以—上。⑥其他根據(jù)工商管理機關(guān)要求應(yīng)該出具的文件、證件。
（2）有關(guān)部門簽署意見：主要由企業(yè)的主管部門或?qū)徟鷻C關(guān)簽注同意該企業(yè)設(shè)立并建議批準其開業(yè)的意見。須寫清簽署時間，并加蓋公章，以示鄭重和負責(zé)。
填寫申請登記注冊書還須注意以下兩點：
第一，內(nèi)容要真實，要以認真、負責(zé)、嚴肅的態(tài)度填寫，不能弄虛作假；
