發(fā)布時間：2023-10-07 08:50:19
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城市土地管理法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]城市；開發(fā)區(qū)；土地管理
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.38.041
1 引 言
土地在城市發(fā)展的進(jìn)程中起著至關(guān)重要的作用，一個地區(qū)城市化發(fā)展的水平往往與這個地區(qū)對土地的管理水平有著緊密的聯(lián)系。開發(fā)區(qū)是城市化過程中土地開發(fā)的一個特殊的區(qū)域，在開發(fā)的過程中，難免遇到各種土地的管理問題。面對這些問題，我們必須要進(jìn)行認(rèn)真地對待。我們應(yīng)該用科學(xué)發(fā)展的眼光來看待開發(fā)區(qū)土地資源的使用，看到土地問題在城市發(fā)展的戰(zhàn)略意義，以務(wù)實(shí)的態(tài)度來解決這些問題。在開發(fā)區(qū)土地資源的管理過程中，我們應(yīng)該運(yùn)用市場和政府管理兩種手段來進(jìn)行土地的管理。只有不斷地借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，再充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，才能提出解決城市開發(fā)區(qū)土地問題的策略。
2 進(jìn)行開發(fā)區(qū)土地管理的重要意義
2.1 可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以物質(zhì)基礎(chǔ)為基礎(chǔ)條件的，而越是基本的物質(zhì)資料，對城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的影響作用就越大。土地就是這樣的一種不可再生的、稀缺的并且占據(jù)基礎(chǔ)地位的資源。在社會的發(fā)展中，土地的重要性也就愈加彰顯。如果不能合理地對土地的使用進(jìn)行一定的規(guī)劃，那么我們城市經(jīng)濟(jì)就不能科學(xué)合理地發(fā)展。開發(fā)區(qū)是城市尚未形成一定規(guī)模的地區(qū)，其中土地問題還有很多懸而未決的地方。為了使城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿后勁，那么必須采取有效的手段來進(jìn)行土地資源的保護(hù)。在這個過程中，我們同時處理好土地資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面的問題，兩手抓，兩手都要硬，以集約化的管理思維來進(jìn)行問題的解決。
2.2 有利于開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)的優(yōu)化
開發(fā)區(qū)是城市發(fā)展道路上的經(jīng)濟(jì)先鋒，也是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要載體。一個城市的發(fā)展需要一些工業(yè)化的元素，而開發(fā)區(qū)就可以為城市的工業(yè)化道路提供一定的土地空間。實(shí)踐證明，開發(fā)區(qū)的設(shè)立對于優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市工業(yè)化發(fā)展都有著十分重要的推動作用。而隨著我國土地資源管理制度嚴(yán)格化，一些開發(fā)區(qū)在發(fā)展的過程中往往會遇到一些土地資源的瓶頸。一些地區(qū)的開發(fā)力度很大，土地資源被過度利用，而另一些地方卻出現(xiàn)了土地閑置的狀況。這就更加提醒我們應(yīng)該利用科學(xué)合理的方式進(jìn)行土地資源的管理，提高開發(fā)區(qū)土地的使用效率。只有這樣，才能更好的實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)的優(yōu)化。
3 開發(fā)區(qū)土地在管理過程中出現(xiàn)的問題
3.1 開發(fā)區(qū)的發(fā)展加劇了人地矛盾
開發(fā)區(qū)的發(fā)展需要政府不斷地征用土地，而這些土地在未被開發(fā)之前可能是耕地。在開發(fā)的過程中，可能存在一些違背土地所有者意愿的征地現(xiàn)象。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，一些地區(qū)的土地征用糾紛問題占到了相關(guān)部門的一半以上。這就說明，在土地征用過程中的一些問題，加劇了人地矛盾，不利于開發(fā)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。雖然如此，我們還得面對開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中對土地越來越高的需求量。一些開發(fā)區(qū)在發(fā)展的過程中不斷地招商引資，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，這些都需要土地的征用作為代價，在無形中削弱了耕地的面積。從宏觀上來看，這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個潛在的隱患，不利于我國經(jīng)濟(jì)的持久發(fā)展。
3.2 土地規(guī)劃方式有待完善
土地利用規(guī)劃在土地資源分配的過程中占有很重要的位置，只有對開發(fā)區(qū)土地進(jìn)行總體的規(guī)劃和資源的分配，才能保障土地資源使用的公平合理。然而，在現(xiàn)實(shí)情況中，我們發(fā)現(xiàn)人們對于土地規(guī)劃的重視程度不夠。一些地方不斷地出現(xiàn)違法用地的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象不能及時地得到解決，就會為土地的管理積累不安定因素。還有一些開發(fā)區(qū)在發(fā)展的過程中沒有保證土地規(guī)劃方式的持久性，這也降低了開發(fā)區(qū)土地管理活動的權(quán)威性。一些土地政策的調(diào)整也給開發(fā)區(qū)土地的管理帶來了一定程度的混亂。
3.3 開發(fā)區(qū)土地資源得不到有效合理的使用
在開發(fā)區(qū)的土地資源的規(guī)劃中，往往有一些土地資源得不到有效的利用。究其原因，是由于開發(fā)區(qū)的布局規(guī)劃不科學(xué)造成的。土地的使用需要有一個科學(xué)的方法去指導(dǎo)，土地的用途和布局的規(guī)劃需要進(jìn)行科學(xué)的審批。一般來說，土地的使用要根據(jù)土地的投資額、用途、建筑密度、人均占地面積等多種因素來決定。而開發(fā)區(qū)土地使用的不合理，往往導(dǎo)致出現(xiàn)一些地區(qū)土地資源緊缺，而另一些地方土地閑置的情況。由于土地開發(fā)周期較長，這種問題還不能很快地得到解決。一些產(chǎn)業(yè)密集的地區(qū)，土地資源的分配就成為一個相當(dāng)嚴(yán)峻的課題。政府想要盤活這些土地，往往需要付出很大的努力。不僅需要政府改變現(xiàn)有的政績觀，甚至還要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整。
4 優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地管理的策略
4.1 在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上發(fā)揮社會的決定性作用
土地資源的流轉(zhuǎn)需要政府進(jìn)行一定的宏觀調(diào)控，因為土地資源的分配需要宏觀的分析，才不至于出現(xiàn)顧此失彼的尷尬局面。但同時，我們也應(yīng)該充分地發(fā)揮社會的自我調(diào)節(jié)功能。只有在社會中形成一個多功能的土地分配服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，才能更好地使土地信息流通起來，從而更好地發(fā)揮市場的作用。在進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時，還應(yīng)該充分地發(fā)揮中介組織的作用，盤活開發(fā)區(qū)的土地管理狀況。還要根據(jù)人口條件、環(huán)境條件和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等來構(gòu)建合理的信息網(wǎng)絡(luò)。
4.2 構(gòu)建完善的土地評價體系
城市化是人類社會發(fā)展的一種主要趨勢，開發(fā)區(qū)就是城市實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步城市化和工業(yè)化的工具。在開發(fā)區(qū)發(fā)展的過程中，我們應(yīng)該在開發(fā)區(qū)構(gòu)建完善的土地評價體系。因為在土地開發(fā)的過程中，往往會涉及土地周轉(zhuǎn)的問題，土地周轉(zhuǎn)也必然涉及土地價格的問題。如果沒有一個合理的土地評價標(biāo)準(zhǔn)，那么在土地流通開發(fā)的過程中往往會出現(xiàn)一定的混亂。在構(gòu)建這個土地評價體系的過程中，我們應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有土地問題進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定，對于土地利用現(xiàn)狀較好的土地要積極地鼓勵、扶持。只有制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善的體系，才能促進(jìn)土地的合理開發(fā)利用。
4.3 完善城市的土地管理制度
要想從根本上解決城市的土地問題，就需要建立一個較為合理科學(xué)的土地管理制度。土地制度的建立需要我們正確地認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，以制度性的手段來解決發(fā)展中遇到的各種土地管理問題。必須對土地的使用目的進(jìn)行一定程度的區(qū)分，對于私人目的的土地使用規(guī)劃要堅決地制止。在土地征用的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照市場的價格對群眾進(jìn)行補(bǔ)償。同時也應(yīng)該讓群眾積極參與到土地利益的分享中來，優(yōu)化土地資源利益的配置。在建立制度的過程中，還要充分地發(fā)揮法律的作用，堅決杜絕一些土地兼并、囤積的現(xiàn)象。
5 結(jié) 論
在城市開發(fā)區(qū)的建設(shè)過程中，土地問題是繞不開的問題。我們要充分認(rèn)識到土地問題的重要性，認(rèn)清當(dāng)前城市開發(fā)過程中嚴(yán)峻的土地形勢，以積極的態(tài)度來處理、解決開發(fā)區(qū)建設(shè)中的土地問題。盡量改變粗放型的土地使用政策，代之以集約型的土地規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理分配和使用。只有充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和社會治理的雙重作用，才能更好地解決開發(fā)區(qū)土地資源的分配問題，使城市經(jīng)濟(jì)能夠得到更好的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]楊鋒，袁春，周偉，等.區(qū)域土地集約用地模式研究進(jìn)展[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2010（5）.
一、關(guān)于建設(shè)用地審批的前提條件
各級人民政府要按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，積極做好土地利用總體規(guī)劃的修編和審查報批工作。在修編的土地利用總體規(guī)劃未正式審批和年度用地計劃未正式下達(dá)之前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和各類建設(shè)用地審批應(yīng)以經(jīng)過驗收的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌安排，確保重點(diǎn)，用地指標(biāo)的預(yù)安排不得突破上報計劃數(shù)的1／2，并在上報用地請示中出具本地年度用地計劃的承諾。
各級人民政府要按照《土地管理法》和國土資源部《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕39號）要求，認(rèn)真落實(shí)占用耕地補(bǔ)償制度。
二、關(guān)于建設(shè)用地審批的范圍
在年度用地計劃下達(dá)前，下列項目可按法定的權(quán)限和程序報批用地：①不屬于“凍結(jié)”范圍內(nèi)的國家和省重點(diǎn)項目、經(jīng)濟(jì)適用住房項目（包括搬遷、移民、救災(zāi)等）。②投資拉動項目（國家確定的6個方面投資建設(shè)項目）。③城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)項目（《條例》第二十三條規(guī)定的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等）。
三、關(guān)于建設(shè)用地審批的權(quán)限
建設(shè)占用土地為農(nóng)用地的，按《土地管理法》第四十四條和第二十一條規(guī)定執(zhí)行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五條規(guī)定執(zhí)行。使用國有土地的建設(shè)用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五條規(guī)定執(zhí)行。其中，劃撥土地的，原則上由市、縣人民政府批準(zhǔn)；出讓土地的，仍按原規(guī)定執(zhí)行。企業(yè)改制中土地估價確認(rèn)和資產(chǎn)處置方案仍按原國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（第8號令）執(zhí)行。改變用途的項目用地按《土地管理法》第五十六條規(guī)定執(zhí)行。使用集體土地（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益事業(yè)用地和農(nóng)村宅基地）的建設(shè)用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二條的規(guī)定執(zhí)行。臨時用地，原則上由市、縣土地管理部門按《土地管理法》第五十七條規(guī)定執(zhí)行。收回國有土地可按《土地管理法》第五十八條規(guī)定執(zhí)行，收回集體土地可按《土地管理法》第六十五條規(guī)定執(zhí)行。
四、關(guān)于建設(shè)用地報批的程序
建設(shè)用地的報批程序嚴(yán)格按《條例》第二十、二十一、二十二、二十三條規(guī)定執(zhí)行。
五、關(guān)于建設(shè)用地報件的要求
規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地應(yīng)按規(guī)定上報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案、補(bǔ)充耕地方案和建設(shè)項目用地呈報說明書；規(guī)劃區(qū)外用地，除報上述三個方案和一個說明書外，還須上報供地方案。具體內(nèi)容要符合國土資源部頒布的《建設(shè)用地審查報批管理辦法》（第2號令）。
為了進(jìn)一步搞好成片土地開發(fā)工作，更合理地開發(fā)利用土地，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及市政府一九九三年第一號令的規(guī)定精神，針對我市目前的實(shí)際情況，對加強(qiáng)成片土地開發(fā)的管理，提出如下意見：
一、土地成片開發(fā)，應(yīng)堅持“五統(tǒng)一”的規(guī)定，按土地開發(fā)權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行委托開發(fā)。由市土地管理部門依據(jù)政府的意圖與開發(fā)企業(yè)簽訂委托開發(fā)合同，包括開發(fā)土地的位置、范圍、面積、任務(wù)、期限、利潤、補(bǔ)償辦法等，土地仍由政府壟斷。政府安排到各開發(fā)區(qū)的項目，各開發(fā)企業(yè)應(yīng)無條件接受，保證政府的產(chǎn)業(yè)政策、項目規(guī)劃等重大決策的落實(shí)。
二、進(jìn)行成片土地開發(fā)的投資，包括征用土地的三項補(bǔ)償費(fèi)、耕地占用稅、菜田開發(fā)基金、土地管理費(fèi)、開發(fā)區(qū)域內(nèi)的“六通一平”開發(fā)費(fèi)（含接引區(qū)外水、電、通訊所支付的配套費(fèi)），應(yīng)由承擔(dān)開發(fā)任務(wù)的企業(yè)負(fù)責(zé)解決。土地開發(fā)完成后，開發(fā)企業(yè)在大市政建設(shè)和開發(fā)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)的投資和利潤，經(jīng)市政府核準(zhǔn)后，按開發(fā)后熟地的評估價格的80%留相應(yīng)的熟地予以補(bǔ)償。其余的土地仍交回市政府統(tǒng)一出讓。
三、為使各開發(fā)區(qū)域能夠盡快啟動，在市土地管理部門與開發(fā)企業(yè)簽訂合同后，根據(jù)預(yù)算的投資和利潤，可在開發(fā)區(qū)域內(nèi)或開發(fā)區(qū)域外給開發(fā)企業(yè)預(yù)留補(bǔ)償用地，并將部分預(yù)留補(bǔ)償用地預(yù)先劃給開發(fā)企業(yè)，由開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)讓、抵押或經(jīng)營，以招商引資。根據(jù)目前開發(fā)建設(shè)的需要，首期暫劃給長流組團(tuán)補(bǔ)償用地2000畝，新埠島旅游度假區(qū)800畝，秀英西北片500畝。在開發(fā)過程中，開發(fā)企業(yè)可根據(jù)開發(fā)進(jìn)度或招商引資的需要向市土地管理部門提出申請再劃給一定面積的補(bǔ)償用地，由市土地管理部門攝核并報經(jīng)市政府批準(zhǔn)后予以辦理。但在開發(fā)任務(wù)完成前所劃給開發(fā)企業(yè)的土地不能超過預(yù)留補(bǔ)償用地的70%.開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)讓或抵押土地時，應(yīng)簽訂轉(zhuǎn)讓或抵押合同，并到市土地管理部門辦理有關(guān)手續(xù)。
四、預(yù)留補(bǔ)償用地，目前暫按下列標(biāo)準(zhǔn)計算開發(fā)企業(yè)的投資和利潤：征用土地三項補(bǔ)償按6. 7萬元/畝計，耕地占用稅按0. 67萬元/畝計，菜田開發(fā)基金按0. 67萬元/畝計，土地管理費(fèi)按該地區(qū)基本地價的3%計。根據(jù)目前我市各開發(fā)區(qū)域的位置、條件、規(guī)劃，開發(fā)區(qū)域內(nèi)“六通一平”開發(fā)費(fèi)（含接引區(qū)外水、電、通訊所支付的配套費(fèi)），分別按下列標(biāo)準(zhǔn)計算：其中，秀英西北片、金東南片、泰華西北片按2. 0億元/平方公里，即13. 3萬元/畝計；長流組團(tuán)首期、金融貿(mào)易區(qū)北側(cè)填海區(qū)、海甸島西北片、下洋片按2. 5億元/平方公里，即16. 7萬元/畝計；新埠島旅游度假區(qū)按3. 0億元/平方公里，即20萬元/畝計。開發(fā)企業(yè)承擔(dān)的開發(fā)區(qū)域外大市政工程項目及開發(fā)區(qū)域內(nèi)市政府安排的公共建筑項目的投資，按市政府核準(zhǔn)的投資額計算；開發(fā)企業(yè)的投資利潤按10%計，管理費(fèi)按3%計，資金利息根據(jù)國家規(guī)定的貸款利率計。
五、預(yù)留補(bǔ)償用地，按下列辦法處理：長流組團(tuán)首期、秀英西北片、新埠島旅游度假區(qū)根據(jù)初步核片的投資及利潤，目前暫按下列標(biāo)準(zhǔn)核定預(yù)留補(bǔ)償用地地價，秀英西北片60萬元/畝，新埠島旅游度假區(qū)55萬元/畝，長流組團(tuán)首期45萬元/畝，預(yù)留補(bǔ)償用地時開發(fā)區(qū)域內(nèi)的道路用地按比例分?jǐn)?，分?jǐn)偟牡缆酚玫匕雌骄杀緝r計。由于泰華西北片、海甸島西北片、金東南片、下洋片等土地已由市政府統(tǒng)一出讓，開發(fā)區(qū)域內(nèi)無地留給開發(fā)企業(yè)作為補(bǔ)償用地，因此，進(jìn)行土地開發(fā)的投資如仍由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)解決，則應(yīng)在其他地區(qū)考慮補(bǔ)償用地，預(yù)留補(bǔ)償用地的地價標(biāo)準(zhǔn)，待確定預(yù)留補(bǔ)償用地的位置后再定。
六、土地開發(fā)完成后，由市土地管理部門會同規(guī)劃、城建、審計、建設(shè)銀行等有關(guān)部門組織對各項開發(fā)工程的驗收和對開發(fā)投資的審計，驗收合格后，根據(jù)核準(zhǔn)的實(shí)際投資和利潤額辦理結(jié)算手續(xù)，將補(bǔ)償用地全部劃給開發(fā)企業(yè)。
關(guān)鍵詞：土地管理；制度；分析；完善
中國土地制度是從適應(yīng)中國不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護(hù)耕地、促進(jìn)節(jié)約用地、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)社會公平正義、參與國家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用，但也具有了某種局限性。本文主要從《土地管理法》中有比較明確表述的制度入手，就這些制度存在的問題及如何完善做一粗淺分析。
1 存在的問題
1.1 土地征收制度
《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 4 款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。目前，征地制度存在的主要問題有：（1）征地范圍過寬。大量經(jīng)營性用地和城市規(guī)劃區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，也以“公共利益”和“國家建設(shè)”名義征用，農(nóng)民感到難以接受。（2）補(bǔ)償太低。政府付給集體和農(nóng)民的征地費(fèi)用，與土地的市場價格差距太大，引起農(nóng)民不滿。（3）對因征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置。集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系中，對農(nóng)民的利益保障不夠。
1.2 土地有償使用制度
《土地管理法》第一章《總則》第 2 條第 5 款指出“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。”當(dāng)前中國土地使用制度離規(guī)范化的土地市場尚存在較大差距，具體體現(xiàn)在：（1）土地市場機(jī)制不夠完善，劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當(dāng)比重；（2）土地市場監(jiān)測、調(diào)控技術(shù)手段缺乏，不夠有效；（3）城鄉(xiāng)土地收益分配嚴(yán)重失衡。由于農(nóng)民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大可能累積許多新的矛盾。
1.3 土地用途管制
《土地管理法》第一章《總則》第 4 條指出“國家實(shí)行土地用途管制制度”。和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)“法制型、服務(wù)型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：（1）規(guī)劃彈性不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要劃分土地利用區(qū)，明確每一塊土地的用途。這樣一來，就沒有市場配置土地資源的余地了，也就談不上發(fā)揮市場配置的基礎(chǔ)性作用。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)從規(guī)定每一塊土地用途轉(zhuǎn)向限制土地使用權(quán)，通過用途管制規(guī)則來管理不同分區(qū)土地用途。（2）土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威，規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實(shí)施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計劃指標(biāo)屢屢突破的現(xiàn)象普遍。（3）管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內(nèi)容重復(fù)、審批鏈條長、審批權(quán)限設(shè)置不合理等問題；與經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和市場環(huán)境變化的不確定性不相適應(yīng)，不利于發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變。
1.4 土地調(diào)查統(tǒng)計制度
《土地管理法》第 27 條規(guī)定“國家建立土地調(diào)查制度”，第 29 條規(guī)定“國家建立土地統(tǒng)計制度”。當(dāng)前土地調(diào)查制度仍存在不適應(yīng)形勢發(fā)展的方面：（1）土地調(diào)查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，更成為地方在耕地保護(hù)、規(guī)劃編制、計劃指標(biāo)分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。（2）隨著經(jīng)濟(jì)和社會高速發(fā)展，要求土地調(diào)查及時、快速、準(zhǔn)確。而基層調(diào)查人員和時間都難以保證，中介機(jī)構(gòu)又良莠不齊，實(shí)際工作中規(guī)范化管理難度大，成果質(zhì)量高低不一，很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。（3）在全面建設(shè)小康社會和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的形勢下，土地質(zhì)量日益引發(fā)關(guān)注，土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出，單純以數(shù)量和生產(chǎn)功能為主的調(diào)查顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求，急需進(jìn)一步向土地質(zhì)量和土地生態(tài)狀況調(diào)查擴(kuò)展。
2 未來中國土地管理制度完善的思考
（1）更新管理理念。樹立新型資源觀和資源管理觀。加強(qiáng)土地管理的社會風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范管理體系和制度設(shè)計。加大對土地資產(chǎn)和資本化背景下有關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會問題的關(guān)注，增強(qiáng)土地管理的經(jīng)濟(jì)安全意識、民生保障意識、風(fēng)險防范意識和權(quán)益保護(hù)意識，大力加強(qiáng)這些方面的管理制度創(chuàng)新。
（2）加強(qiáng)土地基礎(chǔ)制度建設(shè)。①產(chǎn)權(quán)制度：一方面建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)主體明晰，權(quán)能明晰的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地及其地上附著物的統(tǒng)一登記。同時，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，開展土地統(tǒng)一登記試點(diǎn)工作，加快全國宗地統(tǒng)一編碼工作。②規(guī)劃制度：一方面改變多部門分頭規(guī)劃的現(xiàn)狀，建立以空間約束和功能布局為主要特征的國家空間規(guī)劃分級體制。推動《土地利用規(guī)劃法》立法，確定規(guī)劃的法定地位，保證土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。實(shí)現(xiàn)“立法―規(guī)劃許可―計劃制度―管制規(guī)則”的管理體系。同時，加快國土空間開發(fā)的管制體系建設(shè)。③土地調(diào)查制度：一方面建立國家直屬的土地調(diào)查機(jī)構(gòu)，建立專職的土地調(diào)查隊伍，從體制機(jī)制、人、財、物等保證土地調(diào)查的正常開展，提高國家把握土地資源和利用狀況的快速性、全面性和準(zhǔn)確性。同時，適應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體資源管理觀念轉(zhuǎn)變，開展土地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合監(jiān)測與調(diào)查，建立產(chǎn)業(yè)用地和生態(tài)用地調(diào)查統(tǒng)計制度。
（3）進(jìn)一步發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。①征地制度：一方面逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場實(shí)現(xiàn)市場主體的平等地位。同時，縮小征地范圍，合理控制征地規(guī)模，推進(jìn)經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善征地補(bǔ)償和安置；完善征地程序，健全征地補(bǔ)償爭議救濟(jì)程序。②審批制度：一方面除國家關(guān)乎國際民生、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全等重大建設(shè)項目由國家審批，逐漸以規(guī)劃許可制度代替審批制度。同時，調(diào)整各級政府用地審批權(quán)限，減少省級以上政府土地審批職能，強(qiáng)化宏觀調(diào)控、規(guī)劃管制和綜合監(jiān)管職能；具體審查事項下放到地方，提高整體審批效率。③土地有償使用制度：一方面結(jié)合財稅改革，開征房產(chǎn)稅、土地閑置稅。建立和完善有利于土地集約利用，實(shí)現(xiàn)社會公平，防止土地投機(jī)的土地交易稅費(fèi)制度。同時，縮小劃撥用地范圍，規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓行為；探索基礎(chǔ)設(shè)施、公益用地的有償使用。
（4）完善土地法制，提高權(quán)利保障、市場運(yùn)行、執(zhí)法監(jiān)察的法律保障。一方面通過法律法規(guī)制定，保護(hù)不同權(quán)利主體，構(gòu)建平等交易制度等。同時，提升征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的法律空間。
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【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；補(bǔ)償；保護(hù)；法律探究
一、我國集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)狀
當(dāng)前，中國失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)大約有4000萬，而且每年還要新增200多萬。這個數(shù)字是根據(jù)經(jīng)審批的合法征收土地數(shù)統(tǒng)計出來的，不包括違法侵占，突破指標(biāo)以及一些農(nóng)村私下賣地。因此，有學(xué)者認(rèn)為，1987～2001年實(shí)際征占耕地數(shù)為4080～4420萬畝左右，按人均占有土地0.8畝計算，被征地農(nóng)民數(shù)在5100～5525萬人。如果加上因農(nóng)村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，這個數(shù)目則逾6000萬。這些農(nóng)民失去土地也就失去了土地賦予的生活保障，沒有資格進(jìn)入城市社會保障體系，政治權(quán)利及受教育等各個方面的權(quán)利得不到保障。我國征地補(bǔ)償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對農(nóng)民利益缺乏保護(hù)，存在諸多問題。
二、我國對失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的法律依據(jù)
（1）《土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。（2）《憲法》第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。（3）《物權(quán)法》第42條雖然規(guī)定了“依法足額補(bǔ)償”，并且規(guī)定“保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！保?）《土地管理法》第47條、《土地管理法實(shí)施條例》第26條就安置補(bǔ)償做出了較為明確的規(guī)定。（5）《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，等法律法規(guī)。
三、國家在土地征用過程中存在的問題
我國《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。有權(quán)批地的政府審查的內(nèi)容是土地利用總體的規(guī)劃、土地利用年計劃、建設(shè)供地標(biāo)準(zhǔn)、附土地管理部門審查意見，但卻未規(guī)定政府審批用地申請的具體依據(jù)。我國《土地管理法實(shí)施條例》只規(guī)定征地補(bǔ)償、安置方案予以公告并聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但沒規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民可以要求聽證的具體規(guī)定。限制了廣大的被征地農(nóng)民對一些關(guān)系其切身利益的重大內(nèi)容的知情權(quán)與參與權(quán)，整個征地過程群眾的參與性非常有限，農(nóng)民無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來，農(nóng)民沒有與買方平等地坐下來談判，更沒有決定權(quán)，完全由地方政府決定。
四、對城郊失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的對策
（1）試圖提出保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的宏觀思路。首先，應(yīng)規(guī)范現(xiàn)行法律、完善征地制度，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的確定，農(nóng)村集體進(jìn)行法人化經(jīng)營，應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織進(jìn)行公司化法人機(jī)關(guān)改造農(nóng)村集體應(yīng)成為一個法人。其次，嚴(yán)格區(qū)分土地征收和征用，限定公益性用地范圍。再次，改革征地補(bǔ)償制度，提高征地使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)放到擁有使用權(quán)的身上。強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)對失地農(nóng)民的社會社會保障的補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民的居住條件。最后，建立土地征地制度，提高農(nóng)民的參與度。（2）試圖全面深刻的考察土地征收過程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的理論問題。本項目根據(jù)法學(xué)原理，結(jié)合社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等社會學(xué)科理論，主要采用了社會實(shí)證分析法、價值分析法、比較分析法和文獻(xiàn)研究等方法。
關(guān)于對城郊失地農(nóng)民補(bǔ)償與保護(hù)的法律問題的研究應(yīng)從現(xiàn)有土地征收的相關(guān)問題、對土地?fù)Q保障的機(jī)制內(nèi)容的實(shí)際研究分析、農(nóng)民土地權(quán)益受損的相關(guān)問題出現(xiàn)研究等理論入手，主要采用實(shí)證研究的方法，深入分析了土地征收過程中出現(xiàn)的問題，對合理安置失地農(nóng)民和健全農(nóng)村社會保障、完善失地農(nóng)民的權(quán)益表達(dá)和司法救濟(jì)等現(xiàn)實(shí)問題做了詳細(xì)的研究，并提出相應(yīng)的解決方案，提供對策。
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與土地管理法律不銜接。現(xiàn)行土地管理法律對使用土地、土地登記等方面都作了明確規(guī)定。土地調(diào)查是查清土地資源和利用狀況的基礎(chǔ)和必要手段，海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書如果沒有經(jīng)過土地調(diào)查，就無法準(zhǔn)確確定填海形成土地的面積和四至范圍。填海后形成的土地就是現(xiàn)有土地的一部分，需要在土地利用總體規(guī)劃中確定其地類，需要明確其用途。利用填海形成的土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)如何納入土地利用年度計劃統(tǒng)籌安排，需要慎重。建設(shè)項目可行性研究論證時，需要土地主管部門審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告；供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，需要市，縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，使用國有土地的，需要簽訂國有土地有償使用合同或由土地行政主管部門核發(fā)國有土地劃撥決定書等等。這些問題沒有解決，法定程序沒有履行，決定了海域使用權(quán)證書難以直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，說明了海域使用管理法律法規(guī)與土地管理法律法規(guī)存在明顯的脫節(jié)。更何況，海域使用權(quán)證書與國有土地使用權(quán)證書的取得要件，取得方式明顯不同，《海域使用證》與《國有土地使用證》證書本身載明的事項有很大的差異性，這也決定了兩證無法簡單換發(fā)。
與《物權(quán)法》沒有銜接?！段餀?quán)法》第137條規(guī)定：工業(yè)，商業(yè)，旅游，娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)，拍賣等公開競價的方式出讓。填海造地主要是為了將土地用于工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等項目，依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競爭方式出讓國有土地使用權(quán)，如果將海域使用權(quán)證書直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，實(shí)際上繞開了國有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)的取得方式也就無從談起。這不僅不利于優(yōu)化市場對資源的配置起基礎(chǔ)性作用，而且也明顯違反了不動產(chǎn)物權(quán)取得原則，引致土地管理的混亂，對原海域使用權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)也十分不利，如轉(zhuǎn)讓、抵押土地使用權(quán)和處置地上建筑物就缺乏依據(jù)了。
與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第38條規(guī)定：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置，使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，才能領(lǐng)取用地規(guī)劃許可證。第39條規(guī)定：規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效；對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件。
簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同是國有土地使用權(quán)出讓、取得用地規(guī)劃許可證的必經(jīng)程序，是以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的前提，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，沒有明確規(guī)劃條件是不能簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，不能出讓國有土地使用權(quán)的。不能取得國有土地使用權(quán)也就是不能取得國有土地使用權(quán)證書。海域使用管理法第32條第2款直接規(guī)定海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書的簡易程序，既沒有規(guī)定取得國有土地使用權(quán)的方式，也沒有規(guī)定取得國有土地使用權(quán)證書應(yīng)有的要件和程序，與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定完全割裂，省略、模糊了取得國有土地使用權(quán)證書依法應(yīng)當(dāng)具備的要件和必經(jīng)的程序，造成人們對相關(guān)法律條文的理解存在差異，同時還使換發(fā)證書工作處于被動狀態(tài)。
在海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書問題上，除了要明確換發(fā)要件、程序和適用的法律法規(guī)外，還要梳理一些看法，澄清一些認(rèn)識：
依法管理不是附加條件。有人認(rèn)為，海域使用管理法第32條第2款規(guī)定非常明確，依法應(yīng)當(dāng)直接換發(fā)，如果附加各種前提條件，不僅違反海域使用管理法，也違反《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)定的原則，屬于增設(shè)行政許可行為。
應(yīng)當(dāng)看到，按照土地、規(guī)劃等法律操作，并非附加條件，而是日常管理的需要。之所以出現(xiàn)問題，實(shí)質(zhì)是海域使用管理法第32條第2款的規(guī)定沒有保持好與其他法律之間的相互銜接，導(dǎo)致實(shí)際工作中相關(guān)事項無法操作。從上面相關(guān)法律的規(guī)定看就可以知道，海域使用權(quán)證書直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書不僅不符合土地管理法律、物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，在實(shí)際工作中也無法實(shí)施。
新增加的土地也要依法辦理。有人認(rèn)為，填海形成的土地不是天生的，也不是通過征收農(nóng)民集體所有土地成為國有土地的，這種土地是新增加的，是新出現(xiàn)的問題，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式進(jìn)行調(diào)整。我們認(rèn)為。通過填海造地，已經(jīng)使海域改變了自然屬性，成為土地的組成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法規(guī)來調(diào)整。
第二條本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條各級人民政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴(yán)格申請、審核、批準(zhǔn)手續(xù)。
第五條居民對宅基地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
第六條居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
第七條有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴(kuò)大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條旗縣級人民政府應(yīng)制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行。
第九條居民建住宅實(shí)行一戶一宅。宅基地面積按照《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達(dá)到婚齡，確需建住宅的。
第十一條宅基地使用者應(yīng)按批準(zhǔn)用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認(rèn)使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條宅基地實(shí)行有償使用的原則。對超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費(fèi)；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費(fèi)用。具體收費(fèi)辦法另行制定。
第十五條宅基地使用費(fèi)實(shí)行?？顚Ｓ?，主要用于嘎查村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條宅基地使用權(quán)發(fā)生爭議時，當(dāng)事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當(dāng)事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院；也可以直接向人民法院。
第十七條宅基地爭議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運(yùn)行的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)鍵詞：土地有償使用，土地使用權(quán)出讓，土地租賃
一、我國土地使用權(quán)租賃制度的發(fā)展
（一）1988 年前，我國《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。科技論文。1988年《憲法修正案》，將上述條款修改為 “任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為土地租賃制的實(shí)行解開了禁錮。同年，根據(jù)《憲法修正案》，又對《土地管理法》相應(yīng)修改，將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，并明確規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。1998年《土地管理法實(shí)施條例》第29條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃和國有土地使用權(quán)作價出資或入股”，從而正式將土地租賃確定為國有土地使用權(quán)取得方式之一。
（二）1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”1992年《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第9條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租，是指土地使用者將土地使用權(quán)單獨(dú)或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的行為。”
二、集體土地使用權(quán)的出租。
集體土地使用權(quán)包括農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)（又稱農(nóng)地使用權(quán)）、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)和公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的出租，我國《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》均有詳細(xì)規(guī)定，至于公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，因不具有營利性，實(shí)踐中相關(guān)糾紛不多，所以本文不再述及二者的出租問題。下面主要分析一下宅基地使用權(quán)、企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的出租問題。
（一）宅基地使用權(quán)的出租。關(guān)于此，目前只有《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”從該規(guī)定可以看出法律是允許農(nóng)民出租住宅的，但是否允許出租宅基地使用權(quán)呢？從實(shí)務(wù)上看，因農(nóng)民建住宅完全可以申請到免費(fèi)的宅基地，從而很少存在承租別人宅基地使用權(quán)的必要性和可能性；從法理上看，既然法無禁止，應(yīng)理解為是允許出租宅基地使用權(quán)的，而且允許出租不會導(dǎo)致宅基地使用權(quán)主體的變更，從而并不違反“一戶一宅”的法律規(guī)定?？萍颊撐摹?/p>
宅基地使用權(quán)的出租，是否也應(yīng)參照國有土地使用權(quán)出租規(guī)定而必須達(dá)到一定開發(fā)程度呢？如前所述，本人還是認(rèn)為，土地使用權(quán)的出租與承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不同，前者并不改變土地使用權(quán)的權(quán)屬主體，因此，不宜對土地使用權(quán)出租時的開發(fā)程度過多限制。
至于農(nóng)村居民出租住房，從上述規(guī)定中看不出對承租人資格條件的任何限制，從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民將住房出租與城市居民、本集體外村民的現(xiàn)象大量存在，其于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人流與物流中，扮演著重要的角色，而且農(nóng)村居民出租住房并不因此改變集體土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的變更，因此，本人認(rèn)為應(yīng)予以肯定和鼓勵農(nóng)村居民出租住房。
（二）關(guān)于企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的出租問題。
相對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則更具有市場性，它對農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展起了重大作用，但關(guān)于企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)出租的法律規(guī)定，僅有《土地管理法》第六十三條，且對于該條款的理解，有眾多分歧。
三、租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
首先，必須弄清租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租二者之間的區(qū)別。所謂租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是指原土地租賃合同的承租人，將其承租取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與第三人，由第三人享有原土地租賃合同的權(quán)利義務(wù)，轉(zhuǎn)讓人喪失土地使用權(quán)?？萍颊撐?。而租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租是指原土地租賃合同的承租人將小于其承租土地使用權(quán)的權(quán)利在原租賃期限內(nèi)轉(zhuǎn)租與次承租人，且不喪失其作為原土地租賃合同承租人地位的法律行為。該兩者存以下區(qū)別：前者的轉(zhuǎn)讓人要退出原租賃合同關(guān)系，經(jīng)過原土地行政主管部門變更登記后，受讓人成為原土地租賃合同的承租人，直接附有向出租人繳納租金等原租賃合同約定的義務(wù)，同時享有轉(zhuǎn)讓人在原租賃合同約定的權(quán)利。后者的轉(zhuǎn)租人不退出原租賃合同關(guān)系，仍然是原租賃合同的承租人，仍附有繳納租金等原租賃合同約定義務(wù)，接受轉(zhuǎn)租的次承租人與出租人之間并不存在租賃合同關(guān)系。
四、土地使用權(quán)租賃登記
《土地登記規(guī)則》第三十條規(guī)定：“ 有出租權(quán)的土地使用者依法出租土地使用權(quán)的，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)在租賃合同簽訂后十五日內(nèi)，持租賃合同及有關(guān)文件申請土地使用權(quán)出租登記。土地管理部門應(yīng)當(dāng)在出租土地的土地登記卡上進(jìn)行登記，并向承租人頒發(fā)土地他項權(quán)利證明書。”可見該項登記為他項權(quán)利登記。
五、關(guān)于土地使用權(quán)出租期限
土地使用權(quán)出租期限最高為多少呢？可否適用《合同法》關(guān)于租賃合同期限的有關(guān)規(guī)定呢？
我國合同法規(guī)定，租賃期限不得超過20年，超過部分無效，我國政策規(guī)定是將土地出租最高期限等同于同類用途土地的出讓最高年期，即已超過20年，但該規(guī)定僅限于部門規(guī)章，并未上升到法律層面上，值得立法界進(jìn)一步明確。
