發(fā)布時(shí)間：2022-10-10 15:13:34
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城市低保樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
低保：民生化試驗(yàn)
河南省信陽市潢川縣歷史悠久，文化源遠(yuǎn)流長，積淀深厚。古為黃國，秦漢置弋陽郡，唐宋元明為光州，清代升為直隸州，民國二年改為潢川縣，建國后曾是潢川專署所在地。潢川是戰(zhàn)國四君子之一春申君黃歇的封地和中華民族黃姓的發(fā)源地，風(fēng)光旖旎，江南風(fēng)情濃郁，素有豫東南“小蘇州”和“魚米之鄉(xiāng)”的美稱。 隨著改革開放的不斷深入和我國社會(huì)保障體系的不斷完善，城市低保工作的地位和作用日益突出，越來越受到黨和國家的重視和全社會(huì)的關(guān)注。 1997年，潢川縣根據(jù)國務(wù)院和河南省政府相關(guān)文件精神，進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，典型試點(diǎn)，廣泛深入地調(diào)查摸底、測算和核定，于1998年底出臺(tái)了《潢川縣城市居民最低生活保障暫行辦法》，至1999年6月開始落實(shí)兌現(xiàn)保障金。
截至2007年12月，該縣城市低保保障人數(shù)由開始的原城關(guān)鎮(zhèn)“三無”人員lOO多人，發(fā)展到現(xiàn)在整個(gè)城區(qū)四個(gè)辦事處在內(nèi)的近8000城市貧困人口。 全縣確定享受低保待遇人員5352戶，7949人，其中離崗人員3174人，離退休人員545人，失業(yè)人員2002人，三無人員243人，其他人員1985人。據(jù)公安年報(bào)統(tǒng)計(jì)，全縣非農(nóng)業(yè)人口為11.7萬余人，享受低保人數(shù)占全縣非農(nóng)業(yè)人口的比例達(dá)6.79％，高于河南省5％的水平。
在此基礎(chǔ)上，潢川初步形成了一套由企業(yè)負(fù)責(zé)，按人頭施保，后依據(jù)政策逐步平穩(wěn)過渡到社區(qū)，以各辦事處和社區(qū)居委會(huì)管理為主，按戶進(jìn)行差額救助的管理模式。 潢川交通區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特，兩條鐵路(京九、寧西)、兩條高速(滬陜、大廣)、兩條國道(312、106線)、兩條光纜(烏滬、京九)和西氣東輸兩條支線(豫南、淮武)均交匯于潢川，形成了令人矚目的五個(gè)黃金“十字架”，使潢川具有河南的南大門、東引西進(jìn)的大平臺(tái)和南下北上的橋頭堡等獨(dú)特而重要的戰(zhàn)略地位，被譽(yù)為鄂豫皖三省交界處的“金三角”。
通過多年發(fā)展和積累，潢川對外開放步伐明顯加快，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)欣欣向榮，特別是低保工作的穩(wěn)步推進(jìn)，人民的生活正邁向富裕安康。
在探索中前進(jìn)
城市居民最低生活保障制度，是對家庭人均月收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€以下的城市貧困居民，按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的一種新型社會(huì)救濟(jì)制度。 同時(shí)，城市低保工作又是項(xiàng)全新的工作，無經(jīng)驗(yàn)可借鑒，必須有科學(xué)的、規(guī)范的操作程序。 因此，城市低保工作實(shí)施之初，潢川縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視并多次召開會(huì)議聽取匯報(bào)。為加強(qiáng)對低保工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立了以主管縣長為組長的低保工作組，成員單位涉及縣政府辦、民政局、監(jiān)察局、財(cái)政局、審計(jì)局、辦事處等部門，并由上述部門抽調(diào)專人組織聯(lián)合工作組，負(fù)責(zé)對全縣低保工作的指導(dǎo)、督促、檢查。
為了更好地開展低保工作，潢川縣根據(jù)上級(jí)要求，在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制訂出臺(tái)了實(shí)施方案。即：《潢川縣城市居民低保工作規(guī)范化管理實(shí)施意見》，為順利實(shí)施低保提供了科學(xué)的政策依據(jù)。 作為一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的工作，城市低保涉及對象多、人員成分復(fù)雜，必須嚴(yán)格按政策辦事，做到依法施保。為此，潢川縣根據(jù)國務(wù)院、省、市有關(guān)規(guī)定，結(jié)合外地經(jīng)驗(yàn)和該縣實(shí)際，制定了17種情況不得享受低保待遇。即：家庭人均月收入超過保障標(biāo)準(zhǔn)以上的；3年內(nèi)購買商品房或3年內(nèi)建私有住房及高標(biāo)準(zhǔn)裝修現(xiàn)有住房的；私有住房面積超過人均40m2的；家庭使用空調(diào)、冰箱、手機(jī)、摩托車、駕駛機(jī)動(dòng)車輛營利者；家有住房出租者；購買電腦、高檔金銀首飾等非生活必需品的；家中飼養(yǎng)寵物者；在法定就業(yè)年齡(男18～55周歲，女18～50周歲)內(nèi)且有勞動(dòng)能力者，無正當(dāng)理由2次經(jīng)介紹拒不就業(yè)或不參加社區(qū)居委會(huì)組織的公益性勞動(dòng)的；領(lǐng)取下崗基本生活費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金和離退休養(yǎng)老金的；有賭博、酗酒、吸毒、等違法行為而造成家庭生活困難的；違反計(jì)劃生育政策及違法收養(yǎng)的；參加組織的；經(jīng)常出入餐飲、娛樂場所消費(fèi)的；家庭因征用土地而“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并自愿領(lǐng)取一次性補(bǔ)償金的；經(jīng)社區(qū)群眾評(píng)議后不得進(jìn)入低保行列的。由于上述政策的出臺(tái)，剎住了人人要求吃低保的混亂局面。 經(jīng)過多年的探索、實(shí)踐，潢川縣城市低保制度逐步走向了成熟。
走向成熟
根據(jù)國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》第十條“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)”相關(guān)規(guī)定，近年來，我縣始終堅(jiān)持“志愿性與制約性相結(jié)合，無償性與公益性相結(jié)合，組織性與業(yè)余性相結(jié)合”的工作思路，以建立和完善“城市低保義工制度”為切
入點(diǎn)，深入開展有勞動(dòng)能力低保對象義工服務(wù)活動(dòng)，切實(shí)加大和諧社區(qū)、平安社區(qū)創(chuàng)建力度，激發(fā)群眾的參與熱情和創(chuàng)造活力，凝心聚力建設(shè)和諧**。
一、界定對象，規(guī)范管理
為將城市低保義工制度落到實(shí)處，**年初，我們結(jié)合縣情和城市低保工作實(shí)際，出臺(tái)了《建立城市低保義工制度實(shí)施意見》，要求凡男性未滿60周歲,女性未滿55周歲，身體條件允許的城市低保對象，每人每月參加兩次環(huán)境衛(wèi)生整治、治安巡邏等公益性義務(wù)勞動(dòng)。每年必須完成30個(gè)小時(shí)以上的群眾性、公益性、社會(huì)性義工服務(wù)。參加義工的低保對象，以其所屬居委會(huì)為單位進(jìn)行登記，填寫《**縣城市低保對象義工服務(wù)登記表》，頒發(fā)《城市低保對象參加義務(wù)勞動(dòng)記錄簿》，用于記錄低保對象參加義工服務(wù)的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容以及完成質(zhì)量等。同時(shí)，按月對低保對象參加公益性勞動(dòng)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)考核，對連續(xù)兩次無故不參加公益性義務(wù)勞動(dòng)的取消享受資格，并在半年內(nèi)不得再次申請。至活動(dòng)開展以來，全縣共有8000余名具有服務(wù)能力的低保對象申請參加義工服務(wù)。此外，有500余名60歲以上的老低保對象主動(dòng)參加義工服務(wù)。在他們帶動(dòng)下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務(wù)行列。
二、明確內(nèi)容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴(yán)肅性和可操作性，使城市低保對象義務(wù)勞動(dòng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，不走過場，我們面向全縣征集知識(shí)型、技能型和普通型共3類12項(xiàng)義工服務(wù)項(xiàng)目，供低保對象自由選擇參加，結(jié)合自身特長開展義工服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，為整合低保對象義工服務(wù)活動(dòng)資源，各社區(qū)居委會(huì)均建立了城市低保對象義工服務(wù)活動(dòng)通報(bào)制度。各社區(qū)居委會(huì)在開展低保義工活動(dòng)前，將義務(wù)勞動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)、項(xiàng)目、服務(wù)對象、聯(lián)系人、聯(lián)系電話等內(nèi)容，通過居務(wù)公開欄及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布，以便有參與義工服務(wù)活動(dòng)意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對象共計(jì)參加義務(wù)勞動(dòng)28520人次，完成義工服務(wù)87000小時(shí)，服務(wù)對象達(dá)154000余人次。
三、注重效果，反響強(qiáng)烈
為將城市低保義工制度落到實(shí)處，2009年初，我們結(jié)合縣情和城市低保工作實(shí)際，出臺(tái)了《建立城市低保義工制度實(shí)施意見》，要求凡男性未滿60周歲,女性未滿55周歲，身體條件允許的城市低保對象，每人每月參加兩次環(huán)境衛(wèi)生整治、治安巡邏等公益性義務(wù)勞動(dòng)。每年必須完成30個(gè)小時(shí)以上的群眾性、公益性、社會(huì)性義工服務(wù)。參加義工的低保對象，以其所屬居委會(huì)為單位進(jìn)行登記，填寫《**縣城市低保對象義工服務(wù)登記表》，頒發(fā)《城市低保對象參加義務(wù)勞動(dòng)記錄簿》，用于記錄低保對象參加義工服務(wù)的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容以及完成質(zhì)量等。同時(shí)，按月對低保對象參加公益性勞動(dòng)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)考核，對連續(xù)兩次無故不參加公益性義務(wù)勞動(dòng)的取消享受資格，并在半年內(nèi)不得再次申請。至活動(dòng)開展以來，全縣共有8000余名具有服務(wù)能力的低保對象申請參加義工服務(wù)。此外，有500余名60歲以上的老低保對象主動(dòng)參加義工服務(wù)。在他們帶動(dòng)下，有10000余名普通群眾自愿加入義工服務(wù)行列。
二、明確內(nèi)容，整合資源。
為確保城市低保義工制度的嚴(yán)肅性和可操作性，使城市低保對象義務(wù)勞動(dòng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，不走過場，我們面向全縣征集知識(shí)型、技能型和普通型共3類12項(xiàng)義工服務(wù)項(xiàng)目，供低保對象自由選擇參加，結(jié)合自身特長開展義工服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，為整合低保對象義工服務(wù)活動(dòng)資源，各社區(qū)居委會(huì)均建立了城市低保對象義工服務(wù)活動(dòng)通報(bào)制度。各社區(qū)居委會(huì)在開展低保義工活動(dòng)前，將義務(wù)勞動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)、項(xiàng)目、服務(wù)對象、聯(lián)系人、聯(lián)系電話等內(nèi)容，通過居務(wù)公開欄及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布，以便有參與義工服務(wù)活動(dòng)意愿的各界人士共同參與。截止目前，全縣低保對象共計(jì)參加義務(wù)勞動(dòng)28520人次，完成義工服務(wù)87000小時(shí)，服務(wù)對象達(dá)154000余人次。
三、注重效果，反響強(qiáng)烈
我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導(dǎo)的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點(diǎn)是相契合的，體現(xiàn)了我國社會(huì)救助理念的進(jìn)步，它相對于過去低保工作中實(shí)施的“統(tǒng)合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個(gè)重大的超越。本文我們將根據(jù)民政部立項(xiàng)的2006年度重點(diǎn)課題“城市居民最低生活保障制度規(guī)范化程序研究”課題組調(diào)查取得的數(shù)據(jù)和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺(tái)的分類救助辦法的運(yùn)行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺(tái)的意義及取得的進(jìn)展的前提下，分析總結(jié)該辦法存在的問題與不足，進(jìn)而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。
一、統(tǒng)合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成
(一)統(tǒng)合救助模型的缺陷
自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經(jīng)走過了十幾個(gè)寒暑。在這十余年的發(fā)展過程中，該制度經(jīng)歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發(fā)展完善(以分類救助辦法等的形成為標(biāo)志)等幾個(gè)階段。作為“最后的安全網(wǎng)”，城市低保制度實(shí)施以來取得了許多令人矚目的重要進(jìn)展。到上個(gè)世紀(jì)末，全國所有城市都實(shí)施了這一制度。制度的覆蓋人數(shù)在不斷擴(kuò)大，截至2006年底制度覆蓋人數(shù)達(dá)2240.9萬人。由于各級(jí)政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動(dòng)“應(yīng)保盡保”與適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實(shí)踐表明：無論在解決社會(huì)或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。
城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統(tǒng)合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實(shí)施資金或物質(zhì)補(bǔ)助使其達(dá)到低保線的生活水平的辦法開展救助工作。可見當(dāng)時(shí)的救助模型對貧困群體采取的是標(biāo)準(zhǔn)劃一的救助辦法，而對達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的救助對象實(shí)行補(bǔ)差；至于救助對象內(nèi)部由于存在種種差別而導(dǎo)致的需求的差異，統(tǒng)合救助模型未能顧及。盡管統(tǒng)合救助模型在低保制度初創(chuàng)階段的出現(xiàn)有其必然性，對救助貧困群體的貢獻(xiàn)功不可沒；但隨著時(shí)間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：
其一，以形式公平掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平。采用統(tǒng)一的救助辦法(標(biāo)準(zhǔn))、救助措施，對所有的低保對象而言確實(shí)做到了形式上的公平和對等。但事實(shí)上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實(shí)質(zhì)上的平均主義、“大鍋飯”。實(shí)質(zhì)公平的缺位正是統(tǒng)合救助模型的主要特點(diǎn)。顯而易見，這種形式公平與實(shí)質(zhì)公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結(jié)所在。
其二，平均主義的分配模式制約了保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。和我國長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國情相適應(yīng)，整體上，低保金的支出有限，保障標(biāo)準(zhǔn)只能采取低起點(diǎn)，而后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。但平均主義的低保待遇調(diào)整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，使待遇提高沒有在結(jié)構(gòu)層次上體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而影響了低保制度的實(shí)際效率。
其三，福利依賴現(xiàn)象長期存在?！澳苓M(jìn)能出、動(dòng)態(tài)管理”本是低保制度持續(xù)運(yùn)行的前提條件；但是從制度的運(yùn)行狀況來看，“進(jìn)來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個(gè)老大難問題。我們在各地調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)存在著一定的有勞動(dòng)能力低保對象“寧吃低保不工作”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃
一、不加區(qū)別的救助辦法，使制度本應(yīng)具有的刺激再就業(yè)的功能大大減弱。福利依賴現(xiàn)象的加劇違背了低保制度建設(shè)的初衷，使社會(huì)救助的目標(biāo)與本質(zhì)發(fā)生了偏移。
其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發(fā)展完善。一刀切的管理方式既是導(dǎo)致統(tǒng)合救助模型形成的重要原因，統(tǒng)合救助模型的實(shí)施又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時(shí)期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準(zhǔn)確反映、應(yīng)對不同保障人群的真實(shí)需求，實(shí)際妨礙了制度的發(fā)展完善。
(二)分類救助模型的形成
與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。
分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目內(nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。
第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施?！?。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對分類救助第二個(gè)層面的研究。
正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國民政廳局長會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，積極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助?？傮w而言，當(dāng)前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對象，即無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。
2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化
在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。
3、實(shí)施程序的規(guī)范化
分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對救助對象的規(guī)范化、針對性管理。由于對救助對象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對于農(nóng)村五保、城市“三無”等傳統(tǒng)救助對象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長期無穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第
一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對一般低保對象的要求嚴(yán)格。
與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。
分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目內(nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。
第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施?！?。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對分類救助第二個(gè)層面的研究。
正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國民政廳局長會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，積極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助?？傮w而言，當(dāng)前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對象，即無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。
2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化
在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。
3、實(shí)施程序的規(guī)范化
分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對救助對象的規(guī)范化、針對性管理。由于對救助對象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對于農(nóng)村五保、城市“三無”等傳統(tǒng)救助對象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長期無穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第
一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對一般低保對象的要求嚴(yán)格。
二、分類救助模型的實(shí)施效果
社會(huì)保障制度的發(fā)展演變也有其相應(yīng)的“生命周期”，包括產(chǎn)生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實(shí)踐其使命時(shí)，勢必要求對其自身的發(fā)展做出有效回應(yīng)。城市低保制度十余年的發(fā)展歷史，就是對社會(huì)現(xiàn)實(shí)不斷做出積極回應(yīng)的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級(jí)。分類救助的實(shí)施進(jìn)一步完善了新時(shí)期下我國的社會(huì)救助體系，在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。
(一)分類救助的實(shí)施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實(shí)際需求的滿足程度
享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學(xué)生等，此外還有一些政策優(yōu)撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經(jīng)能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內(nèi)提高對低保對象的救助水平。從政策的執(zhí)行效果來看，根據(jù)我們的調(diào)查，有一定數(shù)量的社區(qū)，其享受分類救助(按月上調(diào)保障金)的家庭占低保家庭總數(shù)的80%以上。細(xì)分地區(qū)，進(jìn)行交互列聯(lián)分析后，則可以發(fā)現(xiàn)，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調(diào)查的30個(gè)社區(qū)中，有多達(dá)26個(gè)社區(qū)，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據(jù)各地民政部門2005年的工作報(bào)告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)的10%上浮了救助標(biāo)準(zhǔn)。
(二)分類救助政策的實(shí)施使政府的救助工作更加具有針對性
醫(yī)療、子女教育與住房問題是當(dāng)今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實(shí)施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調(diào)查表明，83%的低保戶認(rèn)為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)。截至2005年底，上海市共計(jì)實(shí)施醫(yī)療救助對象30.54萬人次，累計(jì)支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報(bào)銷基本醫(yī)療費(fèi)用，報(bào)銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報(bào)銷基本醫(yī)療費(fèi)用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫(yī)療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達(dá)25萬人次。低保對象的門診醫(yī)療費(fèi)用得到了較好解決，重病醫(yī)治問題也得到相當(dāng)程度上的緩解。
(三)分類救助政策的實(shí)施為推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)、減少與緩解“福利依賴”現(xiàn)象做出了一定的貢獻(xiàn)
大部分省份都出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)、實(shí)施救助制度與再就業(yè)制度聯(lián)動(dòng)的相關(guān)措施。普遍的做法一是開展就業(yè)培訓(xùn)；二是對有勞動(dòng)能力的低保對象，勞動(dòng)部門優(yōu)先推薦就業(yè)。除此之外，一些地區(qū)還出臺(tái)了一些補(bǔ)充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實(shí)施的“救助漸退”政策，即低保對象在實(shí)際再就業(yè)、獲得穩(wěn)定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業(yè)的實(shí)際鼓勵(lì)措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，例如北京市規(guī)定，有勞動(dòng)能力者就業(yè)后可享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，即本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計(jì)入家庭收入。上海市則將低保對象的就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)從每月100元提高至180元。在再就業(yè)聯(lián)動(dòng)方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個(gè)區(qū)縣連續(xù)12個(gè)月低保退出人數(shù)大于進(jìn)入人數(shù)，2005年6月底全市領(lǐng)取政府救助的人數(shù)較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領(lǐng)取低保的家庭覆蓋人數(shù)凈減少1.88萬人，減幅達(dá)4.7%。當(dāng)然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規(guī)定與再就業(yè)機(jī)制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。
(四)少數(shù)發(fā)達(dá)省市在制定分類救助政策時(shí)初步考慮了對低保邊緣人群的救助
邊緣人群的救助問題自城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實(shí)施以來，一直是一個(gè)比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮(zhèn)低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫(yī)療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因?yàn)榈捅Ｈ巳河斜Ｕ洗?。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實(shí)際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創(chuàng)新性地?cái)U(kuò)展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個(gè)別城市對家庭人均收入高于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)但低于該標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的家庭，實(shí)行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實(shí)際負(fù)擔(dān)，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮(zhèn)貧困人口的救助措施更為科學(xué)合理，借得肯定和推廣。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。
(五)各級(jí)民政部門實(shí)施分類救助的措施得力，推動(dòng)了分類救助工作的開展
分類救助政策出臺(tái)后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區(qū)低保員，都對這一政策的實(shí)施十分重視，在政策的具體執(zhí)行和政策監(jiān)督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應(yīng)保盡保、分類施?！蹦繕?biāo)的達(dá)成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細(xì)致、到位。我們在居民問卷中設(shè)計(jì)了相關(guān)問題調(diào)查低保對象得知分類救助相關(guān)信息、獲得分類施保相關(guān)待遇的途徑。調(diào)查顯示，獲知相關(guān)信息的渠道主要是居委會(huì)宣傳(在895個(gè)有效樣本中，有508個(gè)樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關(guān)待遇的渠道主要是政府自動(dòng)上調(diào)(在577個(gè)有效樣本中，有401個(gè)是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區(qū)各級(jí)政府也對分類救助工作給予了充分重視，監(jiān)督、指導(dǎo)工作比較到位。大部分市、區(qū)民政部門對于所屬機(jī)構(gòu)的分類救助工作督導(dǎo)頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實(shí)分類施保工作作為評(píng)選先進(jìn)低保單位的硬指標(biāo)，從而有效地推動(dòng)了分類救助工作的開展。
三、分類救助模型存在的主要問題
分類救助辦法在全國各地的逐步實(shí)施是我國城市居民低保制度走向完善的關(guān)鍵步驟和重要標(biāo)志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺(tái)的時(shí)間還十分短暫，因而，它在實(shí)際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關(guān)的各種不足和問題，應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注和充分的重視。根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：
(一)開展分類救助工作的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)的制定比較粗疏
分類救助是社會(huì)救助制度發(fā)展完善過程中的一大進(jìn)步，但是就當(dāng)前的這些分類而言，還是顯得過于籠統(tǒng)。例如，“三無”人員中還能細(xì)分為有勞動(dòng)能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應(yīng)有所區(qū)別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費(fèi)也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學(xué)生群體中，大學(xué)生的學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)開支與中、小學(xué)生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區(qū)龍?zhí)┥鐓^(qū)調(diào)查時(shí)，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學(xué)時(shí)家里歡天喜地，但兒子上學(xué)后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節(jié)衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現(xiàn)在還欠著幾千元的債務(wù)。大學(xué)一年的學(xué)費(fèi)5000多元，新一學(xué)年的學(xué)費(fèi)又即將催繳了，老兩口現(xiàn)在快愁白了頭。
(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足
這與整體保障標(biāo)準(zhǔn)較低有一定的相關(guān)性。根據(jù)我們的調(diào)查，享受分類救助政策的低保戶每月多領(lǐng)取的低保金平均僅為30.96元。接受調(diào)查的低保戶中，83%認(rèn)為獲得“分類施保”救助項(xiàng)目使家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)；但其中只有17%的人認(rèn)為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認(rèn)為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。
第三，貧困邊緣群體難以被現(xiàn)行制度覆蓋。由于各地低保標(biāo)準(zhǔn)一般都規(guī)定得比較低，因而能夠享受低保補(bǔ)助的人員比較有限。這樣，盡管一些個(gè)人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個(gè)人或家庭的實(shí)際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區(qū)榮市街道的一位社區(qū)低保員給我們舉了一個(gè)案例：當(dāng)?shù)啬称髽I(yè)有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經(jīng)不發(fā)工資了，每月只給了440元的工傷補(bǔ)助。哈爾濱市的低保標(biāo)準(zhǔn)是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫(yī)療救助；而這440元連他每月的醫(yī)藥費(fèi)都難以擔(dān)負(fù)，更別提溫飽了。當(dāng)?shù)剡€有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個(gè)成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動(dòng)能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個(gè)家庭還是很困難的。此類個(gè)案不勝枚舉。
第四，與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接。主要表現(xiàn)在其一，對低保對象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持的政策力度不足。對低保對象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持政策包括對低保對象的就業(yè)培訓(xùn)和對再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策。但根據(jù)我們的調(diào)查，二者的政策力度都明顯不足。從就業(yè)培訓(xùn)來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業(yè)培訓(xùn)，但是只有34%認(rèn)為這些就業(yè)培訓(xùn)有用。從對再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規(guī)定的時(shí)間太短，一般不超過三個(gè)月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優(yōu)惠、醫(yī)療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。
此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無幾了。而相應(yīng)地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會(huì)拒絕就業(yè)、享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對隱性就業(yè)的監(jiān)管不力，使解決有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)的工作變得更加復(fù)雜。
第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現(xiàn)象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統(tǒng)一劃撥。而低保資金則一般由國家財(cái)政、省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，市財(cái)政撥付和區(qū)財(cái)政配套四部分構(gòu)成，其中，以市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為主。但即使同在一個(gè)市，不同區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是有差異的，因此各區(qū)財(cái)政能力也有所不同。而目前大部分地區(qū)的低保資金籌集機(jī)制中存在著平均主義的傾向，即市財(cái)政給各區(qū)的撥付比例固定，各區(qū)所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發(fā)了一個(gè)問題：財(cái)政困難的區(qū)在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進(jìn)展。
第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進(jìn)。分類救助政策的實(shí)施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查需要更加仔細(xì)，對申請家庭成員個(gè)人情況的核實(shí)需要更加嚴(yán)格，與相關(guān)部門的配合需要更加密切。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現(xiàn)為：
其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權(quán)威的依據(jù)而難以采用。相關(guān)法規(guī)只確定了制度準(zhǔn)人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財(cái)產(chǎn)低于某一固定值；但是卻沒有明確規(guī)定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權(quán)威執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實(shí)際工作中，工作人員只能依靠人戶調(diào)查、定期公示、群眾舉報(bào)等原始的、經(jīng)驗(yàn)的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個(gè)過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財(cái)產(chǎn)或收入狀況就比較容易。調(diào)查顯示，社區(qū)低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項(xiàng))。另一方面，就政策執(zhí)行者而言，由于缺乏權(quán)威依據(jù)，一些違規(guī)行為也可能滋生，如辦理“人情低?！爆F(xiàn)象。
其二，各部門、各地區(qū)(市區(qū)、街道、社區(qū)等)等
相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會(huì)部門配合：低保家庭中有在讀子女時(shí)，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時(shí)，需要醫(yī)療部門出具證明；低保對象有無勞動(dòng)能力需要?jiǎng)趧?dòng)與社會(huì)保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實(shí)情況不符，因此就需要工作人員核實(shí)。但社區(qū)低保員前去調(diào)查時(shí)，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內(nèi)部，各街道、社區(qū)間的低保審核與監(jiān)督工作各自為陣，缺乏有效的合作。
完善分類救助模型的政策選擇
(一)適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大分類救助的覆蓋面。
分類救助采取差異性的救助方式(標(biāo)準(zhǔn))，以不同的系數(shù)替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結(jié)果來看，低保補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，制約了分類救助標(biāo)準(zhǔn)的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，在科學(xué)測定的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴(kuò)大低保制度的覆蓋面也應(yīng)該從制度的設(shè)計(jì)上進(jìn)行回應(yīng)。現(xiàn)行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會(huì)安全網(wǎng)的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因?qū)嶋H生活十分困難)卻徘徊在制度的，難以進(jìn)入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關(guān)于應(yīng)對何種處于貧困邊緣的群體實(shí)施分類救助以及應(yīng)以何種方式實(shí)現(xiàn)對這一群體的救助，各個(gè)省市可以根據(jù)自身情況采取不同的辦法與形式。
(二)在完善分類辦法的基礎(chǔ)上建立更加科學(xué)、合理的分類救助標(biāo)準(zhǔn)體系
我國分類救助政策的出臺(tái)和發(fā)展還僅僅只有幾年的時(shí)間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎(chǔ)或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發(fā)揮。
在訪談中，不少低保工作人員對此問題發(fā)表了意見。例如，沈陽市大東區(qū)長安街道的一位社區(qū)低保員就指出：“低保實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)整體而言是比較合適的。但從細(xì)處說，還需要考慮各年齡群體的消費(fèi)水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費(fèi)水平是不一樣的，政策制定時(shí)應(yīng)該多考慮這些方面的問題。”還有低保工作人員認(rèn)為分類施保辦法還應(yīng)該考慮家庭人口數(shù)的多少，因?yàn)楣餐畹娜嗽蕉?，人均必需品的消費(fèi)就越低。
如前所述，基層低保工作者認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對象。當(dāng)然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復(fù)雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實(shí)際需求顯然不同。因此，對大家公認(rèn)的重點(diǎn)照顧對象，也有必要做更細(xì)致的分類，以確定救助的關(guān)鍵人群。建議政府部門根據(jù)對低保對象的更為科學(xué)、合理、細(xì)致的分類，更進(jìn)一步考慮和歸納不同人群的特點(diǎn)和需求，深入細(xì)化分類救助的辦法，實(shí)施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。
(三)強(qiáng)化分類救助促進(jìn)再就業(yè)的功能。
對有勞動(dòng)能力的貧困者，應(yīng)建立規(guī)范化的具有激勵(lì)作用的保障標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進(jìn)有勞動(dòng)能力低保對象再就業(yè)，我們建議可以從以下幾個(gè)方面著手：其一，在保障標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)一步擴(kuò)大有勞動(dòng)能力的貧困者與無勞動(dòng)能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應(yīng)積極配合勞動(dòng)部門加強(qiáng)對低保對象再就業(yè)的培訓(xùn)，同時(shí)要注意改進(jìn)培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對象的就業(yè)需要。其三，對有勞動(dòng)能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)
金支付。各社區(qū)可以積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動(dòng)能力的低保對象提供臨時(shí)性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動(dòng)其工作的勞動(dòng)津貼。
(四)通過立法手段規(guī)范分類救助的實(shí)施程序。
基層低保工作者在對受助人員進(jìn)行具體的資格取證時(shí)經(jīng)常遇到相關(guān)部門、人員的“不合作”的問題，更常表現(xiàn)為來自其他部門的不理解、不協(xié)作或證明造假的問題。究其根源，是具有強(qiáng)制性的相關(guān)立法的滯后。因此，我們主張國家通過相應(yīng)的立法，為分類救助的取證、實(shí)施過程制定明確的程序規(guī)范，從法律層面保障取證過程、實(shí)施過程的合法化、正當(dāng)化和強(qiáng)制力。作為低保實(shí)施主體的民政部門與相關(guān)部門及社會(huì)方方面面的密切配合與有效合作將極大地提高工作人員的工作效率。此外，相關(guān)立法和具體規(guī)范、措施的出臺(tái)也將有力地約束工作人員的工作內(nèi)容，以減少工作的隨意性和肆意性。部分工作人員由于自身能力或出于“人情”的壓力存在不按章辦事的現(xiàn)象，這不僅是對救助本質(zhì)的違背，而且會(huì)造成極惡劣的社會(huì)影響。
(五)完善分類救助的籌資機(jī)制。
在低?；I資機(jī)制上，中央、省、市、區(qū)各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的比例應(yīng)當(dāng)合理劃分，不宜“一刀切”。一方面，中央和省一級(jí)要建立社會(huì)救助專項(xiàng)調(diào)劑資金，用于補(bǔ)充貧困地區(qū)保障資金的不足。這種以轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施的資金供給具有援、針對性和引導(dǎo)性的特點(diǎn)，可以充分發(fā)揮中央和省政府對社會(huì)救助政策的宏觀調(diào)控作用。另一方面，在城市中要合理確定市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政各自的負(fù)擔(dān)比例，根據(jù)保障對象的分布狀況和財(cái)政承受能力合理分擔(dān)，市財(cái)政劃撥低保金應(yīng)適當(dāng)向財(cái)政能力差的區(qū)傾斜。
關(guān)鍵詞：城市低保制度，統(tǒng)合救助模型，分類救助模型
發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利制度的發(fā)展演變，主要經(jīng)歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉(zhuǎn)變過程。在剩余型福利模式下，貧困被認(rèn)為是由于個(gè)人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國家所施行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)較低，只保證窮人最基本的生存，并且對救助對象實(shí)行嚴(yán)格規(guī)管，因此被社會(huì)褔?yán)麑W(xué)者廣泛詬病。進(jìn)入制度型福利模式后，政府和社會(huì)對于貧困的觀點(diǎn)起了很大變化，致貧被認(rèn)為主要是國家或社會(huì)的責(zé)任，因此在這一時(shí)期，國家對于貧困人口救助標(biāo)準(zhǔn)是比較規(guī)范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護(hù)其個(gè)人尊嚴(yán)。但與此同時(shí)，各種問題也接踵而至，如國家財(cái)政不堪重負(fù)、福利依賴現(xiàn)象滋生。因此，西方國家進(jìn)入1970年代以來，不少學(xué)者在對“福利國家”模式的反思過程中，主張引進(jìn)并實(shí)施被稱為“混合型”的社會(huì)福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時(shí)保留兩種福利模式的長處?；旌闲透＠枷氲囊粋€(gè)核心的觀點(diǎn)就是要提高福利的針對性和目標(biāo)性。一方面，對于有勞動(dòng)能力的貧困者，要盡可能幫助其就業(yè)，而非給予高額救助；另一方面，對于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權(quán)。
我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導(dǎo)的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點(diǎn)是相契合的，體現(xiàn)了我國社會(huì)救助理念的進(jìn)步，它相對于過去低保工作中實(shí)施的“統(tǒng)合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個(gè)重大的超越。本文我們將根據(jù)民政部立項(xiàng)的2006年度重點(diǎn)課題“城市居民最低生活保障制度規(guī)范化程序研究”課題組調(diào)查取得的數(shù)據(jù)和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺(tái)的分類救助辦法的運(yùn)行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺(tái)的意義及取得的進(jìn)展的前提下，分析總結(jié)該辦法存在的問題與不足，進(jìn)而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。
一、統(tǒng)合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成
(一)統(tǒng)合救助模型的缺陷
自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經(jīng)走過了十幾個(gè)寒暑。在這十余年的發(fā)展過程中，該制度經(jīng)歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發(fā)展完善(以分類救助辦法等的形成為標(biāo)志)等幾個(gè)階段。作為“最后的安全網(wǎng)”，城市低保制度實(shí)施以來取得了許多令人矚目的重要進(jìn)展。到上個(gè)世紀(jì)末，全國所有城市都實(shí)施了這一制度。制度的覆蓋人數(shù)在不斷擴(kuò)大，截至2006年底制度覆蓋人數(shù)達(dá)2240.9萬人。由于各級(jí)政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動(dòng)“應(yīng)保盡?！迸c適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實(shí)踐表明：無論在解決社會(huì)或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。
城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統(tǒng)合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實(shí)施資金或物質(zhì)補(bǔ)助使其達(dá)到低保線的生活水平的辦法開展救助工作?？梢姰?dāng)時(shí)的救助模型對貧困群體采取的是標(biāo)準(zhǔn)劃一的救助辦法，而對達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的救助對象實(shí)行補(bǔ)差；至于救助對象內(nèi)部由于存在種種差別而導(dǎo)致的需求的差異，統(tǒng)合救助模型未能顧及。盡管統(tǒng)合救助模型在低保制度初創(chuàng)階段的出現(xiàn)有其必然性，對救助貧困群體的貢獻(xiàn)功不可沒；但隨著時(shí)間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：
其一，以形式公平掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平。采用統(tǒng)一的救助辦法(標(biāo)準(zhǔn))、救助措施，對所有的低保對象而言確實(shí)做到了形式上的公平和對等。但事實(shí)上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實(shí)質(zhì)上的平均主義、“大鍋飯”。實(shí)質(zhì)公平的缺位正是統(tǒng)合救助模型的主要特點(diǎn)。顯而易見，這種形式公平與實(shí)質(zhì)公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結(jié)所在。
其二，平均主義的分配模式制約了保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。和我國長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國情相適應(yīng)，整體上，低保金的支出有限，保障標(biāo)準(zhǔn)只能采取低起點(diǎn)，而后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。但平均主義的低保待遇調(diào)整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，使待遇提高沒有在結(jié)構(gòu)層次上體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而影響了低保制度的實(shí)際效率。
其三，福利依賴現(xiàn)象長期存在。“能進(jìn)能出、動(dòng)態(tài)管理”本是低保制度持續(xù)運(yùn)行的前提條件；但是從制度的運(yùn)行狀況來看， “進(jìn)來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個(gè)老大難問題。我們在各地調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)存在著一定的有勞動(dòng)能力低保對象“寧吃低保不工作”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃一、不加區(qū)別的救助辦法，使制度本應(yīng)具有的刺激再就業(yè)的功能大大減弱。福利依賴現(xiàn)象的加劇違背了低保制度建設(shè)的初衷，使社會(huì)救助的目標(biāo)與本質(zhì)發(fā)生了偏移。
其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發(fā)展完善。一刀切的管理方式既是導(dǎo)致統(tǒng)合救助模型形成的重要原因，統(tǒng)合救助模型的實(shí)施又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時(shí)期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準(zhǔn)確反映、應(yīng)對不同保障人群的真實(shí)需求，實(shí)際妨礙了制度的發(fā)展完善。
(二)分類救助模型的形成
與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。
分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目內(nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。
第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施?！?。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對分類救助第二個(gè)層面的研究。
正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國民政廳局長會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢e極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助?？傮w而言，當(dāng)前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對象，即無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人， 16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和軍轉(zhuǎn)干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。
2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化
在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。
3、實(shí)施程序的規(guī)范化
分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對救助對象的規(guī)范化、針對性管理。由于對救助對象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對于農(nóng)村五保、城市“三無”等傳統(tǒng)救助對象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長期無穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對一般低保對象的要求嚴(yán)格。
與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。
分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目內(nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。
第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。
事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對分類救助第二個(gè)層面的研究。
正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國民政廳局長會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，積極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：
1、救助對象的類別化
分類救助對城市低保對象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助?？傮w而言，當(dāng)前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對象，即無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人， 16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和軍轉(zhuǎn)干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。
2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化
在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。
3、實(shí)施程序的規(guī)范化
分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對救助對象的規(guī)范化、針對性管理。由于對救助對象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對于農(nóng)村五保、城市“三無”等傳統(tǒng)救助對象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長期無穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對一般低保對象的要求嚴(yán)格。
二、分類救助模型的實(shí)施效果
社會(huì)保障制度的發(fā)展演變也有其相應(yīng)的“生命周期”，包括產(chǎn)生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實(shí)踐其使命時(shí)，勢必要求對其自身的發(fā)展做出有效回應(yīng)。城市低保制度十余年的發(fā)展歷史，就是對社會(huì)現(xiàn)實(shí)不斷做出積極回應(yīng)的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級(jí)。分類救助的實(shí)施進(jìn)一步完善了新時(shí)期下我國的社會(huì)救助體系，在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。
(一)分類救助的實(shí)施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實(shí)際需求的滿足程度
享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學(xué)生等，此外還有一些政策優(yōu)撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經(jīng)能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內(nèi)提高對低保對象的救助水平。從政策的執(zhí)行效果來看，根據(jù)我們的調(diào)查，有一定數(shù)量的社區(qū)，其享受分類救助(按月上調(diào)保障金)的家庭占低保家庭總數(shù)的80%以上。細(xì)分地區(qū)，進(jìn)行交互列聯(lián)分析后，則可以發(fā)現(xiàn)，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調(diào)查的30個(gè)社區(qū)中，有多達(dá)26個(gè)社區(qū)，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據(jù)各地民政部門2005年的工作報(bào)告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)的10%上浮了救助標(biāo)準(zhǔn)。
表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例
20%以下
21%-40%
41%-60%
61-80%
81%-100%
合計(jì)
家庭數(shù)
67
70
48
6
56
247
所占百分比
27%
29%
19%
2%
23%
100%
表2：各社區(qū)享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例分布
20%以下
21%-40%
41%-60%
61%-80%
81%以上
合計(jì)
沈陽
15
16
2
8
41
哈爾濱
1
3
1
26
31
蘭州
1
1
5
7
西安
11
7
10
4
32
天津
8
17
6
1
32
南寧
7
10
(二)分類救助政策的實(shí)施使政府的救助工作更加具有針對性
醫(yī)療、子女教育與住房問題是當(dāng)今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實(shí)施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調(diào)查表明，83%的低保戶認(rèn)為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)。截至2005年底，上海市共計(jì)實(shí)施醫(yī)療救助對象30.54萬人次，累計(jì)支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報(bào)銷基本醫(yī)療費(fèi)用，報(bào)銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報(bào)銷基本醫(yī)療費(fèi)用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫(yī)療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達(dá)25萬人次。低保對象的門診醫(yī)療費(fèi)用得到了較好解決，重病醫(yī)治問題也得到相當(dāng)程度上的緩解。
表3：享受分類救助項(xiàng)目的原因
頻數(shù)
有效百分比
累計(jì)百分比
本人或家人患有重大疾病
130
23.94%
23.94%
本人或家人為70歲以上的老年人
54
9.94%
33.89%
本人或家人為兒童或在讀的中小學(xué)生
93
17.13%
51.01%
多子女家庭
5
0.92%
51.93%
本人屬“三無”對象
44
8.10%
60.04%
本人或家人為重度殘疾人
124
22.84%
82.87%
本人或家人為享受低保待遇的老歸僑
2
0.37%
83.24%
其它
91
16.76%
100.00%
合計(jì)
543
100.00%
(三)分類救助政策的實(shí)施為推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)、減少與緩解“福利依賴”現(xiàn)象做出了一定的貢獻(xiàn)
大部分省份都出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)、實(shí)施救助制度與再就業(yè)制度聯(lián)動(dòng)的相關(guān)措施。普遍的做法一是開展就業(yè)培訓(xùn)；二是對有勞動(dòng)能力的低保對象，勞動(dòng)部門優(yōu)先推薦就業(yè)。除此之外，一些地區(qū)還出臺(tái)了一些補(bǔ)充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實(shí)施的“救助漸退”政策，即低保對象在實(shí)際再就業(yè)、獲得穩(wěn)定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業(yè)的實(shí)際鼓勵(lì)措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，例如北京市規(guī)定，有勞動(dòng)能力者就業(yè)后可享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，即本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計(jì)入家庭收入。上海市則將低保對象的就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)從每月100元提高至180元。在再就業(yè)聯(lián)動(dòng)方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個(gè)區(qū)縣連續(xù)12個(gè)月低保退出人數(shù)大于進(jìn)入人數(shù)，2005年6月底全市領(lǐng)取政府救助的人數(shù)較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領(lǐng)取低保的家庭覆蓋人數(shù)凈減少1.88萬人，減幅達(dá)4.7%。當(dāng)然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規(guī)定與再就業(yè)機(jī)制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。
(四)少數(shù)發(fā)達(dá)省市在制定分類救助政策時(shí)初步考慮了對低保邊緣人群的救助
邊緣人群的救助問題自城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實(shí)施以來，一直是一個(gè)比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮(zhèn)低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫(yī)療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因?yàn)榈捅Ｈ巳河斜Ｕ洗?。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實(shí)際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創(chuàng)新性地?cái)U(kuò)展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個(gè)別城市對家庭人均收入高于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)但低于該標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的家庭，實(shí)行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實(shí)際負(fù)擔(dān)，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮(zhèn)貧困人口的救助措施更為科學(xué)合理，借得肯定和推廣。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。
(五)各級(jí)民政部門實(shí)施分類救助的措施得力，推動(dòng)了分類救助工作的開展
分類救助政策出臺(tái)后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區(qū)低保員，都對這一政策的實(shí)施十分重視，在政策的具體執(zhí)行和政策監(jiān)督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應(yīng)保盡保、分類施?！蹦繕?biāo)的達(dá)成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細(xì)致、到位。我們在居民問卷中設(shè)計(jì)了相關(guān)問題調(diào)查低保對象得知分類救助相關(guān)信息、獲得分類施保相關(guān)待遇的途徑。調(diào)查顯示，獲知相關(guān)信息的渠道主要是居委會(huì)宣傳(在895個(gè)有效樣本中，有508個(gè)樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關(guān)待遇的渠道主要是政府自動(dòng)上調(diào)(在577個(gè)有效樣本中，有401個(gè)是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區(qū)各級(jí)政府也對分類救助工作給予了充分重視，監(jiān)督、指導(dǎo)工作比較到位。大部分市、區(qū)民政部門對于所屬機(jī)構(gòu)的分類救助工作督導(dǎo)頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實(shí)分類施保工作作為評(píng)選先進(jìn)低保單位的硬指標(biāo)，從而有效地推動(dòng)了分類救助工作的開展。
表4：上級(jí)單位對本機(jī)構(gòu)分類救助工作的督導(dǎo)頻率
頻數(shù)
有效百分比
累計(jì)百分比
從來沒有
4
1.30%
1.30%
每月1次
93
30.19%
31.49%
每季度一次
119
38.64%
70.13%
每半年一次
45
14.61%
84.74%
每年一次
33
10.71%
95.45%
其它
14
4.55%
100.00%
合計(jì)
308
100.00%
三、分類救助模型存在的主要問題
分類救助辦法在全國各地的逐步實(shí)施是我國城市居民低保制度走向完善的關(guān)鍵步驟和重要標(biāo)志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺(tái)的時(shí)間還十分短暫，因而，它在實(shí)際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關(guān)的各種不足和問題，應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注和充分的重視。根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：
(一)開展分類救助工作的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)的制定比較粗疏
分類救助是社會(huì)救助制度發(fā)展完善過程中的一大進(jìn)步，但是就當(dāng)前的這些分類而言，還是顯得過于籠統(tǒng)。例如，“三無”人員中還能細(xì)分為有勞動(dòng)能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應(yīng)有所區(qū)別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費(fèi)也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學(xué)生群體中，大學(xué)生的學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)開支與中、小學(xué)生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區(qū)龍?zhí)┥鐓^(qū)調(diào)查時(shí)，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學(xué)時(shí)家里歡天喜地，但兒子上學(xué)后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節(jié)衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現(xiàn)在還欠著幾千元的債務(wù)。大學(xué)一年的學(xué)費(fèi)5000多元，新一學(xué)年的學(xué)費(fèi)又即將催繳了，老兩口現(xiàn)在快愁白了頭。
(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足
這與整體保障標(biāo)準(zhǔn)較低有一定的相關(guān)性。根據(jù)我們的調(diào)查，享受分類救助政策的低保戶每月多領(lǐng)取的低保金平均僅為30.96元。接受調(diào)查的低保戶中，83%認(rèn)為獲得“分類施保”救助項(xiàng)目使家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)；但其中只有17%的人認(rèn)為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認(rèn)為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。
我們在針對社區(qū)低保干事的問卷中將低保對象劃分為七類人群，并設(shè)計(jì)了一個(gè)問題：當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)是否能滿足這些低保對象的實(shí)際需求？調(diào)查結(jié)果如下表所示：
表5：針對不同對象的救助標(biāo)準(zhǔn)是否能夠滿足實(shí)際需要
有勞動(dòng)能力的低保對象
“三無”
人員
享受城市 低保待遇的老歸僑
享受低保待遇的因公致殘知青
享受城市低保待遇的70歲以上老人
享受低保的16歲以下兒童、中小學(xué)生(含16歲以上在讀)
享受城市低保待遇的重殘人
偏高
72(24.7%)
6(2.1%)
6(4.8%)
6(4.3%)
8(3.3%)
13(5.1%)
11(4.2%)
合適
128(44%)
98(34.8%)
47(37.3%)
38(27%)
99(41.1%)
105(40.9%)
103(39%)
說不準(zhǔn)
49(16.8%)
26(9.2%)
39(31%)
43(30.5%)
24(10%)
31(12.1%)
27(10.2%)
偏低
42(14.4%)
152(53.9%)
34(27%)
54(38.3%)
110(45.6%)
108(42%)
123(46.6%)
合計(jì)
291(100%)
282(100%)
從上表可以看出，認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對象。
第三，貧困邊緣群體難以被現(xiàn)行制度覆蓋。由于各地低保標(biāo)準(zhǔn)一般都規(guī)定得比較低，因而能夠享受低保補(bǔ)助的人員比較有限。這樣，盡管一些個(gè)人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個(gè)人或家庭的實(shí)際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區(qū)榮市街道的一位社區(qū)低保員給我們舉了一個(gè)案例：當(dāng)?shù)啬称髽I(yè)有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經(jīng)不發(fā)工資了，每月只給了440元的工傷補(bǔ)助。哈爾濱市的低保標(biāo)準(zhǔn)是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫(yī)療救助；而這440元連他每月的醫(yī)藥費(fèi)都難以擔(dān)負(fù)，更別提溫飽了。當(dāng)?shù)剡€有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個(gè)成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動(dòng)能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個(gè)家庭還是很困難的。此類個(gè)案不勝枚舉。
第四，與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接。主要表現(xiàn)在其一，對低保對象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持的政策力度不足。對低保對象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持政策包括對低保對象的就業(yè)培訓(xùn)和對再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策。但根據(jù)我們的調(diào)查，二者的政策力度都明顯不足。從就業(yè)培訓(xùn)來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業(yè)培訓(xùn)，但是只有34%認(rèn)為這些就業(yè)培訓(xùn)有用。從對再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規(guī)定的時(shí)間太短，一般不超過三個(gè)月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優(yōu)惠、醫(yī)療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。
此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無幾了。而相應(yīng)地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會(huì)拒絕就業(yè)、享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對隱性就業(yè)的監(jiān)管不力，使解決有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)的工作變得更加復(fù)雜。
第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現(xiàn)象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統(tǒng)一劃撥。而低保資金則一般由國家財(cái)政、省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，市財(cái)政撥付和區(qū)財(cái)政配套四部分構(gòu)成，其中，以市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為主。但即使同在一個(gè)市，不同區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是有差異的，因此各區(qū)財(cái)政能力也有所不同。而目前大部分地區(qū)的低保資金籌集機(jī)制中存在著平均主義的傾向，即市財(cái)政給各區(qū)的撥付比例固定，各區(qū)所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發(fā)了一個(gè)問題：財(cái)政困難的區(qū)在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進(jìn)展。
第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進(jìn)。分類救助政策的實(shí)施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查需要更加仔細(xì)，對申請家庭成員個(gè)人情況的核實(shí)需要更加嚴(yán)格，與相關(guān)部門的配合需要更加密切。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現(xiàn)為：
其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權(quán)威的依據(jù)而難以采用。相關(guān)法規(guī)只確定了制度準(zhǔn)人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財(cái)產(chǎn)低于某一固定值；但是卻沒有明確規(guī)定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權(quán)威執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實(shí)際工作中，工作人員只能依靠人戶調(diào)查、定期公示、群眾舉報(bào)等原始的、經(jīng)驗(yàn)的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個(gè)過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財(cái)產(chǎn)或收入狀況就比較容易。調(diào)查顯示，社區(qū)低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項(xiàng))。另一方面，就政策執(zhí)行者而言，由于缺乏權(quán)威依據(jù)，一些違規(guī)行為也可能滋生，如辦理“人情低?！爆F(xiàn)象。
其二，各部門、各地區(qū)(市區(qū)、街道、社區(qū)等)等
相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會(huì)部門配合：低保家庭中有在讀子女時(shí)，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時(shí)，需要醫(yī)療部門出具證明；低保對象有無勞動(dòng)能力需要?jiǎng)趧?dòng)與社會(huì)保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實(shí)情況不符，因此就需要工作人員核實(shí)。但社區(qū)低保員前去調(diào)查時(shí)，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內(nèi)部，各街道、社區(qū)間的低保審核與監(jiān)督工作各自為陣，缺乏有效的合作。
完善分類救助模型的政策選擇
(一)適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大分類救助的覆蓋面。
分類救助采取差異性的救助方式(標(biāo)準(zhǔn))，以不同的系數(shù)替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結(jié)果來看，低保補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，制約了分類救助標(biāo)準(zhǔn)的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，在科學(xué)測定的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴(kuò)大低保制度的覆蓋面也應(yīng)該從制度的設(shè)計(jì)上進(jìn)行回應(yīng)?，F(xiàn)行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會(huì)安全網(wǎng)的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因?qū)嶋H生活十分困難)卻徘徊在制度的外圍，難以進(jìn)入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關(guān)于應(yīng)對何種處于貧困邊緣的群體實(shí)施分類救助以及應(yīng)以何種方式實(shí)現(xiàn)對這一群體的救助，各個(gè)省市可以根據(jù)自身情況采取不同的辦法與形式。
(二)在完善分類辦法的基礎(chǔ)上建立更加科學(xué)、合理的分類救助標(biāo)準(zhǔn)體系
我國分類救助政策的出臺(tái)和發(fā)展還僅僅只有幾年的時(shí)間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎(chǔ)或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發(fā)揮。
在訪談中，不少低保工作人員對此問題發(fā)表了意見。例如，沈陽市大東區(qū)長安街道的一位社區(qū)低保員就指出：“低保實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)整體而言是比較合適的。但從細(xì)處說，還需要考慮各年齡群體的消費(fèi)水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費(fèi)水平是不一樣的，政策制定時(shí)應(yīng)該多考慮這些方面的問題?！边€有低保工作人員認(rèn)為分類施保辦法還應(yīng)該考慮家庭人口數(shù)的多少，因?yàn)楣餐畹娜嗽蕉?，人均必需品的消費(fèi)就越低。
如前所述，基層低保工作者認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對象。當(dāng)然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復(fù)雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實(shí)際需求顯然不同。因此，對大家公認(rèn)的重點(diǎn)照顧對象，也有必要做更細(xì)致的分類，以確定救助的關(guān)鍵人群。建議政府部門根據(jù)對低保對象的更為科學(xué)、合理、細(xì)致的分類，更進(jìn)一步考慮和歸納不同人群的特點(diǎn)和需求，深入細(xì)化分類救助的辦法，實(shí)施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。
(三)強(qiáng)化分類救助促進(jìn)再就業(yè)的功能。
對有勞動(dòng)能力的貧困者，應(yīng)建立規(guī)范化的具有激勵(lì)作用的保障標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進(jìn)有勞動(dòng)能力低保對象再就業(yè)，我們建議可以從以下幾個(gè)方面著手：其一，在保障標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)一步擴(kuò)大有勞動(dòng)能力的貧困者與無勞動(dòng)能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應(yīng)積極配合勞動(dòng)部門加強(qiáng)對低保對象再就業(yè)的培訓(xùn)，同時(shí)要注意改進(jìn)培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對象的就業(yè)需要。其三，對有勞動(dòng)能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)
金支付。各社區(qū)可以積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動(dòng)能力的低保對象提供臨時(shí)性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動(dòng)其工作的勞動(dòng)津貼。
(四)通過立法手段規(guī)范分類救助的實(shí)施程序。
基層低保工作者在對受助人員進(jìn)行具體的資格取證時(shí)經(jīng)常遇到相關(guān)部門、人員的“不合作”的問題，更常表現(xiàn)為來自其他部門的不理解、不協(xié)作或證明造假的問題。究其根源，是具有強(qiáng)制性的相關(guān)立法的滯后。因此，我們主張國家通過相應(yīng)的立法，為分類救助的取證、實(shí)施過程制定明確的程序規(guī)范，從法律層面保障取證過程、實(shí)施過程的合法化、正當(dāng)化和強(qiáng)制力。作為低保實(shí)施主體的民政部門與相關(guān)部門及社會(huì)方方面面的密切配合與有效合作將極大地提高工作人員的工作效率。此外，相關(guān)立法和具體規(guī)范、措施的出臺(tái)也將有力地約束工作人員的工作內(nèi)容，以減少工作的隨意性和肆意性。部分工作人員由于自身能力或出于“人情”的壓力存在不按章辦事的現(xiàn)象，這不僅是對救助本質(zhì)的違背，而且會(huì)造成極惡劣的社會(huì)影響。
自1997年國務(wù)院決定在全國建立城市居民最低生活保障制度以來，在各級(jí)政府的高度重視和有關(guān)部門的積極努力下，我國城市居民最低生活保障工作取得了較大進(jìn)展。但是，這項(xiàng)工作發(fā)展不平衡，一些地方存在著財(cái)政投入不足、屬地管理原則沒有完全落實(shí)、管理工作不夠規(guī)范、基層日常管理、服務(wù)工作不適應(yīng)以及最低生活保障與其他保障措施銜接不夠緊密等問題。為切實(shí)做好城市居民最低生活保障工作，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，盡快使符合條件的城市貧困人口都能享受最低生活保障，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
一、進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)真抓好城市居民最低生活保障工作
城市居民最低生活保障制度是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城市貧困人口基本生活的重要途徑，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，對于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行和國家的長治久安具有十分重要的意義。當(dāng)前，國有企業(yè)改革不斷深化，國有企業(yè)下崗職工基本生活保障逐步向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，需要最低生活保障的人員會(huì)有所增加，迫切要求進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作，為城市貧困人口提供基本生活保障。各地區(qū)、各有關(guān)部門要從實(shí)踐同志"三個(gè)代表"重要思想的高度，充分認(rèn)識(shí)做好城市居民最低生活保障工作的重要性和緊迫性，以對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，采取有力措施，大力推進(jìn)，狼抓落實(shí)，切實(shí)把這項(xiàng)工作抓緊抓好。
二、認(rèn)真貫徹屬地管理原則，全面落實(shí)城市居民最低生活保障制度
各地區(qū)要全面貫徹執(zhí)行《城市居民最低生活保障條例》，按照屬地管理的原則，將中央、省屬企業(yè)，尤其是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的軍工、礦山等企業(yè)符合條件的貧困職工家庭納入最低生活保障范圍，不得以任何理由將他們排斥在外。當(dāng)前，對企業(yè)改組改制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中出現(xiàn)的特殊困難人群，特別是中央、省屬企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)的特困職工家庭，以及下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌中新出現(xiàn)的需要最低生活保障的人員，要作為工作重點(diǎn)，及時(shí)納入最低生活保障范圍。同時(shí)，要堅(jiān)決克服按非農(nóng)業(yè)人口一定比例下達(dá)保障對象指標(biāo)等簡單化的辦法，盡快把所有符合條件的城市貧困人口納入最低生活保障范圍。
三、加大財(cái)政投入力度，管好用好城市居民最低生活保障資金
建立和規(guī)范城市居民最低生活保障制度是地方各級(jí)人民政府的重要職責(zé)。地方各級(jí)人民政府，特別是省級(jí)人民政府必須加大最低生活保障資金投入。每年年底前，由地方各級(jí)民政部門根據(jù)核定的保障對象所需資金提出下一年度的用款計(jì)劃，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入財(cái)政預(yù)算。中央財(cái)政將根據(jù)各地財(cái)政狀況、最低生活保障任務(wù)和地方財(cái)政努力程度，加大對財(cái)政困難地區(qū)城市居民最低生活保障資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度。地方各級(jí)人民政府要逐年增加最低生活保障經(jīng)費(fèi)支出，不得因中央加大支持力度而減少地力財(cái)政投入。
要把各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的城市居民最低生活保障資金納入財(cái)政社會(huì)保障補(bǔ)助資金專戶，實(shí)行專項(xiàng)管理，專款專用，確保資金不被挪用和擠占。
四、建立健全法規(guī)制度，推進(jìn)城市居民最低生活保障工作的規(guī)范化管理
要盡快制訂和完善與《城市居民最低生活保障條例》相配套的最低生活保障申請人家庭財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度和審核辦法，規(guī)范城市居民最低生活保障金申請、審批、發(fā)放和監(jiān)督的程序。要認(rèn)真調(diào)整核實(shí)申請人的家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)力就業(yè)狀況，及時(shí)掌握保障對象的動(dòng)態(tài)情況，嚴(yán)格按政策規(guī)定審批最低生活保障對象。對申請最低生活保障金的在職職工、進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或養(yǎng)老金的人員，要按照當(dāng)?shù)卣嫉挠嘘P(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算其收入。對申請最低生活保障金的有勞動(dòng)能力的人員，勞動(dòng)保障部門要配合民政部門核實(shí)其就業(yè)、收入狀況，并負(fù)責(zé)出具有關(guān)證明。要進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制和操作程序，實(shí)行民主評(píng)議，接受群眾監(jiān)督，將最低生活保障金數(shù)額、保障對象人數(shù)等情況定期向社會(huì)公布，做到政策公開、資金公開、保障對象公開。
各地民政部門要會(huì)同財(cái)政、勞動(dòng)保障、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所需費(fèi)用，按照既要保證貧困居民的基本生活，又要有利于鼓勵(lì)就業(yè)的原則，制訂與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并保持相對穩(wěn)定，不要盲目攀比。最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與企業(yè)最低工資、下崗職工基本生活保障費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金等標(biāo)準(zhǔn)拉開距離，分清層次，相互銜接，形成合理配套的標(biāo)準(zhǔn)。
要大力推進(jìn)最低生活保障工作的信息化和社會(huì)化管理進(jìn)程，加快城市居民最低生活保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)通過銀行、郵局等機(jī)構(gòu)發(fā)放最低生活保障金，努力捉高最低生活保障工作管理水平。
五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保城市居民最低生活保障制度落到實(shí)處
各地區(qū)、各有關(guān)部門要以同志“七一”重要講話和黨的十五屆六中全會(huì)精神為指導(dǎo)，改進(jìn)工作作風(fēng)，從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，將城市居民最低生活保障工作列入重要議事日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密部署，確保城市居民最低生活保障制度落到實(shí)處。各有關(guān)部門要各司其職，各盡其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，及時(shí)研究解決工作中出現(xiàn)的問題。民政部門要做好城市居民最低生活保障制度的組織實(shí)施工作；財(cái)政部門要保證最低生活保障資金按時(shí)足額到位，加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理，并安排必要的工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)；勞動(dòng)保障部門要與民政部門共同做好各項(xiàng)保障措施的銜接工作。要認(rèn)真落實(shí)最低生活保障對象在住房、醫(yī)療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會(huì)救助政策。
要轉(zhuǎn)變最低生活保障對象單純依靠政府救濟(jì)的觀念，鼓勵(lì)和幫助他們自謀職業(yè)，自食其力，逐步改善生活狀況。同時(shí)，要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，積極開展扶貧濟(jì)困送溫暖活動(dòng)，形成全社會(huì)互助互濟(jì)的良好風(fēng)尚。
1、收入水平低，來源渠道單一。2、生活處于入不敷出的狀態(tài)。3、居住條件差。①住房建筑面積小。②27.2%的家庭是租賃房屋。③住房配套設(shè)施差。4、子女教育費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重。
在農(nóng)村低保邊緣家庭存在的主要問題是：
1、收入低、不穩(wěn)定。2、消費(fèi)水平低。3、居住面積小，時(shí)間長，質(zhì)量差。4、子女教育費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)用主要依靠自己承擔(dān)。
對策與建議：
一是建立城鄉(xiāng)低保邊緣困難群體專項(xiàng)救助長效機(jī)制。
1、建立定期的調(diào)查機(jī)制。建立城鄉(xiāng)低保邊緣困難群體專項(xiàng)救助長效機(jī)制，通過調(diào)查研究分析，科學(xué)界定城鄉(xiāng)低保邊緣困難群體的范圍、規(guī)模、救助項(xiàng)目和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，制定出由政府牽頭，多部門協(xié)調(diào)合作切實(shí)可行的實(shí)施意見。
2、建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度。各級(jí)政府要建立社會(huì)救助工作聯(lián)席會(huì)議制度，明確部門職責(zé)，建立社會(huì)救助工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制。二是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作歸口管理。民政部門負(fù)責(zé)救助對象的審批，動(dòng)態(tài)管理，建立基礎(chǔ)檔案等日常工作；勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施就業(yè)救助；教育部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施教育救助；衛(wèi)生部門配合民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施醫(yī)療救助；房產(chǎn)部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施取暖救助；殘聯(lián)負(fù)責(zé)對殘疾家庭的特殊救助；財(cái)政部門負(fù)責(zé)救助資金和工作經(jīng)費(fèi)的按時(shí)撥付，并進(jìn)行監(jiān)督檢查；審計(jì)部門負(fù)責(zé)對救助資金的審計(jì)。
3、堅(jiān)持四項(xiàng)原則。城鄉(xiāng)低保邊緣戶專項(xiàng)救助堅(jiān)持與城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度相協(xié)調(diào)、相銜接的原則；堅(jiān)持救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則；堅(jiān)持實(shí)行專項(xiàng)救助的原則；堅(jiān)持家庭收入核算和審批程序參照城鄉(xiāng)低保對象審批有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的原則。
二是建立一個(gè)緩式的、有坡度的突出保障救助重點(diǎn)的制度框架。
1、制定城鄉(xiāng)低保邊緣家庭救助的具體措施和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)參照低保救助標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。建議在醫(yī)療救助、教育救助、供暖救助方面的補(bǔ)助額為城鄉(xiāng)低保對象救助標(biāo)準(zhǔn)的50%。
2、對基本生活困難的救助對象實(shí)施分類救助、標(biāo)準(zhǔn)有別的辦法。建議建立一個(gè)緩式的、有坡度的突出保障救助重點(diǎn)的制度框架，即在每戶每年設(shè)定金額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上（城市每戶每年不超過1000元，農(nóng)村每戶每年不超過500元），細(xì)化按30%、50%、80%和100%等不同標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，進(jìn)一步提高基本生活救助的針對性和合理性。
3、對喪失勞動(dòng)能力的殘疾人和重大患有嚴(yán)重疾病的特殊保障人群，可以考慮實(shí)行一次性、階段性的生活救助措施，幫助其克服臨時(shí)困難，并實(shí)行一事一議制度。
【關(guān)鍵詞】低保；成都市；最低生活保障
一、主要情況介紹與比較
從成都市的情況來看，截止2014年，全市城市低保對象達(dá)到24942戶，救助人數(shù)3.55萬人，約占全市非農(nóng)業(yè)戶口的0.47%，平均補(bǔ)助金金額為500元每月。相比其他省市，低保水平在全國來看是偏低的，綴蹕嗟庇諫蝦J械淖畹蛻活標(biāo)準(zhǔn)的二分之一。成都地處西南地區(qū)，相比北上廣深發(fā)展較為遲緩，但其作為全國GDP排名第九位的城市，其生活水平和物價(jià)水平的高度與最低生活保障水平卻是不相吻合的。
全省來看，成都市的城市居民低保戶人數(shù)占全省城市居民低保戶的2.51%，保障的戶數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于南充市、巴中市等市的低保戶數(shù)。而在這些享受最低生活保障的人群中，約26.3%的人群處于失業(yè)狀態(tài)，占到了四分之一，其中40%是老年人，而登記的在職員工僅僅占到了1.35%。
二、成都市現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)評(píng)述
受到低保救助的貧困群體目前的生活狀況到底如何？政府提供的低保在多大程度上起到了緩解貧困的作用？我準(zhǔn)備從吃、穿、住、醫(yī)、學(xué)五個(gè)方面進(jìn)行了解。
（一）吃
通過對溫江區(qū)永輝超市的走訪我了解到：常見的食品必需品的價(jià)格基本趨于穩(wěn)定，我們以一戶每日三餐加一個(gè)水果來計(jì)算，大約每頓飯花費(fèi)約6元左右，每月30天則花費(fèi)540元。
（二）穿
通過淘寶和校園周邊的實(shí)體店，我了解到一件秋冬所需的普通毛衣價(jià)格在30元至500元不等，而大衣則在200至3000元不等，按最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，低保戶可花費(fèi)服裝消費(fèi)約300元。
（三）住
成都市廉租住房的補(bǔ)貼方式主要有以下三種：1.租金補(bǔ)貼。最低收入家庭租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為12元/平方米，同時(shí)，實(shí)行租金補(bǔ)貼保底，最低收入家庭為每月每戶240元，低收入家庭為每戶每月160元；2.實(shí)物配租，即縣級(jí)以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金。3.租金減免。2007年成都市對20戶特困住房家庭實(shí)施了“零租金”入戶的優(yōu)惠政策。
若低保戶承租一個(gè)20平方米的廉租房，每月需支付的房租費(fèi)用為200元。
（四）醫(yī)
成都市城市醫(yī)療救助采取門診救助、住院救助和一次性臨時(shí)救助的方式進(jìn)行。1.門診救助。救助對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，每人每年累計(jì)門診救助金額為30D100元。救助對象中已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，不享受門診救助。2.住院救助（含社區(qū)家庭病床）。市和區(qū)（市）縣確定的醫(yī)療救助定點(diǎn)醫(yī)院，實(shí)施“六免、八減、三優(yōu)惠、一方便”等優(yōu)惠政策。3.一次性救助。對因患重大疾病影響基本生活的救助對象，一個(gè)自然年度內(nèi)給予不超過1000元的一次性救助；對救助對象中的孕產(chǎn)婦給予500元的一次性救助，用于產(chǎn)前檢查及住院分娩。
（五）學(xué)
1.學(xué)前教育：根據(jù)我市學(xué)前教育收費(fèi)政策，我市公益性幼兒園資助標(biāo)準(zhǔn)為中心城區(qū)每人每月減免保教費(fèi)200元（全年按10個(gè)月計(jì)），其余區(qū)（市）縣則按照當(dāng)?shù)匕l(fā)改、財(cái)政部門核定標(biāo)準(zhǔn)減免（全年按10個(gè)月計(jì)）；2.小學(xué)、初中教育：在小學(xué)、初中教育階段，按照九年義務(wù)制教育政策，全市公辦小學(xué)初中所有在校學(xué)生均免學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)，并對在校住宿的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生分別免去小學(xué)：1000元/生?年，初中：1250元/生?年。除中心城區(qū)外，14個(gè)郊區(qū)縣所有在校住宿學(xué)生均免收住宿費(fèi)。此外，民辦小學(xué)、初中的所有在校在籍學(xué)生均免收作業(yè)本費(fèi)。3.高中教育：在普通高中教育階段，公辦學(xué)校城鄉(xiāng)低保家庭學(xué)生免住宿費(fèi)和課本費(fèi)。對具有正式注冊學(xué)籍的在校生中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，將給予生活補(bǔ)助2000元/年，其中，公辦學(xué)校的學(xué)生學(xué)費(fèi)全免，民辦學(xué)校學(xué)生按照同類公辦學(xué)校學(xué)費(fèi)予以補(bǔ)助。
三、總結(jié)
通過上述分析和調(diào)查，可以得出以下結(jié)論。
一是較全國來說，成都市的低保水平仍處于一個(gè)較低的水平，與一線城市相比差距仍然很大。二是較全省而言，成都市的低保戶數(shù)量較少，且補(bǔ)貼金額高于全省城鄉(xiāng)低保平均水平，低保建設(shè)比各地州市相比更為完善。三是對家庭而言，以溫江區(qū)500元補(bǔ)助來說，在一日三餐的情況下我們可以很明顯的發(fā)現(xiàn)，500元的補(bǔ)助并不足以支撐其所有的生活開支，包括飲食、穿衣、醫(yī)療、住宿和孩子的教學(xué)。因此，對于低保家庭來說，勞動(dòng)和工作是保證他們基本生活的重要支撐。
對貧困群體的救助對政府而言是責(zé)任和義務(wù)，對貧困群體而言是他們應(yīng)該享有的權(quán)利。但是，并不是解決了他們的吃飯問題，社會(huì)上的貧困就不存在了，因?yàn)槿顺讼碛谢镜纳鏅?quán)之外，還應(yīng)隨著社會(huì)的進(jìn)步與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的發(fā)展。好逸惡勞、好吃懶做的人就算國家給了他一口飯吃，他也總有把這口飯吃完的時(shí)候，所以更為重要的，是提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，無論生活再困難，也應(yīng)該靠自己的力量去獲得屬于自己的那“一碗飯”。無論是窮人或是富人，都應(yīng)該共同與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長一起發(fā)展。
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