發(fā)布時間：2023-09-24 15:54:40
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政公益訴訟的概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一.行政公益訴訟概念
（一）公共利益界定
公益訴訟致力于保障社會公益，對于公共利益，是我們首先要進(jìn)行明確和界定的概念。公益指的是社會公共利益，在《辭源》這本書中對于公益一詞進(jìn)行了定義即“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”。根據(jù)詞表面的意思來看，我們可以將其劃分為公共和利益，然后進(jìn)行分別理解，但是由于具體到社會生活實際，無論是對象還是案件類型上都具有差異性，而且不同的人由于主觀看法的不同以及發(fā)生的不同時間地點，都會有著不一樣的認(rèn)識和理解。我們無法概括性的對于一切情況下的公益作出定義，只能說對于公共利益，我們無法給出具體準(zhǔn)確的歸納，放于客觀生活中進(jìn)行理性把握是判斷是否為公益的重要準(zhǔn)則。
（二）公益訴訟概念
對于公益訴訟定義。法學(xué)界韓志紅教授主張：由法院對于所有個人以及組織憑借法規(guī)提起的針對侵犯國家以及社會公益的做法，進(jìn)行審判的訴訟活動。蘇家成則表達(dá)了這樣一種觀點：是指在所有參與人的參加條件下，人民法院查明和辦理對于違反相關(guān)法規(guī)侵犯社會國家公益的行為訴訟，從而最終得出判決結(jié)果。民法界的梁慧星教授則認(rèn)為：是指訴訟本身針對的違法行為并沒有直接侵害到原告的利益，訴訟只是對于造成社會公益損害的行為進(jìn)行審理判決的活動。無論對于哪種定義，其根本上具有一致性，即通過訴訟機制來維護(hù)受到損害的公共利益得到補償和保護(hù)的活動。需要強調(diào)的是，公益訴訟在很多層面區(qū)別于其他種類的訴訟模式，不管是在資格、受案范圍還是審理組織上，都有自己的一套獨特體系，尤其在判決效力與執(zhí)行上，更需要特別注意。從公益訴訟定義中我們可以大致得出這樣一個結(jié)論：法治國家中，解決一切矛盾與問題的最終途徑總是訴至司法，這是作為維護(hù)公民合法權(quán)益最終保障的存在，公益訴訟就是這樣一種可以有效、值得信賴的實現(xiàn)公民利益最妥善保障的訴訟模式。
（三）行政公益訴訟的定義
基于上述對于公益訴訟的定義分析，我們不難看出，它本身能夠依照標(biāo)的的不一樣區(qū)分為不一樣的種類，明確一些則有民事公益訴訟以及行政公益訴訟等。在實際生活中，由于行政權(quán)能的優(yōu)益性以及其本身對于社會公共利益的維護(hù)性，不管具體行政行為與否，他都最有可能構(gòu)成社會公益的侵害，并且一旦造成相應(yīng)的侵害其危害的程度也越高越危險。因此有別于民公訴訟，行公訴訟是最重要也是最值得研究建立的一種制度，他對于整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展起著不可替代的作用。行政公益訴訟概念，現(xiàn)今存在不同的觀點看法。其中之一是“救濟對象廣義說”，其認(rèn)為只存在特別限定的個人和國家社會組織，憑借相關(guān)法規(guī)，交由法院對于損害公共利益的違法做法進(jìn)行審查并要求其承擔(dān)法律責(zé)任的訴訟。二是“救濟對象狹義說”，其認(rèn)為所有的個人組織都可以憑借法規(guī)，請求法院審判相應(yīng)損害公共利益的做法的訴訟。但無論是哪種，最重要的核心是表現(xiàn)在沒有造成直接的公益損害?；诖?，我們可以作以下定義：行政公益訴訟是指行政機關(guān)或者具有行政授權(quán)的相關(guān)組織違法作出了具體行政行為，侵害了或者有存在侵害社會公益的可能，雖然與公民本身并無直接的利害關(guān)系，但為了保護(hù)社會利益，由公民法人或相關(guān)組織機關(guān)向人民法院提起的行政訴訟。本文正是基于其存在的價值和合理性來進(jìn)行研究論述的。
二.公益訴訟起源
談及公益訴訟的起源，相關(guān)學(xué)說有太多太多，但是通說的看法是公益訴訟追本溯源，應(yīng)當(dāng)由古羅馬的法律說起。古羅馬的法學(xué)家認(rèn)為法分為公法和私法，同時與之相對應(yīng)的訴訟也分為公訴和自訴。古羅馬法里，公訴當(dāng)然是對于侵犯公共利益案件的訴訟，自訴當(dāng)然是侵犯個人利益的訴訟。因此我們可以得出這樣一個結(jié)論，在古羅馬社會中，凡是維持保障個體利益和權(quán)利并有受侵害人提出為私益訴訟，那么另外一種則是公益訴訟。如今，行政主體替代國家來維護(hù)社會公益。古羅馬，因為行政主體不如先如今這樣完善，把相應(yīng)的訴訟權(quán)利交給市民，可以彌補行政權(quán)力帶來的保障不充分。依照羅馬法的公私益劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們國家現(xiàn)存的三大訴訟法都可以劃分為私益訴訟，除了刑事訴訟在由國家公訴機關(guān)即檢察院提起的時候就應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟，整體上說他們大都是保障民眾個人權(quán)益而進(jìn)行的，但與本文所講的公益訴訟乃至古羅馬法中的公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，不管是羅馬法提到的還是我們當(dāng)代社會所提及的公益訴訟都應(yīng)屬于保障社會公益而由特別限定的人作出的訴訟這個范疇。
三.行政公益訴訟的特征
我們把行政訴訟單獨拿出來談，其原因就表現(xiàn)在行政公益訴訟相對于普通的行政訴訟所表現(xiàn)出來的獨特性。該制度存在的意義是為了保障權(quán)益受到侵害的非限定的人們，通過作出訴訟請求，要求法院對于違法的具體行政行為作出審理查證，并申請撤銷或變更行政主體做出的有損社會公益的行為。他實際上是行政訴訟的一種，不過自身特點卻十分確定。
關(guān) 鍵 詞：行政公益訴訟；必要性；可行性
D925
自1996年普通公民丘建東因一公用電話亭未執(zhí)行郵電局“夜間及節(jié)假日長話收費半價”規(guī)定，將其訴諸于法院而首開中國行政公益訴訟先河以來，有關(guān)行政公益訴訟的案件時有所聞。桐鄉(xiāng)市民狀告稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)偷稅行為未履行法定職責(zé)的行政不作為行為；畫家嚴(yán)正學(xué)因臺州椒江區(qū)文體局未對一娛樂場所予以查處為由將其推上被告席。南京兩位大學(xué)教師狀告南京市規(guī)劃局違法批準(zhǔn)在紫金山頂建造觀景臺的規(guī)劃許可行為；律師喬占祥訴鐵道部2001年春運價格違規(guī)上浮。學(xué)界對社會上出現(xiàn)的這些熱點案件也作了積極的回答。有關(guān)行政公益訴訟的研究也逐漸深入。但是從我國現(xiàn)有的法律制度來看，至今沒有建立行政公益訴訟制度。而一直以來，我們總是習(xí)慣于這樣理解法治：法律沒有規(guī)定的，我們都不能做，否則就是于法無據(jù)。于是在這樣的邏輯下，行政公益訴訟案件總是屢訴屢敗，其理由都在于原告沒有相應(yīng)訴訟資格。我國現(xiàn)有的法律制度，無論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》，以及相關(guān)的行政訴訟法的司法解釋，都規(guī)定了訴訟程序啟動者必須是實體權(quán)利與被訴行為之間有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，從而否定了普通公民、法人或其他組織對侵犯公共利益的行為實體上的訴權(quán)，使其不能夠?qū)⑶址腹怖嬲咭院戏ǖ氖侄卧V諸于法庭。同時，大多數(shù)侵犯公共利益的案件都與行政主體的違法作為或不作為有關(guān)，而由于缺乏相關(guān)的訴訟制約機制，對行政主體的違法侵犯公共利益的行為得不到遏制，這與行政法治的目標(biāo)相違背。
一、行政公益訴訟的概念與特征
（一） 行政公益訴訟的概念
公共利益是指為不確定多數(shù)人所認(rèn)可的、并且能夠為其所共享的內(nèi)容廣泛的價值體。在行政公益訴訟中，一個勤政高效、依法行政的政府機構(gòu)是公眾愿望之所在，針對行政主體的違法損害公共利益的行政作為或不作為提訟，本身即在于對公共利益的維護(hù)；而對行政行為已然造成的公共利益之損害提訟，更是對公共利益的直接救濟。目前西方許多國家均已經(jīng)建立起行政公益訴訟制度，但我國法律當(dāng)中對于公共利益的保護(hù)與救濟未作專門規(guī)定，且學(xué)界對于此種訴訟制度的研究亦是近年才重視起來的。法學(xué)界雖進(jìn)行了熱烈的討論，提出了很多觀點，可謂見仁見智，眾說紛紜。但對于什么是行政公益訴訟尚缺乏統(tǒng)一而有權(quán)威的界定。有的學(xué)者認(rèn)為：“行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。”有的學(xué)者認(rèn)為：“行政公益訴訟是指根據(jù)法律規(guī)定，對于行政主體侵犯國家利益或者社會公共利益的行為，除人民法院外的任何其他國家機關(guān)、社會團體和公民個人均可以請求人民法院進(jìn)行糾正和制裁的一種特殊的訴訟形式。”以上點大體上是一致的，但是在具體內(nèi)容上還是有所不同，卻為行政公益訴訟的科學(xué)界定提供了可資借鑒的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為概括行政公益訴訟內(nèi)涵時應(yīng)關(guān)注以下幾點：第一，主體，行政公益訴訟的主體十分廣泛，包括公民、社會團體及特定的國家機關(guān)。第二，人與可訴行政行為之間的利害關(guān)系的關(guān)聯(lián)性。第三，可訴行政行為的范圍，公民和其他組織既可以對違法行政行為提訟，也可以對不履行法定職責(zé)的行政不作為提訟。第四，行政機構(gòu)的違法作為或不作為對公共利益已經(jīng)造成侵害或有侵害之虞，即行政公益V訟不以造成實際損害為必要條件。綜合以上觀點分析，本文認(rèn)為行政公益訴訟是指當(dāng)行政機關(guān)或其他公權(quán)性機構(gòu)的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系的公民、社會團體或者特定的國家機關(guān)為維護(hù)公共利益而向法院提供行政訴訟的制度。
（二）行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟是一種新的訴訟形式，其具有下列明顯的特征：
1.目的的公益性
行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)國家利益和社會公共利益。原告的訴訟主張所指向的是公共利益而不是某個人或某些人的利益，是為了維護(hù)國家、社會公共利益，是為了促進(jìn)公平、公正和正義，促進(jìn)整個社會的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展。
2.主體的廣泛性
行政公益訴訟的主體具有廣泛性，原告不一定是與案件本身有直接的利害關(guān)系的。公益訴訟則允許更廣泛的主體作為原告來，與案件沒有直接利害關(guān)系的檢察機關(guān)、社會團體、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表國家和公眾提訟，作為適格的原告。
3.公益損害的不確定性
一般而言，在行政行為做出的初期階段，當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)尚未確定，有關(guān)糾紛還不夠成熟，僅具有抽象性，因此原則上只有在行政程序的最后階段，即到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)得到最終確定時，當(dāng)事人方能提起行政訴訟。但行政公益訴訟大多數(shù)范圍廣，影響大，一旦造成損害，均難以彌補或無法彌補。因此，行政公益訴訟的預(yù)防性措施顯得尤為重要。提起行政公益訴訟既可以是違法行為已經(jīng)造成了現(xiàn)實的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實的損害，只需根據(jù)情況能夠合理的判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。
4.訴訟結(jié)果影響范圍廣
普通的行政訴訟案件解決的是發(fā)生在具體而特定的行政相對人和行政主體之間的利益紛爭，訴訟結(jié)果只調(diào)整這兩方當(dāng)事人之間的利益沖突，影響當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種結(jié)果不會對本案無直接利害關(guān)系的他人產(chǎn)生直接實質(zhì)的影響，也不會產(chǎn)生大范圍的社會影響。而行政訟益訴訟保護(hù)的是公共利益，通常會有不特定的多數(shù)人依法具備原告資格，但可能向法院提訟的只是其中的某個人或某些人，因此行政公益訴訟判決的效力往往并不局限于提訟的某個人或某些人，而是遍及所有具有原告資格的人。
5.可訴對象的雙重性
行政公益訴訟的可訴對象既可以是具體行政行為，也可以是抽象行政行為。無論是具體行政行為還是抽象行政行為，都有可能侵犯社會公共利益。而在私益訴訟中原告只能針對于自己有直接利害關(guān)系的具體行政行為提訟，而不能對抽象的行政行為提訟。從某種意義上說，違法的抽象行政行為的社會危害性更大，破壞性更嚴(yán)重。因此，行政公益V訟所追究的違法性行政行為不應(yīng)只局限于具體行政行為，若是抽象行政行為侵犯了社會公共利益，具有原告資格的人有權(quán)對其提訟。
二、建立行政公益訴訟的必要性和可行性
（一）必要性
1.維護(hù)公共利益的需要
維護(hù)公共利益作為行政公益訴訟制度的首要價值目標(biāo)，在我國具有特殊而迫切的意義。從我國的國家根本大法到普通法律、法規(guī)，人們總是能捕捉到這樣的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的維護(hù)常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，尤其是違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這幾類公共利益遭到嚴(yán)重破壞的情況中，既有行政主體的直接違法作為引起的，如地方財政的不當(dāng)支出、破壞性的資源開發(fā)中的政府違法的決策、違法許可造成的環(huán)境污染等都屬于這類情況；也有因行政主體未主動或有效履行法定職責(zé)而造成的公共利益受損，如環(huán)境的監(jiān)控、整治不力、國稅、地稅款的大量流失。面對公共利益遭到明顯的損害而無法啟動司法救濟途徑加以救濟，不能不說是法律制度的重大疏漏，因此，基于維護(hù)公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。
2.促進(jìn)政府依法行政的需要
基于行政的公權(quán)特征，同時也是為了提高行政效率的需要，法律以一些具體的條文賦予行政行為以公定力、執(zhí)行力、拘束力、不可變更力，行政行為一經(jīng)作出，即推定其合法有效，行政主體及相對放均應(yīng)遵守執(zhí)行，不經(jīng)法定程序不得輕易改變。然而，這在客觀上卻使得行政主體的很多違法行為得不到有效抑制和糾正。一直以來，對行政行為的監(jiān)督多由人大和行政監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)以權(quán)力制約權(quán)力，然而，人大運作的方式與工作程序、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督力度的有限性都使得對行政主體是否能依法行政、是否能勤政高效卻不能加以很好的監(jiān)督。曾經(jīng)震驚全國的綦江大橋坍塌案即能說明，僅依靠現(xiàn)有的法律監(jiān)督機制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（因為現(xiàn)有的監(jiān)督機制只有人大和監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督才具備法律效力，一般社會監(jiān)督并不能產(chǎn)生直接的法律效力），如果賦予普通社會公眾對行政行為監(jiān)督以直接的法律效力，可以使行政主體更為直接地面對社會公眾對其違法行政行為的質(zhì)疑，更能直接地促進(jìn)行政主體依法行政，這樣以維護(hù)公共利益為宗旨的行政公益訴訟即是一種非常有效且及時地法律手段。
3.實現(xiàn)公民民利的需要
我國《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。因此當(dāng)行政機關(guān)及其工作人員出現(xiàn)、有法不依、違法不糾甚至直接以身試法時，不管侵犯的是公共利益還是個人利益，賦予廣大人民以訴權(quán)，是保證人民當(dāng)家作主的最有效手段，是實現(xiàn)公民民利的最直接方式。若將公民維護(hù)公共利益、管理國家事務(wù)的路徑排除在司法救濟這一排解社會糾紛的最后保障之外，是違背人民、人民當(dāng)家作主的根本法理的。因此，行政公益訴訟是一項民主待遇，有利于促進(jìn)我國的民主化進(jìn)程是不無道理的。
（二）可行性
1.我國建立行政公益訴訟制度有深厚的法理基礎(chǔ)
從法理上講，無救濟就無權(quán)利。對違法行政行為，無論其損害的是個人利益還是公共利益，我國憲法上明確規(guī)定公民都有提出申訴、控告或檢舉、揭發(fā)的權(quán)利，權(quán)利必定以司法救濟為最后屏障，由司法機關(guān)以訴訟程度加以確認(rèn)。如果將之拒于受案范圍之外，則這一權(quán)利形同虛設(shè)，終因得不到司法保障而變得不確定。同時，就行政機關(guān)及其工作人員來說，依法行政，保護(hù)公民個人利益和國家、社會公共利益是其法定義務(wù)，一旦怠于履行或違法履行法定義務(wù)，而現(xiàn)有糾正機制又不足以有效制止或矯正時，訴訟作為文明社會定紛止?fàn)幍淖詈笫侄危廊皇抢硐氲倪x擇。
2.我國建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實依據(jù)
行政公益訴訟不僅有其深厚的理論支持，不斷發(fā)展的社會實踐也為其提供了有力的現(xiàn)實依據(jù)。全國各地近年來不斷出現(xiàn)的維護(hù)公共利益的行政訴訟案件向我們傳遞著這樣的信息：即使與被訴的違法行政行為無直接利害關(guān)系，為維護(hù)公共利益而提起行政訴訟的做法已為人們所認(rèn)可，已產(chǎn)生了廣泛的社會基礎(chǔ)。雖然目前為止，法律并沒有對之加以支持的明確條款，這些訴訟也最終都以失敗而告終，但公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟的嚴(yán)峻現(xiàn)實，已在一個相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)，引起了人們的強烈關(guān)注，在社會主體中產(chǎn)生了共鳴，使得對行政公益訴訟制度的需求轉(zhuǎn)化為對立法的呼喚，從而成為推動立法發(fā)展的強大的社會動力。
3.我國建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗的借鑒
相關(guān)法治國家的行政公益訴訟的法制實踐為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗。雖然由于各國的法律傳統(tǒng)和訴訟文化的差異使得我們不可能直接照搬外國的訴訟模式，但吸取有益的理論與制度，與我國的訴訟機制進(jìn)行有機整合的思路應(yīng)該說是可行的。因此，在借鑒相關(guān)國家經(jīng)驗的同時，發(fā)動全社會力量參與對政府行為的監(jiān)督，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理者有力維護(hù)國有資產(chǎn)的保值、增值，杜絕嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象和管理者的官僚作風(fēng)以及腐敗行為顯得尤為重要，加之，我國現(xiàn)正處于經(jīng)濟高速增長階段和社會轉(zhuǎn)型時期，環(huán)境保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用等無不需要一個法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如沒有司法途徑對其行為加以監(jiān)督與制約是不能想象的。
參 考 文 獻(xiàn)：
[1]解志勇，《論公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》，2002年第2期.
摘要:行政公益訴訟是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為雛護(hù)公益而向特定機關(guān)提出請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。文章在考察西方國家行政公益訴訟制度的產(chǎn)生扣現(xiàn)狀之基礎(chǔ)上，探討了這一制度存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)，并對我國建構(gòu)該制度的相關(guān)問題提出了初步建議。
關(guān)鍵詞:行政公益訴訟；原告資格；受案范圍
隨著社會的不斷進(jìn)步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關(guān)為了維護(hù)公共利益而將行政機關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學(xué)界和民間雅俗共賞的熱議話題。學(xué)者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義。
一、行政公益訴訟的理論與實踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對公共利益有現(xiàn)實侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點：
(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關(guān)伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國理論界和實務(wù)界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。關(guān)于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發(fā)動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區(qū)、一個行業(yè)、一個階層的各種社會團體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實迫切需要。當(dāng)前，我國現(xiàn)實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有：(1)國有資產(chǎn)流失。據(jù)估計，20世紀(jì)80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產(chǎn)損失已是一個相當(dāng)大的數(shù)目。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)為了本地經(jīng)濟的發(fā)展對破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報道，當(dāng)前全國城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權(quán)不屬于個人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對此無法進(jìn)行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價格的現(xiàn)象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護(hù)社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟。權(quán)利離不開救濟。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權(quán)利造成侵害時，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約?！皻v史經(jīng)驗已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對相對人的直接利益造成實際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！庇纱丝芍?，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權(quán)益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對行政機關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關(guān)三類。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關(guān)、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關(guān)、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類：一是機關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業(yè)單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權(quán)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規(guī)定；不同的社會發(fā)展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實性。所謂現(xiàn)實性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時期內(nèi)是可以實現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機關(guān)作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
(三)合理分擔(dān)舉證責(zé)任。我國行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的原因在于相對人與行政機關(guān)相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)提訟主體實力的不同來合理分配舉證責(zé)任。由于檢察機關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應(yīng)采用舉證責(zé)任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，也可根據(jù)需求讓被告負(fù)部分舉證責(zé)任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護(hù)自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護(hù)公益進(jìn)行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權(quán)利。筆者認(rèn)為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認(rèn)為已提起的訴訟證據(jù)不足，法院經(jīng)查明屬實，或者被告已主動補救其侵犯公益的違法行為。
(四)建立合理的訴訟費用制度。在我國。原告一般應(yīng)預(yù)交訴訟費，若勝訴，則依據(jù)生效判決和訴訟費用收據(jù)，申請法院強制執(zhí)行被告的財產(chǎn)以充抵訴訟費用。但因公益訴訟案件一般牽涉面大，訴訟費用高，不是一般組織和個人能承受的。訴訟費用過高是許多組織和個人被迫放棄保護(hù)公益的重要原因。公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而不是保護(hù)私益，應(yīng)根據(jù)公益訴訟的特點，降低收費標(biāo)準(zhǔn)，減輕或者暫緩組織和個人提起公益訴訟的費用負(fù)擔(dān)，保護(hù)其提起公益訴訟的積極性，在法國當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費，數(shù)額極為低廉。
關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；意義；受案范圍
一、行政公益訴訟的概念
行政公益訴訟是指公民、法人或其他社會組織，針對國家行政機關(guān)或其他社會公共部門不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。行政公益訴訟是公益訴訟中的一種，同時也是行政訴訟中的一種訴訟類型。[1]而受案范圍在本質(zhì)指的就是原告可以向法院提訟的范圍，即訴權(quán)的問題。
二、確立行政公益訴訟受案范圍的意義
從現(xiàn)實出發(fā)，確立行政公益訴訟具有重大的理論和現(xiàn)實意義：
首先，確立行政公益訴訟受案范圍對我國行政訴訟受案范圍的界定有補充作用。我國行政訴訟的受案范圍僅包括對具體行政行為的審查，而不包括對抽象行政行為和行政事實行為的審查，在某些方面，會造成我國政府機關(guān)從根本上制定出的損害廣大人民群眾切身利益的法規(guī)，但卻得不到法律的維護(hù)。
其次，行政公益訴訟受案范圍的確立也能從立法層面上直白的接觸到法律法條的規(guī)定，使普通百姓能夠一目了然的知道什么是法律規(guī)定可以的范圍。該范圍的確立更有利于人民行使訴權(quán)，維護(hù)自身的合法權(quán)益。
三、行政公益訴訟受案范圍的確定問題
我國行政訴訟僅對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查抽象行政行為的合理性問題，所以說對于那些侵害行政公益的具體行政行為肯定在受案范圍之內(nèi)。但由于行政公益訴訟的特殊性，某些立法從根本上就不符合廣大人民群眾的公共利益需要，對此類抽象行政行為能否進(jìn)行審查值得我們深究。
（一）行政主體的具體行政行為
我國《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》中對行政訴訟的的受案范圍和不可訴的行為都進(jìn)行了列舉。因為我國行政訴訟已經(jīng)規(guī)定了對具體行政行為的審理，所以我們不多加贅述。下面是對行政公益訴訟進(jìn)行的擬制規(guī)定。
學(xué)者所言，以立法形式界定行政公益訴訟受案范圍時采用混合模式，即以概括式標(biāo)明行政公益訴訟受案范圍的基本界限，再以肯定式列舉出理論研究和司法實踐中常見的關(guān)涉社會公益的行政爭議類型。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮否定式列舉的優(yōu)點，對那些不宜劃入行政公益訴訟受案范圍的爭議事項，用否定式列舉的方式予以排除。[2]筆者看來，行政公益訴訟的具體范圍應(yīng)該包括：環(huán)境污染案件、國土資源和國家財產(chǎn)流失，侵犯國家利益的案件、不正當(dāng)競爭的案件等損害公共利益的具體行政行為。上述列舉式的幾個案件都是典型的侵犯國家利益和公共利益的行為，在通過概括式將未列舉的行為加以完善。
（二）行政主體的抽象行政行為
行政訴訟對于抽象行政行為的合理性問題不加以考慮，從根本上就導(dǎo)致了一批明顯不符合社會現(xiàn)實利益的案件得不到解決。當(dāng)政府及其各部門頒布實施的法規(guī)、規(guī)章等以損害人民利益換取經(jīng)濟利益或其他利益時，其制定的合理性應(yīng)就由法院進(jìn)行審核，其目的是為了更好的維護(hù)法律的尊嚴(yán)和實行依法治國的政策，維護(hù)廣大人民群眾的公共利益。
雖然將抽象行政行為作為行政公益訴訟的受案范圍之一違反了行政訴訟法的規(guī)定，但這是行政公益訴訟的特性所決定的，是為了防止將要或者已然的損害公共利益的行為。并且國外某些國家就規(guī)定了針對行政公益訴訟，法院審查的對象既可以是行政機關(guān)侵害公共利益的具體行政行為，也可以是行政機關(guān)制定與法律法規(guī)相違背的抽象行政行為。[3]我認(rèn)為在這方面我國應(yīng)該進(jìn)行借鑒，對抽象行政行為進(jìn)行審查拓寬了我國行政訴訟的受案范圍。
因為抽象行政行為包括法律、法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等多層次的方面，并不是所有的立法都能夠?qū)彶椋热缦駠鴦?wù)院的全國性的行政法規(guī)，如果規(guī)定將其納入審查的范圍將從根本上破壞我國的行政制度。就當(dāng)前的政治體制和法治現(xiàn)狀而言，將所有的抽象行政行為納入受案范圍確有困難，可暫將行政法規(guī)交給期待中的憲法訴訟來解決，而較低層次的抽象性行政行為則可納入行政訴訟的受案范圍。[4]所以，抽象行政行為一般應(yīng)限定在地方性的“紅頭文件”和規(guī)范性的文件，因為這些政策更針對地方事務(wù)。
（三）行政事實行為問題
在行政司法實踐中，行政事實行為也是我國政府經(jīng)常使用的手段，同樣也會對行政公共利益產(chǎn)生影響。行政事實行為實質(zhì)上改變了相關(guān)人的事實狀態(tài)。公眾對政府機關(guān)有天然的服從和信任，很容易受到政府的一些信息的影響，進(jìn)而損害公共利益。因此，應(yīng)對有關(guān)的行政事實行為進(jìn)行考量，將其納入公益訴訟的受案范圍。
行政公益訴訟的受案范圍除有法律規(guī)定的具體行政行為外，還應(yīng)包括一定程度的抽象行政行為和事實行為。
四、結(jié)語
總之，因為行政訴訟正在修改之中，行政公益訴訟再一次成為討論的熱點，其受案范圍的界定更有利于公民認(rèn)識到我國民主化的進(jìn)程，對行政機關(guān)依法、公平、公正、科學(xué)地制定相關(guān)政策法規(guī)起到警示的作用，同時，更完善了我國的立法進(jìn)程。雖然在新修訂的行政訴訟法草案中我們并沒有看到行政公益訴訟的規(guī)定，但行政訴訟受案范圍的擴大本身就對行政公益訴訟有巨大的作用。
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環(huán)境公益訴訟原告資格完善
一、環(huán)境公益訴訟原告資格的概念
古羅馬法諺“沒有原告就沒有法官”，而只有具備原告資格的主體才能成為原告，進(jìn)而行使其權(quán)并獲得公正的裁判，所以環(huán)境公益訴訟的原告資格在環(huán)境公益訴訟中掌握著環(huán)境公益獲得司法救濟的關(guān)鍵，意義重大。何謂原告資格呢？《英漢辭?！穼Α癝tanding”原告資格一詞的解釋是“因個人的利益或與案件的結(jié)果利害攸關(guān)而享有的法定權(quán)利或資格”。也有說原告資格是指當(dāng)出現(xiàn)了權(quán)力或者權(quán)利濫用或誤用時，誰可以提訟。原告資格是指可以合法提訟的資格，也可稱為訴訟的主觀利益。筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告資格是指在環(huán)境公益遭受損害或有遭受損害之危險時，可以合法啟動環(huán)境公益司法救濟程序的資格。原告資格與原告地位不是同一概念，原告地位是具有原告資格的人的訴權(quán)獲得法院認(rèn)同后在訴訟的過程中所具備的法律上的地位，原告資格從收到具體的侵害時起就己經(jīng)取得，而原告地位則是提訟并法院受理時方可獲得。
二、國外環(huán)境公益訴訟制度借鑒
1.日本的民眾訴訟制度
在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，主要體現(xiàn)為環(huán)境行政公益訴訟。1962年制定的《行政案件訴訟法》第5條稱當(dāng)事人“為糾正國家或者公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為，以作為選舉人的資格或者法律上無利害關(guān)系之資格提起的訴訟”為“民眾訴訟“，是行政案件的一種訴訟形式。總的來說，日本環(huán)境公益訴訟的類型主要包括取消訴訟、課以義務(wù)訴訟、居民訴訟、請求國家賠償訴訟等。在原告資格方面，目前，法學(xué)理論界較認(rèn)可“具有法律上利益”為原告資格的構(gòu)成要件，即不再以實體法規(guī)定的權(quán)力為限，當(dāng)事人亦可以針對法律上保護(hù)的其他利益，雖然現(xiàn)在理論界對于“值得保護(hù)的利益”的具體含義尚無明確界定，但是將原告的環(huán)境利益作為值得保護(hù)的事實上的利益賦予其訴訟資格，擴大范圍。建立一種新型的環(huán)境訴訟制度己經(jīng)成為一種趨勢。
2.德國的團體訴訟制度
德國的團體訴訟（class action）制度，是指有權(quán)利能力的公益團體，基于團體法人自己的實體權(quán)利，依照法律規(guī)定，得就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請求法院命令他人終止或撤銷其行為的特別訴訟制度。團體訴訟是處理社會多數(shù)成員利益受侵犯時的一種特別的訴訟形式。德國法律賦予具有公益性質(zhì)的社會團體以代表公共利益的眾多主體實施訴訟的權(quán)利，由它提起以保護(hù)公共利益為目的的訴訟。德國法院對團體訴訟傾向于一種比較保守的態(tài)度，僅僅在幾個特定的法律領(lǐng)域內(nèi)賦予團體以團體名義的權(quán)利，其中就包括環(huán)境法。根據(jù)德國《聯(lián)邦公害防治法》、《聯(lián)邦原子能法》、《聯(lián)邦水道法》的規(guī)定，就大型污染性設(shè)施或核電廠的設(shè)立，“每個人”均有權(quán)參與相應(yīng)的許可程序或計劃裁決程序，不以其權(quán)利受該計劃侵害者為限，此即所謂每個人均得參與的公共參與程序。而行政訴訟之提起，在聯(lián)邦或州的法律有特別規(guī)定時，也可不以原告?zhèn)€人權(quán)利受損為要件。
三、我國環(huán)境公益訴訟原告資格之完善
對于公益訴訟的原告資格的范圍，目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為應(yīng)該包括三大類：一切公民個體、社會團體和檢察機關(guān)?？紤]到環(huán)境侵害對象的特殊性，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告應(yīng)該包括以下幾類主體：
1.公民個人
環(huán)境作為一種公共資源，具有整體性，所有權(quán)屬于全體社會成員，這也就決定了環(huán)境侵權(quán)行為的公害性。現(xiàn)在各國均將環(huán)境權(quán)、環(huán)境正義和環(huán)境民主作為環(huán)境法制的指導(dǎo)思想和原則。至于直接受害人，當(dāng)然也可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，但如果只是為了私益參與到訴訟中來，就不能作為環(huán)境公益訴訟的原告。同時，為了避免訴訟的泛濫增加司法機關(guān)不必要的訴訟成本，還應(yīng)該在立法上對公民個體作為原告給予適當(dāng)?shù)南拗?，比如令原告?fù)有舉證責(zé)任，持有侵權(quán)行為人損害公益的證據(jù)等等。
2.環(huán)保團體及其他團體
同環(huán)境侵權(quán)行為人和執(zhí)法機關(guān)相比，公民個體力量弱小，承擔(dān)相關(guān)訴訟義務(wù)的能力有限，足以導(dǎo)致個人放棄訴權(quán)或采取“搭便車”行為。相較于單個的公民，環(huán)保團體對環(huán)境問題等公共利益更為關(guān)注，而且擁有專業(yè)人員、較強的技術(shù)基礎(chǔ)、雄厚的資金和一定社會影響力。我國為解決群體性糾紛，已經(jīng)設(shè)立了代表人訴訟制度。筆者認(rèn)為還可以考慮仿照德國，設(shè)立團體訴訟制度，賦予其對于多數(shù)人所受損害提起侵權(quán)之訴或不作為之訴（停止侵害）救濟的權(quán)利。
3.檢察機關(guān)
作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責(zé)，它能夠有效地運用法律手段維護(hù)國家利益和社會公共利益。因此，國家賦予檢察機關(guān)這種訴訟權(quán)利是完全必要的。如果環(huán)境訴訟原告面對的是一個龐大的污染企業(yè)或行政主體時，一般原告在人、財、物等方面是無法與之相抗衡的，因此往往不得不放棄訴訟。這時就有必要賦予檢察機關(guān)以訴權(quán)，針對特定的民事、行政案件提訟。環(huán)境公益訴訟確立檢察院的原告資格，既可以彌補檢察機關(guān)在訴訟中的法律監(jiān)督權(quán)，又能更好地實現(xiàn)對公共利益的司法保護(hù)。
綜上所述，環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)將為公民參與國家事務(wù)管理提供新的途徑，為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展、環(huán)境法治建設(shè)的進(jìn)一步完善起到推動作用。然而，作為傳統(tǒng)訴訟的補充，迄今為止，各國的環(huán)境公益訴訟都沒有完整的理論體系，在其成為我國司法程序的正式制度之前，有許多挑戰(zhàn)還要面對，有許多問題還要回答，也還有許多策略要進(jìn)一步發(fā)展。其中，訴訟原告資格作為環(huán)境公益訴訟制度中舉足輕重的一環(huán)，其重要性可想而知。只有建立寬松、完善的訴訟原告資格制度，拓寬原告資格范圍，在某種程度上講才能實現(xiàn)建立環(huán)境公益訴訟制度所要達(dá)到的美好目的。
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內(nèi)容摘要:在我國,公共利益的科學(xué)界定是公共利益獲得保護(hù)的基礎(chǔ)。公共利益的特征決定了公共利益保護(hù)面臨的諸多困境,構(gòu)建行政公益訴訟和民事公益訴訟將成為公益保護(hù)制度架構(gòu)中不可或缺的內(nèi)容。
關(guān)鍵詞:公共利益 行政公益訴訟 民事公益訴訟
市場主體利用市場自由和私法自治保護(hù)、追求最大限度的利潤時,時而會侵害到公眾的利益甚至國家的利益。通過公益訴訟程序的建立,使公眾成為行使公共利益司法維護(hù)主體,把違反法律,侵害國家利益和社會公共利益的行為,提交司法審判,進(jìn)行糾正、制裁,最終使公共利益得到充分保護(hù)是現(xiàn)實的需要。
公益訴訟―公共利益保護(hù)的有效途徑
(一)公共利益的諸多特征決定了公共利益保護(hù)的困難較大
首先,公共利益主體具有不特定。社會公共利益的主體是一定社會領(lǐng)域組成社會的全體成員或大多成員所形成的集合體,公共利益具有不可分割性。當(dāng)公共利益受侵害時個體缺乏保護(hù)該公共利益的積極性、主動性,造成了保護(hù)主體的缺位。
其次,受益主體與公共利益(客體)之間的間接關(guān)聯(lián)性。利益是人們對能夠滿足自己需要的,處于稀缺狀態(tài)的客觀對象占有的程度,反映了主、客體之間的關(guān)系。這一關(guān)系蘊含著主體對客體的價值判斷。而受益主體和公共利益客體的間接關(guān)聯(lián)這一特點決定了主體對自身利益的被侵害感受可能麻木,公共利益的保護(hù)出現(xiàn)尷尬。
再次,公共利益的供給具有一定的外部效應(yīng)。這使得具有保護(hù)公共利益訴求的個別主體既有可能內(nèi)心充滿捍衛(wèi)全社會利益的英雄式自豪感,也可能當(dāng)保護(hù)公共利益的訴求得到一定積極效果時產(chǎn)生自己為他人作嫁衣裳的憤憤不平之感,因為其他人是在搭便車。由于公共利益是不特定的多數(shù)人享有的,而且具有易受損害的脆弱性,這就決定了公共利益保護(hù)機制或制度體系合理構(gòu)建的必要性。
(二)對公益訴訟的理解
公益訴訟制度源自古羅馬,是相對私益訴訟而言的。公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟,除法律有特別規(guī)定者外,凡羅馬市民均可提起,其實質(zhì)含義是原告代表社會集體利益而非個人利益。而對于公益訴訟一詞有三種理解:
一是“公共利益+訴訟”。這是從字面上來理解公益訴訟,將含有“公共利益”內(nèi)容的訴訟都稱為公益訴訟。認(rèn)為公益訴訟是任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán),就侵犯國家利益、社會公益的行為提訟,由法院依法處理違法的司法活動。
二是訴訟法上的公益訴訟。認(rèn)為公益訴訟是客觀訴訟的一種新的類型,即原告并非由于自己的權(quán)利受到某種直接的侵害,而是為了客觀的法律秩序或抽象的公共利益,從訴訟法的技術(shù)層面,特別是從原告與案件之間的利益關(guān)系層面出發(fā)而指稱的新的訴訟類型。這類案件中,由于原告與案件缺乏足夠的利益關(guān)系聯(lián)結(jié),導(dǎo)致原告資格障礙,進(jìn)而產(chǎn)生訴訟法技術(shù)上的處分權(quán)、法院裁判之拘束力等問題。作為一種新型訴訟,這類公益訴訟的形成,需要立法對相關(guān)問題予以規(guī)定和明確,尤其是要賦予某些主體對并未直接侵犯自己權(quán)益的行為提訟的權(quán)利。
三是民權(quán)意義上的公益訴訟。民權(quán)運動意義上的公益訴訟發(fā)端于美國,民權(quán)運動意義上的公益訴訟,并不意味著當(dāng)今我國已經(jīng)出現(xiàn)民權(quán)運動,而只是在公益訴訟一詞的使用上,具有民權(quán)運動的意義。從這個角度理解的公益訴訟,關(guān)注社會轉(zhuǎn)型時期之利益多元化背景下尚未被主流意識關(guān)注的問題,強調(diào)案件對于社會的影響,基本理念是公共利益、人權(quán)保護(hù)與社會變革。其重點在于關(guān)注社會弱勢群體的權(quán)益保護(hù),即在現(xiàn)行法律框架下,通過個案的受理、審理和裁判,引起社會對侵犯公共利益現(xiàn)象的關(guān)注,期待司法對弱勢群體權(quán)益加以保護(hù),并以此促進(jìn)法律和政策的改進(jìn),以及社會觀念的變革。
公益訴訟引入的實質(zhì)在于為公共利益的保護(hù)提供了司法救濟渠道。但公益訴訟卻是一個很難界定的概念。一般認(rèn)為,公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、社會團體和相關(guān)公民根據(jù)法律規(guī)定,針對侵犯社會公共利益的行為提出請求,由法院通過司法程序追究違法行為并籍此保護(hù)公共利益的法律制度。
當(dāng)前,學(xué)者認(rèn)為公益訴訟包括行政公益訴訟論與民事公益訴訟論。持行政公益訴訟論的學(xué)者認(rèn)為,我國傳統(tǒng)法律理論是依靠公權(quán)來控制公權(quán),用分權(quán)和制衡的方法來管理社會,存在效率方面的問題,結(jié)果仍是行政權(quán)在不斷膨脹和擴展,并未受到適當(dāng)?shù)闹坪夂图s束,特別是使國家利益和社會公共利益遭受重大損害的行使行政權(quán)的行為,很難得到糾正。所以,應(yīng)當(dāng)樹立“以私權(quán)制約公權(quán)”的理念,構(gòu)建行政公益訴訟制度,利用司法裁判權(quán)的政策引導(dǎo)功能和強制威懾功能來促使行政權(quán)的依法行使,既不能、謀取私利,也不得因怠于行使職權(quán)而出現(xiàn)行政執(zhí)法盲區(qū),從而實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。這種訴訟模式的對象是國家行政機關(guān)及其公務(wù)員,審查的是國家行政機關(guān)的作為和不作為,訴訟所追求的最終目的是維護(hù)國家利益和社會公共利益。
在行政公益訴訟的模式下,公共利益的保護(hù)訴諸行政機關(guān)作用的發(fā)揮,通過訴訟方式敦促行政機關(guān)積極作為。行政公益訴訟不失為保護(hù)公共利益的司法救濟途徑之一。但是,其雖在解決行政機關(guān)的行為本身損害公共利益時有直接的作用,但對因一般公民或組織損害公共利益行為而言則屬一種間接救濟方式,甚或會給被侵害的某些公共利益的救濟留下漏洞。民事公益訴訟論的觀點認(rèn)為,公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、相關(guān)的團體和個人,根據(jù)法律的授權(quán),對侵犯國家利益、社會公共利益或者不特定的他人的利益的行為,向法院,由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動。
民事公益訴訟―個體實現(xiàn)公益保護(hù)的現(xiàn)實途徑
(一)民事公益訴訟的含義界定
民事訴訟不僅是保護(hù)個人利益的制度,也可以擔(dān)當(dāng)保護(hù)公共利益的重任。民事訴訟的目的之一就是維護(hù)社會正義。民事領(lǐng)域內(nèi)的公共利益受到侵害時,以民事司法予以救濟,是民事司法的應(yīng)有之意。同時,從現(xiàn)代訴訟政策出發(fā),以司法救濟公益也屬必然?，F(xiàn)代的訴訟政策不是把民事訴訟目的完全局限于爭議的相對解決或者個別解決,而是應(yīng)當(dāng)顧及爭議的整體解決,并講求訴訟或判決的形成政策功能。而這一切的實現(xiàn),都依賴于民事公益訴訟制度。
當(dāng)前學(xué)界比較一致地認(rèn)為,民事公益訴訟,是指特定的國家機關(guān)、社會團體和相關(guān)公民根據(jù)法律規(guī)定,針對侵犯社會公共利益的民事違法行為,向法院提起民事訴訟,由法院通過司法程序追究違法行為并籍此保護(hù)公共利益的法律制度。
(二)民事公益訴訟的特征
目的的公益性。民事公益訴訟目的的公益性包括原告主觀目的或訴訟客觀效果為維護(hù)公共利益的特性,是民事公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)民事訴訟的一個本質(zhì)特征。傳統(tǒng)民事訴訟主要解決私益糾紛,側(cè)重于對民事主體的私人權(quán)益的保護(hù)。雖然傳統(tǒng)民事訴訟的目的也包含對整個私法秩序的維護(hù),但該目的的實現(xiàn)是通過各個具體案件中的私人民事權(quán)益的確認(rèn)來實現(xiàn)的。也就是說,傳統(tǒng)民事訴訟維護(hù)私法秩序是從整體效果上界定民事訴訟的目的。與此相對,民事公益訴訟是通過個案來實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益的保護(hù),盡管某些民事公益訴訟案件也會牽涉到者的個人利益,但這種個人利益與公益相比顯然微不足道,民事公益訴訟以著重保護(hù)公益為其本質(zhì)特征。所以,訴訟請求中是否含有公益的因素成為判斷某個案件是否適用民事公益訴訟程序的標(biāo)志。
主體范圍的廣泛性。在傳統(tǒng)民事訴訟中,根據(jù)“私法自治”、“不告不理”原則,只能由權(quán)利直接被侵害者本人或權(quán)益管理者進(jìn)行。權(quán)利主體有提訟的權(quán)利,也有放棄訴訟的自由。而在民事公益訴訟中,原告的范圍具有多元性,只要行為人侵害社會公共利益,特定的國家機關(guān)、相關(guān)組織和個人就有權(quán)違法者,而原告和案件是否有直接利害關(guān)系,不是訴訟的構(gòu)成要件。
前提條件的特殊性。提起民事公益訴訟的前提條件既可以是違法行為已經(jīng)造成現(xiàn)實損害,也可以是尚未造成現(xiàn)實損害,但存在損害發(fā)生的可能。之所以規(guī)定民事公益訴訟前提條件的這一特殊性,是因為公共危害行為具有間接性、廣泛性和擴散性,有時損害結(jié)果發(fā)生便會帶來無法恢復(fù)原狀,甚至是更長遠(yuǎn)而難以彌補的惡性后果,例如環(huán)境公害案件。但在傳統(tǒng)民事訴訟中,一般情況下,必須存在現(xiàn)實損害才可以提訟。根據(jù)民事侵權(quán)行為法的基本理論,無論是一般民事侵權(quán)責(zé)任還是特殊民事侵權(quán)責(zé)任,損害事實是承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件之一,且是個重要的、必不可少的構(gòu)成要件。
訴訟影響的深遠(yuǎn)性。民事公益訴訟通常具有公共性和集合性,涉及到國家利益和社會公共利益,訴訟結(jié)果往往導(dǎo)致國家、公用事業(yè)、壟斷經(jīng)營的單位、公益機構(gòu)的重大決策調(diào)整、重大行為改變,甚至是修改某項法律法規(guī)。這種訴訟效果已經(jīng)不僅僅針對過去而且有指向未來的意義。因而,民事公益訴訟具有更高的訴訟價值和社會價值。
在國內(nèi)外司法實踐中,民事公益訴訟主要是為制止產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)、環(huán)境公害、醫(yī)療損害、不正當(dāng)競爭、侵犯消費者權(quán)益、國有資產(chǎn)流失等公共性違法行為而提起的訴訟。從民事公益訴訟的特點明顯看出,與傳統(tǒng)的民事訴訟相比,民事公益訴訟的最顯著的特征就是訴訟目的的公益性。所以,民事公益訴訟的“公益”意味著民事公益訴訟的目的是維護(hù)社會公共利益,具有公益性。筆者認(rèn)為,維護(hù)公益的訴訟目的既包括直接目的,也包括自益目的產(chǎn)生公益維護(hù)的間接目的。由此,民事公益訴訟必然成為個體實現(xiàn)公共利益保護(hù)的現(xiàn)實途徑。
行政公益訴訟―公共利益司法救濟的重要補充
行政機關(guān)是公共利益的捍衛(wèi)者和保護(hù)者。然而,這并不意味著行政機關(guān)的管理行為不會與公共利益發(fā)生沖突,也不意味著行政機關(guān)在保護(hù)公共利益方面不會出現(xiàn)偏差。由行政機關(guān)公務(wù)員行使權(quán)力中出現(xiàn)的不合法行為或失誤,導(dǎo)致行政機關(guān)的管理行為不可避免地會出現(xiàn)失誤和違法,從而損害公共利益。對于侵害公共利益的違法行政管理行為,也應(yīng)通過訴訟方式監(jiān)督與救濟,其直接結(jié)果就是行政公益訴訟。
民事公益訴訟與行政公益訴訟雖目的都在于通過訴訟方式保護(hù)公共利益,但仍存在明顯的區(qū)別。首先,二者追究的違法行為不同。行政公益訴訟是通過追究違法的行政管理行為來保護(hù)公共利益的,行使行政職權(quán)的行政機關(guān)是被訴的對象;而民事公益訴訟所追究的是民事主體的民事違法行為。其次,二者訴訟性質(zhì)不同。行政公益訴訟的被訴對象是國家行政機關(guān)。行政公益訴訟的運作是通過審查行政管理行為進(jìn)行的,具有很強的監(jiān)督性。民事公益訴訟體現(xiàn)的是在公眾的參與下通過訴訟方式保護(hù)公共利益問題,就訴訟本身而言基本屬于救濟性,而不涉及監(jiān)督問題。最后,二者采取的救濟方式不同。行政公益訴訟因涉及到司法權(quán)與行政權(quán)的界限問題,在行政公益訴訟中法院基本采取否定行政管理行為效力、撤銷行政管理行為或責(zé)令行政機關(guān)履行法定義務(wù)等方式,實現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。而民事公益訴訟的救濟方式要更為直接,法院以通過停止違法行為,尤其是賠償方式,直接使公共利益得以保護(hù)。
可見,行政公益訴訟是公共利益司法救濟的重要途徑之一,其與民事公益訴訟一道可以完成對公共利益的有效保護(hù)。公益救濟中,主體可以有針對性地選擇利用行政公益訴訟或者民事公益訴訟實現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。當(dāng)公共利益面臨被侵害的可能而尚未產(chǎn)生實際損害時,從防患于未然的角度考慮,可以利用行政公益訴訟程序,通過司法途徑督促相關(guān)行政管理機關(guān)積極作為,及時制止侵害行為的進(jìn)一步擴大,防止損害的實際發(fā)生。如果公益被侵害的同時,眾多個體的民事利益受損,者可以選擇利用民事公益訴訟程序獲得經(jīng)濟上的補償。共存的程序既賦予了當(dāng)事人程序選擇權(quán),又能夠相互補充,充分發(fā)揮保護(hù)當(dāng)事人利益的作用。二者共存事實上增加了制度運作的有效性。一旦某一訴訟機制失靈或失效,另一種訴訟機制具有填補作用。
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一、經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法概述
從詞語結(jié)構(gòu)上我們可以看出，“經(jīng)濟執(zhí)法”是由“經(jīng)濟”和“執(zhí)法”所組成的詞組。所以要考察經(jīng)濟執(zhí)法的概念則必須理解經(jīng)濟和執(zhí)法兩個詞的含義?！敖?jīng)濟”一詞來源于希臘語，意思為“管理一個家庭的人”。在《牛津高級英漢雙解詞典》中，關(guān)于“經(jīng)濟”的解釋有三種：第一種是（金錢、力氣、時間、資源等的）節(jié)省、節(jié)約，第二種是理解，第三種是（國家的）經(jīng)濟管理、經(jīng)濟制度。通說認(rèn)為“經(jīng)濟”是指社會物質(zhì)資料的生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程，包括物質(zhì)資料的直接生產(chǎn)過程以及由它決定的交換、分配和消費過程。執(zhí)法有廣義和狹義的兩種理解。廣義的執(zhí)法是指一切執(zhí)行法律、適用法律的活動，包括國家行政機關(guān)、司法機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活動。狹義的執(zhí)法僅指國家行政機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活動。[1]246本文述及的執(zhí)法是指其“狹義”的執(zhí)法，即僅指行政執(zhí)法，不包括國家司法機關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活動。因此，經(jīng)濟執(zhí)法是指國家行政機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員依照法定的職權(quán)和程序執(zhí)行經(jīng)濟法的法律規(guī)范的活動。經(jīng)濟司法的涵義是隨著經(jīng)濟法的發(fā)展而不斷完善的。所以對經(jīng)濟司法概念的探討也首先從對經(jīng)濟法概念的分析入手。關(guān)于經(jīng)濟法的概念非常之多，筆者不一一詳述，只介紹幾種代表性觀點。有的學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)濟法是調(diào)整在國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”；[2]37也有的學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)濟法是調(diào)整需要國家干預(yù)的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”；[3]還有學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)濟法是調(diào)整在國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系，以促進(jìn)社會經(jīng)濟實現(xiàn)國家意志預(yù)期目標(biāo)的法律規(guī)范的總稱”。[4]68筆者更為贊同第三種觀點，即漆多俊教授的“國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)說”。因為這種觀點所體現(xiàn)出的經(jīng)濟法研究是在一定限度之內(nèi)，其更能清楚地將經(jīng)濟法與民法、行政法相區(qū)分開來。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟司法是指人民法院、人民檢察院依據(jù)法定職權(quán)和法定程序?qū)医?jīng)濟調(diào)節(jié)過程中的經(jīng)濟糾紛案件和經(jīng)濟犯罪案件進(jìn)行審判和檢察的司法活動。經(jīng)濟司法應(yīng)包括經(jīng)濟審判制度和經(jīng)濟檢察制度兩個方面。
二、經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法的斷裂及其原因分析
（一）經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法斷裂的現(xiàn)狀之所以說經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法之間存在斷裂，原因是作為經(jīng)濟法實施中密不可分的兩個環(huán)節(jié)之間出現(xiàn)裂痕或不通暢，有經(jīng)濟執(zhí)法而無經(jīng)濟司法的狀況時有發(fā)生。經(jīng)濟執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，難免會出現(xiàn)侵犯公民權(quán)益的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表現(xiàn)為作為的不合法或明顯不合理和不作為。下面筆者結(jié)合環(huán)境污染以及政府財政稅收兩個方面的例子來闡述我國經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法之間的脫節(jié)現(xiàn)象。環(huán)境污染案件的例子有很多，其中比較典型的是2005年12月7日北京大學(xué)法學(xué)院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡，保障鱘鰉魚的生存權(quán)利、松花江和太陽島的環(huán)境清潔的權(quán)利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權(quán)利，但卻至今未果。環(huán)境污染和資源保護(hù)等公害案件直接造成不特定多數(shù)人的人身及財產(chǎn)損害，此類案件與公民的權(quán)利密切相關(guān)。由于我國環(huán)境污染呈上升趨勢，生態(tài)破壞加劇，環(huán)境安全保護(hù)迫在眉睫。環(huán)境污染受害者的廣泛性和不特定性，使得法院對受害者以個人身份提訟資格產(chǎn)生懷疑。同時，受害者以個體微薄之力來對抗具有強大經(jīng)濟基礎(chǔ)的法人，往往無力也無法通過訴訟主張權(quán)利。在動、植物等資源遭受破壞的生態(tài)環(huán)境案件中，甚至找不到明確的受害人來對抗破壞者的行為。面對這種狀況，如果執(zhí)法部門予以查處，那么也可以間接保護(hù)人民群眾的利益。但是如果經(jīng)濟執(zhí)法部門不作為，那就可能造成損害的進(jìn)一步擴大，公民的利益將無從得到保護(hù)。如果公民能夠?qū)?jīng)濟執(zhí)法部門的這種不作為提訟的話，那么就可謂是“一箭雙雕”，既可以使經(jīng)濟執(zhí)法部門的不作為受到處罰，同時也可以使環(huán)境污染問題得到解決。同樣在財政稅收方面，經(jīng)濟執(zhí)法主體更多地表現(xiàn)為作為，這種作為既可能是不合法的也可能是不合理的。侵犯納稅人利益稅收執(zhí)法行為可以是征收稅款的不合法行為，也可以是稅款使用上的不合法及不合理行為。在稅收征管階段，納稅人有知情權(quán)、申訴抗辯權(quán)、復(fù)議訴訟等權(quán)利。而在稅款的使用問題上，納稅人卻沒有監(jiān)督的權(quán)利。既然稅款的征收和使用是一個不可分割的過程，那么監(jiān)督用稅權(quán)就不應(yīng)該被忽視，并且這應(yīng)是納稅人一項意義重大的權(quán)利。對于像我國這樣稅收收入占財政稅收90%以上的稅收大國來說，缺失這一權(quán)利可以說是一個很大的遺憾。稅收監(jiān)督權(quán)在具體制度上體現(xiàn)為納稅人訴訟。當(dāng)今，很多國家都已經(jīng)建立了納稅人訴訟。在美國，納稅人可以對與自己無法律上直接利害關(guān)系的違法支出提起返還稅金等訴訟請求；在日本，納稅人訴訟亦有廣泛的實踐。然而在我國卻沒有納稅人的任何規(guī)定，這顯然是不合理的。經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法的斷裂遠(yuǎn)不止筆者舉出的這兩個例子，經(jīng)濟執(zhí)法的違法行為很多都得不到處罰，公民和相關(guān)組織也不能就此訴訟，只能讓一些得不到處罰的違法者逍遙法外，實在令人心痛。（二）經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法斷裂的原因有經(jīng)濟執(zhí)法而無經(jīng)濟司法的現(xiàn)象，反映出我國在經(jīng)濟司法救濟上的不足。如果經(jīng)濟執(zhí)法行為僅僅侵害了特定當(dāng)事人的合法權(quán)益，那么直接利害關(guān)系人就可以提訟，這可以用行政訴訟法或民事訴訟法來解決。但是，當(dāng)經(jīng)濟執(zhí)法行為侵害了社會整體利益而又無直接利害關(guān)系人時，法院又根據(jù)“不告不理原則”來解決，則出現(xiàn)了經(jīng)濟司法救濟的空白?，F(xiàn)行法律的不足，加之我國經(jīng)濟法救濟制度的缺失，使得我國經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法斷裂的情況愈加嚴(yán)峻。筆者通過對現(xiàn)行法律制度的考察分析，得出我國經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法斷裂之原因，概括起來有：1．民事訴訟制度與行政訴訟制度的局限性我國的民事訴訟制度與行政訴訟制度更多地體現(xiàn)為保護(hù)私人利益，而對公共利益的保護(hù)就顯得有些力不從心。其存在的局限性是造成經(jīng)濟司法救濟缺失的一個重要原因。首先，原告資格的局限性。按照傳統(tǒng)的三大訴訟法理論，原告必須是按照《民事訴訟法》第108條規(guī)定，者必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；《行政訴訟法》第41條規(guī)定，提訟的原告須是認(rèn)為具體行政行為侵犯合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。對于這些條款的通常理解是，只有公民、法人和其他組織因自己的合法權(quán)益受到侵犯或者與他人發(fā)生權(quán)益爭議，才能以原告資格向人民法院提訟，要求人民法院行使司法審判權(quán)保護(hù)其合法權(quán)益，而與案件沒有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織無權(quán)向人民法院提訟。這樣的規(guī)定顯然造成經(jīng)濟執(zhí)法中在侵犯不特定人的利益時，受害人將會被擋在訴訟大門之外。那么對于一個倡導(dǎo)法治的國家來說，訴訟途徑的缺失，將意味著公民權(quán)利的喪失。其次，“不告不理”原則也造成了民事訴訟制度與行政訴訟制度的無力應(yīng)對。由于司法權(quán)不會主動介入具體的糾紛中，所以這種被動性就決定了其不但不應(yīng)用在私人訴訟領(lǐng)域，同樣也不適用公益訴訟。當(dāng)然“不告不理”原則有其存在的合理性，但同時也體現(xiàn)出了其在經(jīng)濟司法救濟方面的局限性。再次，即使打破現(xiàn)行“原告資格”的障礙，受案范圍也將是阻礙經(jīng)濟司法救濟的故障。行政訴訟法規(guī)定僅對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對涉及面更加廣泛、效力更強的抽象行政行為卻無權(quán)審理。這顯然縮小了公民的訴訟權(quán)利，也不利于對經(jīng)濟執(zhí)法的全面監(jiān)督。2．經(jīng)濟法訴訟制度的缺失經(jīng)濟法訴訟制度的建立不僅是社會法律實踐的一種外部需求，也是其發(fā)展到一定程度時的內(nèi)在要求。我國經(jīng)濟法的發(fā)展歷經(jīng)了從無到有、從弱到強，逐步成為獨立的部門法的過程。但較之比較完善的經(jīng)濟法的實體法而言，卻缺失自己的訴訟制度。這使得經(jīng)濟法雖然在理論上有很高的地位，但是在實踐的訴訟中卻很多都處于空白狀態(tài)，從而造成了經(jīng)濟法中實體法與程序法發(fā)展的極度不平衡。經(jīng)濟執(zhí)法一旦有違法情形，很難通過一個有效的訴訟方式來解決，這也就造成了經(jīng)濟執(zhí)法與經(jīng)濟司法的斷裂。實體法的內(nèi)容和精神是通過程序法體現(xiàn)出來的，缺失程序法的實體法在實踐中就會顯得蒼白無力。同樣經(jīng)濟法也不例外。經(jīng)濟法的調(diào)整對象是關(guān)系國家利益和社會公共利益的經(jīng)濟關(guān)系，一旦這種經(jīng)濟關(guān)系受到侵犯，其后果往往是同時侵犯特定民事主體的利益和社會公共利益。這種特殊性就決定了經(jīng)濟法的救濟制度與民法和行政法的救濟制度有本質(zhì)上的區(qū)別，所以建立經(jīng)濟法獨特的訴訟制度就顯得尤為重要。此外，經(jīng)濟法的調(diào)整方法具有綜合性，是集經(jīng)濟處罰、民事責(zé)任和刑事責(zé)任于一身的具有特殊性的調(diào)整方法。因此，適用經(jīng)濟法的訴訟制度也應(yīng)具有多樣性，但我國現(xiàn)有的三種訴訟制度對經(jīng)濟違法行為的追究卻具有很大的局限性。如果一個經(jīng)濟違法行為同時需要被追究民事、刑事和行政責(zé)任時，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，至少要適用兩種程序法，即刑事訴訟法和行政訴訟法，這就需要在不同訴訟程序之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換，從而增加了訴訟成本，為了克服這種弊病，經(jīng)濟法就需要有自己特有的訴訟制度。當(dāng)不特定的大多數(shù)人受到損害時，無訴訟途徑可循的老百姓就只能忍氣吞聲，這種日積月累的民怨或不滿如果沒有一個合理且理智的輸出途徑，必然會影響我國民主法治的建設(shè)和發(fā)展。那么我們要建立一個什么樣的訴訟制度才能符合社會法律實踐的需求和經(jīng)濟法的實體法的要求呢？首先，這種訴訟制度必然要彌補現(xiàn)行法律制度的不足。也就是首先必須要突破原來民事訴訟制度和行政訴訟制度的“原告資格”的局限性。其次，這種制度應(yīng)是區(qū)別于民事訴訟制度與行政訴訟制度的經(jīng)濟法特有的訴訟制度。程序法與實體法這種天然的對應(yīng)性決定了經(jīng)濟法訴訟制度所具有的精神理念與經(jīng)濟法所具有的精神理念是一致的，這也就決定了經(jīng)濟法訴訟制度是經(jīng)濟法所特有的區(qū)別于民事訴訟制度和行政訴訟制度的一種訴訟制度。
行政公益訴訟，作為一種“事不關(guān)己”的新型行政訴訟制度，在西方法治發(fā)達(dá)國家，已被立法乃至司法實踐所確認(rèn)和適用.①通說認(rèn)為，行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之危險時，法律允許無直接利害關(guān)系人為了維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度。近年來，隨著違法行政行為侵犯國家和社會公共利益的事件頻繁發(fā)生，凸現(xiàn)了在我國建立行政公益訴訟制度的必要性和緊迫性.1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理的一起國有資產(chǎn)流失案，首開了我國行政公益訴訟之先河。
二、構(gòu)建行政公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)
(一)公民社會公共性權(quán)利的司法保護(hù)社會公共權(quán)利是公民權(quán)利的延伸.公民權(quán)利以及社會公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映.公民的各項權(quán)利，根本上是通過法律來確認(rèn)和規(guī)范的?！癑法律要保障公民權(quán)利，首先要為保障公民權(quán)利提供憲法和普通法律兩個層面的制度根據(jù).盛’并且，實體權(quán)利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，對公民的社會公共性權(quán)利設(shè)置了初步的實體權(quán)利體系，但這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而個人一般不被認(rèn)為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認(rèn)可。須知，無救濟即無權(quán)利，權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有中請救濟的資格。公民的基本權(quán)利(包括社會公共性權(quán)利)，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性:但由于這類權(quán)利往往并沒有直接的代表人和清求人.因此必須賦予普通公民為公益提起VF訟的權(quán)利，這是行政公益訴訟制度得以確立的法理墓礎(chǔ)之一。
(二)公民私權(quán)時行政權(quán)控制的現(xiàn)實需求依我國行政訴訟法的規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益時.方有權(quán)提請司法市查;而如果政府行為侵害了社會公益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種制度的理論根據(jù)在于:行政權(quán)在其固有范圍內(nèi)運作，即使其行為危及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權(quán)借助司法手段對之進(jìn)行審查:而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決，即以“權(quán)力制約權(quán)力”的機制加以解決。.這樣的司法制度設(shè)計，使得各種公權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民主張法律斌予的權(quán)利的途徑，從而違背了人民的根本法理。行政權(quán)的擴張是現(xiàn)代社會發(fā)展理性化的一個自然邏輯。相應(yīng)的，行政權(quán)不合理擴張及被濫用的危險亦變得更為可能，因此通過創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度，就可動用私權(quán)力對公權(quán)力予以制約，充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會公益中的作用。
三、構(gòu)建行政公益訴訟制度的現(xiàn)實依據(jù)
(一)構(gòu)建行政公益訴訟的社會現(xiàn)實基礎(chǔ)
1.社會公共利益損害日趨嚴(yán)重化是構(gòu)建行政公益訴訟制度的經(jīng)濟基礎(chǔ).目前我國市場經(jīng)濟體制還未成熟，民主法治觀念還未深入人心，行政機關(guān)的角色定位還在摸索。在這種客觀前提下，侵害國家經(jīng)濟利益、擾亂社會經(jīng)濟秩序的事件急劇增加，行政機關(guān)、不履行職責(zé)等違法行政行為大量存在，行政公益訴訟制度很有建立的必要。首先，侵害國家經(jīng)濟利益的事件急劇增加，特別是國有資產(chǎn)流失的事件己屢見不鮮.在此過程中，行政機關(guān)不僅存在疏于管理的不作為問題，而且往往直接參與各種違法操作。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，入民應(yīng)有權(quán)直接動用司法手段進(jìn)行干預(yù)。這種訴訟活動從本質(zhì)上說，原告與本案有直接利害關(guān)系，因為國有資產(chǎn)被侵犯，最終要損害廣大人民群眾的利益。
問題的癥結(jié)是，現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分國有資產(chǎn)被侵犯的行政案件難以進(jìn)入司法程序，這是對人民管理國家權(quán)利和訴訟權(quán)利的變相剝奪.其次，擾亂社會經(jīng)濟秩序的事件層出不窮。市場主體對利益追求的內(nèi)在沖動往往具有難以遏制的趨向，出現(xiàn)了大量的違法行為.比如，大規(guī)模環(huán)境污染和破壞、土地開發(fā)中的不合理利用、政府在公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包等過程中的違法行為及政策性價格壟斷行為，等等.它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權(quán)益，而是社會整體的公共利益。而要遏制這種嚴(yán)重?fù)p害公益的行為，光靠行政機關(guān)的行政執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)建立行政公益訴訟制度以制約這些行為。
2.公民法律意識的增強是構(gòu)建行政公益訴訟制度的思想摧礎(chǔ)。市場經(jīng)濟的建立和完善，使我們的社會進(jìn)入了一個權(quán)利最受關(guān)注和尊重的時代。權(quán)利意識和法治意識的增強，使行政公益訴訟有了很好的環(huán)境.在我們今天的現(xiàn)實生活中，富有正義感的公民發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行政侵害公共利益時，選擇不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，糾正違法行政行為，維護(hù)社會公益.像河北律師喬占樣狀告鐵路部門亂漲價等涉及公益訴訟的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系而被法院裁定不予受理，但這些案例說明，廣大公民己充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關(guān)的利益，侵犯公益實際上就是侵犯了更多的私益.
(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度的立法基礎(chǔ)
