發(fā)布時(shí)間：2023-09-22 15:32:56
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的基層社會(huì)治理現(xiàn)狀樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：基層維穩(wěn)；多元共治；制度邏輯
中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008－7168（2012）05－0066－06
近年來(lái)，隨著基層利益格局的不斷調(diào)整與改革的日益推進(jìn)，一些關(guān)涉基層穩(wěn)定的矛盾與沖突逐漸凸顯，正深刻解構(gòu)著基層主體之間的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系。正如亨廷頓所指出的那樣，“城市的作用是一個(gè)常數(shù)，它永遠(yuǎn)是反對(duì)派的力量根源；農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”[1](p.241)。可見(jiàn)，維護(hù)基層社會(huì)（特別是農(nóng)村）的穩(wěn)定，對(duì)于國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固及其有序運(yùn)行至關(guān)重要。當(dāng)前，就中國(guó)基層維穩(wěn)的現(xiàn)狀而言，以參與主體、應(yīng)對(duì)手段及評(píng)價(jià)方式單一性為表征的傳統(tǒng)基層維穩(wěn)機(jī)制，逐漸呈現(xiàn)出疲于應(yīng)付的發(fā)展態(tài)勢(shì)。由此，圍繞多元共治所引發(fā)的基層維穩(wěn)機(jī)制的完善問(wèn)題是中國(guó)社會(huì)必須考慮、回答和應(yīng)對(duì)的緊要問(wèn)題。而處于權(quán)力意志與民意張力的最直接連接點(diǎn)的基層政府(本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)政府),社會(huì)轉(zhuǎn)型生成的一切矛盾壓力，體制運(yùn)行所帶來(lái)的一系列沖突問(wèn)題，使基層政府在維穩(wěn)過(guò)程中面臨著極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。因此，通過(guò)構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制、多元化的基層維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制及多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)入手，期望能有效實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制的有效運(yùn)行。
一、問(wèn)題呈現(xiàn)：當(dāng)前基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制之特性及其缺陷
由政府主導(dǎo)下的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，以“一票否決”作為其維穩(wěn)精神指南，以“將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”作為其維穩(wěn)行動(dòng)邏輯，以“穩(wěn)控”作為其維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段，強(qiáng)烈凸顯出維穩(wěn)運(yùn)行中基層政府排斥公眾與社會(huì)組織社會(huì)治理的參與權(quán)，對(duì)權(quán)宜性維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的路徑依賴，以及在維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制中唯上不唯下的體制化維穩(wěn)導(dǎo)向。缺乏民眾與社會(huì)組織有效參與、監(jiān)督和協(xié)同的維穩(wěn)機(jī)制是一種靜態(tài)的并且缺乏有效的自我修復(fù)功能的治理機(jī)制。使基層政府無(wú)法與公眾進(jìn)行理性的對(duì)話和溝通，為政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對(duì)抗態(tài)勢(shì)的形成滋生了制度性溫床。
（一）維穩(wěn)參與主體的單一性
基于可控性的考量，以及踐行將“矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”的維穩(wěn)行動(dòng)邏輯，基層政府已經(jīng)自覺(jué)或不自覺(jué)地將民眾與社會(huì)組織排除在維穩(wěn)參與主體之外，使基層政府成為單一的維穩(wěn)參與主體。對(duì)于民眾而言，之所以被排斥在基層維穩(wěn)參與的主體序列，主要原因在于民眾已經(jīng)在長(zhǎng)期的社會(huì)治理進(jìn)程中被政府當(dāng)成了維穩(wěn)對(duì)象，政府在社會(huì)治理過(guò)程中，要治理的對(duì)象就是其管轄下的民眾，或者說(shuō)民眾已經(jīng)被政府“物化”為維穩(wěn)的客體，根本談不上可以與基層政府進(jìn)行平等溝通、對(duì)話的維穩(wěn)參與主體。特別在壓力型的維穩(wěn)運(yùn)行過(guò)程中，隨著維穩(wěn)問(wèn)責(zé)力度的不斷強(qiáng)化及民眾訴求表達(dá)方式的日益激烈化，基層政府已經(jīng)對(duì)通過(guò)不斷強(qiáng)化政府組織與資源優(yōu)勢(shì)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)民眾的訴求形成了維穩(wěn)路徑依賴。對(duì)于社會(huì)組織而言，之所以也被排斥在基層維穩(wěn)參與的主體序列，主要原因在于基層政府對(duì)社會(huì)組織缺乏最基本的信任和了解，導(dǎo)致在“敏感”的基層維穩(wěn)這一領(lǐng)域，不敢貿(mào)然讓社會(huì)組織參與到基層維穩(wěn)過(guò)程中來(lái)，害怕社會(huì)組織的參與，反而將分散的民眾組織起來(lái)并可能采取對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生重大威脅的集體行動(dòng)。此外，在基層維穩(wěn)的實(shí)踐中，基層政府還不真正了解社會(huì)組織參與維穩(wěn)所具有的有效傳遞信息、整合民眾訴求、進(jìn)行理性溝通與協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，與其承擔(dān)不可預(yù)測(cè)的貿(mào)然讓社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，不如審慎地將其排除在維穩(wěn)過(guò)程之外，以確保維穩(wěn)過(guò)程的可控性。但是缺乏民眾與社會(huì)組織有效參與的基層維穩(wěn)機(jī)制，不可能真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而維穩(wěn)參與主體的單一性導(dǎo)致基層政府為此承擔(dān)高昂的維穩(wěn)成本?！岸议L(zhǎng)期忽視民眾與社會(huì)組織參與的維穩(wěn)機(jī)制也使社會(huì)力量參與解決基層社會(huì)矛盾的積極性被嚴(yán)重削弱”[2](p.26)。
（二）維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的單一性
當(dāng)“穩(wěn)定壓倒一切”成為基層維穩(wěn)運(yùn)行中的思維定勢(shì)后，基層政府還要承受著“零指標(biāo)”和“一票否決”等巨大的維穩(wěn)壓力，其維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段逐漸固化為單一的管治型維穩(wěn)機(jī)制，即在應(yīng)對(duì)民眾利益訴求的過(guò)程中，不斷凸顯采取管治而不是采取疏導(dǎo)的維穩(wěn)方式來(lái)應(yīng)對(duì)民眾各種利益訴求表達(dá)，這種維穩(wěn)手段不僅難以有效紓解基層政府與民眾之間的緊張關(guān)系，反而有可能激化雙方的關(guān)系。
一、認(rèn)清形勢(shì)，科學(xué)定位，建立社會(huì)治安防控體系長(zhǎng)效機(jī)制
學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要科學(xué)判斷和全面把握當(dāng)前的社會(huì)治安形勢(shì)，牢牢掌握社會(huì)治安防控的主動(dòng)權(quán)?！痢两謱俚湫偷某青l(xiāng)結(jié)合部，轄內(nèi)影響穩(wěn)定的因素多樣，治安環(huán)境復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：一是地域形態(tài)多樣，矛盾糾紛隱患多，社會(huì)治安綜合治理工作難度突出。轄內(nèi)地域形態(tài)多樣，既有××市最大的關(guān)閉國(guó)有企業(yè)—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業(yè)地段；既有××區(qū)人口最多的城中村—××村，又有多個(gè)新型住宅小區(qū)，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，還存在著國(guó)企遺留問(wèn)題、房屋拆遷問(wèn)題等隱患。各種社會(huì)矛盾糾紛隱患的存在，給轄區(qū)的穩(wěn)定和社會(huì)治安綜合治理帶來(lái)很大的工作難度，要排查調(diào)處這些矛盾，既涉及到各種政策法規(guī)，又要協(xié)調(diào)各職能部門和社會(huì)力量齊抓共管。二是流動(dòng)人口多，平均素質(zhì)偏低，社會(huì)治安綜合治理工作壓力突出。轄內(nèi)有出租屋1.9萬(wàn)套，近年來(lái)外來(lái)流動(dòng)人口迅猛增加，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，××地區(qū)的外來(lái)流動(dòng)人口超過(guò)8萬(wàn)人，平均素質(zhì)偏低，相當(dāng)一部分外來(lái)人口為暫時(shí)找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來(lái)對(duì)違法犯罪分子人員的分析來(lái)看，外來(lái)流動(dòng)人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來(lái)人員，其中，近90%以上的人落網(wǎng)前居住在出租屋，給××地區(qū)的治安帶來(lái)了嚴(yán)重的壓力。三是案件基數(shù)大，多發(fā)性案件典型，社會(huì)治安綜合治理工作挑戰(zhàn)突出。近年來(lái)，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數(shù)仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務(wù)十分繁重。在源頭預(yù)防上，城中村內(nèi)的治安防范工作由于受環(huán)境、居民意識(shí)、硬件設(shè)施等影響面臨很大挑戰(zhàn)；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發(fā)揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰(zhàn)；在教育宣傳上，面對(duì)居民群眾法律意識(shí)普遍不高、素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，如何利用有限的資源，爭(zhēng)取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護(hù)法等意識(shí)面臨著挑戰(zhàn)。街黨工委、辦事處以“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的觀念為指引，把保穩(wěn)定和促發(fā)展放在同等重要的位置，科學(xué)地分析我街實(shí)際，從街道層面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性考慮，探索社會(huì)治安綜合治理長(zhǎng)效機(jī)制，建立健全街道層面社會(huì)治安防控體系，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治安綜合治理工作觀念、思路的轉(zhuǎn)變和突破。
二、深入實(shí)踐，開(kāi)拓創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)和架構(gòu)
學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要注重實(shí)踐，開(kāi)拓思路，創(chuàng)新方法，在實(shí)踐中探索社會(huì)治安綜合治理工作的突破點(diǎn)，解決社會(huì)治安綜合治理的根本問(wèn)題。街黨工委、辦事處從20*年底開(kāi)始，深入社區(qū)進(jìn)行調(diào)研，召集研究討論，結(jié)合街道的實(shí)際情況，著手研究建立健全社會(huì)治安防控體系工作。20*年3月份形成了《××街關(guān)于建立健全社會(huì)治安防控體系的工作意見(jiàn)》，并全面開(kāi)始實(shí)施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調(diào)處、安全防范、基層創(chuàng)安、流動(dòng)人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、隊(duì)伍培訓(xùn)管理、組織保障、檢查考核為內(nèi)容的“十大機(jī)制”，形成了以打擊為重點(diǎn)、以預(yù)防為基礎(chǔ)、以控制為關(guān)鍵，以建設(shè)、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統(tǒng)性的社會(huì)治安防控體系。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)治安綜合治理工作特點(diǎn)，從轄區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，提出了落實(shí)防控體系的三項(xiàng)工作原則：先易后難、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施。社會(huì)治安防控體系通盤考慮全街社會(huì)治安綜合治理的方方面面，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的一個(gè)完美的載體，將街道轄內(nèi)可利用的資源充分整合起來(lái)，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統(tǒng)一高效為方向，建立社會(huì)治安防控體系運(yùn)行機(jī)制。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系科學(xué)合理的運(yùn)行模式，是基層社會(huì)治安綜合治理工作的關(guān)鍵。以統(tǒng)一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩(wěn)及綜治委牽頭，以街道一級(jí)有關(guān)職能部門為主力，以社區(qū)居委會(huì)、轄內(nèi)機(jī)構(gòu)、單位和各類社會(huì)力量為基礎(chǔ)的縱向?qū)蛹?jí)運(yùn)行架構(gòu)。在橫向聯(lián)動(dòng)方面，主要分為三種模式：一是街道一級(jí)聯(lián)動(dòng)，主要是職能部門之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)；二是社區(qū)一級(jí)聯(lián)動(dòng)，圍繞平安和諧，以社區(qū)黨支部為龍頭，以社區(qū)民警為骨干，以社區(qū)治保會(huì)為基礎(chǔ)，以出租屋管理員、××公司治保隊(duì)員、社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯(lián)動(dòng)，以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)為載體，整合社會(huì)各類治安力量，提高治安隊(duì)伍的凝聚力、遂行力、戰(zhàn)斗力。以縱向?qū)蛹?jí)運(yùn)行架構(gòu)為主體，通過(guò)橫向聯(lián)動(dòng)工作模式進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，構(gòu)筑一個(gè)職責(zé)分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作、效率快速、效益明顯的綜合運(yùn)行機(jī)制。
（二）以保障有力為核心，建立社會(huì)治安防控體系指揮平臺(tái)。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)治安防控體系指揮平臺(tái)，為基層社會(huì)治安綜合治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以“綜治大格局，群眾得實(shí)惠，管理出實(shí)效，和諧又平安”為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立街綜治工作中心，構(gòu)筑社會(huì)治安綜合治理工作平臺(tái)。街綜治工作中心的功能主要表現(xiàn)在以下三方面：組織保障功能，表現(xiàn)為建立完善組織機(jī)構(gòu)、工作制度、硬件設(shè)施，明確職責(zé)任務(wù)和部門分工；協(xié)調(diào)指揮功能，表現(xiàn)為通過(guò)制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實(shí)聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)勤、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”運(yùn)作機(jī)制；管理考核功能，表現(xiàn)為健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、加強(qiáng)隊(duì)伍管理，進(jìn)行工作績(jī)效評(píng)估、檢查考核。通過(guò)充分發(fā)揮綜治工作中心功能作用，強(qiáng)化基層管理，完善基層服務(wù)，優(yōu)化基層資源，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。
（三）以整合統(tǒng)籌為準(zhǔn)則，建立社會(huì)治安防控體系精干隊(duì)伍。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，整合社會(huì)力量建立社會(huì)治安工作隊(duì)伍，為基層社會(huì)治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊(duì)員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補(bǔ)充，實(shí)行警民結(jié)合、專群結(jié)合，充分發(fā)揮隊(duì)伍最大的工作效益。以××地區(qū)治安聯(lián)防大隊(duì)為載體，將轄區(qū)保安員、治保員以及物業(yè)小區(qū)、工業(yè)區(qū)、大型企業(yè)的治安力量有效整合，完善了聯(lián)網(wǎng)基地指揮臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了勤務(wù)指揮聯(lián)動(dòng)。以義務(wù)平安巡邏隊(duì)伍為補(bǔ)充，在社區(qū)民警統(tǒng)一安排下協(xié)助開(kāi)展社區(qū)治安巡邏工作。通過(guò)治安力量的整合，達(dá)到有效的管理，高速、可靠、準(zhǔn)確、綜合性的合理安排，發(fā)揮最大作用。
（四）以科技創(chuàng)新為指引，建立社會(huì)治安防控體系防范網(wǎng)絡(luò)。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，為基層社會(huì)治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個(gè)層面安全防范網(wǎng)絡(luò)：一是建設(shè)全街視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)在街面主要路段設(shè)置了212個(gè)監(jiān)控點(diǎn)，城中村內(nèi)街內(nèi)巷設(shè)置了1*個(gè)監(jiān)控點(diǎn)和5個(gè)監(jiān)控崗?fù)ぁ６前l(fā)動(dòng)轄內(nèi)物業(yè)小區(qū)、企事業(yè)單位自建視頻監(jiān)控系統(tǒng)，現(xiàn)我街轄內(nèi)主要小區(qū)、企事業(yè)單位安裝了1000多個(gè)攝像機(jī)。三是推進(jìn)城中村單體出租屋視頻監(jiān)控小系統(tǒng)建設(shè)，由屋主自籌資金安裝，主要對(duì)出租屋內(nèi)部進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。四是推行家庭、商鋪內(nèi)部技防建設(shè)，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統(tǒng)等家庭、商鋪技防。通過(guò)建設(shè)四個(gè)層面安全防范網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)靜結(jié)合，人防、物防、技防結(jié)合，形成一張覆蓋全轄區(qū)范圍、解決重點(diǎn)治安問(wèn)題、排除大部分治安隱患的安全防范網(wǎng)絡(luò)。
（五）以立體滲透為手段，建立社會(huì)治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會(huì)治安綜合治理工作營(yíng)造良好的意識(shí)環(huán)境。構(gòu)筑××街法制宣傳教育平臺(tái)，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標(biāo)，打造室內(nèi)法制宣傳教育服務(wù)、室外法制宣傳教育服務(wù)、網(wǎng)上法制宣傳服務(wù)三大宣傳陣地，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預(yù)防違法犯罪，增強(qiáng)轄內(nèi)居民群眾法制觀念和法律意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。
三、以人為本，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展
（一）從全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為基本要求，使社會(huì)治安防控體系的落實(shí)緊緊配合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)平安和諧社區(qū)建設(shè)?；鶎由鐣?huì)治安防控體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、持續(xù)發(fā)展性的社會(huì)系統(tǒng)工程，其全面落實(shí)要始終堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”：一是要與上級(jí)綜治工作精神相結(jié)合，社會(huì)治安防控體系的推進(jìn)要以省、市、區(qū)綜治工作精神為指導(dǎo)，落實(shí)上級(jí)部門的工作部署。二是要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，從××地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和趨勢(shì)出發(fā)，繼續(xù)完善社會(huì)治安防控體系，才能使社會(huì)治安防控體系具有科學(xué)性、長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性。三是要與社會(huì)矛盾發(fā)展態(tài)勢(shì)相結(jié)合，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將會(huì)不斷涌現(xiàn)出新的社會(huì)矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，將促進(jìn)社會(huì)治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的落實(shí)和發(fā)展。
深入踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對(duì)社會(huì)治安的參與度和滿意度，是對(duì)社會(huì)治安防控體系實(shí)施效果的最好詮釋。社會(huì)治安防控體系的全面推進(jìn)，要立足實(shí)際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實(shí)圍繞社會(huì)治安問(wèn)題的重點(diǎn)、難點(diǎn)和盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安狀況的明顯好轉(zhuǎn)。要依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，始終堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去，把社會(huì)治安防控體系建設(shè)融入到群眾的日常工作生活中。通過(guò)形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強(qiáng)防范意識(shí)，減少犯罪分子犯罪機(jī)會(huì)；通過(guò)開(kāi)展形式多樣的社區(qū)活動(dòng)，進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)揮群眾參與社會(huì)治安工作的積極性和主動(dòng)性，使群眾承擔(dān)一定的治安防范義務(wù)；通過(guò)及時(shí)公開(kāi)與群眾切身利益息息相關(guān)的治安信息，使群眾及時(shí)了解身邊的社會(huì)治安環(huán)境，采取相應(yīng)地防范措施。
[關(guān)鍵詞]城市基層治理；基層社會(huì)；復(fù)合治理；網(wǎng)格化治理
一、導(dǎo)論
中國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷著深刻的社會(huì)變遷，城市化是其重要特征，這表現(xiàn)在城市的地域、數(shù)量、規(guī)模、人口的有效增長(zhǎng)。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公告，2010年城市化率為49.68%，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，城市人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)，相較于1949年與1978年分別提升了42.38%、31.76%（如圖1所示）：
若將城市中非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村流動(dòng)人口計(jì)算在內(nèi)，毋庸諱言，城市已成為主導(dǎo)國(guó)人的生活區(qū)域，學(xué)術(shù)界已有的研究比較關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)的治理研究，對(duì)于城市基層社會(huì)的治理研究相對(duì)薄弱。學(xué)術(shù)界對(duì)城市基層治理的研究主要圍繞兩個(gè)方面：1.以街區(qū)權(quán)力的行政運(yùn)行為視角。Benjamin Read認(rèn)為城市居民委員會(huì)是行政性草根接觸（administrativegrassroots engagemem）的鄰里組織，在其中國(guó)家創(chuàng)造、支持并管理著城市底層的組織網(wǎng)絡(luò)，此種組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著推進(jìn)治理與政策執(zhí)行的功能；朱健剛用“社區(qū)行政建設(shè)”分析1949年以來(lái)街道權(quán)力的變遷。2.從社會(huì)發(fā)展與政治建設(shè)的角度：先生認(rèn)為在城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)中，應(yīng)確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導(dǎo)方向；林尚立將城市社區(qū)視為中國(guó)政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間。
本文試圖從分析城市基層治理現(xiàn)狀入手，通過(guò)具體的案例分析，探討紛繁復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象背后基層治理所隱蔽的邏輯機(jī)制以及國(guó)家與社會(huì)之間是如何實(shí)現(xiàn)有效合作的問(wèn)題。在案例研究的基礎(chǔ)上思考善治的內(nèi)在理路與社會(huì)機(jī)制。相較于實(shí)驗(yàn)法、大樣本統(tǒng)計(jì)分析而言，案例研究有助于檢驗(yàn)與創(chuàng)造理論、辨識(shí)前提條件、檢驗(yàn)前提條件的重要性、解釋內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制。以案例為導(dǎo)向的研究注重探尋客觀現(xiàn)象之間的聯(lián)系以及直接當(dāng)事人對(duì)自己在事件中動(dòng)機(jī)和信念的訪談，這些聯(lián)系和參與者的陳述可以為揭示因果關(guān)系提供線索，而本文需要進(jìn)一步追問(wèn)的是：這些具體的原因和結(jié)果代表了什么樣的更為普遍的現(xiàn)象和內(nèi)在的邏輯？案例研究的不足在于個(gè)案的普推性問(wèn)題（generalization），因而本文的研究設(shè)計(jì)采用案例研究、社會(huì)調(diào)查與理論分析有機(jī)結(jié)合，從而來(lái)理解城市社會(huì)管理的真實(shí)世界，實(shí)現(xiàn)公民的美好生活。
二、城市基層治理的邏輯：以N市X社區(qū)案例進(jìn)行分析
邏輯是對(duì)客觀世界的推理、總結(jié)、抽象以獲得系統(tǒng)知識(shí)的思維過(guò)程，是關(guān)于“一切物質(zhì)的、自然的和精神的事物的發(fā)展規(guī)律的學(xué)說(shuō)。換句話說(shuō)，邏輯是對(duì)世界的認(rèn)識(shí)的歷史的總計(jì)、總和、結(jié)論。”而基層治理邏輯主要包括基層治理的基本預(yù)設(shè)、運(yùn)行機(jī)制與價(jià)值取向。下文以N市x社區(qū)案例進(jìn)行分析。
1.案例描述
x社區(qū)位于南京市Q區(qū)東部，占地24.1萬(wàn)平方米，居住著約1600戶居民，不少業(yè)主租用小區(qū)車位。2010年8月開(kāi)發(fā)商張貼告示：自2010年9月1日起不買地下車位的業(yè)主，車子一律不準(zhǔn)進(jìn)小區(qū)，由開(kāi)發(fā)商聘用的世豪物業(yè)公司隨之執(zhí)行該規(guī)定，阻止未買車位業(yè)主驅(qū)車進(jìn)入小區(qū)。2010年9月1日早上小區(qū)物業(yè)公司不讓未買車位的業(yè)主私車進(jìn)來(lái)，引發(fā)沖突，傍晚下班時(shí)因?yàn)樾^(qū)物業(yè)的阻攔導(dǎo)致幾十輛小區(qū)車停在小區(qū)大門外，堵住小區(qū)入口與杉湖西路，憤怒的業(yè)主打斷了小區(qū)入口的門欄，9月4日沖突進(jìn)一步升級(jí)，開(kāi)發(fā)商雇傭了當(dāng)?shù)氐男』旎欤┥媳０参锕苤品?，協(xié)助物管暴力打傷部分業(yè)主，這期間轄區(qū)派出所多次接到業(yè)主報(bào)警電話。
9月5日多名業(yè)主驅(qū)車來(lái)到Q區(qū)政府，將大門堵住尋求說(shuō)法，z副區(qū)長(zhǎng)接見(jiàn)業(yè)主代表，答應(yīng)在一定期限內(nèi)回復(fù)相關(guān)問(wèn)題，9月6日x社區(qū)所在的仙林街道辦事處（歸屬Q(mào)區(qū)政府管轄）責(zé)令開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司必須讓業(yè)主車輛正常停放，在征求小區(qū)業(yè)主意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，拿出一個(gè)妥善解決問(wèn)題的方案。小區(qū)于2010年9月24日召開(kāi)“首屆業(yè)主大會(huì)”，并且設(shè)立10個(gè)流動(dòng)票箱，每個(gè)票箱由2名小區(qū)居民和2名街道工作人員保管，通過(guò)民主選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會(huì)，而后由新組建的業(yè)主委員會(huì)重新聘用了名城物業(yè)公司，取用“租售”并行的方式，“車位門”沖突漸漸平息。
2.案例分析
從上述案例出發(fā)，取用博弈論為分析工具從沖突與合作兩個(gè)層面來(lái)理解當(dāng)前中國(guó)城市基層治理的基本邏輯：
首先，市場(chǎng)的邏輯。在基層社會(huì)場(chǎng)域中，理性的主體即使不是全部也是大多數(shù)，追逐各自收益的最大化。假設(shè)車位出租，開(kāi)發(fā)商有一定的收益，也方便了業(yè)主停車，雙方的收益各自為1，業(yè)主是以較低的價(jià)格實(shí)現(xiàn)停車，開(kāi)發(fā)商也會(huì)獲得相應(yīng)的報(bào)酬。如果開(kāi)發(fā)商將車位出售，則可以獲得更高的收益，與此對(duì)應(yīng)未買車位的業(yè)主相較過(guò)去則須付出很高的報(bào)酬，開(kāi)發(fā)商與業(yè)主的各自收益為（9，-9），因?yàn)樵伦?00元的車位還是較昂貴的，而此時(shí)若買車位則已從開(kāi)盤時(shí)的8萬(wàn)元漲到13萬(wàn)元，業(yè)主難以接受，因而與開(kāi)發(fā)商之間形成了如圖2所示的博弈關(guān)系：
個(gè)體理性的策略使得擁有地下車庫(kù)產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)商將車位“只售不租”視為最優(yōu)策略，并且貼出告示：“從2010年9月1日起，不再對(duì)地下車庫(kù)有產(chǎn)權(quán)車位進(jìn)行出租，如需固定車位位置的業(yè)主請(qǐng)聯(lián)系……”，物業(yè)公司系由開(kāi)發(fā)商聘用，他們之間形成了“共謀”的關(guān)系，物業(yè)公司隨即通知：“不允許地面停車”，“不買車位，業(yè)主開(kāi)車回不了家”，他們認(rèn)為業(yè)主別無(wú)選擇，只能購(gòu)買車位。
業(yè)主的理I生選擇是拒絕接受，并且打斷了物業(yè)公司封門的護(hù)欄，在小區(qū)內(nèi)懸掛“無(wú)良開(kāi)發(fā)商、強(qiáng)賣車位沒(méi)商量”，“反對(duì)強(qiáng)賣車庫(kù)，還我和諧家園”的條幅。因此在這里，開(kāi)發(fā)商與業(yè)主（不合作，不合作）不僅是納什均衡（Nash equilibrium），也是各自的優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略（dominant strategy），一旦鎖定（look in），雙方都陷入困境之中，這就蘊(yùn)含了深刻的隱喻：?jiǎn)渭円揽渴袌?chǎng)機(jī)制的治理是不完善的。
新公共管理（NPM）主張建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)進(jìn)行變革。其基本假設(shè)為只要滿足社區(qū)個(gè)體的需求則為良好的治理，市場(chǎng)是萬(wàn)能的，依靠“這只無(wú)形的手”，人們之間就可以相互合作，提供幫助。通過(guò)追求個(gè)人利益的最大化，可以使資源的配置得到最優(yōu)，舍此別無(wú)他途，亦如亞當(dāng)·斯密所言：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算?！钡莻€(gè)體自利的理性選擇，也可能導(dǎo)致集體的非理性，甚至整體利益的最小化。這就需要外部力量的調(diào)節(jié)，霍布斯認(rèn)為要保障大家生活得幸福，須“把大家所有的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能通過(guò)多數(shù)的意見(jiàn)把大家的意志化為一個(gè)意志的多人組成的集體?！谶@種行為中，大家都把自己的意志服從于他的意志，把自己的判斷服從于他的判斷”，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人不但缺乏發(fā)現(xiàn)所有定律的能力，即使有也不見(jiàn)得能準(zhǔn)確運(yùn)用。
其次，國(guó)家的邏輯。x社區(qū)因“車位門”所引發(fā)的困境由行政權(quán)力的介入得以化解，在區(qū)政府、街道的支持下，社區(qū)業(yè)主第一次民主選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會(huì)，重新選聘物業(yè)公司，車位采取售租并用的雙軌制，沖突漸漸平息。由于行政體系的權(quán)威性、公共性，對(duì)社會(huì)資源的掌控與分配能力，使得城市基層政府仍具有較高的危機(jī)化解與服務(wù)能力。我們以隨機(jī)抽樣的方式對(duì)N市6個(gè)社區(qū)520戶居民發(fā)放關(guān)于“組織信任度”的結(jié)構(gòu)化問(wèn)卷，問(wèn)卷題目為：“你認(rèn)為下列哪些組織能代表與保護(hù)居民的利益？”統(tǒng)計(jì)如圖3所示：
當(dāng)前隨著城市行政資源下沉，國(guó)家的邏輯體現(xiàn)為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”科層制結(jié)構(gòu)，如圖4所示：
自上而下的制度設(shè)計(jì)一方面使得國(guó)家政令得以有效地貫徹執(zhí)行，而另一方面科層制結(jié)構(gòu)的等級(jí)化、封閉性、逆向負(fù)責(zé)制使得基層政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理往往存在著遲緩、被動(dòng)、前瞻性匱乏，自下而上的溝通渠道出現(xiàn)梗阻，問(wèn)題由萌芽生成危機(jī)之后才會(huì)著手治理，正如參與集體行動(dòng)的x社區(qū)業(yè)主所言：“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”。同時(shí)，這種命令——控制型的治理結(jié)構(gòu)也使得不少?zèng)Q策難以反映公眾的真實(shí)訴求。例如，Q區(qū)政府房產(chǎn)局決定對(duì)F社區(qū)整治出新，施工隊(duì)進(jìn)場(chǎng)對(duì)居民樓粉刷出新，可當(dāng)工程進(jìn)行到一半時(shí)，突然停工了，原來(lái)區(qū)政府拆遷辦通知房產(chǎn)局這里將拆遷，結(jié)果居民樓的外墻黑黃相間夾雜在一個(gè)立面上，再加上原先還夾雜著一些白色和紫色的涂料，社區(qū)居民說(shuō)：“整幢樓看上去是一張不折不扣的大花臉，比以前還難看”?；鶎诱?0多萬(wàn)元的花費(fèi)并未帶來(lái)群眾的滿意。
國(guó)家的邏輯體現(xiàn)了城市基層治理的一條主線，正如馬克斯·韋伯所言：“（中國(guó)）城市在這里——基本上——是行政管理的理性產(chǎn)物，城市的形式本身就是最好的說(shuō)明?！眹?guó)家邏輯的基本預(yù)設(shè)是只有政府才可以做出正確而理性的決斷，通過(guò)政府的深度干預(yù)維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)，但實(shí)際情況是在紛繁復(fù)雜的當(dāng)下社會(huì)，指令的者無(wú)法做到全知全能。正如約翰·密爾所言：“政府一到不去發(fā)揮個(gè)人和團(tuán)體的活動(dòng)與力量卻以它自己的活動(dòng)去代替他們的活動(dòng)的時(shí)候；一到不是對(duì)他們進(jìn)行指教、勸導(dǎo)并有時(shí)指摘而是叫他們?cè)谑`之下工作，或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時(shí)候，害處就開(kāi)始發(fā)生了?！?/p>
本文并不否認(rèn)國(guó)家的邏輯與市場(chǎng)的邏輯在治理方面的優(yōu)點(diǎn)，但是當(dāng)這兩種邏輯在基層治理實(shí)踐變得絕對(duì)化后，往往會(huì)走向事物的反面。因此，需要一種辯證的思維方式來(lái)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)，國(guó)家與市場(chǎng)之間并非簡(jiǎn)單地二元對(duì)立。正如“車位門”沖突的平息所揭示：國(guó)家通過(guò)有效的制度構(gòu)建，可以為基層民主與社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)提供安全保障，破解治理的困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
三、城市基層治理的善治邏輯與路徑：社會(huì)管理的創(chuàng)新
“車位門”事件平息后，x社區(qū)所在的仙林街道進(jìn)行了基層社會(huì)管理的改革，將群眾自主參與社會(huì)管理與政府公共服務(wù)下沉相互集合，形塑多元治理的網(wǎng)格化平臺(tái)，具體做法是以社區(qū)為基本單位，樓棟為基本單元，街道23.17萬(wàn)平方米具體分為6個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，40個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，1144個(gè)三級(jí)網(wǎng)格（駐街單位），覆蓋轄區(qū)8個(gè)廣場(chǎng)、11所高校、14個(gè)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、1個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)、24個(gè)商品房小區(qū)、25條道路、908家五小行業(yè)、1341個(gè)樓棟，如圖5所示：
“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的社會(huì)管理方法，結(jié)果是減輕了一個(gè)癥狀，又導(dǎo)致或引發(fā)了多個(gè)癥狀的出現(xiàn)，難以標(biāo)本兼治。與此不同，仙林街道社會(huì)管理將自上而下的行政管理與自下而上的公眾需求有機(jī)結(jié)合，其基本模式為：網(wǎng)格連心、服務(wù)為先、多元聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的復(fù)合治理（如圖6所示）：
“網(wǎng)格連心”：以公眾為關(guān)注焦點(diǎn)，建立橫向到邊、縱向到底的社會(huì)管理網(wǎng)格化體系，使社會(huì)管理服務(wù)覆蓋到街道每一個(gè)區(qū)域、各類人群以及所有社會(huì)組織，同時(shí)在社會(huì)管理中減少中間環(huán)節(jié)，縮短管理過(guò)程，實(shí)施“貼心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心計(jì)劃”，架起政府與群眾之間的“連心橋”。
“服務(wù)為先”：以群眾的需求為導(dǎo)向，通過(guò)街道干部制度化、常態(tài)化地下沉到底、深入群眾、前移關(guān)口，把握群眾意愿需求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理中的矛盾和問(wèn)題，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、過(guò)程控制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、主動(dòng)性和有效性，把工作重心從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從事后應(yīng)急轉(zhuǎn)向源頭治理。
“多元聯(lián)動(dòng)”：充分依靠群眾的力量，民主選舉產(chǎn)生居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)，自主管理社區(qū)公共事務(wù)，優(yōu)化街道內(nèi)部干部的崗位責(zé)任體系，打破機(jī)關(guān)干部與社區(qū)干部的條塊分割，建立街道、社區(qū)、網(wǎng)格、駐街單位、社會(huì)組織、社會(huì)成員之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。
“協(xié)同發(fā)展”：把公眾利益放在首位，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明等工作統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)，促進(jìn)社區(qū)的全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。
網(wǎng)格化管理打破了科層制，一方面發(fā)揮政府在社會(huì)管理中的引導(dǎo)作用，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決在民眾投訴之前，從源頭上解決因決策不慎所造成的社會(huì)矛盾與沖突，另一方面重視多元主體的自主、自治與協(xié)議作用，構(gòu)建互惠、合作與信任的社會(huì)資本，力圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間維持一種必要的張力，保持三者之間的中道，從而形成多中心的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)互惠互利的合作，彌補(bǔ)政府失敗、市場(chǎng)失靈與社會(huì)局限。
仙林網(wǎng)格化管理實(shí)施一年多來(lái)，取得了良好的效果：街道在每月南京市城管考評(píng)中由過(guò)去的20多位一躍成為前列，2011年全年月度綜合排名獲得10個(gè)月第1名，2個(gè)月第2名，街道綜合工作全年在全區(qū)月度排名10個(gè)月第1名，2個(gè)月第2名，先后與駐街高校聯(lián)合成立了5個(gè)科技園、引進(jìn)項(xiàng)目24個(gè)，沒(méi)有發(fā)生一起安全責(zé)任事故，由于及時(shí)解決民眾問(wèn)題，保障其合法權(quán)益，有效提供公共產(chǎn)品，政府與民眾的關(guān)系明顯改善，民調(diào)滿意度達(dá)到95%以上，并且實(shí)現(xiàn)了“零上訪”。那么，仙林網(wǎng)格化管理為什么能成功呢？下面從治理的結(jié)構(gòu)、主體、機(jī)制與技術(shù)四個(gè)方面具體分析其運(yùn)行特點(diǎn)。
治理結(jié)構(gòu)：由金字塔形結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，街道干部下沉到具體網(wǎng)格，“辦公室”設(shè)在各自負(fù)責(zé)的網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”。依據(jù)社會(huì)管理對(duì)象的特點(diǎn)成立網(wǎng)格服務(wù)中心、高校服務(wù)中心、物業(yè)服務(wù)中心和商業(yè)服務(wù)中心，集中解決獨(dú)立網(wǎng)格難以解決的問(wèn)題，從而形成網(wǎng)格與中心相結(jié)合，提高了行政效率。
治理主體：由單一管理主體向多元管理主體轉(zhuǎn)變，政府、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、企業(yè)、學(xué)校、物業(yè)公司成為網(wǎng)格治理的節(jié)點(diǎn)，通過(guò)定期召開(kāi)的網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)議，改變了科層制政府壟斷性的制度安排，形成了政府、社會(huì)、企業(yè)協(xié)同參與，多元共治、相互制約的管理格局。
治理機(jī)制：由被動(dòng)處置向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變，由條塊分割向網(wǎng)格集成與綜合治理轉(zhuǎn)變，實(shí)施“全方位、無(wú)縫隙、精細(xì)化”管理，力圖將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。
治理技術(shù)：植入了計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的“云管理”模式，街道建立的中樞架構(gòu)及高位協(xié)調(diào)處理、信息服務(wù)，形成松散耦合而統(tǒng)一的云處理共享模式，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)相互支撐的儲(chǔ)存器單位元將社區(qū)管理、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、民眾全部納入網(wǎng)格化平臺(tái)，及時(shí)采集、存儲(chǔ)、分析、反饋與決策，實(shí)現(xiàn)信息交換與共享。
由上述對(duì)仙林網(wǎng)格化管理模式的分析可知，網(wǎng)格化治理是一個(gè)上下關(guān)切、左右協(xié)調(diào)、緊密相連的有機(jī)體。從知識(shí)譜系上溯源，網(wǎng)格化治理可以歸結(jié)到蘇格拉底。他認(rèn)為：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家最最像一個(gè)人的時(shí)候，它是管理得最好的國(guó)家。比如像我們中間某一個(gè)人的手指受傷了，整個(gè)身心作為一個(gè)人的有機(jī)體，在統(tǒng)一指揮下，對(duì)一部分所感受的痛苦，渾身都感覺(jué)到了，這就是我們說(shuō)這個(gè)人在手指部分有痛苦了。”
四、結(jié)論與討論
早期的組織管理在公平與效率兩個(gè)層面都比較欠缺。在馬克斯·韋伯看來(lái)，需要依照理性原則建立起科層制組織，自上而下的科層制管理有助于整體性公共產(chǎn)品提供，政府有形之手對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平亦有積極意義，但龐大而臃腫的官僚結(jié)構(gòu)壓制了個(gè)人自由與活力，阻礙了效率的提升。以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的新公共管理激發(fā)了個(gè)人的活力與創(chuàng)造力，有助于組織效率的優(yōu)化，但政府的缺位無(wú)助于整體性公共產(chǎn)品的提供，市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平?？?波蘭尼認(rèn)為，現(xiàn)代文明發(fā)展的歷程是自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)與社會(huì)的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)交織共生的雙向運(yùn)動(dòng)（double movement），“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有在一個(gè)全面信任的氛圍下才能運(yùn)轉(zhuǎn)”。
網(wǎng)格一詞最初只是作為一種技術(shù)載體，將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫(kù)、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。而網(wǎng)格化社會(huì)管理則是將這種網(wǎng)格的理念延伸社會(huì)管理領(lǐng)域中。所謂網(wǎng)格化社會(huì)管理，意指通過(guò)地理編碼技術(shù)、網(wǎng)格地圖技術(shù)以及信息技術(shù)，現(xiàn)代通信技術(shù)，將不同街道、社區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，同時(shí)將網(wǎng)格單元內(nèi)的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過(guò)網(wǎng)格單元進(jìn)行對(duì)接，借助一定的反饋系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，都能及時(shí)傳遞至指揮平臺(tái)，通知相應(yīng)職能部門解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的全方位和高效管理。從這可以看出，網(wǎng)格化社會(huì)管理顯然不僅僅是信息技術(shù)的運(yùn)用，而是借助于網(wǎng)格平臺(tái)，通過(guò)資源共享、快捷的反饋和高效的服務(wù)來(lái)應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)管理模式的僵化和低效問(wèn)題。有媒體報(bào)道顯示，近年來(lái)，全國(guó)有眾多省份的基層單位都嘗試了網(wǎng)格化管理創(chuàng)新，例如北京、浙江舟山、上海、鎮(zhèn)江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了網(wǎng)格化社會(huì)管理，也成為基層社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的積極嘗試。網(wǎng)格化管理一出現(xiàn)就受到學(xué)者的關(guān)注，如童星以南京仙林街道為例，提出網(wǎng)格化社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)在于組織創(chuàng)新，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的核心在于通過(guò)網(wǎng)格化組織創(chuàng)新的手段來(lái)增強(qiáng)基層社會(huì)管理的動(dòng)力和活力，提升社區(qū)服務(wù)的水平[1]；而文軍則提出網(wǎng)格化管理作為一種新型的城市社會(huì)管理模式，具有規(guī)范、清晰、高效、創(chuàng)新、綜合、統(tǒng)一等優(yōu)點(diǎn)和特征[2]；楊宏山、皮定均則提出網(wǎng)格化管理在提升政府回應(yīng)性、拓展社會(huì)協(xié)作、改進(jìn)管理效能方面取得了顯著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的無(wú)縫隙管理理論，認(rèn)為網(wǎng)格化管理的意義在于打破了部門、層級(jí)以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導(dǎo)向的、精細(xì)的、個(gè)性化的全方位覆蓋的公共服務(wù)，重塑了公共服務(wù)的流程[4]。上述探討無(wú)疑是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的及時(shí)回應(yīng)，也具有一定的啟示，但卻都偏重案例研究，而對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)管理的歷史背景、運(yùn)作邏輯以及中國(guó)情境下其功能如何演繹加以分析，故本文將在梳理網(wǎng)格化社會(huì)管理這種新模式產(chǎn)生的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析網(wǎng)格化社會(huì)管理何以發(fā)生、應(yīng)具備哪些功能等議題。
二、網(wǎng)格化社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史背景
應(yīng)該說(shuō)，網(wǎng)格化管理創(chuàng)新是在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式嚴(yán)重滯后的歷史背景下發(fā)生的。改革開(kāi)放30年以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想統(tǒng)領(lǐng)下，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制方面的創(chuàng)新。在一些城鄉(xiāng)基層單元，在經(jīng)濟(jì)管理層面都嘗試了不同程度的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)導(dǎo)致我國(guó)的單位制趨于松解，以前由單位承擔(dān)的諸多職能逐步社會(huì)化、市場(chǎng)化；而隨著我國(guó)市場(chǎng)化、城市化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)的加速，城鄉(xiāng)社區(qū)格局驟變。然而相比于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會(huì)管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化以及信息化所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，也讓傳統(tǒng)的社會(huì)管理陷入困境。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域遵循不同的場(chǎng)域規(guī)則，市場(chǎng)資源配置和機(jī)會(huì)的公平原則是“應(yīng)得”。在市場(chǎng)領(lǐng)域，每個(gè)人獲得的資源和機(jī)會(huì)是基于其做出的努力和貢獻(xiàn)而確定的，而在社會(huì)領(lǐng)域，資源和機(jī)會(huì)是按照需求原則來(lái)配置[5]。顯然市場(chǎng)的場(chǎng)域規(guī)則不能替代社會(huì)場(chǎng)域的規(guī)則。只有在滿足一定的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理可以形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，甚至能達(dá)成一種共贏局面：因?yàn)椤昂玫氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)”鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)資源能得到合理配置，而合理的社會(huì)管理能夠降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，但我們發(fā)現(xiàn)在中國(guó)改革以來(lái)的轉(zhuǎn)型階段，兩者并沒(méi)有形成良性的互動(dòng)關(guān)系：社會(huì)管理的滯后和無(wú)序增加了市場(chǎng)中的交易成本和管理成本，而轉(zhuǎn)型期的社會(huì)問(wèn)題也并沒(méi)有能通過(guò)市場(chǎng)化自動(dòng)調(diào)節(jié)的方式來(lái)解決，并且很多社會(huì)問(wèn)題恰恰可視為是市場(chǎng)外部性所帶來(lái)的；顯然，市場(chǎng)化也并沒(méi)有通過(guò)“看不見(jiàn)的手”自動(dòng)破解社會(huì)事務(wù)的困境問(wèn)題，除了市場(chǎng)機(jī)制本身的不完善如信息不充分等帶來(lái)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，更重要的是，缺乏必要規(guī)制包括倫理制約的現(xiàn)行市場(chǎng)體制所遵循的單一經(jīng)濟(jì)理性往往帶來(lái)贏家通吃和精英結(jié)盟，并不會(huì)自發(fā)關(guān)注弱勢(shì)群體；不僅如此，缺少監(jiān)管機(jī)制和價(jià)值關(guān)懷的市場(chǎng)化邏輯已被貫徹到社會(huì)場(chǎng)域中，滋生更多的社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題尤其容易在城鄉(xiāng)基層的社區(qū)結(jié)構(gòu)中顯現(xiàn)，也給傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式帶來(lái)挑戰(zhàn)。
其次，人口流動(dòng)對(duì)社會(huì)管理的沖擊。隨著單位制的松解，個(gè)體的流動(dòng)性日益增強(qiáng)，包括區(qū)域意義上的橫向社會(huì)流動(dòng)和職業(yè)意義上的縱向流動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)，這些都給基層社會(huì)管理帶來(lái)了一定的沖擊。垂直意義上的社會(huì)流動(dòng)原本是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，但在我國(guó)轉(zhuǎn)型期，卻帶來(lái)了貧富分化、社會(huì)不公、階層固化等癥狀，這是很多社會(huì)問(wèn)題發(fā)生的背景因素。同時(shí)，由于我們正處在信息化時(shí)代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會(huì)流動(dòng)則是有形的，即目前有超過(guò)一億的農(nóng)民工群體在城市和農(nóng)村之間進(jìn)行往返的鐘擺式流動(dòng)，這不僅給城市的管理和服務(wù)帶來(lái)挑戰(zhàn)，也給流出地帶來(lái)了一些社會(huì)后果，如留守兒童、留守老人等問(wèn)題。這就給傳統(tǒng)社會(huì)管理模式帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
另外，行政管控對(duì)社會(huì)管理自身的限制。多年來(lái)，我們一直提倡把社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)回歸給社會(huì)，讓社會(huì)組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務(wù)，但事實(shí)上在我國(guó)行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的邊界有時(shí)很難分清，正如，還有兩個(gè)理由使政府不肯放手社會(huì)事務(wù)，仍然以不同形式在干預(yù)或影響社會(huì)事務(wù)。一是對(duì)社會(huì)組織不放心，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)展、成長(zhǎng)會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定性，或假設(shè)社會(huì)組織缺乏自主治理的基礎(chǔ)；二是和利益有關(guān)。對(duì)于政府部門而言，管理社會(huì)事務(wù)也意味著能掌控一定的權(quán)力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權(quán)力和資源的原因。這不僅和我國(guó)多年前就提倡的“小政府、大社會(huì)”的理念相悖，也直接影響到基層社會(huì)管理的自主性：因?yàn)樵诟叨鹊男姓芸叵?，社區(qū)在資源和服務(wù)上高度依附于政府，使得社區(qū)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，相應(yīng)的社區(qū)資源也很難得到有效的動(dòng)員和整合。顯然，這種行政社會(huì)下的管理忽視了“社會(huì)”的作用，用行政力量去做社會(huì)自身應(yīng)該做的事情，將社會(huì)納入行政的控制范圍，并不利于社會(huì)的成長(zhǎng)[1]。行政管控下的基層社會(huì)不僅很難形成“自我管理、自我協(xié)調(diào)，以及自我服務(wù)”的治理格局，也有悖于我國(guó)執(zhí)政黨多年前提倡的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與”的社會(huì)治理理念。
總之，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，社會(huì)流動(dòng)的加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式已經(jīng)嚴(yán)重滯后，也無(wú)法滿足基層社會(huì)的需求，更無(wú)法應(yīng)對(duì)一些過(guò)渡性和增發(fā)性的社會(huì)問(wèn)題，因而網(wǎng)格化管理顯然就是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)基層管理現(xiàn)實(shí)困境下的一種回應(yīng)和創(chuàng)新，那么這種社會(huì)創(chuàng)新遵循何種邏輯？
三、何以可能：網(wǎng)格化管理的運(yùn)作邏輯
從目前情況看，我國(guó)各地推行的網(wǎng)格化社會(huì)管理并不完全一致，例如北京的“數(shù)字化管理模式”，浙江舟山的“組團(tuán)式服務(wù)模式”、上海、鎮(zhèn)江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉(xiāng)一體化模式”等，都是借助于網(wǎng)格平臺(tái)進(jìn)行全方位的管理或服務(wù)把空間或地理意義上的網(wǎng)格進(jìn)行劃分，運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格單元，作為最小的管理和服務(wù)單位，這些網(wǎng)格既不同于基層的行政劃分區(qū)域，也不同于一般意義上的“社區(qū)”單位。網(wǎng)格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實(shí)現(xiàn)對(duì)管理對(duì)象的全面化、無(wú)縫化、高效化、節(jié)約化、便捷化管理，在此種思路下，網(wǎng)格需要對(duì)空間范疇再確認(rèn)。
值得關(guān)注的是：網(wǎng)格不同于社區(qū)，我國(guó)目前社區(qū)不僅存在行政化傾向，而且社區(qū)之間的異質(zhì)性大，不少社區(qū)具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區(qū)服務(wù)貧乏，居民參與度低，因而社區(qū)無(wú)法滿足共同體的需求，這也是各社區(qū)通過(guò)網(wǎng)格劃分實(shí)現(xiàn)空間關(guān)系重組，應(yīng)對(duì)上述困境的一種嘗試。
下面我們以南京市棲霞區(qū)仙林街道為例看看網(wǎng)格是如何劃分的。南京棲霞區(qū)仙林街道的行政區(qū)域面積23.17平方公里，下轄3個(gè)社區(qū)居委會(huì)，11家商品房小區(qū)，高等院校12所，知名中小學(xué)5所，常住人口2.2萬(wàn)余人，在校生約12.8萬(wàn)人。盡管仙林街道下轄三個(gè)社區(qū)居委會(huì)，但由于近年來(lái)多所高校的入駐，失地農(nóng)民的就地安置，大批商品房的開(kāi)發(fā)，入駐人口和流動(dòng)人口的驟增，三個(gè)社區(qū)居委會(huì)根本無(wú)法提供相應(yīng)的管理和服務(wù)。為了應(yīng)對(duì)轄區(qū)所發(fā)生的變化，在原有區(qū)域內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)格劃分是仙林街道網(wǎng)格化管理的第一步。圖1展示了整個(gè)仙林街道劃分的6個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，46個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，以社區(qū)為基本單位設(shè)置了1156個(gè)三級(jí)網(wǎng)格[1]。
網(wǎng)格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務(wù)上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無(wú)遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會(huì)問(wèn)題的場(chǎng)所；而“縱向到底”，是指網(wǎng)格在層級(jí)結(jié)構(gòu)上，“通過(guò)網(wǎng)格直接聯(lián)結(jié)服務(wù)對(duì)象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現(xiàn)象，另一方面可借助于網(wǎng)格將資源和工作重心下移。按照網(wǎng)格化理論的最初理念，“網(wǎng)格化管理對(duì)終端用戶提供友好透明渠道，通過(guò)多層多渠道協(xié)議體系實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格資源有效利用和業(yè)務(wù)協(xié)同，在動(dòng)態(tài)復(fù)雜背景下實(shí)現(xiàn)多組織資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，降低終端用戶使用和組織管理復(fù)雜性，提高管理效率，因此網(wǎng)格化管理為現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題的解決提供了一種可能性方案。”[2]在這個(gè)意義上，網(wǎng)格劃分是嘗試化解復(fù)雜情境、以更好資源服務(wù)群眾的一種策略。現(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)格劃分往往會(huì)遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務(wù)策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區(qū)187個(gè)社區(qū)劃分為589個(gè)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)人、地、物、事、情等基本情況，將網(wǎng)絡(luò)劃分為住宅、商務(wù)商業(yè)、企事業(yè)單位、人員密集場(chǎng)所四種類型；在城鄉(xiāng)結(jié)合帶，根據(jù)農(nóng)村、城市、工業(yè)園區(qū)的不同特點(diǎn)，將全區(qū)劃分為605個(gè)單元網(wǎng)絡(luò)，其中社區(qū)網(wǎng)絡(luò)143個(gè)、村莊網(wǎng)絡(luò)440個(gè)（364個(gè)規(guī)劃保留村、計(jì)劃拆遷村76個(gè)）、園區(qū)網(wǎng)絡(luò)22個(gè)；在農(nóng)村地區(qū)，房山區(qū)將農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)分為“村民住宅區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、林地區(qū)、坑塘水面區(qū)、荒山區(qū)、灘涂區(qū)“六種類型，密云縣也出現(xiàn)了”社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、村莊網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)地網(wǎng)絡(luò)、山場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”等[3]。
網(wǎng)格劃分并不止于一種空間關(guān)系的重置，而是責(zé)權(quán)利的再落實(shí)。例如北京東城區(qū)一共約有1萬(wàn)平方米，將其化為1539個(gè)互相聯(lián)接的網(wǎng)格單元，配備350名城市管理監(jiān)督管理員，這些監(jiān)督管理員的職能就是對(duì)其管轄網(wǎng)格內(nèi)的城市部件進(jìn)行監(jiān)控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)保、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施，這些設(shè)置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區(qū)代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問(wèn)題位置-所在網(wǎng)格號(hào)“編碼，并納入地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)，”從而在21個(gè)行政執(zhí)法部門，6個(gè)政府職能部門和10個(gè)街道的保潔隊(duì)、綠化隊(duì)之間形成信息共享。也就是說(shuō)，網(wǎng)格化管理實(shí)際上是一種“無(wú)縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級(jí)以及職能的邊界，解決好部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題，針對(duì)官僚體制所帶來(lái)的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無(wú)縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)?！盵4]網(wǎng)格化管理通過(guò)網(wǎng)格劃分、責(zé)權(quán)利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網(wǎng)格化管理并不只是靜態(tài)地將網(wǎng)格劃分，在圖2的簡(jiǎn)單網(wǎng)絡(luò)示意圖中，我們可以看到網(wǎng)格包括一定的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)，它包含了四個(gè)組成部分，即網(wǎng)格化服務(wù)對(duì)象、網(wǎng)格巡邏人員、指揮中心、服務(wù)職能部門，形成了五個(gè)渠道，即對(duì)象采集渠道(1)巡邏監(jiān)督信息上報(bào)渠道(2)資源調(diào)度渠道(3)服務(wù)渠道(4)對(duì)象主動(dòng)觸發(fā)渠道(5)兩種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制（職能部門服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制、巡邏監(jiān)督人員監(jiān)督機(jī)制）和一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)制[5]。通過(guò)網(wǎng)格化管理操作層面的流程我們能看出在網(wǎng)格劃分之后，還具備一定的責(zé)任落實(shí)機(jī)制（參圖2）。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理既遵循了我國(guó)基層組織執(zhí)行過(guò)的目標(biāo)責(zé)任制，又和之前的目標(biāo)責(zé)任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標(biāo)責(zé)任制，其顯著的差別是：以前的目標(biāo)責(zé)任制主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)、計(jì)生工作等硬指標(biāo)，而網(wǎng)格化管理是全方位的，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等，是一種“結(jié)果取向”（包括硬指標(biāo)以及彈性任務(wù)），并且在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標(biāo)”，作為考核的依據(jù)；而傳統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行“管理”（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的責(zé)任狀/書在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標(biāo)責(zé)任制是自上而下的，往往是政府上下級(jí)之間形成一定的契約關(guān)系，有學(xué)者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網(wǎng)格化管理的運(yùn)作邏輯中我們能看出這種目標(biāo)責(zé)任是基層政府推動(dòng)的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評(píng)判，因而網(wǎng)格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動(dòng)下吸納社區(qū)基層民眾積極參與的一種新型的目標(biāo)責(zé)任制。
四、何以可為：從管控到服務(wù)的功能演繹
隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的推進(jìn)和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會(huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)，一些基層組織在社會(huì)管理的理念中，提倡一種“消極的社會(huì)管理”，即認(rèn)為社會(huì)管理主要就是管控社會(huì)，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現(xiàn)的是壓力型體制下政府的政績(jī)?nèi)∠?，象北京市東城區(qū)初期的網(wǎng)格化管理中曾經(jīng)建立“三定期”、“三不出”的原則，即網(wǎng)格助理員定期巡查，小事不出網(wǎng)格，網(wǎng)格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區(qū)，街道指揮中心定期分析，負(fù)責(zé)糾紛不出街道?！睆倪@里我們不難看出，盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū)，但是網(wǎng)格在扮演具體功能時(shí)還是秉承了一定的管控和維穩(wěn)思路，這顯然是壓力型體制的一種延續(xù)，只不過(guò)將以前的GDP的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力轉(zhuǎn)化成發(fā)生率、上訪率等指標(biāo)壓力。在這種思路下，人們往往會(huì)把社會(huì)管理的任務(wù)簡(jiǎn)約為維護(hù)地方社會(huì)的“底線”穩(wěn)定，使網(wǎng)格化管理成為維穩(wěn)過(guò)程中的一種“創(chuàng)新”方式。
這種模式在歷史的特殊階段強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”無(wú)疑是正確的，但是在新時(shí)期的社會(huì)管理創(chuàng)新中，如果我們把“維穩(wěn)”視為“唯穩(wěn)”，這實(shí)際上是一種機(jī)械的、片面的維穩(wěn)觀[2]。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時(shí)代，社會(huì)利益主體的多元化、利益的分化和社會(huì)矛盾的增加，是市場(chǎng)化改革的必然現(xiàn)象。然而，面對(duì)利益關(guān)系復(fù)雜化和社會(huì)矛盾增加的趨勢(shì)，關(guān)鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒(méi)有一套解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來(lái)，得不到及時(shí)化解，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，整個(gè)社會(huì)也必將付出巨大代價(jià)[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒(méi)有基層民眾的監(jiān)督和制約，地方政府并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)，即管控和維穩(wěn)思維下的這種網(wǎng)格化管理往往會(huì)掩蓋一些真實(shí)問(wèn)題，沒(méi)有解決問(wèn)題的根源，也沒(méi)有帶來(lái)制度化的利益協(xié)商機(jī)制，正如下圖中我們例出的網(wǎng)格化兩種功能的差異。
盡管管控和維穩(wěn)思路下的網(wǎng)格化管理也能借助網(wǎng)格，通過(guò)信息整合和流程再造來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、協(xié)調(diào)問(wèn)題，也有利于快速處置問(wèn)題，正如上文指出，在特殊的歷史時(shí)刻，這種網(wǎng)格化管理確實(shí)能發(fā)揮積極的功能，但是如果在國(guó)家和社會(huì)正常轉(zhuǎn)型期，仍然一味強(qiáng)調(diào)這種網(wǎng)格化管理的這種單一功能是有悖于網(wǎng)格化管理的最初意涵的。網(wǎng)格理論最初提倡的是一種需求導(dǎo)向的“服務(wù)、效率以及資源共享”，通過(guò)網(wǎng)格化提供積極的服務(wù)，除了網(wǎng)格中的資源共享之外，還要借助網(wǎng)格建立一定的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，網(wǎng)格化管理的最終目的可以通過(guò)民意表達(dá)機(jī)制自下而上地理順地方政府、利益集團(tuán)和基層群眾的紐帶關(guān)系，即走向積極的服務(wù)型的網(wǎng)格化管理。
從這個(gè)角度看，盡管目前的網(wǎng)格化管理主要是由地方政府推動(dòng)的，但這并不意味著網(wǎng)格化管理是受控于地方政府政績(jī)約束。對(duì)于地方政府而言，不能一味只關(guān)注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因?yàn)椤暗胤缴鐣?huì)包括了一系列不同的組織網(wǎng)絡(luò)，正式的政治領(lǐng)導(dǎo)角色應(yīng)該是去識(shí)別這些網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同處理地方政策問(wèn)題或者建設(shè)新的網(wǎng)絡(luò)，以解決特定政策問(wèn)題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統(tǒng)意義上的引導(dǎo)和控制，而是通過(guò)協(xié)調(diào)和建立合作去保證他們應(yīng)該負(fù)責(zé)的地方的福利?！盵2]也就是說(shuō)，如果從管控型網(wǎng)格化管理能演繹至服務(wù)型網(wǎng)格化管理，勢(shì)必會(huì)形成一種“倒逼機(jī)制”，促使地方政府從壓力型政府真正過(guò)渡至服務(wù)型政府。
我們認(rèn)為，網(wǎng)格化管理從管控到服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變能帶來(lái)一些“意外后果”：即通過(guò)“服務(wù)”化解管理甚至管控中的一些疑難雜癥。上述的南京棲霞仙林街道就是個(gè)例證。網(wǎng)格化管理推行后，仙林街道機(jī)關(guān)除保留少量機(jī)動(dòng)人員外，其余人員全部下沉到一級(jí)二級(jí)網(wǎng)格，形成了一種“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”的機(jī)制。街道將安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、穩(wěn)定、社區(qū)管理等社會(huì)管理內(nèi)容納入網(wǎng)格化城市管理平臺(tái)，網(wǎng)格化管理實(shí)施短短的一年多后，街道社會(huì)管理與服務(wù)水平顯著提升，街道在每月南京市城管考評(píng)中由過(guò)去的20多位一躍成為排頭兵，被列入2010年南京市城市管理十大創(chuàng)新項(xiàng)目。走訪中我們看到：隨著網(wǎng)格化的實(shí)踐，黨群干群關(guān)系日益融洽，一些“釘子、上訪戶”也不再是“刁民”了。第三方的民調(diào)顯示：群眾滿意度達(dá)到95%以上，幸福感持續(xù)提升。這是提升服務(wù)解決難題的一個(gè)例證。
民政工作，直面廣大人民群眾，它的根基在基層。
基層民政組織，是各項(xiàng)民政方針、政策和任務(wù)的落腳點(diǎn)，是黨和政府服務(wù)聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶。
長(zhǎng)期以來(lái)，基層民政組織所承擔(dān)和從事的民政工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮了重要作用，作出了較大的貢獻(xiàn)，這是有目共睹的。但在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的慣性思維下，由于民政工作“只花錢，不掙錢”，無(wú)法直接體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)稅收入增長(zhǎng),GDP政績(jī)“出不了彩”的影響，致使基層民政部門的地位始終不高，尚還存在既重視又忽視，既需要又忽略，既有為又無(wú)位的雙重價(jià)值觀念，造成基層民政組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展難以加強(qiáng)。
當(dāng)前，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新，以及“關(guān)注民生、保障民生、改善民生”執(zhí)政理念的形成，為思考和研究進(jìn)一步加強(qiáng)與改進(jìn)基層民政工作提供了機(jī)遇，在政府行政機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)勢(shì)下，從研究和抓好基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)建設(shè)為切入點(diǎn)，加強(qiáng)基層民政組織建設(shè)，不失為一個(gè)有效途徑和最佳捷徑。下面，就我縣基層民政工作運(yùn)轉(zhuǎn)情況，談?wù)剬?duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)與思考。
一、我縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政隊(duì)伍現(xiàn)狀與主要問(wèn)題
1、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村居情況。全縣現(xiàn)有26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，269個(gè)行政村，17個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。全縣轄區(qū)面積3182平方公里，總?cè)丝?2.3萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口71.5萬(wàn)人。我縣山大人稀，土地貧瘠，生活環(huán)境差，又集老、少、邊、窮于一體。具有城鄉(xiāng)反差大，城市貧富懸殊大，農(nóng)村貧困程度深，城鄉(xiāng)困難人口多的明顯特點(diǎn)。古藺的縣情決定了民政工作的極端重要性和特殊性，決定了人民群眾對(duì)“民政”的強(qiáng)烈期盼性和需求性。
2、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)與人員配置情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)置有民政辦公室或民政所，鄉(xiāng)級(jí)專職從事民政工作干部有59人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2人多。機(jī)構(gòu)改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照國(guó)家規(guī)定，普遍撤并了民政機(jī)構(gòu)，將民政職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦公室統(tǒng)一管理（一般每個(gè)辦公室2-4人，負(fù)責(zé)衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、綜治等多項(xiàng)工作），僅有一名干部專職從事民政工作的現(xiàn)象較為普遍，具初步統(tǒng)計(jì)，全縣59名民政干部中，50歲以上的民政干部18名，35～50歲的23名，35歲以下的18名，80%以上的人員不懂電腦操作。從近幾年工作運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，這種定位方式至少存在三個(gè)不足：
一是撤銷原有專事民政機(jī)構(gòu)削弱了基層民政組織，使很多民政工作在基層難以得到很好的落實(shí)；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政由于人手不夠，服務(wù)區(qū)域大、范圍廣，只好應(yīng)付差事、馬虎從事，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位，群眾逐年增多；
三是基層從事民政工作的干部很難適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求、新任務(wù)，由于兼職，思想不專，業(yè)務(wù)不精，工作不細(xì)，無(wú)法也無(wú)力把各項(xiàng)民政具體工作一件一件的落實(shí)到社會(huì)群眾中；
四是電腦操作技能差，出現(xiàn)業(yè)務(wù)上報(bào)不規(guī)范，不及時(shí)的現(xiàn)象。
主觀上講，基層各級(jí)黨委政府是關(guān)注、需要民政工作的，認(rèn)為是個(gè)不可或缺的橋梁，具有不可替代的作用；但在客觀上又往往被忽視，認(rèn)為只要能保持工作就可以了，對(duì)全局工作影響不大。這種矛盾心態(tài)導(dǎo)致了基層民政組織的弱勢(shì)。
3、基層民政組織的職責(zé)與任務(wù)。民政部門的職能職責(zé)有四個(gè)大的方面30多項(xiàng)，每項(xiàng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎項(xiàng)項(xiàng)工作的落實(shí)都要在人民群眾中體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，都要通過(guò)基層民政組織去操作、去兌現(xiàn)。就我縣而言，民政直接服務(wù)的對(duì)象就達(dá)83萬(wàn)人，其中城鄉(xiāng)社會(huì)救助對(duì)象就近9.6萬(wàn)人，約占城鄉(xiāng)人口的12%，且絕大多數(shù)分散在鄉(xiāng)村，比例更高，服務(wù)半徑更大。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部承擔(dān)著直接服務(wù)10000人的工作量，還不包括大量的接待和婚姻登記、殯葬改革、民間組織等專項(xiàng)事務(wù)管理服務(wù)任務(wù)，其工作量、工作壓力可想而知。同時(shí)還存在著“三無(wú)”的突出困難：
（1）無(wú)專門辦公服務(wù)場(chǎng)地。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所（辦）全部撤銷，統(tǒng)一并入社會(huì)事務(wù)辦，造成目前“無(wú)牌子、無(wú)專人”的狀況，社會(huì)救助等民政工作疲于應(yīng)付。
（2）無(wú)必要的工作經(jīng)費(fèi)。社會(huì)救助等各項(xiàng)民政工作，如城市低保、農(nóng)村低保、大病救助、臨時(shí)救助等調(diào)查摸底、建檔立卡、公示欄牌、材料報(bào)表、交通通訊等都離不開(kāi)財(cái)力支持。而目前，全縣100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有為民政工作預(yù)算專門的工作經(jīng)費(fèi)。
（3）無(wú)交通工具，通訊不暢?？h基層干部開(kāi)展工作，條件好一點(diǎn)的自購(gòu)摩托車，大量的還是借車、租車或以步代車。加之我縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)山大人稀，群眾貧困程度深，通訊“死角”多，在開(kāi)展農(nóng)村低保入戶核查等工作時(shí)，困難重重，工作十分不便。
這些因素，更加劇了基層民政組織直面民政對(duì)象、服務(wù)民政對(duì)象、宣傳民政政策、落實(shí)民政任務(wù)的難度。
二、基層的愿望與期盼
近期，我們對(duì)基層民政機(jī)構(gòu)和工作運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)調(diào)查，從調(diào)查的情況看，基層政府和干部普遍認(rèn)為，民政工作千頭萬(wàn)緒，任務(wù)面大，把政策兌現(xiàn)落實(shí)到群眾中難度大、困難多。迫切需要健全的體制機(jī)構(gòu)、充分的人力資源和服務(wù)工作的平臺(tái)，期待著基層民政組織能夠進(jìn)一步加強(qiáng)。歸納起來(lái)反映較為強(qiáng)烈的主要有以下幾點(diǎn)：
1、完善基層民政組織機(jī)構(gòu)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)空缺和人員配備不適應(yīng)任務(wù)需要的問(wèn)題。如我縣丹桂、觀文、椒園、白泥、馬嘶、馬蹄、德躍、土城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2005年機(jī)構(gòu)改革前，專設(shè)有民政辦機(jī)構(gòu)，有專職工作人員，專事民政工作。改革后民政辦并入社事辦，共同承擔(dān)著文化、教育、衛(wèi)生、科技、社區(qū)發(fā)展、綜合治理、民政等7項(xiàng)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政除負(fù)責(zé)農(nóng)村低保、城市低保、五保、大病救助、臨時(shí)救助、安居工程建設(shè)等常規(guī)性工作而外，還負(fù)責(zé)殘聯(lián)、民綜等工作。加之，政策咨詢、接待、舉報(bào)核查、定期核查等工作，可以說(shuō)工作任務(wù)相當(dāng)繁重。這還不包括婚姻登記、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)組織管理等專項(xiàng)民政事務(wù)工作。與此同時(shí)，民政干部在履行民政本職工作職責(zé)的同時(shí)，還要承擔(dān)社會(huì)服務(wù)辦的其它工作任務(wù)，這樣就造成了精力無(wú)法保障，工作質(zhì)量更無(wú)從保障。完善基層民政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)工作人員力量，已迫在眉睫。
2、建設(shè)鄉(xiāng)級(jí)民政服務(wù)工作平臺(tái)，解決服務(wù)工作無(wú)場(chǎng)地?zé)o手段的問(wèn)題。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門并入社事辦后，全部是合并辦公，大部分僅有一間辦公室，且辦公室設(shè)施和辦公條件簡(jiǎn)陋，同時(shí)交通通訊也存在困難。交通方面以步代車為主、租借摩托次之。通訊以手機(jī)為主，話費(fèi)支出相當(dāng)大。車費(fèi)、電話費(fèi)用沒(méi)有著落。從目前民政事業(yè)工作手段現(xiàn)代化、電子化、數(shù)據(jù)化、規(guī)范化發(fā)展的要求看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)。
3、理順工作運(yùn)行管理體制，解決上下一致協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。民政工作尤其是社會(huì)救助工作，涉及到千家萬(wàn)戶，直接體現(xiàn)了黨和政府對(duì)困難群眾的關(guān)懷，要真正使黨和政府的惠民、愛(ài)民政策落到實(shí)處，那么建立為民、便民、上下協(xié)調(diào)一致、運(yùn)行通暢、管理規(guī)范的高效工作機(jī)制便尤為關(guān)鍵和重要。目前，由于基層民政組織不健全，人員不夠，經(jīng)費(fèi)不足，工作機(jī)制不完善，造成很多問(wèn)題。如城鄉(xiāng)低保工作程序繁瑣，權(quán)力分散，責(zé)任主體不明；實(shí)施救助不便民、不及時(shí)、效率不高等等。為此，在完善機(jī)構(gòu)的前提下，一是建立健全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化民政業(yè)務(wù)流程，簡(jiǎn)化和健全操作程序；二是提高工作績(jī)效，理順上下工作關(guān)系，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府的主體責(zé)任，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民政機(jī)構(gòu)職能、工作人員職責(zé)、崗位職責(zé)等，建立嚴(yán)格的完善的制度，用健全和可操作性制度，確保執(zhí)行力的提升；三是建立健全績(jī)效考核和目標(biāo)管理考核機(jī)制；四是加強(qiáng)民政干部隊(duì)伍培訓(xùn)，有組織有計(jì)劃的加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政干部的培訓(xùn)力度，著力建設(shè)一支學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型基層民政干部隊(duì)伍。
三、加強(qiáng)基層民政組織建設(shè)勢(shì)在必行
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，民政工作的社會(huì)性、群眾性、基礎(chǔ)性作用在不斷增強(qiáng)，其任務(wù)不是減輕了而是增加了，其職能不是削弱了而是增強(qiáng)了。這就迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固基層民政組織。
1、踐行民政工作宗旨的需要?！耙悦駷楸?、為民解困、為民服務(wù)”的民政宗旨，決定了民政工作與人民群眾密不可分的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政組織直接面對(duì)人民群眾，是全部民政工作的重心和基礎(chǔ)，也是反應(yīng)黨和政府執(zhí)政形象的前沿和窗口。項(xiàng)項(xiàng)涉民的民政各項(xiàng)任務(wù)、法規(guī)政策都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政組織去貫徹落實(shí)。黨和政府對(duì)廣大民政對(duì)象的關(guān)懷和溫暖，也只有通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政組織才能送到千家萬(wàn)戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政組織是否鞏固和健全，直接關(guān)乎民政宗旨的實(shí)踐。
2、落實(shí)民政工作任務(wù)的需要。民政部門肩負(fù)著大量的政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，四個(gè)方面30項(xiàng)工作，結(jié)構(gòu)特殊，程序各異，關(guān)聯(lián)度低，政策知識(shí)可融性差，那種互借人員、兼職備崗的辦法，根本無(wú)法滿足落實(shí)工作任務(wù)的需要。加之城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的進(jìn)一步完善，民政職能不斷擴(kuò)大，任務(wù)不斷增多，服務(wù)群體擴(kuò)大，具體工作更加繁重，更加需要專業(yè)的基層民政干部隊(duì)伍。
3、發(fā)展民政事業(yè)鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的需要?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。民政工作的服務(wù)對(duì)象是全體社會(huì)公眾，人民群眾的疾苦、呼聲需要通過(guò)基層民政組織反映到上層建筑進(jìn)行研究解決，可以說(shuō)基層民政組織是黨和國(guó)家與人民群眾之間的“中轉(zhuǎn)站”，是落實(shí)黨的惠民政策、貫徹黨的利民方針、集中民智、反映民意的橋梁與紐帶，只有充分發(fā)揮“中轉(zhuǎn)站”承上啟下的作用和橋梁與紐帶的溝通與關(guān)聯(lián)作用，才能更好地鞏固基礎(chǔ)維護(hù)穩(wěn)定。然而，新時(shí)期艱巨而又神圣的民政工作任務(wù)，與亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和發(fā)展的基層民政組織之間有很多不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，一方面艱巨的民政工作任務(wù)需要基層民政組織去貫徹落實(shí)，而另一方面脆弱的基層民政組織難以承擔(dān)繁重的工作任務(wù)，這種“螞蟻背大象”的現(xiàn)象如不及時(shí)予以解決，將會(huì)嚴(yán)重制約民政事業(yè)的發(fā)展。
四、加強(qiáng)基層民政組織建設(shè)的途徑和辦法
城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作是民政工作不可分割的重要組成部分，強(qiáng)化和規(guī)范基層社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)，首要的是進(jìn)一步加強(qiáng)民政基層組織。但在基層組織法定的前提下，通過(guò)建設(shè)基層社會(huì)救助組織或服務(wù)平臺(tái)，從而達(dá)到鞏固基層民政組織的目的，也不失為一個(gè)有效途徑和辦法。
關(guān)鍵詞：民主政治 社區(qū)自治 居民參與
基層民主是指我國(guó)廣大人民包括工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等人士，在城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和基層自治組織中依法直接行使的民利。包括政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、文化民主、教育民主等內(nèi)容，廣泛滲透于社會(huì)生活的各個(gè)方面。中國(guó)基層民主是關(guān)于基層政權(quán)和基層社會(huì)生活管理的開(kāi)放的制度安排，在這種制度安排中，廣大群眾直接參與到基層政治和社會(huì)組織的選舉過(guò)程、內(nèi)部決策過(guò)程、監(jiān)督機(jī)制等方面，依法管理自己的事情，并由民主參與而產(chǎn)生了民主化的制度創(chuàng)新和政策結(jié)果。
1 社區(qū)自治――基層民主政治的新發(fā)展
1.1 社區(qū)自治的內(nèi)涵 社區(qū)自治是我國(guó)基層民主政治的一種組織形式，主要是社區(qū)居民通過(guò)一定的組織形式參與社區(qū)管理，并依法享有社區(qū)事務(wù)管理權(quán)和履行社區(qū)義務(wù)的權(quán)利，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是社區(qū)內(nèi)部的事情，由社區(qū)內(nèi)部居民通過(guò)協(xié)商和民主參與自行解決問(wèn)題。在發(fā)揮社區(qū)民主的基礎(chǔ)上，共同參與社區(qū)建設(shè)，社區(qū)自治也是我國(guó)基層政治的有效形式，對(duì)于完善基層民主有著很重要的作用。
1.2 社區(qū)自治的地位
1.2.1 社區(qū)自治是我國(guó)基層民主的重要內(nèi)容。我國(guó)基層民主主要包含兩個(gè)基礎(chǔ)層面的政治生活：首先是建立在基層政權(quán)基礎(chǔ)上的政治生活；第二是以社區(qū)群眾為主體的基層民主自治政治生活?；鶎诱?quán)和基層民主自治是我國(guó)基層民主自治的主要內(nèi)容，二者聯(lián)系密切，相互補(bǔ)充。
1.2.2 社區(qū)自治是我國(guó)基層民主政治的具體表現(xiàn)，深化了我國(guó)的基層民主政治。社區(qū)自治是我國(guó)基層民主的最直接體現(xiàn)，社區(qū)自治的有效落實(shí)在很大程度上深化了我國(guó)基層民主政治的內(nèi)涵。社區(qū)自治的科學(xué)實(shí)踐證明了我國(guó)基層民主的政治模式的正確性。社區(qū)自治帶動(dòng)了公民的政治熱情，有效擴(kuò)大了公民的政治參與，從總體上提高了我國(guó)基層民主參與程度，為我國(guó)基層民主政治的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。公民的政治參與和基層民主政治是密切相連的，公民有效地政治參與是現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容，推動(dòng)更加廣泛的基層群眾參與基層民主政治是現(xiàn)代社會(huì)民主制度的本質(zhì)要求，民主制度的發(fā)展就是群眾政治參與程度不斷提高的過(guò)程，在一定意義上說(shuō)，基層民主政治就是公民政治參與不斷加強(qiáng)，不斷深化的過(guò)程。
1.2.3 社區(qū)居民自治是一種管理成本較低的體制創(chuàng)新。社區(qū)自治在我國(guó)的政權(quán)中處于最低層次，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)自治是落實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，把社區(qū)居民能自主解決的事情交給社區(qū)自己去辦，轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政的觀念，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，合理有效運(yùn)用社區(qū)自治，節(jié)約政府人力管理資源，發(fā)揮社區(qū)自治的主動(dòng)性、積極性。
2 我國(guó)社區(qū)自治的發(fā)展現(xiàn)狀及困境
我國(guó)社區(qū)自治與社區(qū)民主的產(chǎn)生和發(fā)展有著自身的原因和歷史原因。社區(qū)自治在我國(guó)的基層社會(huì)政治生活中日益成熟，其實(shí)踐取得了良好的效果，成就也比較明顯。但是我們也不能忽視社區(qū)自治在發(fā)展中產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題可能會(huì)影響社區(qū)自治的健康發(fā)展，其中主要集中在以下幾個(gè)方面：
2.1 管理體制不合理，阻礙社區(qū)自治的發(fā)展。社區(qū)居委會(huì)本應(yīng)是社區(qū)居民權(quán)利的者，發(fā)揮其社區(qū)自治的組織功能，在社區(qū)居委會(huì)的組織下發(fā)展社區(qū)事業(yè)、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)、并自覺(jué)接受社區(qū)居民的監(jiān)督，對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了社區(qū)居委會(huì)的職能，社區(qū)居委會(huì)從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)只是負(fù)責(zé)協(xié)助政府相關(guān)職能的承擔(dān)，其本身并不具備政府部門行使職權(quán)的行政管理職能，這是從法律法規(guī)層面來(lái)說(shuō)的。但在我國(guó)社區(qū)自治的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，并不是這樣。社區(qū)居委會(huì)分管了大量本屬于政府的工作。加重了社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，擠占了社區(qū)居委會(huì)服務(wù)社區(qū)的資源，也阻礙了社區(qū)居委會(huì)自身自治功能的發(fā)揮，影響了社區(qū)自治的健康發(fā)展。
2.2 社區(qū)自治缺乏充足的物質(zhì)保障。社區(qū)自治功能的發(fā)揮需要一定的物質(zhì)保障。在現(xiàn)實(shí)的生活中，往往是社區(qū)居委會(huì)在人力和財(cái)力上比較匱乏，想做的事情缺乏資金支持，很難兌現(xiàn)。而且政府對(duì)其的撥款也不足，社會(huì)捐贈(zèng)也比較有限。這就導(dǎo)致了社區(qū)自治的功能不能很好的發(fā)揮。
2.3 社區(qū)新生力量自治組織發(fā)展嚴(yán)重滯后，發(fā)展困難很多?，F(xiàn)階段隨著我國(guó)房屋住宅的商品化，房屋業(yè)主與居民的身份正呈現(xiàn)出雙重化，這就催生了社區(qū)的一支新興力量――業(yè)主委員會(huì)。我國(guó)《物權(quán)法》有規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)的權(quán)力是由全體業(yè)主委托的，本身是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其權(quán)力基礎(chǔ)是對(duì)物業(yè)的所有權(quán)。委員會(huì)發(fā)展比較滯后，相應(yīng)的權(quán)利也不到位，這一方面源于我國(guó)居民自身的政治參與意識(shí)不強(qiáng)，另一方面在委員會(huì)成立的審批備案等方面也比較繁瑣，流程復(fù)雜，而且自身的活動(dòng)范圍也嚴(yán)格受限，這就導(dǎo)致其自身發(fā)展意愿不是很強(qiáng)。
2.4 社區(qū)工作者的自身角色定位不清晰。我國(guó)社區(qū)工作者對(duì)于自身的定位比較模糊，其主要任務(wù)是服務(wù)社區(qū)，但在現(xiàn)實(shí)的工作中存在一些問(wèn)題：行政化傾向日益濃厚，自治色彩淡薄，社區(qū)工作者往往把完成上級(jí)交辦的任務(wù)作為自己的主要工作目標(biāo)，對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)不能很好的統(tǒng)一起來(lái)，缺少群眾的參與，凝聚力不強(qiáng)，出現(xiàn)了居民干部與居民的“離心”傾向。
2.5 居民民主參與意識(shí)淡薄，參與能力不足。新時(shí)期城市社區(qū)成員多數(shù)是以陌生人身份居住到一個(gè)社區(qū)中，社區(qū)凝聚力還沒(méi)有很好的形成，缺乏向心力，民主參與意識(shí)不強(qiáng)，而且基本的政治素養(yǎng)較差，政治參與能力也較差。
3 完善我國(guó)社區(qū)民主政治建設(shè)的對(duì)策
3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，消除社區(qū)自治障礙。黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)與社區(qū)自治有關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，保障居民行使自治權(quán)。黨政機(jī)關(guān)在社區(qū)資源的配備方面要大力支持，由政府配備的合格的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、道路、水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)隨著城市的發(fā)展，規(guī)劃的不斷完善而予以滿足，這樣社區(qū)才會(huì)逐步完善，社區(qū)自治的基礎(chǔ)條件才會(huì)具備。
3.2 居委會(huì)要權(quán)責(zé)明晰，職能規(guī)范，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治組織的多元發(fā)展。社區(qū)居委會(huì)自身必須要明確規(guī)范權(quán)力與責(zé)任，履行相應(yīng)職能。發(fā)揮居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的作用。發(fā)揮好協(xié)助政府的作用，同時(shí)把自己的服務(wù)社區(qū)功能提高，完善制度，規(guī)范工作，鼓勵(lì)社區(qū)組織的創(chuàng)立和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多層次的社區(qū)組織參與社區(qū)服務(wù)。
3.3 加強(qiáng)高素質(zhì)、職業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)工作者是社區(qū)自治的實(shí)施者，現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)工作者大多素質(zhì)比較低，在社區(qū)自治的職能發(fā)揮方面比較落后。工作方針和自治理念不夠先進(jìn)，在一定程度上影響了社區(qū)自治的進(jìn)步和發(fā)展。高素質(zhì)職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的必要的人才條件。目前社區(qū)工作者往往是中老年人居多，學(xué)歷層次不高，很難適應(yīng)社區(qū)自治建設(shè)的需要。改進(jìn)的途徑有：其一，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)工作人員的培訓(xùn)，提高社區(qū)工作的專業(yè)素質(zhì)。國(guó)家應(yīng)積極推進(jìn)社區(qū)工作者資質(zhì)認(rèn)定制度，實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化。其二，加強(qiáng)人才的引進(jìn)?？梢栽陂_(kāi)設(shè)了社區(qū)工作專業(yè)的高校中引進(jìn)部分優(yōu)秀畢業(yè)生。其三，建立并優(yōu)化社區(qū)工作者考核機(jī)制和薪酬機(jī)制，保證社區(qū)工作者隊(duì)伍的穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。
3.4 加強(qiáng)社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)和教育。社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的規(guī)模和程度是我國(guó)社區(qū)自治的重要影響因素。在推進(jìn)社區(qū)自治的同時(shí)還必須在社區(qū)群眾中加大社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)和教育。一個(gè)真正的社區(qū)自治必然包含廣大社區(qū)居民的主動(dòng)參與，積極策劃。這就對(duì)社區(qū)居民的自身素質(zhì)提出了更高的要求。
4 結(jié)語(yǔ)
基層民主政治建設(shè)與社區(qū)自治是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的新生政治模式，在其產(chǎn)生和發(fā)展的路上會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題。解決這些問(wèn)題也不是一朝一夕的事，隨著我國(guó)居民的教育程度不斷提高，廣大的居民政治參與意識(shí)也會(huì)逐漸提高。社區(qū)自治的本質(zhì)意義就是居民自覺(jué)參與社區(qū)治理，并主動(dòng)維護(hù)的過(guò)程。只有廣大社區(qū)居民自發(fā)的參與到社區(qū)治理當(dāng)中來(lái)，才能在一定意義上實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的以人文本，為我國(guó)基層民主政治的建設(shè)提供新的參考借鑒。
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依法治理、法制宣傳方面，星甸鎮(zhèn)司法所開(kāi)展“農(nóng)民教育工程”活動(dòng)，送法到農(nóng)戶，帶動(dòng)了農(nóng)民自覺(jué)遵守法律，自覺(jué)履行應(yīng)盡的義務(wù)。盤城鎮(zhèn)開(kāi)展“黨的政策、法律、科普知識(shí)、文明民謠”四入戶活動(dòng)，并成立專門隊(duì)伍，走村入戶進(jìn)行宣傳教育，解決群眾亟待解決的問(wèn)題。鎮(zhèn)黨委、政府將此項(xiàng)活動(dòng)列入年終目標(biāo)考核。永寧鎮(zhèn)開(kāi)展“我與父母同學(xué)法”活動(dòng)，由鎮(zhèn)司法所出卷，發(fā)給中小學(xué)生，利用暑假期間，由學(xué)生和家長(zhǎng)共同完成。沿江鎮(zhèn)對(duì)弱勢(shì)群體宣傳法律，提供法律服務(wù)。永豐鄉(xiāng)舉辦機(jī)關(guān)干部、村干部、黨員培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)有關(guān)依法治鄉(xiāng)、依法治村等法律法規(guī)。珠江、永寧、石橋等鎮(zhèn)開(kāi)展“送法進(jìn)教堂”活動(dòng)，對(duì)教徒進(jìn)行法律宣傳教育。
在安置幫教方面，頂山鎮(zhèn)設(shè)立“安置幫教基金”，對(duì)確有困難的“兩勞”釋放人員給予適當(dāng)?shù)膸椭?。泰山?zhèn)同民政等有關(guān)部門聯(lián)系，為生活困難的“兩勞”釋放人員申辦最低生活保障。浦口街道推行“三個(gè)一點(diǎn)”，即政府撥一點(diǎn)、單位支持一點(diǎn)、家庭補(bǔ)貼一點(diǎn)，對(duì)有殘疾或生活無(wú)著落的“兩勞”釋放人員給予經(jīng)濟(jì)救濟(jì)補(bǔ)償。橋林鎮(zhèn)為無(wú)房居住的“兩勞”釋放人員建房并聯(lián)系安置工作。沿江鎮(zhèn)同南鋼、揚(yáng)子等企業(yè)聯(lián)系，為“兩勞”釋放人員設(shè)立過(guò)渡性安置基地。烏江鎮(zhèn)每年召開(kāi)二次幫教對(duì)象座談會(huì)，五年來(lái)，該鎮(zhèn)沒(méi)有發(fā)生重新犯罪現(xiàn)象。
在基層調(diào)解方面，珠江、泰山兩鎮(zhèn)堅(jiān)持每月一次調(diào)解主任例會(huì)，一次糾紛排查，共同討論疑難糾紛，對(duì)重大糾紛做到及時(shí)上報(bào)，及時(shí)調(diào)處，利用調(diào)解室采用模擬調(diào)解庭方式調(diào)解糾紛。盤城鎮(zhèn)以村、組干部組成“四員”即宣傳員、調(diào)解員、安全員、信息員，定期定時(shí)開(kāi)展活動(dòng)，維護(hù)本鎮(zhèn)的安全和穩(wěn)定。浦口街道將轄區(qū)48個(gè)單位、9個(gè)社區(qū)的調(diào)解組織劃分為三個(gè)片，分片管理，定期召開(kāi)片長(zhǎng)會(huì)議，分析社情，討論調(diào)解案件。頂山鎮(zhèn)規(guī)定重大疑難糾紛必須在基層調(diào)委會(huì)調(diào)處，如有上交，年終考核將對(duì)調(diào)委會(huì)扣分。
司法所緊緊圍繞鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街黨委政府的中心工作開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，尤其是在開(kāi)展法制宣傳，促進(jìn)基層民主法制建設(shè)；排查調(diào)處人民內(nèi)部矛盾糾紛，維護(hù)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定；幫教安置“兩勞”回歸人員，預(yù)防重新犯罪等方面發(fā)揮了不可替代的作用。上半年共宣講法律47場(chǎng)次，受教育45985人次，直接調(diào)解糾紛86件，協(xié)助調(diào)委會(huì)調(diào)解糾紛68件，防止群體性上訪14件，502人。為基層政府提出司法建議11件，全部得到黨委政府的采納，安置“兩勞”釋放人數(shù)53人，安置率89%。司法所工作得到了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街領(lǐng)導(dǎo)和群眾的肯定，得到了領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，辦公條件得到了進(jìn)一步改善。橋林鎮(zhèn)陸鎮(zhèn)長(zhǎng)用“四圍繞、四抓”，即圍繞目標(biāo)抓措施落實(shí)；圍繞中心抓職能發(fā)揮；圍繞教育抓疏導(dǎo)防范；圍繞自身抓素質(zhì)提高，對(duì)司法所工作予以了充分肯定，這也是其他鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街黨委、政府對(duì)司法所的評(píng)價(jià)。
通過(guò)調(diào)研、檢查，也發(fā)現(xiàn)司法所工作存在明顯不足，具體表現(xiàn)在以下方面：1、工作的主動(dòng)性還不夠。目前農(nóng)村正處在一個(gè)發(fā)展轉(zhuǎn)折時(shí)期，但法制宣傳教育、依法治理、安置幫教、基層調(diào)解、法律服務(wù)，特別是依法解決矛盾、化解糾紛的職能發(fā)揮都明顯不能適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的要求，工作顯得被動(dòng)應(yīng)付。2、工作的深入還不夠。有的司法所工作只停留在表層上，沒(méi)有扎實(shí)深入下去，村（居）委會(huì)包括單位、學(xué)校的基礎(chǔ)工作沒(méi)有做好；有些糾紛調(diào)解、安置幫教、依法治理、法制宣傳臺(tái)帳不健全，明顯反映出工作不扎實(shí)、不深入，更談不上工作的創(chuàng)新。3、工作信息還不夠暢通。司法所做了大量的工作，形成了很多特色和亮點(diǎn)，但沒(méi)有及時(shí)總結(jié)交流，使整體司法行政工作難以活躍，有聲有色。4、司法所長(zhǎng)的整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。司法所長(zhǎng)負(fù)有帶領(lǐng)、發(fā)揮一個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街范圍內(nèi)的普法、治理、調(diào)解、“兩勞”、法律服務(wù)組織隊(duì)伍職能的職責(zé)，要更好地履行職責(zé)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)技能。
隨著形勢(shì)的發(fā)展和任務(wù)的要求，充分發(fā)揮基層司法所的職能作用，應(yīng)著力加強(qiáng)以下工作。首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)人民內(nèi)部矛盾的調(diào)解、疏導(dǎo)，為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。應(yīng)該把依法調(diào)解作為解決矛盾的一個(gè)切入點(diǎn)，采取聯(lián)合調(diào)解、調(diào)解庭調(diào)解或者依托調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解等多種調(diào)解方式。應(yīng)及時(shí)排查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題苗頭，預(yù)防矛盾發(fā)生特別是對(duì)重大惡性事件、群體性上訪事件要定期排查，依靠黨政組織超前預(yù)防，及時(shí)處理。必須全面了解掌握本地區(qū)民間糾紛和人民內(nèi)部矛盾的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，把握矛盾的動(dòng)態(tài)信息，分析矛盾產(chǎn)生的原因，預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，提出準(zhǔn)確建議，及時(shí)開(kāi)展治理，通過(guò)以上工作為黨委、政府排憂，為群眾解難，發(fā)揮好“第一道防線”的作用。版權(quán)所有
各地依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立具有地方特色，不同側(cè)重點(diǎn)的網(wǎng)格化服務(wù)管理模式，例如：唐山的三全七化網(wǎng)格體系、寧夏的4+6：運(yùn)作模式、山西三位一體管理模式，各地紛紛在拓寬思路的基礎(chǔ)上，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)新社會(huì)治理和提高服務(wù)水平，以居民需求為服務(wù)導(dǎo)向，整合人口、社會(huì)事務(wù)、城市公共服務(wù)、衛(wèi)生、文化以及綜治等信息資源和服務(wù)資源，以網(wǎng)格化作為切入點(diǎn)，搭建社會(huì)治理一體化的綜合服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建全地區(qū)統(tǒng)一的社區(qū)綜合服務(wù)與社會(huì)管理信息平臺(tái)，從而推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。
2 創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化管理體制的必要性
隨著改革開(kāi)放的深化和新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展取得了令人矚目的成就。大量的人們涌入城市，原有的城市管理格局已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的需求，人們的法制、環(huán)境、權(quán)益意識(shí)開(kāi)始不斷提高，教育、交通、醫(yī)療等社會(huì)問(wèn)題頻現(xiàn)，充分暴露出我們的社區(qū)治理工作還十分薄弱。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，多頭管理的問(wèn)題十分突出。經(jīng)常遇到看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)的現(xiàn)象。
要想徹底解決這種問(wèn)題，就需要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化管理體制，全面推行網(wǎng)格化管理新模式，有利于政府的服務(wù)推廣更加優(yōu)化，將更多的職能、服務(wù)措施引入社區(qū)，方便居民；此外，在企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)，開(kāi)展網(wǎng)格化管理，可以讓企業(yè)內(nèi)部資源充分調(diào)動(dòng)和支配，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作，讓平臺(tái)真正融入社區(qū)，服務(wù)居民；同時(shí)當(dāng)前各種社會(huì)資源的引入，為社區(qū)居民提供了多元化的服務(wù)，一對(duì)一的責(zé)任劃分，也讓服務(wù)更加主動(dòng)，精準(zhǔn)和快捷。
整體來(lái)說(shuō)，就是真正做到把各種社區(qū)服務(wù)管理資源整合到網(wǎng)格，把社區(qū)服務(wù)管理責(zé)任落實(shí)到網(wǎng)格，把屬于社區(qū)服務(wù)管理的問(wèn)題盡可能解決在網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)社情民意在網(wǎng)格中掌握、惠民服務(wù)在網(wǎng)格中開(kāi)展、矛盾糾紛在網(wǎng)格中解決，達(dá)到共同發(fā)展社區(qū)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。
3 創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化管理體制的原則
社區(qū)網(wǎng)格化管理作為國(guó)家治理社會(huì)治理和社區(qū)自治的最佳結(jié)合點(diǎn)有著舉足輕重的地位，在廣泛的推廣中不斷改進(jìn)新技術(shù)、創(chuàng)新工作方法、改變工作機(jī)制，同時(shí)也兼具幾個(gè)原則。
3.1 資源整合，全面覆蓋的原則
將政府、社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、自治組織、群團(tuán)組織各方面的資源有機(jī)充分整合，建設(shè)社區(qū)網(wǎng)格化管理體系，并將基礎(chǔ)網(wǎng)格作為社區(qū)服務(wù)管理的基本單元，做到區(qū)域全覆蓋、對(duì)象全覆蓋、管理全覆蓋、服務(wù)全覆蓋。
3.2 企地聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)的原則
網(wǎng)格化管理是改進(jìn)社會(huì)管理的系統(tǒng)性工程，既強(qiáng)調(diào)政府職能部門在社會(huì)服務(wù)管理中的主要作用，又強(qiáng)調(diào)企業(yè)、社會(huì)組織及居民在社會(huì)服務(wù)管理中的參與、協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)企地聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)的原則。通過(guò)網(wǎng)格化管理，將社會(huì)各行各業(yè)資源融合起來(lái)，把商業(yè)、郵政、金融、家政、美容、旅游等社會(huì)資源綜合在一起，為居民開(kāi)展多樣化的服務(wù)。
3.3尊重客觀，因地制宜的原則
在社區(qū)網(wǎng)格化管理建設(shè)的大框架下，充分結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的歷史與現(xiàn)狀，既考慮在網(wǎng)格化設(shè)計(jì)階段方案的前瞻性，又要尊重現(xiàn)實(shí)的客觀性，制定最符合社區(qū)實(shí)際的實(shí)施方案。
3.4堅(jiān)持以人為本、服務(wù)群眾的原則
社區(qū)網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新，就在于從百姓身邊出發(fā)惠民生、順民意著眼于多層次的居民需求，如何更好的服務(wù)好社區(qū)居民是創(chuàng)新網(wǎng)格化管理體制的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。積極開(kāi)展以企業(yè)為主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理是改進(jìn)社區(qū)管理的系統(tǒng)性工程，不但要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還應(yīng)該積極倡導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)的作用，借助網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，以人員要素為對(duì)象，以數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，以事件處置為主線，主動(dòng)跟進(jìn)從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社區(qū)的精細(xì)化管理。
4 創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化管理體制的內(nèi)容和方法
4.1科學(xué)設(shè)置網(wǎng)格，推進(jìn)服務(wù)管理新突破
當(dāng)前，在企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)中，網(wǎng)格化組織體系建設(shè)要把社區(qū)管理服務(wù)的內(nèi)容與政府進(jìn)入社區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目緊密結(jié)合起來(lái)，在政府還未進(jìn)入前，由企業(yè)運(yùn)作和指導(dǎo)建設(shè)，并在相應(yīng)的時(shí)間做好交接工作，確保網(wǎng)格化管理中心的正常運(yùn)行。具體到劃分網(wǎng)格時(shí)，更要充分考慮社區(qū)實(shí)際情況，做到因地制宜，按照整體規(guī)劃、資源整合、全員參與、持續(xù)改進(jìn)、項(xiàng)目引領(lǐng)、有序推進(jìn)的工作思路，積極整合社區(qū)內(nèi)各類資源，發(fā)揮社區(qū)物業(yè)服務(wù)、治安消防、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、居委會(huì)、學(xué)校、幼兒園等機(jī)構(gòu)團(tuán)體的作用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和政府職能相融合、企業(yè)資源和社會(huì)資源的融合、企業(yè)主導(dǎo)社區(qū)的數(shù)字化管理系統(tǒng)和城市網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)的多項(xiàng)融合。
4.2加強(qiáng)網(wǎng)格人員隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理
網(wǎng)格人員是社區(qū)網(wǎng)格中從事信息采集上報(bào)、矛盾糾紛化解和綜合服務(wù)管理的基層社會(huì)工作者。要按照一格一員，一格多員、專兼結(jié)合等方式配備網(wǎng)格管理人員。我們要從企業(yè)內(nèi)部公開(kāi)招錄，由于他們長(zhǎng)期接受企業(yè)潛移默化的思想教育與熏陶，有較好的個(gè)人素質(zhì)，再加上社區(qū)及周邊資源（學(xué)校、醫(yī)院、天然氣公司等）均屬企業(yè)原有、現(xiàn)有或自主引入的服務(wù)單位，便于社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。每天做好走訪和巡查，做好信息采集工作。要通過(guò)區(qū)域聯(lián)動(dòng)等方式，采集網(wǎng)格、社區(qū)、單位、政府等多個(gè)層面的信息，做到信息準(zhǔn)確、完整并將所采集到的信息進(jìn)行整理、傳遞、反饋，確保信息的有效流轉(zhuǎn)和利用，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社區(qū)的精細(xì)化管理服務(wù)。
4.3 建立健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)
網(wǎng)格化信息系統(tǒng)是實(shí)施網(wǎng)格化管理的手段，包括軟件開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)計(jì)和系統(tǒng)維護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在系統(tǒng)建設(shè)中要遵循規(guī)范化、系統(tǒng)化、專業(yè)化原則，做到信息專用與共享相結(jié)合、信息集成與拓展相結(jié)合、信息集約與開(kāi)放相結(jié)合等三個(gè)結(jié)合。健全社區(qū)管理服務(wù)網(wǎng)格單靠社區(qū)自身的力量是有限的，要善于發(fā)現(xiàn)資源、利用資源。充分發(fā)揮企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)內(nèi)部各種資源共享的作用，在網(wǎng)格化組織體系建設(shè)中，把社區(qū)管理服務(wù)的內(nèi)容與政府進(jìn)入社區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目緊密結(jié)合，根據(jù)社區(qū)居民需求的多元化，從管理、服務(wù)、環(huán)境、設(shè)施等方面著手，逐步建立具有社區(qū)特色的資源共享、全員參與、持續(xù)改進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制，在較短時(shí)間內(nèi)形成創(chuàng)新合力，取得了明顯成效。
