發(fā)布時(shí)間：2023-09-21 16:52:51
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理學(xué)的研究范式樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]范式；傳統(tǒng)公共行政；政策分析；公共管理
[中圖分類號]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426(2011)10-0053-02
1962年，美國科學(xué)史家托馬斯?庫恩在其《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，阿次從學(xué)術(shù)的角度明確提出了關(guān)于范式的概念。庫恩指出：在科學(xué)的意義上，一個(gè)范式就是關(guān)于現(xiàn)實(shí)的一套較為系統(tǒng)的假設(shè)。這一套假設(shè)主要包括用以闡釋和說明某一類現(xiàn)實(shí)的規(guī)則，而這些規(guī)則表現(xiàn)為人們觀察現(xiàn)實(shí)世界的觀點(diǎn)、理論和基本的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于范式的作用，塞繆爾?亨廷頓這樣評價(jià)：人們可以宣稱只是根據(jù)具體的客觀事實(shí)采取行動(dòng)，但事實(shí)上因?yàn)椤霸谖覀兊念^腦中隱藏著一些假設(shè)、偏好和偏見，它們決定我們?nèi)绾慰创F(xiàn)實(shí)，留意什么事實(shí)和怎樣判斷它們的重要性和價(jià)值?！边@就是說，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運(yùn)用經(jīng)過闡釋的理論或模式來指導(dǎo)自身的行為，因此，范式對于人類的思想和行動(dòng)來說是必不可少的。
作為一個(gè)相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域，公共部門管理在100余年的發(fā)展歷程中，發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)。
一、傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式
這種范式在20世紀(jì)二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科層制理論和政治一行政二分法的基礎(chǔ)上。它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)、過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的兩大理論基礎(chǔ)：政治――行政二分法和官僚制理論。政治一行政二分法主要由美國學(xué)者威爾遜、古德遜等人于19世紀(jì)末20世紀(jì)初提出。該理論認(rèn)為在所有的政府體制中都存在兩種主要的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。這兩種功能分別稱做“政治”與“行政”。也就是說，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。政治不能干擾行政，政治追求民主，行政保持價(jià)值中立，以追求效率為目標(biāo)。官僚制理論形成于20世紀(jì)初，最集中地表現(xiàn)在馬克斯?韋伯1922年出版的《社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織》一書中。該理論首先把組織權(quán)力劃分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類型，并把官僚制看成為一種組織形態(tài)。官僚制理論強(qiáng)調(diào)法制條件下的層級制組織結(jié)構(gòu)模式，重視機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范管理；強(qiáng)調(diào)官員職位，包括職業(yè)化、專業(yè)培訓(xùn)、職位上級任命、終身任職、定額薪金等。
20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的嘗試：一種是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人為代表的新公共行政學(xué)。1968年9月，由當(dāng)時(shí)任《公共行政評論》主編的美國行政學(xué)家沃爾多發(fā)起和贊助，32位年輕的行政學(xué)學(xué)者聚集在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行研討會(huì)，會(huì)議的主題是尋求公共行政今后的發(fā)展方向，通過回顧和總結(jié)公共行政的發(fā)展歷程，討論這個(gè)學(xué)科的重點(diǎn)應(yīng)該放在何處以迎接未來的挑戰(zhàn)。會(huì)議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》一書中。該書被稱為“新公共行政學(xué)”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學(xué)》一書，集中體現(xiàn)了“新公共行政學(xué)”的基本觀點(diǎn)，他本人也成為“新公共行政學(xué)”的主要代表人物?！靶鹿残姓W(xué)”以一種全新的視角研究公共行政領(lǐng)域，他們不滿于傳統(tǒng)行政以國家為中心來提高管理的效率、經(jīng)濟(jì)和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學(xué)、系統(tǒng)理論、PPB、MBO及其他強(qiáng)調(diào)“理性”、“科學(xué)”、“行為主義”的技術(shù)職業(yè)性發(fā)明。它摒棄政治與行政二分法，更多關(guān)心社會(huì)公平和有關(guān)的價(jià)值問題，研究重點(diǎn)也由政府組織機(jī)構(gòu)的靜態(tài)制度層面轉(zhuǎn)為關(guān)注公共政策過程與公共行政過程等動(dòng)態(tài)層面。它強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)，但由于新公共行政學(xué)自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)等。它沒有成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式，然而正是由于它對社會(huì)公平與正義的追求，對公共行政“公共性”的關(guān)注，公共行政學(xué)自此開始步入“自覺構(gòu)建公共性”的歷史階段，推動(dòng)了公共行政的發(fā)展，在某些方面它為新公共管理的產(chǎn)生做了理論準(zhǔn)備。
二、政策分析或政策科學(xué)范式
從公共管理學(xué)科的視野看，60年代末70年代初政策科學(xué)是作為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代范式出現(xiàn)的，在七八十年代它成為公共部門管理尤其是政府管理研究的主導(dǎo)范式。該范式有如下特點(diǎn)：提倡以問題為中心而不是以學(xué)科為中心。認(rèn)為人類所創(chuàng)造的科學(xué)知識和方法都可以運(yùn)用于政策研究之中，運(yùn)用于改進(jìn)公共決策系統(tǒng)，以提高政策質(zhì)量；它以實(shí)踐定向，以發(fā)現(xiàn)和解決社會(huì)的政策問題為宗旨，指導(dǎo)執(zhí)政黨或國家的各項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行和評估的實(shí)踐活動(dòng)；它必須明確地理解和把握社會(huì)發(fā)展的方向；它必須與客觀政策密切相關(guān)，即必須具備一種能夠包容每個(gè)微觀具體政策的宏觀性格；政策科學(xué)對時(shí)間非常敏感，它將現(xiàn)在看做過去和未來之間的橋梁，它既強(qiáng)調(diào)歷史，又注重未來發(fā)展。為達(dá)到這一學(xué)科目的，政策科學(xué)重視系統(tǒng)化的知識及理性化的認(rèn)識，同時(shí)又能“客觀地”處理超理性過程和非理性過程的變化現(xiàn)象；在傳統(tǒng)的學(xué)科特別是行為科學(xué)和管理科學(xué)之間架起橋梁，必須整合來自各種學(xué)科的知識，構(gòu)成一個(gè)集中關(guān)注政策制度的跨學(xué)科系統(tǒng)；應(yīng)在純粹研究和應(yīng)用研究之間架起橋梁；政策科學(xué)除了使用成規(guī)的研究方法外，還將不證自明的知識和個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作重要的知識來源；它是關(guān)于民主主義的學(xué)問，它涉及個(gè)人與集體的選擇，必須以民主體制作為前提；政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的“合理性”；政策科學(xué)有時(shí)間的敏感性，強(qiáng)調(diào)政策的歷史脈絡(luò)，特別重視對未來的研究，要求從現(xiàn)有的事實(shí)和現(xiàn)狀推測未來發(fā)展趨勢；政策科學(xué)采取一種全球觀點(diǎn)，將全國、各民族視為一個(gè)命運(yùn)密切相關(guān)的共同體；政策科學(xué)具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，它以社會(huì)的變遷為研究對象，強(qiáng)調(diào)對變化、創(chuàng)新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世紀(jì)七八十年代，公共管理范式在發(fā)展過程中有兩種研究途徑：一種是來自政策學(xué)院的政策途徑，簡稱為P－途徑；另一種來自商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的商業(yè)管理途徑，簡稱為B－途徑。
p－途徑與政策科學(xué)范式相關(guān)，該
范式以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段的運(yùn)用。但這種范式存在以下局限：停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行的研究；實(shí)際的公共管理部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì)，卻對政策執(zhí)行或政策管理有更多要求。在這種情況下，公共政策學(xué)院的學(xué)者們轉(zhuǎn)向執(zhí)行研究，興起了政策執(zhí)行研究熱潮，公共管理正是在這一過程中出現(xiàn)的。執(zhí)行研究從兩個(gè)方面推動(dòng)了公共管理的發(fā)展：一是執(zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其產(chǎn)生的結(jié)果上。它首次使績效問題變成了爭論的焦點(diǎn)，公共行政學(xué)者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發(fā)起執(zhí)行并調(diào)整行政系統(tǒng)的話，政治家所制定的政策就能產(chǎn)生有效的結(jié)果。管理績效問題超出了傳統(tǒng)行政學(xué)所能解釋的范圍。二是執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué)范圍而達(dá)到了一個(gè)更廣泛、綜合的跨學(xué)科基礎(chǔ)。執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的學(xué)者們想從績效重要性的發(fā)現(xiàn)中創(chuàng)立一種新的知識體系，而來自不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者帶來了不同的思考方式和知識基礎(chǔ)。正是這種由組織結(jié)構(gòu)與過程向項(xiàng)目與績效的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移的趨勢以及不同學(xué)科學(xué)者的共同努力，促成了公共管理范式的興起。20世紀(jì)70年代中期，公共政策學(xué)院的教師們開始使用公共管理一詞，并開始設(shè)置公共管理課程。P－途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。但又對政策分析所強(qiáng)調(diào)的計(jì)量分析和經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。
為公共管理新范式作出貢獻(xiàn)的還有商學(xué)院的學(xué)者們。他們發(fā)展出所謂的B－途徑，即強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。B－途徑的公共管理重視的不再是內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過程，而是受管理主義影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量。經(jīng)過20世紀(jì)七八十年代的孕育和進(jìn)化，公共管理的P－途徑和B－途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)(syracuse University)麥克斯韋學(xué)院，舉行第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)，這可以說是公共管理范式誕生的象征性標(biāo)志。在此之后，全美公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)于1993、1995、1997年召開多次研討會(huì)。
依據(jù)張成福、陳振明等教授的觀點(diǎn)，公共管理范式具有如下特點(diǎn)：
1.公共管理是一種新治理。傳統(tǒng)公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)的是政府(行政機(jī)關(guān))管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政機(jī)關(guān)外，還包括政府立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，非營利部門或非政府組織，甚至私人部門。它強(qiáng)調(diào)的是治理，即由眾多行動(dòng)者組成的一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，和眾多行動(dòng)者之間的合作伙伴關(guān)系。
2.公共管理范式將傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。這使得戰(zhàn)略管理、項(xiàng)目執(zhí)行、績效評估等主題成為公共管理的核心主題。
3.在管理方法上，公共管理講究實(shí)用主義。認(rèn)為公共部門與私部門所使用的管理方法是互補(bǔ)而非替代的關(guān)系。主張?jiān)诰S持公共性的基礎(chǔ)上運(yùn)用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾的需求。
4.公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值的調(diào)和，不僅重視經(jīng)濟(jì)、效率，同時(shí)也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任的重要性，并認(rèn)為只有發(fā)展客觀有效的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，政府的責(zé)任才能落實(shí)。
5.公共管理具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性。公共管理產(chǎn)生的基本原因，除傳統(tǒng)公共行政學(xué)舊有的學(xué)科局限外，還有回應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)和全球化條件下公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的大量新現(xiàn)象、新問題的挑戰(zhàn)之原因。政府部門的改革、再造、創(chuàng)新一直是公共管理研究的主體?？梢哉f，隨著時(shí)展、政府改革的持續(xù)，公共管理理論亦將不斷發(fā)展。
6.公共管理具有理論上的包容性。傳統(tǒng)行政學(xué)主要是建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚制理論和政治――行政二分法作為其理論基礎(chǔ)。公共管理則基本上是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域，它從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)借用了許多理論與方法。因?yàn)楣矄栴}的解決，有賴于多學(xué)科共同努力，只有在不同學(xué)科的滲透和融合中才能找到途徑和答案。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳振明，公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003
[2]張成福，公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001
一、研究視角的選擇
目前,諸多的研究者結(jié)合學(xué)科特點(diǎn),對公共管理學(xué)科的實(shí)踐教學(xué)模式從不同角度進(jìn)行了全方位的探討。在已有的研究成果中,主要研究角度如下:
(一)國際比較視角進(jìn)行國際比較是我們在學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的常用方法之一,加之現(xiàn)代公共管理學(xué)科教育本身就起源于西方,學(xué)者們在探索國內(nèi)公共管理學(xué)科教育發(fā)展模式與方向的時(shí)候,必然要把目光投向國外。只不過,在公共管理實(shí)踐教學(xué)方面,國外大學(xué)從一開始就很好地貫徹了這一原則,主要體現(xiàn)在學(xué)位設(shè)立、課程安排、教學(xué)方法與手段等方面。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下,公共管理學(xué)科教育與市場需要或社會(huì)需求結(jié)合十分緊密。國內(nèi)學(xué)者在進(jìn)行比較研究的時(shí)候,一般也是圍繞這些內(nèi)容展開的。如王樂夫等人以英國、美國、加拿大三國51所院校為代表,專門比較了中西方高校在公共行政專業(yè)課程設(shè)置方面的差異,概括了西方高校這一專業(yè)課程設(shè)置的類型與特點(diǎn),指出我國高校的不足所在,并提出了相關(guān)的建議。楊列勛從整個(gè)學(xué)院的角度,重點(diǎn)描述了肯尼迪政府學(xué)院(KSG)豐富的課程設(shè)置與多樣的學(xué)位類型,認(rèn)為KSG課程設(shè)置的面寬量多、最大限度的交流與合作、強(qiáng)調(diào)特色和院校特點(diǎn)、以政策應(yīng)用為研究導(dǎo)向和出發(fā)點(diǎn)[1]這四個(gè)方面給我們以較大啟示。張鋼對英國公共管理教育的特殊發(fā)展歷程,特別是實(shí)踐推動(dòng)下公共行政向公共管理學(xué)科范式轉(zhuǎn)變的過程進(jìn)行了專門介紹。姚光亞和張少棟分別從碩士和本科兩個(gè)層次比較了中美公共管理教育的不同所在,說明了美國高校公共管理教育在課程設(shè)置、教學(xué)模式等方面的特點(diǎn)。田蘊(yùn)祥以職業(yè)型碩士為切入點(diǎn),從學(xué)院歸屬、入學(xué)條件、課程設(shè)置和教學(xué)特色[2]等方面探討了法國大學(xué)公共管理教育的情況,具有較好的參考價(jià)值。
(二)一級學(xué)科層次的探討公共管理一級學(xué)科下的各二級學(xué)科,都對應(yīng)于具體的社會(huì)管理領(lǐng)域,雖然職能分工不同,但在內(nèi)在規(guī)律上有著共通之處,因此,在整體上探討公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)模式也是可行的途徑之一。如盧增智在強(qiáng)調(diào)公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)必要性和緊迫性的基礎(chǔ)上,指出在公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)中應(yīng)該樹立五種理念:全球化理念、市場化理念、實(shí)證化理念、學(xué)生本位化理念和創(chuàng)新化理念,可以從認(rèn)知實(shí)踐、實(shí)驗(yàn)?zāi)M、案例教學(xué)、實(shí)習(xí)實(shí)踐和教師隊(duì)伍等[3]五個(gè)方面加以創(chuàng)新,以增強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)。章興鳴等圍繞“實(shí)踐的課程范式”,強(qiáng)調(diào)公共管理學(xué)科教育中課程教學(xué)與實(shí)踐情境的關(guān)聯(lián),提出實(shí)踐教學(xué)的五個(gè)實(shí)施途徑:“課堂———社會(huì)實(shí)踐”一體化、拓寬實(shí)踐教學(xué)內(nèi)容、建立公共事業(yè)管理專業(yè)教學(xué)實(shí)驗(yàn)室、加強(qiáng)實(shí)習(xí)基地建設(shè)、提高教師實(shí)踐能力。[4]許吉從人才培養(yǎng)結(jié)果的角度,指出我國公共管理教育中存在的問題,提出應(yīng)用型公共管理人才培養(yǎng)的五個(gè)途徑:培養(yǎng)理論聯(lián)系實(shí)際的學(xué)風(fēng)、強(qiáng)化實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)、積極開辟第二課堂、培養(yǎng)社會(huì)實(shí)踐能力、將科學(xué)研究引入教學(xué)過程。
(三)二級學(xué)科層次的探討從目前我國公共管理學(xué)科教育的開展情況看,能把所有二級學(xué)科(專業(yè))設(shè)置完整的不多見,大多是根據(jù)自己學(xué)校原有的基礎(chǔ)開展本科或研究生教育的。比較多見的情況是,多數(shù)進(jìn)行公共管理學(xué)科教育的學(xué)校都設(shè)置了行政管理或公共事業(yè)管理專業(yè),因此不少學(xué)者在探討公共管理學(xué)科的實(shí)踐教學(xué)模式時(shí)是以其中一個(gè)專業(yè)為切入點(diǎn)進(jìn)行的。如陳振明等人以廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院的行政管理專業(yè)教學(xué)體系改革為基礎(chǔ),從實(shí)證的角度說明了公共管理學(xué)科教育中實(shí)踐教學(xué)的重要性與可行性。楊述厚等著重從教學(xué)方法、教學(xué)手段、實(shí)習(xí)模式、考核模式[6]四方面說明行政管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)模式的創(chuàng)新方向。彭忠益等從人才供求角度入手,說明行政管理專業(yè)在人才培養(yǎng)中應(yīng)該重視社會(huì)實(shí)際需求,從而建立符合實(shí)際的實(shí)踐教學(xué)模式。此外,周湘蓮、崔長勇、馬杰等人則對公共事業(yè)管理專業(yè)的實(shí)踐教學(xué)模式進(jìn)行了探討。
(四)結(jié)合院校特色的探討從國內(nèi)外高校公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)來看,重要的一點(diǎn)是突出特色,這一點(diǎn)一般是結(jié)合學(xué)校性質(zhì)加以探索的,有學(xué)者從這一視角進(jìn)行了初步的研究。如張力專門結(jié)合財(cái)經(jīng)類院校的特點(diǎn),從當(dāng)前財(cái)經(jīng)類院校實(shí)踐教學(xué)存在的問題、成因及對策三方面入手,談了自己的看法。盧海燕從所在學(xué)校(華北電力大學(xué))的特點(diǎn)出發(fā)表述了對公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)模式的思考。
二、現(xiàn)有研究有待于進(jìn)一步拓展之處
根據(jù)對現(xiàn)在研究文獻(xiàn)的大致梳理,我們可以看到,雖然國內(nèi)學(xué)者在公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)模式研究方面取得了眾多的成果,但還有一些需要進(jìn)一步深入探討的地方,主要體現(xiàn)在以下方面:
(一)國際比較中的適用性研究不夠國外的公共管理教育的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒,但問題在于:國外的成功經(jīng)驗(yàn)我們?nèi)绾谓梃b?公共管理教育的成功開展離不開獨(dú)特的文化氛圍,再加上現(xiàn)代公共管理教育發(fā)端于國外,我們在引入之后,究竟如何使之與我國特有的傳統(tǒng)文化相結(jié)合,在國外高校中成功的經(jīng)驗(yàn)在國內(nèi)應(yīng)用時(shí)可能會(huì)遇到什么困難?應(yīng)該怎么克服?這些都需要我們做進(jìn)一步的研究,才能讓公共管理學(xué)科的實(shí)踐教學(xué)模式更具有可操作性。
(二)實(shí)踐教學(xué)開展的實(shí)證研究不足根據(jù)已有的研究成果,我們雖然可以感受到諸多同行都在為如何開展及強(qiáng)化公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)而進(jìn)行努力的探索,但多重于理論或抽象的表述,到底在實(shí)踐中如何操作?遇到了什么困難?則研究較少,或者僅僅是停留于非正式的交流,很少形成系統(tǒng)的理論思考。
(三)實(shí)踐教學(xué)開展中的障礙研究較少公共管理學(xué)科與社會(huì)公共事務(wù)及公共組織有著顯而易見的緊密聯(lián)系,開展實(shí)踐教學(xué)也是學(xué)科本身的內(nèi)在需求,但由于我國獨(dú)特的國情,在廣泛開展實(shí)踐教學(xué)過程中必然會(huì)遇到一些障礙,但在實(shí)踐中遇到的障礙是什么?哪些可以克服,哪些難以克服?是什么原因?qū)е逻@些障礙的出現(xiàn)?這些方面的研究同樣比較少見。
(四)特殊性研究不足如前所述,成功的公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)必然會(huì)體現(xiàn)出鮮明的特色,那么我國各高校在該學(xué)科實(shí)踐教學(xué)中的特色如何體現(xiàn)?特別是如何與我國豐富多樣的地區(qū)特點(diǎn)相結(jié)合?筆者認(rèn)為這是我們探索的重點(diǎn)方向之一。
三、完善公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)模式的思考
公共管理學(xué)科實(shí)踐教學(xué)模式的完善,并不只是從如何豐富和創(chuàng)新實(shí)踐教學(xué)方法與手段入手,它是理論教學(xué)、實(shí)踐應(yīng)用、專業(yè)素養(yǎng)的綜合體現(xiàn)。因此,我們可以從如下方面進(jìn)行嘗試與探索:
(一)強(qiáng)化理論基礎(chǔ)實(shí)踐教學(xué)模式的完善并不排斥理論教學(xué)。從根本上講,沒有足夠的理論基礎(chǔ),實(shí)踐教學(xué)也不能很好地開展。因此,我們并不能在看重實(shí)踐教學(xué)的同時(shí)忽略了理論基礎(chǔ)的加強(qiáng)。難點(diǎn)在于如何讓學(xué)生認(rèn)識到理論學(xué)習(xí)的重要性,如何提高理論教學(xué)水平以便于學(xué)生更好地學(xué)習(xí)。要通過理論課程的合理設(shè)置,達(dá)到既強(qiáng)化理論學(xué)習(xí),又不過度擠占其他課程的效果。
(二)加強(qiáng)社會(huì)合作,拓展實(shí)踐教學(xué)領(lǐng)域?qū)嵺`教學(xué)環(huán)節(jié)并不局限于課堂教學(xué),更重要的是讓學(xué)生深入社會(huì)實(shí)際,了解社會(huì)現(xiàn)實(shí),以便應(yīng)用所學(xué)理論把握現(xiàn)實(shí)問題,進(jìn)行原因分析,最終提出解決之道。要達(dá)到這一目的,必須要走出校門,與公共組織特別是政府部門進(jìn)行廣泛而深入的合作,例如建立實(shí)習(xí)基地、頂崗見習(xí)等。
(三)加強(qiáng)實(shí)際操作技能的訓(xùn)練在實(shí)踐教學(xué)過程中,特別是與公共部門的合作實(shí)踐,首先需要學(xué)生具備最基本的工作技能,如辦公軟件與設(shè)備的熟練操作、會(huì)議安排、文書寫作、秘書實(shí)務(wù)、公關(guān)策劃等,否則,會(huì)給合作單位帶來一些不必要的困擾,從而影響合作的持續(xù)性與有效性。
公共管理學(xué)的前身是形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的公共行政學(xué)。自20世紀(jì)70年代開始，隨著全球化、信息化以及后工業(yè)社會(huì)的來臨，西方公共管理的理論與實(shí)踐都發(fā)生了深刻的變化，涉及到公共管理的學(xué)科基礎(chǔ)、研究視野、理論主題、學(xué)科框架、知識體系、學(xué)科分支等多方面，出現(xiàn)了大量的新的理論成就。公共管理學(xué)的基本內(nèi)涵是什么呢？也就是說，公共管理學(xué)的研究對象是什么？目前，該領(lǐng)域的學(xué)者有三種不同的看法：一是將公共管理學(xué)堅(jiān)定地等同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，而公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)。二是把公共管理學(xué)看作是公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。而目前國內(nèi)外更多的學(xué)者則持第三種看法，即把公共管理學(xué)看作是一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。廈門大學(xué)陳振明教授認(rèn)為，公共管理學(xué)研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)、功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動(dòng)的過程及其環(huán)節(jié)（如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估等）；研究如何5應(yīng)用人類所創(chuàng)造的各種科學(xué)知識及方法來解決公共事務(wù)的管理問題，以促進(jìn)政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。
2公共管理學(xué)與圖書館學(xué)的關(guān)系
當(dāng)今社會(huì)隨著信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場競爭日益激烈，各種信息機(jī)構(gòu)迅速崛起，互聯(lián)網(wǎng)的便捷性和豐富性為社會(huì)公眾提供了很多獲取信息的渠道，圖書館已經(jīng)不再是唯一的提供信息的場所?，F(xiàn)代公共圖書館的發(fā)展正面臨著社會(huì)的變革，充滿了機(jī)遇與挑戰(zhàn)，既然公共圖書館屬于公共事務(wù)，而公共管理的核心要素是管理好關(guān)乎國計(jì)民生的公共事務(wù)，那么，可以這么說，公共圖書館有條件并且有必要與公共管理學(xué)相結(jié)合。將公共管理學(xué)的某些理論運(yùn)用于圖書館事業(yè)的發(fā)展中，不僅能產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益，并且能增加圖書館的社會(huì)影響力，提高圖書館的社會(huì)形象。
3公共管理學(xué)對圖書館理論的影響
近十年來，國內(nèi)已經(jīng)有一些學(xué)者和圖書館實(shí)踐者自覺學(xué)習(xí)和運(yùn)用公共管理學(xué)理論，取得了一些初步的研究成果。比如，楊小玲，肖希明以國家社科基金項(xiàng)目為依托，研究了“新公共管理與圖書館管理”的基本問題，提出新公共管理對轉(zhuǎn)變圖書館管理理念、定位圖書館管理職能、調(diào)整圖書館管理方法和提升圖書館管理效能方面具有重要的借鑒意義。介紹了新公共管理理論在圖書館管理中應(yīng)注意的問題，比如：在圖書館管理中，必須合理處理分權(quán)與控制之間的關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、保障圖書館控制、協(xié)調(diào)部門間的溝通，避免產(chǎn)生新公共管理理論在政府改革中出現(xiàn)的機(jī)制裂化問題。比如：公共圖書館作為公益性組織，首先推崇的是圖書館的公益性，所以應(yīng)該對新公共管理中對經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過分強(qiáng)調(diào)，忽視公平和正義這一缺陷進(jìn)行批判的借鑒。劉海新運(yùn)用公共治理理論探討了“圖書館治理研究”的基本問題，認(rèn)為在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“我國圖書館界將完成從單一主體管理模式向多主體共同治理模式的轉(zhuǎn)變”。宋曉蓉也運(yùn)用新公共管理理論探討了圖書館管理的新理論與新方法，提出適當(dāng)分權(quán)，改善圖書館的管理模式，變“縱向管理為橫向型、矩陣式管理”，引入企業(yè)管理理念和市場經(jīng)濟(jì)觀念，并重視人才的培養(yǎng)。筆者以為，公共管理理論可以影響到圖書館事業(yè)管理，而且完全可以影響到圖書館事業(yè)頂層制度設(shè)計(jì)（包括圖書館立法）、圖書館組織行為、服務(wù)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、圖書館事業(yè)發(fā)展與政府等各種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、圖書館績效考評、圖書館人力資源管理等各個(gè)方面。不僅可以影響到這些圖書館專門領(lǐng)域的實(shí)踐，而且也應(yīng)該可以影響到圖書館專門領(lǐng)域的理論研究。比如，在全國政協(xié)第十二屆二次會(huì)議上某專家對記者提出“圖書館、博物館無條件開放是條歧路”。下文即以此為例進(jìn)行簡要分析。首先，某專家通過記者公開傳播的這個(gè)觀點(diǎn)，是一個(gè)不科學(xué)、不正確的說法，文化部、財(cái)政部在2012年《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》的原文是“公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放包括兩個(gè)方面：一是指公共空間設(shè)施場地的免費(fèi)開放，二是指與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供”，是“基本服務(wù)健全并免費(fèi)服務(wù)”，而非“無條件開放”。其次，國家相關(guān)行政部門正是在履行自身處理公共事務(wù)的職責(zé)，結(jié)合中國目前綜合國力、公民閱讀需求對美術(shù)館、公共圖書館和文化館（站）行為進(jìn)行治理，制定符合現(xiàn)代社會(huì)公平理念和圖書館本質(zhì)理念的免費(fèi)開放政策，調(diào)整隨之而來的各種社會(huì)關(guān)系，符合中國國情，符合中國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的基本要求。第三，“三館一站”免費(fèi)開放，從公共政策層面確定了公共圖書館的公共物品屬性（目前條件下還屬于準(zhǔn)公共物品狀態(tài)），公共物品具有非排他性和非競爭性，從這一點(diǎn)來看，公共圖書館免費(fèi)向社會(huì)開放是正確的，旨在保障所有公民都公平使用公共圖書館資源的基本文化權(quán)利，滿足公共圖書館的公共物品屬性。這也就很好地解釋了杭州圖書館允許拾荒者入館閱讀（實(shí)際上國內(nèi)大部分公共圖書館都是這樣做的）的行為和理念。再比如近年來的熱點(diǎn)話題之一是高校圖書館是否應(yīng)該免費(fèi)向社會(huì)開放，在這一問題上無非有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是應(yīng)該免費(fèi)開放，支持這種觀點(diǎn)的人將高校圖書館當(dāng)作了公共物品，認(rèn)為應(yīng)該具有非排他性和非競爭性的特征，所以必須向社會(huì)公眾免費(fèi)開放；第二種觀點(diǎn)是不應(yīng)該免費(fèi)開放，持這種觀點(diǎn)的人普遍認(rèn)為高校圖書館的主要職責(zé)是服務(wù)本校教師及學(xué)生，主要任務(wù)是支持本校科研與教學(xué)工作，不應(yīng)該和公共圖書館一樣，免費(fèi)開放；第三觀點(diǎn)是持中立態(tài)度，認(rèn)為高校圖書館可以向社會(huì)公眾免費(fèi)開放，但是需要建立一種嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，以此既能區(qū)別于公共圖書館，又能更好地服務(wù)周邊群眾。這里面，同樣有著公共管理學(xué)的理論做支撐，比如公共物品理論，比如公共財(cái)政理論,所以說上述問題究其根本原因也是公共管理學(xué)問題，主要是政府投入不足，導(dǎo)致社會(huì)資源分配不均，所以才有人提出高校圖書館免費(fèi)開放的問題。
4公共管理學(xué)對圖書館學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)的影響與拓展
這個(gè)問題，實(shí)際上是與上一個(gè)問題緊密相關(guān)的。圖書館學(xué)專業(yè)教育，本身就是應(yīng)該結(jié)合圖書館實(shí)踐需求培養(yǎng)適用人才。盡管在國家現(xiàn)行普通高校本科和碩士專業(yè)目錄中公共管理和圖書情報(bào)與檔案管理屬于兩個(gè)平行的一級學(xué)科，但既然公共管理學(xué)已經(jīng)影響到了圖書館事業(yè)的實(shí)踐與理論研究兩個(gè)層面，那么，公共管理學(xué)同樣可以影響到圖書館學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)層面，拓展圖書館學(xué)專門人才的培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系設(shè)計(jì)、課程教學(xué)內(nèi)容等諸多方面。
4.1人才培養(yǎng)目標(biāo)層面
無論是本科階段還是研究生階段的人才培養(yǎng)目標(biāo)，基本上都是從知識學(xué)習(xí)、專業(yè)技能掌握及適于工作領(lǐng)域等幾個(gè)方面去設(shè)計(jì)。過去，由于專業(yè)研究思路過窄，以上幾個(gè)內(nèi)容基本都僅僅從圖書館（頂多擴(kuò)大到信息服務(wù)機(jī)構(gòu)）角度進(jìn)行設(shè)計(jì)。既然我們已經(jīng)很大程度上接受了公共管理學(xué)的影響，我們的專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)也就要適當(dāng)擴(kuò)大，比如必須掌握的專業(yè)知識方面就需要增加公共管理學(xué)的內(nèi)容，專業(yè)技能方面也需要增加社會(huì)工作的能力要求，而在適于工作的領(lǐng)域，也可以適當(dāng)增加公共文化服務(wù)體系其他部門。除了上面所說的幾個(gè)方面，在學(xué)生的專業(yè)人才職業(yè)素養(yǎng)方面，應(yīng)該更多注重培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)精神和責(zé)任感。
4.2課程體系層面
除了中國大陸特有的公共課程以外，在學(xué)院平臺課程、學(xué)科平臺課程、專業(yè)方向課程、專業(yè)選修課程、實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)等方面，我們都可以添加適當(dāng)?shù)墓补芾韺W(xué)及其相關(guān)的課程內(nèi)容，比如“公共管理導(dǎo)論“”公共財(cái)政學(xué)“”社會(huì)調(diào)查方法”等。添加這些公共管理學(xué)的相關(guān)課程內(nèi)容，旨在增加圖書館學(xué)專業(yè)學(xué)生的競爭力和思維靈活性，以圖書館學(xué)課程體系為基礎(chǔ)，適當(dāng)?shù)貜墓补芾韺W(xué)的角度設(shè)計(jì)圖書館學(xué)專業(yè)的課程體系，至少能使圖書館學(xué)更好地與公共管理這一實(shí)用性理論相結(jié)合，突出公共管理學(xué)對圖書館學(xué)的影響，在以后靈活地將公共管理學(xué)和圖書館學(xué)專業(yè)知識應(yīng)運(yùn)到工作實(shí)踐中，這也是突破狹窄的專業(yè)性的限制，開拓視野的一種教育改革方式。
4.3課程教學(xué)層面
關(guān)鍵詞 公共管理教育德國綜合公共管理能力
公共管理在德國是一門比較新的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，較為規(guī)范的學(xué)術(shù)活動(dòng)在最近40年才出現(xiàn)。德國的公共行政體系和公務(wù)員制度的基礎(chǔ)是韋伯的官僚制理論，雖然，德國政府的任務(wù)和職能在最近幾十年中有了很大變化，韋伯的官僚制仍然公共管理領(lǐng)域教育和培訓(xùn)的指導(dǎo)性理論。
一、德國公共管理的學(xué)科發(fā)展
60年代，由于在公共管理上的低效甚至被稱為無效而飽受批評，聯(lián)邦和地方政府積極展開了以科學(xué)的現(xiàn)代管理工具和管理理念等方面的革新，這些在政治體系內(nèi)的變革也導(dǎo)致學(xué)術(shù)領(lǐng)域的變化，公共管理作為一門學(xué)科已經(jīng)悄然出現(xiàn)。公共管理也分支為工商管理和管理科學(xué)兩個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域。此后很長時(shí)間，工商管理都被稱作為公共管理。追溯到學(xué)科起源，狹義的公共管理也甚至被認(rèn)為是工商管理的部分領(lǐng)域。
德國公共管理學(xué)科發(fā)展的第二次浪潮是作為全球“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一部分而出現(xiàn)，在德國被稱為“新指導(dǎo)模式（NewSteeringModel）”，此時(shí)，政府金融問題越來越嚴(yán)重，特別是來自于公共事務(wù)變化、人口結(jié)構(gòu)變化以及社會(huì)價(jià)值觀變化，開始引發(fā)公共行政體系內(nèi)的諸多問題出現(xiàn)。德國應(yīng)對這些變化的措施可以被認(rèn)為是維持現(xiàn)行的基本管理制度和謹(jǐn)慎的現(xiàn)代化變革，變革主要集中在地方一級政府以及公共行政的內(nèi)部管理制度。
從20世紀(jì)90年代以來，公共管理學(xué)術(shù)領(lǐng)域的著作，新成立的學(xué)院、機(jī)構(gòu)和部門，研討會(huì)、學(xué)術(shù)會(huì)議以及該類學(xué)科課程的數(shù)量的變化，都說明了公共管理學(xué)科的在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展。
二、德國公共管理教育的發(fā)展
1、重法學(xué)階段
近幾十年，公共管理尤其以法律發(fā)展為特征，特別是以行政法為主導(dǎo)范式的法律領(lǐng)域占主導(dǎo)地位。德國公共管理學(xué)科主要設(shè)在法律系教學(xué)。根據(jù)最近對德國教育的研究，大多數(shù)地方政府仍然傾向于聘用具有律師從業(yè)背景的人員，而不是具有政治學(xué)科或公共管理學(xué)科的人員。
針對行政類和管理類公職人員，傳統(tǒng)的公共管理教育主要集中在法律領(lǐng)域而不是管理領(lǐng)域。行政類公職人員被稱為德國公共管理體系的脊柱或中間階層，也是律師背景人員更受歡迎，他們?nèi)肼毿枰邮芊蓱?yīng)用及執(zhí)行相關(guān)職能的培訓(xùn)，如憲法、行政法以及民法，僅有少數(shù)接受經(jīng)濟(jì)學(xué)、商業(yè)管理、政治和社會(huì)科學(xué)。在管理類的公務(wù)員中，通常都持有法律專業(yè)的大學(xué)學(xué)歷。
2、向管理學(xué)轉(zhuǎn)變階段
在90年代，逐步出現(xiàn)在地方政府的公共管理變革，使得一些公共部門內(nèi)部培訓(xùn)學(xué)院逐步以管理相關(guān)課程取代法律課程，在這些新入的管理課程中，就有諸如成本核算、控制技術(shù)、組織設(shè)計(jì)課程等。而且德國一些綜合院校，也設(shè)立與取得學(xué)分相關(guān)的公共管理課程，譬如，在工商管理專業(yè)設(shè)置與公共組織、特殊行政文化相關(guān)的行政課程，其目的就是設(shè)計(jì)出綜合法律、經(jīng)濟(jì)、管理、政治和社會(huì)綜合技能的教育學(xué)科。
3、公共管理教育和培訓(xùn)
德國的公共管理教育（培訓(xùn)）機(jī)構(gòu)也有行政學(xué)院和大學(xué)兩種體制。行政學(xué)院系統(tǒng)如：德國施派爾高等行政學(xué)院；大學(xué)系統(tǒng)有如：德國波茨坦大學(xué)公共治理碩士。目前，公共部門教育和培訓(xùn)的發(fā)展是一個(gè)過渡階段。一些新發(fā)展起來的以公共管理為導(dǎo)向的大學(xué)及理工大學(xué)在重新安排他們的課程，并將學(xué)位轉(zhuǎn)化為學(xué)士和碩士兩級制。具有三年制公共管理學(xué)士學(xué)位資格的畢業(yè)生進(jìn)入行政部門數(shù)量呈上升趨勢。此外，這些理工大學(xué)還提供兩年制進(jìn)一步專業(yè)化的公共管理碩士課程，如：功能專業(yè)化（公共會(huì)計(jì)）、機(jī)構(gòu)的專業(yè)化（國有企業(yè)或非營利組織）。
相對于教育，公共管理涉及培訓(xùn)方面的不多，全職培訓(xùn)對職業(yè)經(jīng)驗(yàn)無要求，而兼職培訓(xùn)只針對在職人員。越來越多的培訓(xùn)計(jì)劃已作出調(diào)整，在聯(lián)邦和州一級政府的高層管理人員已明確意識到管理工具的有效性，他們認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)技巧方面的訓(xùn)練尤為重要，如：溝通技巧、員工激勵(lì)、分析和有條不紊的能力、管理價(jià)值。
三、對我國公共管理教育的啟示
我國公共管理教育也是在近幾十年開始的，公共管理學(xué)也被稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，隸屬于法學(xué)類下設(shè)的一級學(xué)科政治學(xué)，1997年公共管理學(xué)才成為管理學(xué)門下的一級學(xué)科。這一發(fā)展軌跡和德國的公共管理教育有著相似之處。德國的公共管理教育從重法學(xué)到重管理學(xué)的轉(zhuǎn)變，是全球變化帶來的挑戰(zhàn)，以及不斷增加的競爭壓力，要求公共管理教育作出適應(yīng)性的調(diào)整。
我國公共管理教育作為管理科學(xué)教育領(lǐng)域的一部分，也將不得不面臨全球在公共行政領(lǐng)域的一些趨勢性的變化。
1、公共部門也需要尋求來自于不同政府之間，以及公共部門、私人部門和民間的合作，要求幾乎所有的公共管理教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)輸送具有綜合公共管理能力的人才；
2、公務(wù)員不得不面對政府部門對削減成本、裁員、提升效率的要求，對于高級行政人員來說，對于公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)能力異常重要；
3、所有這些趨勢都對公務(wù)員在技能、知識、態(tài)度上有更高的要求，公共管理教育能夠提升他們應(yīng)對這些新趨勢的各種知識和技能儲(chǔ)備。
參考文獻(xiàn)：
［1］陳立川.歐洲公共管理教育的調(diào)查（縮寫本）.
關(guān)鍵詞:管理經(jīng)濟(jì)學(xué);公共管理學(xué)科;實(shí)證領(lǐng)域;規(guī)范性研究;技能型教育
中圖分類號:G642文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0264-03
管理經(jīng)濟(jì)學(xué)是工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)類學(xué)生必修的一門基礎(chǔ)性課程,其內(nèi)容框架是圍繞著企業(yè)決策行為展開的。近年來,公共管理類專業(yè)也逐步引入開設(shè)了這門課程,目的是將企業(yè)管理決策的思維和方法引入到公共部門管理之中,培養(yǎng)學(xué)生在“公域”內(nèi)理性思考和理性決策的能力和水平,推動(dòng)公共部門管理理念和管理方法的更新。
目前,國內(nèi)多數(shù)管理經(jīng)濟(jì)學(xué)教材基本上是為企業(yè)決策量身定做的,教學(xué)內(nèi)容和案例選擇都帶有濃厚的“商業(yè)化”色彩。如果直接沿用這些“企業(yè)版”的管理經(jīng)濟(jì)學(xué)教材,學(xué)生往往會(huì)產(chǎn)生很多困惑和認(rèn)識上的誤區(qū),例如認(rèn)為管理經(jīng)濟(jì)學(xué)僅僅是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共領(lǐng)域的一個(gè)“翻版”,兩者沒有太大的區(qū)別。筆者認(rèn)為,要廓清誤解和困惑,提高教學(xué)效果和效率,就需要回到這門課程教學(xué)的“原點(diǎn)”――厘清這門課程與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的關(guān)系,明確這門課程在公共管理類專業(yè)中的位置。只有在澄清這些問題的基礎(chǔ)上,才能言及教學(xué)方法的創(chuàng)新,才能實(shí)現(xiàn)管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維框架、分析工具和決策技術(shù)與公共管理實(shí)踐的對接。否則,這門課程就易于孤立于整個(gè)公共管理學(xué)科課程體系之外,弱化了其存在的意義。
一、承繼與分野:管理經(jīng)濟(jì)學(xué)與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)兩者關(guān)系的定位
厘清管理經(jīng)濟(jì)學(xué)與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系,是理解管理經(jīng)濟(jì)學(xué)、搞好課程教學(xué)的一把“鑰匙”。從學(xué)生認(rèn)知的角度講,弄清楚這個(gè)問題相當(dāng)于從總體上把握管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的脈絡(luò)。從教學(xué)內(nèi)容上看,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)涵蓋需求理論、生產(chǎn)和成本理論、不同市場結(jié)構(gòu)下的決策、長期投資決策等內(nèi)容,這些知識板塊與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)有“似曾相識”的感覺。但是如果我們透過內(nèi)容架構(gòu),對兩門課程的目標(biāo)、所研究問題的性質(zhì)、研究焦點(diǎn)和分析工具進(jìn)行檢視,就會(huì)更全面準(zhǔn)確地理解它們之間的關(guān)系。
我們以在兩門課程中均屬于教學(xué)重點(diǎn)的需求理論為例,比較這兩門課程在涉及這個(gè)問題上的耦合區(qū)和分歧點(diǎn)。下頁圖1中實(shí)線部分是屬于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中涉及需求理論的知識內(nèi)容,虛線部分是屬于管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識內(nèi)容。圖中可以看到,同微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)也承繼了新古典主義方法論,以“理性的經(jīng)濟(jì)人”作為假設(shè)前提,以消費(fèi)者理性選擇模型來刻畫消費(fèi)者的行為,研究焦點(diǎn)都是資源最優(yōu)配置問題,均采用了邊際分析、比較靜態(tài)分析方法。但是,微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的終極目的是詮釋和細(xì)化亞當(dāng)?斯密的“看不見的手”,所以側(cè)重于市場均衡分析――市場力量能否推動(dòng)相互聯(lián)系的產(chǎn)品和服務(wù)市場同時(shí)達(dá)到均衡,需求理論僅僅是市場均衡分析的一個(gè)構(gòu)成要件。而管理經(jīng)濟(jì)學(xué)是為企業(yè)和公共部門決策服務(wù)的,所以側(cè)重于需求理論的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。在理論推導(dǎo)出需求曲線以后,就需要運(yùn)用回歸技術(shù),利用既往數(shù)據(jù)或者市場調(diào)查數(shù)據(jù)擬合出經(jīng)驗(yàn)性的需求曲線,以此作為預(yù)測和決策的依據(jù)。正如管理經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者曼斯菲爾德指出的:管理經(jīng)濟(jì)學(xué)試圖把純理論分析問題和日常決策聯(lián)系起來,前者為經(jīng)濟(jì)理論家興趣所在,而后者則是管理者所必須面對的。
此外,兩門課程所研究問題的性質(zhì)也是迥異的。在下頁圖1中,我們不難發(fā)現(xiàn),從嚴(yán)格意義上講,微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理經(jīng)濟(jì)學(xué)屬于不同的研究領(lǐng)域。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)試圖描述市場經(jīng)濟(jì)如何運(yùn)行,而不涉及怎么運(yùn)行的問題,屬于實(shí)證領(lǐng)域(解決“為什么”、“是什么”兩個(gè)問題);管理經(jīng)濟(jì)學(xué)則主要是規(guī)范性研究,解決“應(yīng)該怎樣”的問題,具體說,就是建立一系列規(guī)則和方法以“告訴”企業(yè)和公共部門“應(yīng)該”怎樣決策,這就不難理解為什么管理經(jīng)濟(jì)學(xué)要采用了線性規(guī)劃、博弈論等等這些數(shù)學(xué)工具了。
通過以上對比分析,我們可以這樣認(rèn)為,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)同屬于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)體系,在基本方法論上是一致的,并且,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)“借用”了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)很多分析方法。兩者的根本分野之處是課程目的和所研究問題的性質(zhì)上,其他的差異都是由此衍生而來的。具體到教學(xué)過程,筆者根據(jù)自己的教學(xué)經(jīng)歷,認(rèn)為可以在管理經(jīng)濟(jì)學(xué)知識內(nèi)容正式講授之前,選擇某個(gè)學(xué)生熟悉的教學(xué)內(nèi)容,采用圖示方法,與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行對比較,通過對比可以幫助學(xué)生對管理經(jīng)濟(jì)學(xué)有了一個(gè)初步了解,對即將學(xué)習(xí)的內(nèi)容做到心中有數(shù),這樣也減少對教材中大量數(shù)學(xué)內(nèi)容的“恐懼感”。
二、技能型教育:管理經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理學(xué)科中的合理定位
在不同學(xué)科背景下,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)目標(biāo)和教學(xué)重點(diǎn)是有所差異的。因此,合理的定位對于公共管理“視野”下管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)工作就顯得尤為重要了。定位合理既可以幫助教師明確課程教學(xué)目標(biāo)和教學(xué)重點(diǎn),也有助于學(xué)生理解課程在公共管理學(xué)科中的地位和作用。
我們以公共管理學(xué)科在英國的形成史為例來觀察管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的課程定位。20世紀(jì)20年代,公共行政學(xué)科已經(jīng)在英國誕生,其課程設(shè)置以政治學(xué)、法律、社會(huì)分析等社會(huì)科學(xué)課程為主,課程目標(biāo)是培養(yǎng)行政官員。1979年撒切爾內(nèi)閣發(fā)起“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,這個(gè)運(yùn)動(dòng)觸發(fā)了英國公共部門管理范式的轉(zhuǎn)變。政府開始要求公務(wù)員具有私人部門的管理風(fēng)格和管理技術(shù),例如重視公共服務(wù)的市場需求和顧客反饋,重視成本核算等等;要求公務(wù)員更像是具有企業(yè)家精神的的公共管理者,而不是行政官員。這一需求的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致英國大學(xué)中公共行政專業(yè)發(fā)生嬗變,傳統(tǒng)的以社會(huì)科學(xué)為主的課程組合開始轉(zhuǎn)向以經(jīng)營和管理科學(xué)為基礎(chǔ)的課程組合,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)、戰(zhàn)略管理、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理等課程的進(jìn)入標(biāo)志著新學(xué)科――公共管理學(xué)科的逐步形成。由此可見,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理學(xué)科中的定位應(yīng)當(dāng)是為未來的政府公務(wù)員提供管理、決策方面的技能性教育。更進(jìn)一步講,管理經(jīng)濟(jì)為公共管理學(xué)科“貢獻(xiàn)”的是經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具和方法,試舉例如下。
例1,根據(jù)需求理論,我們知道商品需求量和這種商品的價(jià)格、消費(fèi)者收入、替代品的價(jià)格等因素存在著數(shù)量上的關(guān)系,但是經(jīng)濟(jì)理論并沒有告訴我們需求函數(shù)的具體形式,通常設(shè)定為線性形式僅僅是為了理論上的方便,這樣的需求函數(shù)是無法進(jìn)入實(shí)際操作層面的。如果公共部門要對香煙征稅就需要知道香煙的價(jià)格彈性,以此做出征稅決策;公共電力部門制訂長期生產(chǎn)能力計(jì)劃就需要預(yù)測出用戶對電力的需求量。這些都離不開需求函數(shù)的經(jīng)驗(yàn)估計(jì)。管理經(jīng)濟(jì)學(xué)對這個(gè)問題的解決是采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法,通過既有數(shù)據(jù)擬合出需求曲線,這具體地涉及到數(shù)據(jù)采集(消費(fèi)者調(diào)查或者市場試驗(yàn))、模型設(shè)定、數(shù)據(jù)擬合、模型識別、模型檢驗(yàn)、殘差分析、參數(shù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋等知識點(diǎn)。經(jīng)過這樣的程序就能得到比較可靠的需求曲線供決策參考使用。當(dāng)然,這樣的工具也可以用于成本函數(shù)的估計(jì)。
例2,現(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任機(jī)制,以績效評估強(qiáng)化公共部門對公眾和國家權(quán)利機(jī)關(guān)的雙重責(zé)任。管理經(jīng)濟(jì)學(xué)中的線性規(guī)劃技術(shù)正是進(jìn)行績效評價(jià)、優(yōu)化資源的強(qiáng)有力工具。這個(gè)工具幫助管理者怎樣以最佳的方式在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中分配有限的資源,以便最充分地發(fā)揮資源的效能去獲取最佳績效。1985年荷蘭的Rijkswaterstatt利用線性規(guī)劃技術(shù)制定了全國水管理政策,年均節(jié)省開支1 500萬美元;1989年San Francisco警署利用線性規(guī)劃技術(shù)制定巡邏時(shí)間表來安排警員工作,年均節(jié)省開支1 100萬美元?？梢?對于具體提供公共服務(wù)的部門,線性規(guī)劃技術(shù)有著非常廣泛的應(yīng)用前景。
綜上所述,無論從公共部門管理的的實(shí)際需求、學(xué)科的形成史,還是課程的自身特色來講,管理經(jīng)濟(jì)學(xué)都應(yīng)該定位在技能性管理技術(shù)、管理方法的教育上。教學(xué)目標(biāo)和教學(xué)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)圍繞著這個(gè)定位展開。這樣的課程定位也是人才培養(yǎng)的需要。筆者認(rèn)為,在技能性教育的定位下,教學(xué)過程中可以適當(dāng)精講理論性內(nèi)容和用于理論推導(dǎo)的技能方法,這方面的內(nèi)容可以引導(dǎo)學(xué)生回憶復(fù)習(xí)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中相對應(yīng)的部分,突出“實(shí)用性”的分析方法和工具的教學(xué),例如計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法、線性規(guī)劃技術(shù)。實(shí)際上,這兩種方法已經(jīng)成為國外公共管理領(lǐng)域主流性的管理工具,這應(yīng)當(dāng)引起中國公共管理學(xué)術(shù)界足夠的重視。
三、特色化與實(shí)用性:案例選擇的兩個(gè)基點(diǎn)
案例教學(xué)法是近年來公共管理學(xué)界大力提倡的教學(xué)方法。與傳統(tǒng)教學(xué)方法相比,案例教學(xué)法能更好地激發(fā)學(xué)生參與熱情,有效地培養(yǎng)學(xué)生分析問題、解決問題的能力。就管理經(jīng)濟(jì)學(xué)而言,案例教學(xué)使學(xué)生象征性地步入特定決策者位置,體會(huì)、熟悉乃至掌握公共部門決策的對象、程序和方法。某種意義上講,案例教學(xué)法是起到“典型示范”的作用,通過“案例示范”使學(xué)生掌握各知識點(diǎn),即決策的方法和技術(shù),也能夠使學(xué)生積累未來解決類似問題時(shí)可以訴諸的經(jīng)驗(yàn)。目前,在各類管理經(jīng)濟(jì)學(xué)教材中雖然包含了很多案例,但是其中大多數(shù)以企業(yè)部門決策為對象,即使涉及到公共部門,也不完全是以公共部門的管理決策作為分析對象。例如,涉及到不同市場結(jié)構(gòu)下企業(yè)行為時(shí),多數(shù)教材均將這個(gè)話題延伸到企業(yè)與政府的關(guān)系及政府管制問題上,以諸如中國電信這樣的企業(yè)作為案例來研究企業(yè)行為以及政府管制行為。實(shí)際上,這部分內(nèi)容和這種案例更多地屬于政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)或者公共政策分析的范疇,與管理經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的公共部門管理沒有太大的關(guān)聯(lián)性。
筆者認(rèn)為,鑒于管理經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理學(xué)科的定位是技能型教育,相應(yīng)的案例選擇就應(yīng)契合學(xué)科、專業(yè)背景和培養(yǎng)目標(biāo),突出案例的“公共管理”的特色以及實(shí)用性。具體地講,案例的選擇要結(jié)合公共管理學(xué)科各專業(yè)的特色,多采用相對應(yīng)公共部門的管理事件和場景作為案例。例如,講授利用時(shí)間序列分析法預(yù)測經(jīng)濟(jì)變量時(shí),“企業(yè)版”管理經(jīng)濟(jì)學(xué)可以采用企業(yè)銷售量的預(yù)測來作為案例,在財(cái)經(jīng)類高校開設(shè)公共管理專業(yè)中,就應(yīng)該采用諸如預(yù)算支出或稅收收入這樣的財(cái)量的預(yù)測作為案例。這樣既讓學(xué)生掌握了時(shí)間序列預(yù)測法,又體會(huì)了財(cái)政部門管理的內(nèi)容和方法。實(shí)用性是案例選擇的另外一個(gè)基點(diǎn),這個(gè)基點(diǎn)要求所選擇的案例應(yīng)具備可操作性,學(xué)生在未來管理實(shí)踐中可以“復(fù)制”從案例中學(xué)到的管理方法和經(jīng)驗(yàn)。例如最優(yōu)化技術(shù)這部分教學(xué)中,照搬微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的案例,以既定量貨幣在衣服和實(shí)物之間如何最優(yōu)配置作為案例,顯然不具有較高的實(shí)用性。如果選擇基礎(chǔ)設(shè)施,例如高速公路最優(yōu)規(guī)模如何決定作為案例,則更貼近公共部門決策的實(shí)際。
相對于傳統(tǒng)教學(xué)法,案例教學(xué)法對教師提出了更高的要求。要求教學(xué)者平時(shí)重視收集、整理和編寫案例教材,建立內(nèi)容豐富的案例教學(xué)庫。案例選擇是案例教學(xué)的第一要?jiǎng)?wù),目前國內(nèi)有關(guān)公共部門采用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法,如計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、線性規(guī)劃等技術(shù)來進(jìn)行管理的案例尚不多見,已有的案例比較粗糙。筆者認(rèn)為在把握特色化和實(shí)用性的基礎(chǔ)上,可以引進(jìn)一些國外的案例,國外案例相對成熟,可操作性強(qiáng),而且對中國公共部門管理的改革,例如預(yù)算管理改革,也具有借鑒示范意義。
四、結(jié)語
1951年美國學(xué)者喬爾?迪安教授著作的出版標(biāo)志管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生。今天的管理經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等學(xué)科的精粹,發(fā)展成為一門對企業(yè)和公共部門管理具有基本方法論意義的學(xué)科,涵蓋了管理決策中幾乎方方面面的問題。中國公共部門管理改革正方興未艾,其成效既取決管理思想的變革,也有賴于管理方法上的“量變”。有鑒于此,改進(jìn)管理經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共管理各專業(yè)中的教學(xué)方法,突出技能教學(xué),編寫精當(dāng)?shù)陌咐?必將培養(yǎng)出新型的公共管理人才,加速中國公共部門管理改革的進(jìn)程。
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關(guān)鍵詞：新公共管理理論；方法論；創(chuàng)新；行政管理
隨著新公共管理理論的提出與應(yīng)用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢也不斷顯現(xiàn)出來。其中，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的競爭管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標(biāo)管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。
1新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，比以往的公共行政的理論更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，但該方法論重視工具理性思維方式，將價(jià)值因素剔除在外，強(qiáng)調(diào)效率和結(jié)果，認(rèn)為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強(qiáng)公共行政管理的有效性和科學(xué)性。第二，個(gè)人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點(diǎn)是理性經(jīng)濟(jì)人，此種邏輯起點(diǎn)是一種鮮明的個(gè)人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟(jì)人是對人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個(gè)體都是經(jīng)濟(jì)人，其活動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)和最終目的都是獲得最大的個(gè)人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個(gè)人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導(dǎo)向，尊重個(gè)體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個(gè)人利益。第三，實(shí)證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和管理方法，這些經(jīng)驗(yàn)和方法都是實(shí)證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實(shí)際操作方法和管理經(jīng)驗(yàn)的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、項(xiàng)目預(yù)算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強(qiáng)的實(shí)證主義特征，可以較好地推進(jìn)公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進(jìn)一步提升管理效率。
2新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用
2.1為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎(chǔ)主要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進(jìn)政府改革實(shí)踐，同時(shí)還能夠?yàn)楣补芾砗蜎Q策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論具有的確定性、經(jīng)驗(yàn)性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的競爭化、自由化和市場化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學(xué)完善，也可以較好地推動(dòng)公共行政管理改革，使之更有序地實(shí)施。就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴(kuò)展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學(xué)理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當(dāng)代工商管理學(xué)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學(xué)方面存在的學(xué)科局限，公共組織也從過分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鰞r(jià)值，這為開展公共管理學(xué)方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的方法與邏輯，通過理性經(jīng)濟(jì)人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個(gè)體進(jìn)行行為特征分析，同時(shí)也對典型的政治團(tuán)體和政府所具有的行為特征進(jìn)行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點(diǎn)和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學(xué)的思考范圍和研究視角，具有重要的價(jià)值意義。從實(shí)踐角度分析，新公共管理方法的應(yīng)用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀(jì)70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的信任危機(jī)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論包含的方法論極為獨(dú)特，學(xué)科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時(shí)，在應(yīng)用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發(fā)展。有學(xué)者深入探討了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅(jiān)持市場取向是因?yàn)橐肓私?jīng)濟(jì)學(xué)理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認(rèn)可了市場價(jià)值的積極作用，當(dāng)其被應(yīng)用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學(xué)理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的理論，同時(shí)也將管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及政策學(xué)等領(lǐng)域的方法和知識有機(jī)結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強(qiáng)公共管理方法的綜合性和廣泛性。新公共管理方法認(rèn)為，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以市場化為導(dǎo)向，同時(shí)要充分考慮客戶取向，在當(dāng)代工商管理學(xué)理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時(shí)，充分運(yùn)用政策科學(xué)分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學(xué)有效。相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應(yīng)用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善?；诠芾硇姓砟畹闹笇?dǎo)，以往的公共行政重視層級節(jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機(jī)構(gòu)及過程等行政組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行研究，而沒有對組織的發(fā)展趨勢和外部環(huán)境等方面進(jìn)行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動(dòng)具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認(rèn)為，既要對組織內(nèi)部進(jìn)行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來發(fā)展形勢和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說，在做好組織內(nèi)部管理的同時(shí)，要通過戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計(jì)劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進(jìn)行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，分析組織發(fā)展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機(jī)構(gòu)可以更好地適應(yīng)外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展?；诜?wù)行政理念的指導(dǎo)，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關(guān)系進(jìn)行深入分析，行政管理活動(dòng)要充分體現(xiàn)民主性和服務(wù)性。因此，公共服務(wù)和公共責(zé)任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當(dāng)代工商管理與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開發(fā)、顧客至上、業(yè)績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標(biāo)、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點(diǎn)，體現(xiàn)績效評估和競爭機(jī)制的優(yōu)勢，較好地改善行政管理的效果，同時(shí)也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。
2.3用激勵(lì)機(jī)制取代規(guī)制的公共管理方法
一般來說，對組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計(jì)進(jìn)行研究分析時(shí)需要一個(gè)邏輯起點(diǎn)?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設(shè)被當(dāng)作基本的邏輯起點(diǎn)，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導(dǎo)向，即用激勵(lì)取代規(guī)制。以往官僚制度的邏輯起點(diǎn)是人性惡，所以，公共官僚組織在進(jìn)行管理時(shí)非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會(huì)制定多種規(guī)章制度，以便對政治權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計(jì)官僚制的有關(guān)制度時(shí)，非?？粗匾?guī)則的完整性和詳實(shí)度，而且對權(quán)利體系的層級節(jié)制設(shè)計(jì)尤為關(guān)注，確保其能夠達(dá)到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導(dǎo)向的，它能夠起到推動(dòng)公共行政發(fā)展的積極作用。但從長遠(yuǎn)角度來看，這種體制過于重視規(guī)則，可能會(huì)使行政工作陷入教條主義的危機(jī)，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升，會(huì)對公共行政長期發(fā)展形成阻礙。新公共管理方法強(qiáng)調(diào)市場的導(dǎo)向作用，認(rèn)為可以通過創(chuàng)建有效的激勵(lì)機(jī)制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個(gè)邏輯起點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)市場和政治市場里面的個(gè)體視為理性經(jīng)濟(jì)人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機(jī)構(gòu)中引入市場機(jī)制，同時(shí)創(chuàng)建有效的競爭機(jī)制，將績效管理納入勞動(dòng)報(bào)酬體系，并把績效作為勞動(dòng)報(bào)酬的重要指標(biāo)，根據(jù)勞動(dòng)和競爭形成的結(jié)果實(shí)施績效管理。這樣在競爭過程中就會(huì)出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動(dòng)報(bào)酬，機(jī)制中的理性經(jīng)濟(jì)人必然會(huì)主動(dòng)增強(qiáng)工作積極性，做好本職工作。以往的官僚體制以規(guī)制為導(dǎo)向，重視層級節(jié)制，認(rèn)為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，也會(huì)扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實(shí)現(xiàn)公共利益。長此以往，公務(wù)人員不僅會(huì)養(yǎng)成按章辦事的習(xí)慣，也會(huì)形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個(gè)人的合理利益得到承認(rèn)，競爭機(jī)制和市場機(jī)制被納入政府內(nèi)部，同時(shí)績效管理也得以實(shí)現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務(wù)人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務(wù)人員的主體性得到充分發(fā)揮，對協(xié)調(diào)、改善組織和個(gè)人利益的關(guān)系有一定促進(jìn)作用。
3結(jié)語
新公共管理理論中引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補(bǔ)充、完善，同時(shí)也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運(yùn)用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吳曉芳 單位:鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院
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公共管理類專業(yè)的學(xué)生，不僅要有堅(jiān)實(shí)的公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)知識，還要較熟悉地掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多方面的基本理論。隨著公共管理學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，其綜合性和交叉性越來越突顯，因此需要學(xué)生系統(tǒng)掌握跨學(xué)科的基本理論和專業(yè)知識，以及必要的定性和定量分析方法，在多學(xué)科的框架下，重點(diǎn)培養(yǎng)學(xué)生分析和解決公共管理問題的技能，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和依法治國新形勢的需要。具體來說，公共管理專業(yè)旨在培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要，德、智、體、美、能全面發(fā)展的高級專門人才。學(xué)生既具有較扎實(shí)的公共管理理論、技術(shù)、方法等方面的知識，以及如何應(yīng)用這些知識的能力，又擁有較高的人文素養(yǎng)、人際溝通能力和職業(yè)道德，熟悉公共事務(wù)，能運(yùn)用所學(xué)知識，在各級黨政部門、企事業(yè)單位、非政府組織從事日常行政或商業(yè)事務(wù)管理工作。
2民生導(dǎo)向是公共管理專業(yè)的價(jià)值取向
價(jià)值取向是指人們把某種價(jià)值作為行動(dòng)的準(zhǔn)則和追求的目標(biāo)。公共管理是對文化、教育、衛(wèi)生、科技等社會(huì)公共事務(wù)的管理，是為了滿足社會(huì)整體的需求以及社會(huì)成員的個(gè)體需求。美國心理學(xué)家馬斯洛提出了需求層次理論，它將人的需求分成了五個(gè)層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。這五個(gè)層次的需求是一種依次由較低到較高的向上延伸的需求，而這些需求都緊緊圍繞民生問題，都是人的生存與發(fā)展問題，應(yīng)該作為現(xiàn)代社會(huì)公共管理專業(yè)的價(jià)值取向。也就是說，公共管理專業(yè)的發(fā)展理念必須堅(jiān)持以人為本。然而，要更好地體現(xiàn)公共管理專業(yè)的民生導(dǎo)向，更好地體現(xiàn)以人為本的價(jià)值取向，必須要加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)，讓學(xué)生走出課堂，走向社會(huì)，了解社會(huì)，使學(xué)生通過實(shí)踐，深切感受民生問題的重要性。
3公共管理專業(yè)實(shí)踐教學(xué)存在的主要問題
3.1價(jià)值理念模糊，導(dǎo)向不清晰
傳統(tǒng)公共管理的效率原則一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)價(jià)值觀。公共行政一直視效率為其追求的終極目標(biāo)。因而有人把效率作為公共行政管理的主要價(jià)值取向。與傳統(tǒng)公共行政追求效率原則不同，新公共管理實(shí)現(xiàn)從效率優(yōu)位向績效優(yōu)位轉(zhuǎn)移，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理范式為基礎(chǔ)，注重結(jié)果和管理者的責(zé)任。從而實(shí)現(xiàn)政府施政的基本價(jià)值取向，把經(jīng)濟(jì)、效率、效能最為新公共管理理論的追求，也就是著名的“3E”價(jià)值取向。公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科在上個(gè)世紀(jì)90年代出現(xiàn)在我國，缺乏深入研究，并且由于我國特殊的國情，我國的公共管理專業(yè)價(jià)值取向是以經(jīng)濟(jì)為主，效能抑或是效率，都無法給出明確的答案，這就導(dǎo)致公共管理專業(yè)的價(jià)值取向模糊，缺乏清晰的導(dǎo)向。
3.2深入實(shí)踐不夠，對民生問題缺乏了解
首先，大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)不夠深入，內(nèi)容單一，流于形式。目前，大學(xué)生的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)主要是社會(huì)調(diào)查、政策宣講等粗放型活動(dòng)，既沒有根據(jù)大學(xué)生的心理特點(diǎn)、知識水平等方面來安排內(nèi)容，也沒有與課外科技活動(dòng)、青年志愿者等方面有機(jī)結(jié)合起來。如有的大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)只重形式不重內(nèi)容，流于表面虛有其表，給人以搞形式、走過場的印象，失去了其原有的意義；有的大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)雖然確定了富有時(shí)代特點(diǎn)的主題，但實(shí)踐內(nèi)容卻往往與實(shí)踐主題偏離。其次是社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)脫離實(shí)際，缺乏針對性。從大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐本身的宗旨來看，大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐就是為了通過社會(huì)實(shí)踐把課堂學(xué)習(xí)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，并從社會(huì)實(shí)踐中提煉和升華理論知識，并通過社會(huì)實(shí)踐使大學(xué)生更好地了解社會(huì)，更好地把自己所學(xué)的知識轉(zhuǎn)化到為社會(huì)服務(wù)當(dāng)中去。但從目前的社會(huì)實(shí)踐現(xiàn)狀來看，一些大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐團(tuán)體與自己所學(xué)專業(yè)毫無關(guān)系，社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)未能與學(xué)生所學(xué)的專業(yè)相聯(lián)系，不能體現(xiàn)大學(xué)生所學(xué)專業(yè)的特點(diǎn)和知識結(jié)構(gòu)，對學(xué)生專業(yè)技能和專業(yè)認(rèn)知的幫助不大。還有不少大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)沒有針對社會(huì)實(shí)際、沒有考慮到群眾的所需，對民生問題缺乏了解，從而不能真正達(dá)到為社會(huì)發(fā)展作貢獻(xiàn)、為群眾辦實(shí)事的目的。
3.3師資力量不足，教師缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)
目前高校從事公共管理專業(yè)的教師隊(duì)伍中，多年在學(xué)校工作，有的從研究生畢業(yè)后就直接登上講臺，積累了較豐富的理論教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但對于實(shí)踐則了解不足，在這種情況下想給予學(xué)生有效地實(shí)踐都是心有余而力不足。同時(shí)，一些高校在聘用新教師時(shí)，由于一些政策原因和上級主管部門的條件約束，本應(yīng)考察教師的實(shí)踐能力和社會(huì)閱歷，但往往過分強(qiáng)調(diào)了學(xué)歷、職稱條件，弱化了對實(shí)際工作經(jīng)歷和社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的要求。另外，一些高校也從機(jī)關(guān)團(tuán)體、社會(huì)組織及企業(yè)中聘請了一些兼職教師，但因受制的條件多，操作困難和經(jīng)費(fèi)投入的制約，數(shù)量少，時(shí)間也難以保證，使得兼職教師難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，滿足不了實(shí)踐教學(xué)的要求。受這三方面的影響，導(dǎo)致了公共管理專業(yè)師資力量不足，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，滿足不了專業(yè)實(shí)踐教學(xué)的要求，從而影響了該專業(yè)教學(xué)質(zhì)量的提高以及學(xué)生實(shí)踐能力的培養(yǎng)。
4解決對策
4.1專業(yè)教學(xué)應(yīng)樹立民生理念
黨的十報(bào)告關(guān)于保障和改善民生的重要論述，濃墨重彩地描繪了一幅民生發(fā)展的幸福畫卷。報(bào)告指出：“提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。”在十八屆三中全會(huì)指出，要讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。因此，無論是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興宏偉目標(biāo)，還是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”總體布局，實(shí)際上都貫穿著切實(shí)關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生這條主線，都以努力讓人民過上更好生活為目標(biāo)和歸宿。因此，我們不難發(fā)現(xiàn)民生是社會(huì)發(fā)展的核心問題，民生與國家、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系密不可分。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，人民的生活水平不斷提高，民生的內(nèi)涵也在日益豐富。但是無論處在什么時(shí)代，民生一直都是執(zhí)政黨和廣大人民關(guān)注的問題。因此，無論是從理論發(fā)展還是從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，公共管理專業(yè)都應(yīng)牢固樹立民生理念。
4.2搭建完善的實(shí)踐教學(xué)平臺
一是參加社會(huì)調(diào)查。確保公共管理實(shí)踐的有效性，就必須引導(dǎo)學(xué)生走出課堂，走出校園，到社會(huì)大課堂、到社會(huì)實(shí)踐中去。學(xué)校教育不能再搞封閉式的教育，必須開放辦學(xué)，讓學(xué)生到社會(huì)實(shí)踐中去鍛煉。一是要鼓勵(lì)學(xué)生積極走向社會(huì)。公共管理專業(yè)教育不是“紙上談兵”，應(yīng)當(dāng)讓學(xué)生在現(xiàn)實(shí)生活中感受到公共管理對社會(huì)的作用。二是鼓勵(lì)學(xué)生積極參與社會(huì)調(diào)查，深入認(rèn)識社會(huì)。比如學(xué)校有計(jì)劃有目的地組織、引導(dǎo)學(xué)生積極開展各種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，讓大學(xué)生在實(shí)踐中感受到自我價(jià)值，也看到了社會(huì)上存在的一些消極、陰暗的方面，認(rèn)識到擔(dān)負(fù)在自己肩上的責(zé)任。從而激勵(lì)他們奮發(fā)學(xué)習(xí)，增長才干，努力提高全面素質(zhì)，將來才能更好地適應(yīng)社會(huì)，為社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。三是開辟實(shí)習(xí)崗位。實(shí)習(xí)崗位的缺乏，成為制約公共管理類本科教學(xué)質(zhì)量的瓶頸。為打破這一制約瓶頸，必須多增加實(shí)習(xí)崗位。目前可以考慮開辟幾個(gè)實(shí)習(xí)崗位:輔導(dǎo)員助理、村干部助理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)主任助理等。學(xué)生進(jìn)入這些崗位后，可由原崗位工作人員進(jìn)行系統(tǒng)指導(dǎo)，學(xué)生也可以根據(jù)在校內(nèi)模擬訓(xùn)練所掌握的技巧和能力與具體的、實(shí)際的崗位要求進(jìn)行對接，從而實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有效結(jié)合。
4.3壯大實(shí)踐教學(xué)師資力量
對于公共管理專業(yè)的教師，既要具備扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和教學(xué)研究能力，又具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)豐富的實(shí)踐教學(xué)管理能力。對此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面壯大實(shí)踐教學(xué)師資力量：一是要不斷加強(qiáng)理論研究，拓寬視野，增強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)水平和理論修養(yǎng)。專業(yè)教研室應(yīng)定期開展教研活動(dòng)，提高教師參與教學(xué)改革的能力。同時(shí)加強(qiáng)高校之間在公共管理專業(yè)教學(xué)方面的交流，促進(jìn)共同進(jìn)步；二是學(xué)校可派遣實(shí)踐教師隊(duì)伍到校外合作單位相關(guān)工作崗位進(jìn)行實(shí)踐鍛煉或掛職鍛煉，并與其合作進(jìn)行一些相關(guān)課題的研究，幫助解決合作單位的現(xiàn)實(shí)難題；三是高?？梢远ㄆ谥概衫碚撍捷^高的教師到實(shí)踐教學(xué)基地，對職工進(jìn)行理論指導(dǎo)，以提升該單位職工的理論知識和人文素養(yǎng)，促使他們熱愛自己的單位和本職工作，拓展思維，不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。
5結(jié)語
自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費(fèi)用理論、委托理論等）。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實(shí)踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認(rèn)識，對公共部門的抨擊回應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，以國家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比，不發(fā)達(dá)國家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團(tuán)的利益。有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝垼拔覀儜?yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個(gè)國家都是適用的”。另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進(jìn)競爭來廣泛使用類似于市場的機(jī)制。任何國家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國家，具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點(diǎn)，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致，但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；第三，公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實(shí)踐中產(chǎn)生，又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動(dòng)，并在這個(gè)過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合，它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法，從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標(biāo)和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達(dá)國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗(yàn)，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當(dāng)前這樣一個(gè)特殊的社會(huì)時(shí)期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。
（一）引入競爭機(jī)制
新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如，中國的航空運(yùn)輸市場就是如此，中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有，只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競爭機(jī)制。外國航空公司可以進(jìn)入中國的航空運(yùn)輸市場，便大大提高了服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)了中國航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。
（二）注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。
（三）合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時(shí)，合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來看，官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時(shí)，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。
（四）強(qiáng)化政府管理職責(zé)
轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政府改革，增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革，我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?，但是，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以，我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民，實(shí)行政企分開，政事分開，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實(shí)踐中，應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實(shí)處，我國政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。
