發(fā)布時間：2023-09-10 14:49:25
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[關(guān)鍵詞] 公共管理倫理學(xué)；課程建設(shè)；精品課程
[中圖分類號] G642.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1005-4634(2011)06-0057-03
2003年，教育部啟動了精品課程建設(shè)工作，各高校為建設(shè)國家級、省部級精品課程，紛紛開始了校級精品課程的建設(shè)工作，促進(jìn)了課程質(zhì)量的提高。但其中的一些校級精品課程建設(shè)存在不少問題。主要表現(xiàn)在：教師對精品課程的必要性認(rèn)識不足，教學(xué)研究不夠深入，教學(xué)與科研脫離，單一的講授方法與重識記的考試手段等。筆者于2010年負(fù)責(zé)福州大學(xué)精品課程公共管理倫理學(xué)的建設(shè)工作。做好該門課程的建設(shè)工作，應(yīng)首先從思想上明確課程建設(shè)的必要性，然后在分析當(dāng)前精品課程建設(shè)問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合課程的特點，采取相應(yīng)措施，才能實現(xiàn)課程建設(shè)的目標(biāo)。
1 公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的必要性
公共管理倫理學(xué)是行政管理、公共事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)管理等公共管理類的專業(yè)課程，在公共管理類專業(yè)課程體系中處于“望星空”的地位，其教學(xué)質(zhì)量對于實現(xiàn)專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)、體現(xiàn)公共管理類專業(yè)“公共性”特點、提高學(xué)生整體素質(zhì)等方面，都起著關(guān)鍵性的作用。建設(shè)好該門課程，首先應(yīng)在指導(dǎo)思想上明確公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的必要性，回答重點建設(shè)的原因，這是做好公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的前提。公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的必要性主要體現(xiàn)在如下幾個方面。
1.1 體現(xiàn)公共管理類專業(yè)“公共性”特點的需要
公共管理的主體是以政府為核心的公共管理部門，與其他管理比較，具有其他管理所沒有的公共性的特點和屬性。什么是“公共性”，這不僅是事實判斷，更是一個價值與倫理的判斷。所謂的事實判斷，就是根據(jù)事實標(biāo)準(zhǔn)，如效率、技術(shù)、資金和執(zhí)行力等作出的判斷。所謂的倫理判斷，就是根據(jù)人的價值取向、道德觀、世界觀等作出的判斷。與事實判斷典型的客觀性相比，倫理判斷具有典型的主觀性，缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。既然公共管理的“公共性”是事實與價值判斷相結(jié)合的產(chǎn)物，那么把公共管理的理論和實踐作為研究對象的公共管理類專業(yè)和學(xué)科的課程設(shè)計中，除了體現(xiàn)事實判斷的要求外，還必須體現(xiàn)公共管理價值屬性的要求。
1.2 保證公共管理合理性的需要
公共管理廣義上的合法性，不僅在于與法律一致，即狹義上的合法性，而且也在于公共管理的合理性，即政治學(xué)意義上的合法性?！罢螌W(xué)意義上的合法性并不僅限于‘與法律一致’，而且還涉及公眾對執(zhí)政黨或政府的執(zhí)政理念、意識形態(tài)導(dǎo)向、制度法規(guī)與政策,以及施政行為及其后果的認(rèn)同和接受的程度。政府合法性是政府與公民之間的一種合約，具有自然遞減的特性?！盵1]這就是說，公共管理要實現(xiàn)管理的目的，不僅要依法管理，而且要獲得社會的認(rèn)同和接受。在民主政治不斷完善的當(dāng)今社會，后者是前者的基礎(chǔ)，比前者更加重要。獲得社會認(rèn)同和接受的前提是：公共管理的方式、方法和理念等符合社會的期待，同社會的主流價值觀一致。公共管理倫理是社會期待與社會主流價值觀文本化最集中的的體現(xiàn)，缺乏公共管理倫理的課程，或?qū)φn程建設(shè)不夠重視，有可能使公共管理人才即未來的公共管理主體不顧社會的期待，甚至一定程度上把公共管理異化為企業(yè)管理，降低公共管理的合理性，最終損害公共管理的合法性。
1.3 避免公共管理合法性遞減的需要
如上所述，公共管理的合理性取決于社會對公共管理的期待。而社會期待是一定環(huán)境下，社會大眾對公共管理的要求，是一定環(huán)境下主觀判斷的產(chǎn)物。環(huán)境發(fā)生了改變，社會對公共管理的期待隨之提高，實際上是對公共管理主體倫理要求的提高。如果公共管理主體的理念、方式等還停留在以前的期待上，必然會出現(xiàn)公共管理合法性遞減的狀況，從而降低公共管理的合法性。所以，隨著公共管理環(huán)境的改變與社會進(jìn)步，客觀上要求公共管理的主體緊密結(jié)合社會主流價值的需要，體現(xiàn)公共管理倫理的要求。公共管理倫理學(xué)是一定公共管理環(huán)境下主觀對客觀的產(chǎn)物，公共管理倫理價值、準(zhǔn)則與規(guī)范等緊扣時代的脈搏，與時俱進(jìn)，具有鮮明的時代特點，可以避免公共管理合法性遞減的狀況。
1.4 提高公共管理主體公共管理的道德性
公共管理的公共性是在客觀基礎(chǔ)上主觀判斷的產(chǎn)物，不同的公共管理主體，不同的價值取向有不同的公共性。具體到某一政策環(huán)境下的公共問題，是否是需要公共管理來解決的公共政策問題，不同的公共性選擇意味著公共性的偏離，甚至是背離，違背公共管理的本質(zhì)要求。為最大限度避免公共管理公共性的背離，體現(xiàn)公共管理的本質(zhì)要求，客觀上需要對公共管理的主體進(jìn)行公共倫理的培養(yǎng)。在校的公共管理類專業(yè)的大學(xué)生是未來國家公共管理人才的主要來源之一，加強對公共管理類學(xué)生的公共倫理的培養(yǎng)和教育，有助于提高公共管理主體公共管理的道德性。
2 公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)中的問題
2.1 課程建設(shè)主體學(xué)科綜合性不夠
精品課程建設(shè)的主體是教師，因此授課教師，尤其是課程負(fù)責(zé)人是精品課程建設(shè)的根本保證，直接決定精品課程建設(shè)的質(zhì)量。鑒于公共管理倫理學(xué)是跨公共管理學(xué)和哲學(xué)（倫理學(xué)）的交叉學(xué)科，是關(guān)于公共管理的倫理學(xué)，而不是一般的倫理學(xué)。課程的交叉性無疑要求講授教師學(xué)科背景的交叉性，要具備有關(guān)公共管理學(xué)和哲學(xué)（倫理學(xué)）的基本知識背景，這也是建設(shè)好公共管理倫理學(xué)的基本前提。但在目前的公共倫理學(xué)課程建設(shè)的實踐中，存在課程建設(shè)主體學(xué)科背景綜合性不夠的問題，筆者為了彌補有關(guān)倫理學(xué)知識基礎(chǔ)的不足，曾聽過幾個老師的公共管理倫理學(xué)的課程，都暴露出跨學(xué)科不夠的問題。缺乏倫理學(xué)基礎(chǔ)的教師，把該門課程幾乎等同于公共管理學(xué)；相反，缺乏公共管理學(xué)科基礎(chǔ)的教師，一定程度上把該門課程當(dāng)成了倫理學(xué)。缺乏學(xué)科背景，即使實現(xiàn)了公共管理學(xué)與倫理學(xué)的結(jié)合，必然是淺層次或表面的結(jié)合，無法實現(xiàn)知識的交叉與融合，滿足不了課程的基本要求，更無法建設(shè)精品課程。
2.2 科研與教學(xué)脫節(jié)
“現(xiàn)在的高校教學(xué)已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的知識的傳授，而是學(xué)術(shù)水平的反映?！盵2]沒有一流的學(xué)術(shù)水平，也就沒有一流的教學(xué)，也就無法建設(shè)好的精品課程。公共管理倫理學(xué)和其他公共管理專業(yè)課程相比，具有理論性強、抽象的特點，對相應(yīng)的科研工作有更高的要求。所以，精品課程建設(shè)必須建立在科研的基礎(chǔ)上。課程建設(shè)只有與科研相結(jié)合，建立在科研基礎(chǔ)上，才有可能成為精品課程。否則，缺乏科研基礎(chǔ)，教學(xué)會成為無源之水，無本之木，對課程內(nèi)容的理解必然有限，會導(dǎo)致照本宣科的局面，無法保證課程內(nèi)容的先進(jìn)性與科學(xué)性，在這個意義上，相關(guān)的科研工作是搞好公共管理倫理學(xué)不可或缺的基礎(chǔ)性條件。遺憾的是，目前的公共管理倫理學(xué)的教學(xué)實踐中，存在著科研與教學(xué)脫節(jié)的現(xiàn)象，承擔(dān)公共管理倫理學(xué)的教師很少從事與該課程相關(guān)的研究工作，難以保證課程內(nèi)容的先進(jìn)性與科學(xué)性。
2.3 課程內(nèi)容的實踐性不夠
公共管理倫理學(xué)是公共管理學(xué)與哲學(xué)的交叉學(xué)科，具有理論性和實踐性的雙重特點，客觀上要求教學(xué)方法必須堅持理論與實際相結(jié)合的原則。由于公共管理倫理學(xué)是倫理學(xué)的分支學(xué)科，總體上屬于哲學(xué)的范疇，內(nèi)容具有抽象性與生澀性的特點，根據(jù)課程內(nèi)容特點與理論結(jié)合實際的原則，課程內(nèi)容應(yīng)理論結(jié)合實際，體現(xiàn)實踐性的要求。但在公共管理倫理學(xué)的教學(xué)實踐中，普遍存在過分強調(diào)理論性而忽視實踐性的現(xiàn)象，其結(jié)果，不但使學(xué)生難以領(lǐng)會理論，而且也降低課程的實踐價值，難以達(dá)到課程的教學(xué)目的。
2.4 教學(xué)與考試方法單一
根據(jù)課程內(nèi)容理論性與實踐性的特點，課程的教學(xué)應(yīng)體現(xiàn)理論性與實踐性的雙重要求。滿足實踐性的要求，在課程的教學(xué)與考試中，應(yīng)采取多樣化的方法。在教學(xué)中，不僅有講授，而且應(yīng)有案例討論；在考試中，不僅有知識識記的內(nèi)容，而且應(yīng)有理論結(jié)合實際的案例分析等。但據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)承擔(dān)該課程教學(xué)的教師，在該課程的教學(xué)與考試中，存在教學(xué)與考試方法單一的問題，即單一的課堂講授方法和知識識記的考試方法。
3 公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)實踐探索
在充分領(lǐng)會公共管理倫理學(xué)課程必要性基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)中現(xiàn)存問題，以筆者為負(fù)責(zé)人的教學(xué)團(tuán)隊開展了如下探索。
3.1 建設(shè)跨學(xué)科的教學(xué)團(tuán)隊
教學(xué)團(tuán)隊是公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的主體，決定課程建設(shè)的成敗。根據(jù)當(dāng)前課程建設(shè)存在的問題，課題組在承擔(dān)課程建設(shè)任務(wù)后，采取措施，大力加強課程團(tuán)隊師資建設(shè)，安排公共管理學(xué)科背景的教師進(jìn)修哲學(xué)或倫理學(xué)課程，哲學(xué)（倫理學(xué)）背景的教師進(jìn)修公共管理學(xué)科的課程。筆者為了彌補倫理學(xué)基礎(chǔ)的不足，安排時間到人文學(xué)院跟班聽課，通過與倫理學(xué)教授及研究生的交流，受益匪淺。通過以上措施，課程組老師反映，進(jìn)修、聽課等方式避免了公共管理學(xué)與倫理學(xué)脫離的現(xiàn)象，實現(xiàn)了公共管理學(xué)與倫理學(xué)的融合，使公共管理倫理學(xué)成為真正的公共管理倫理學(xué)，而不是公共管理學(xué)或倫理學(xué)。當(dāng)然，由于公共管理倫理學(xué)是一門新開設(shè)的課程，指望講授教師通過進(jìn)修等方式，以彌補基礎(chǔ)知識的欠缺，需要一個比較長的過程，既影響課程的建設(shè)，又影響到人才的培養(yǎng)質(zhì)量。所以，在課程建設(shè)教師的選拔上，應(yīng)首先把好入門關(guān)，把跨公共管理學(xué)與倫理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)作為選拔的基本條件，從根本上解決授課教師學(xué)科背景問題。
3.2 科研與教學(xué)相結(jié)合
教學(xué)內(nèi)容的先進(jìn)性、科學(xué)性是衡量精品課程的重要標(biāo)志。要實現(xiàn)公共管理倫理學(xué)課程內(nèi)容的先進(jìn)性和科學(xué)性，前提在于結(jié)合課程建設(shè)的科學(xué)研究，把科研成果轉(zhuǎn)化為教學(xué)內(nèi)容。課程組在加強師資建設(shè)的同時，大力加強科研工作，通過申請相關(guān)科研課題，撰寫研究論文，加深對課程內(nèi)容的理解，滿足科學(xué)性的要求。同時，教學(xué)內(nèi)容及時反映和吸收課程領(lǐng)域最新教學(xué)與科研成果，體現(xiàn)課程內(nèi)容先進(jìn)性。以科學(xué)性與先進(jìn)性為例，筆者在講授公共管理倫理學(xué)課程時，申報了課程建設(shè)密切相關(guān)的省級科研課題和校級教改課題，在核心期刊發(fā)表了7篇與課程內(nèi)容緊密相關(guān)的研究論文，同時，不斷查詢最新的教學(xué)和研究成果，并把最新的研究成果和自己的研究體會融進(jìn)教學(xué)內(nèi)容之中，大大加深了相關(guān)內(nèi)容的理解，教學(xué)內(nèi)容的科學(xué)性與先進(jìn)性明顯增強。計劃在后續(xù)的課程內(nèi)容建設(shè)中，繼續(xù)從事相關(guān)的研究工作，繼續(xù)增強課程內(nèi)容科學(xué)性、先進(jìn)性，體現(xiàn)并始終保持公共管理倫理學(xué)課程內(nèi)容先進(jìn)性、科學(xué)性，實現(xiàn)校級課程內(nèi)容建設(shè)的目標(biāo)，為申報省級精品課程奠定基礎(chǔ)。
3.3 案例教學(xué)兼討論為主的教學(xué)方法
教師的作用在于，在將所擁有的知識轉(zhuǎn)化為學(xué)生掌握的知識的同時培養(yǎng)學(xué)生運用知識解決問題的能力，知識的傳授是手段，能力培養(yǎng)是目的。公共管理倫理學(xué)具有實踐性的特點，這就需要適合課程實踐性特點的教學(xué)方法和教學(xué)手段。滿足實踐性的要求，無數(shù)事實證明，案例討論是課堂唯一的選擇。比如說，筆者在講授公共管理為什么需要倫理的內(nèi)容時，這幾年社會廣為關(guān)注的城管部門管理問題就是最好的例證。不可否認(rèn)，絕大多數(shù)城管部門是依據(jù)法律履行職責(zé)，那為什么受到社會廣泛的非議呢？在學(xué)生討論的基礎(chǔ)上，總結(jié)其原因，在于城管部門在執(zhí)法過程中，忽視了管理中的倫理，具體體現(xiàn)在無視弱勢的基本尊嚴(yán)、粗暴執(zhí)法與缺乏同情心與人性關(guān)懷等。通過這個案例，讓學(xué)生理解為什么公共管理需要倫理。在結(jié)合案例時，務(wù)必輔之以討論方式，否則就會導(dǎo)致教師先講解案例、再分析案例，最后總結(jié)案例機械模式的境況，降低案例討論分析的效果。
3.4 靈活多樣的考試方法
考試是檢查教學(xué)效果的直接手段，也是指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)的指揮棒，一份只重視知識識記的考試試卷，只會讓學(xué)生考前死記硬背，因為只有這樣，才可能在考試中獲得較好的分?jǐn)?shù)。所以，精品課程建設(shè)成效還有賴于考試方法的改革，建立起適合精品課程建設(shè)需要的考察方法。公共管理倫理學(xué)課程的生命力在于通過理論學(xué)習(xí)，在公共管理實踐中運用公共倫理知識解決問題和分析問題，這也是開設(shè)公共管理倫理學(xué)的宗旨和目的所在。據(jù)此，公共管理倫理學(xué)考察的重點應(yīng)是知識的應(yīng)用而不是識記。筆者在公共管理倫理學(xué)的考試中，除適當(dāng)?shù)幕局R與理論的考核外，把案例分析能力作為考試的主要內(nèi)容之一。同時，把上課討論發(fā)言的情況計入平時成績，作為課程總成績的構(gòu)成部分。以此作為指揮棒，促進(jìn)學(xué)生上課積極發(fā)言，勤于思考，從而提高學(xué)生將理論應(yīng)用于公共管理實踐的能力。
4 結(jié)束語
公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)內(nèi)容十分廣泛，除了上述內(nèi)容外，還包括教學(xué)理念、課程體系的構(gòu)建、教材的編寫與選用、實踐教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。上述關(guān)于公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的實踐，只是從課程主體、科研與教學(xué)相結(jié)合、教學(xué)與考試方法等微觀的層面進(jìn)行了初步的探索。盡管實踐證明，這些是公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的有效方法，但是，不可否認(rèn)，這些方法的有效性必須建立在精品課程建設(shè)所需要的軟硬件環(huán)境的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，高校還存在許多不利于精品課程建設(shè)的環(huán)境，如不把教學(xué)研究作為學(xué)術(shù)研究，或把教學(xué)研究當(dāng)做低層次的學(xué)術(shù)研究，“重科研輕教學(xué)的傾向使教學(xué)學(xué)術(shù)處于相對邊緣的位置，在考評方面聚焦于更為顯性化的科研成果”[3]，短期行為等于精品課程建設(shè)的桎梏。所以，加強各級精品課程的建設(shè)，關(guān)鍵在于構(gòu)建精品課程建設(shè)的長效管理機制，營造精品課程建設(shè)的軟硬件環(huán)境，使精品課程的建設(shè)建立在制度的基礎(chǔ)上。
參考文獻(xiàn)
[1]黃健榮，向玉瓊.論政策移植與政策創(chuàng)新[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2009,(2)：35-42.
關(guān)鍵詞：公共管理;檔案管理;范式
公共管理主要處理社會大眾的公共事務(wù)，而在政府部門的管理活動中會產(chǎn)生大量的檔案文件。例如筆者所從事的編辦工作，主管事業(yè)單位的登記管理工作，就會涉及到多個事業(yè)單位的大量登記檔案的管理工作事務(wù)。隨著公共管理方式由封閉向開放的不斷轉(zhuǎn)變、管理制度日趨科學(xué)化、管理程序日益系統(tǒng)化、道德倫理規(guī)范化、管理方法現(xiàn)代化和管理人員專業(yè)化，從事公共管理的工作者逐漸形成了檔案管理范式基礎(chǔ)理念，并使其管理體系獲得不斷完善，進(jìn)而提高公共管理水平。關(guān)于公共管理視閾下的檔案管理范式研究工作將為公共管理提供更多的理論支撐和實踐引導(dǎo)，為公共管理部門的檔案管理工作提供更多的建議，具有重要的意義。
一、公共管理概述
公共管理，指的是對社會公共事務(wù)的管理，它涉及到社會公眾的政治參與、經(jīng)濟(jì)活動和社會生活等各個方面，是對社會共眾參與社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的總稱。隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，社會公共事務(wù)會變得日益繁雜，只有實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效管理，才能使社會公眾在進(jìn)行公共事務(wù)時顯得更為規(guī)范和有序。隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，公共管理方法也在不斷變革。為實現(xiàn)我國公共管理事業(yè)能履行好社會管理和公共服務(wù)職能，對公共管理方法的不斷創(chuàng)新和完善是實現(xiàn)最廣大群眾公共利益的有效途徑。
二、檔案管理范式概述
檔案管理，指的是對文件資料的有效整理、科學(xué)分類和合理保管，它與社會管理有著非常緊密關(guān)聯(lián)。檔案管理范式對通過對檔案資料的縝密核查、篩選和存儲管理，來為具體問題提供可靠而真實宜居的專業(yè)化管理行為。檔案管理范式運用其先進(jìn)的理念和管理機制，能夠?qū)崿F(xiàn)增強實踐管理力度和減少工作事務(wù)的目標(biāo)，使管理理念與管理行為形成有機的統(tǒng)一體。檔案管理范式通過對檔案資料的有效整理、科學(xué)分類和合理保管，發(fā)現(xiàn)事物間存有的內(nèi)在關(guān)系，增強對具體問題的邏輯性考察，以實現(xiàn)對檔案文件資料的科學(xué)化管理。
三、公共管理視閾下檔案管理范式的理念基礎(chǔ)
1.公共管理視閾下檔案管理范式的公共責(zé)任理念。公共責(zé)任理念又稱之為社會責(zé)任理念，在檔案管理工作中植入公共責(zé)任的理念，能為檔案管理工作的發(fā)展激發(fā)更多的原動力。傳統(tǒng)的檔案管理的責(zé)任較為片面，主要指的是政治責(zé)任。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代檔案管理的責(zé)任已經(jīng)拓展并延伸至社會責(zé)任的層面?，F(xiàn)代檔案管理為實現(xiàn)對數(shù)量不斷增長、種類不斷豐富的信息資源的系統(tǒng)化、及時性和便捷式管理目標(biāo)，檔案管理工作者必須要增強公共責(zé)任理念。因而，實現(xiàn)現(xiàn)代檔案合法性管理的前提條件是履行好公共責(zé)任。
2.公共管理視閾下檔案管理范式的全面發(fā)展理念。檔案管理應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)最廣大人民的全面發(fā)展為根本宗旨，為社會各項事業(yè)提供優(yōu)質(zhì)而全面的檔案信息資源建設(shè)和檔案信息服務(wù)。傳統(tǒng)的檔案管理只是關(guān)注政府的行政工作和歷史修編修志等需要，并沒有將其工作對象發(fā)展到最廣大的人民群眾和社會的各項建設(shè)事業(yè)中來，使其發(fā)展具有很大的局限性。公共管理視閾下的檔案管理工作應(yīng)當(dāng)以滿足最廣大人民群眾的學(xué)習(xí)、工作、生活對檔案管理的需求作為出發(fā)點和最終目標(biāo)，秉承檔案管理工作的全面發(fā)展理念。
3.公共管理視閾下檔案管理范式的公平服務(wù)理念。公平服務(wù)理念是指檔案管理部門在對公眾提供開放檔案服務(wù)時，要做到具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公平、公正和公開。公共檔案管理部門在為已開放的檔案信息資料的使用提供服務(wù)時，不可以搞特權(quán)，更不可搞歧視，應(yīng)當(dāng)允許社會大眾根據(jù)自身的需要進(jìn)行自由的使用。公平服務(wù)理念其本質(zhì)是公共服務(wù)均等化，是指檔案管理部門在對社會公眾提供開放性檔案的服務(wù)過程中，必須持有相同的標(biāo)準(zhǔn)和公平的原則。一方面，不能給特定的組織或個人提供特權(quán)，同樣，也不能為特定的組織或個人設(shè)置障礙。當(dāng)涉及到一些暫不能公開的檔案時，除了考慮到政府機構(gòu)的社會管理特殊需要之外，應(yīng)當(dāng)對公眾提供拒絕服務(wù)，且標(biāo)準(zhǔn)仍要統(tǒng)一。所以說，公平服務(wù)理念是檔案管理工作社會公共性的本質(zhì)訴求。
四、公共管理視閾下檔案管理范式的機制選擇
1.公共管理視閾下檔案管理范式要求的開放機制。傳統(tǒng)的檔案管理模式，形成了一種封閉式管理為主的管理模式，極大的制約了檔案資源建設(shè)規(guī)模發(fā)展和檔案信息化建設(shè)的進(jìn)程，形成服務(wù)方式單一、服務(wù)手段粗糙的現(xiàn)狀。這些限制因素?zé)o法實現(xiàn)對檔案管理信息資源的有效整理、科學(xué)分類和合理保管目標(biāo)，成為實施科學(xué)有效的公共管理手段的重要制約因素。檔案管理范式的開放機制要求檔案管理部門用開放的管理思維和實踐視野，將檔案管理融入到社會發(fā)展當(dāng)中，使公共管理能更好的切中社會發(fā)展的脈搏，為檔案管理的規(guī)范化和科學(xué)化提供強大的原動力。使檔案管理工作更好地服務(wù)于公共管理，服務(wù)于全體社會公眾的學(xué)習(xí)、工作和生活。
2.公共管理視閾下檔案管理范式要求的互動機制。檔案管理范式的互動機制要求檔案管理部門要與其他社會實踐部門以及廣大使用者保持互動溝通和共同進(jìn)步的關(guān)系。傳統(tǒng)的檔案管理模式使檔案管理部門與其他社會實踐部門的關(guān)聯(lián)只是停留在檔案形成、接收和服務(wù)的狀態(tài)層面，這根本無法滿足一種公眾性事業(yè)建設(shè)發(fā)展的需要。檔案管理范式為檔案管理部門和其他社會實踐部門以及廣大使用者提供了一個交流的平臺，使檔案管理工作的發(fā)展能滿足社會大眾的共同希望，讓擁有者不同社會分工角色的組織或個人，在這個互動的平臺獲得對社會責(zé)任與價值的新認(rèn)識，破除傳統(tǒng)社會分工所導(dǎo)致的思維封閉性，并從社會發(fā)展的需要出發(fā)來思考自身的現(xiàn)實工作目標(biāo)和社會責(zé)任。
3.公共管理視閾下檔案管理范式要求的公眾參與機制。檔案管理范式的公眾參與機制要求檔案管理部門站在公共管理的視閾下，為社會公眾提供公平、公開的服務(wù)，并積極探索提高公眾參與度的方式方法。檔案管理的服務(wù)對象是最廣大的人民群眾，其服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)由人民群眾來評定，其發(fā)展的方向和尚需完善的地方應(yīng)當(dāng)由人民群眾來指出，這樣才能將檔案管理工作做好。所以，檔案管理范式所強調(diào)的公眾參與機制將大大有利于提高檔案管理的有效性，增加檔案管理的公平度和公開度。使檔案管理能真正做到以公眾為服務(wù)中心，實現(xiàn)滿足社會大眾的公共需求，并幫助社會大眾實現(xiàn)公共實踐和發(fā)展的根本目標(biāo)。
五、結(jié)語
綜上所述，公共管理視閾下的檔案管理范式應(yīng)當(dāng)具有公共性、全面性和公平性，并在管理機制的選擇上應(yīng)當(dāng)充分考慮開放機制、互動機制和公眾參與機制。這些都將大大有利于實現(xiàn)檔案信息資源的價值最大化，并保障檔案管理工作的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，社會大眾的精神文化需求也在不斷攀升，檔案管理范式的不斷創(chuàng)新和完善，將不斷適應(yīng)和滿足我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的特點和需求，為實現(xiàn)社會主義核心價值觀，構(gòu)建和諧社會，創(chuàng)造政治和經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展局面貢獻(xiàn)力量。
作者:宋祎婷子 單位:張家口市橋東區(qū)機構(gòu)編制委員會辦公室
參考文獻(xiàn):
[1]倪麗娟,尹航.基于公共管理的檔案管理實踐范式研究——以社會變遷為視角[J].檔案學(xué)通訊,2012,04:33-35.
（一）大眾傳媒在公共管理中具有預(yù)警性
相對于我國公共管理而言，大眾傳媒在公共管理中具有預(yù)警性，能夠?qū)ι鐣谐霈F(xiàn)的異常情況進(jìn)行報道，能夠?qū)ι婕肮娚?、財產(chǎn)、安全的突況進(jìn)行報道，從而引發(fā)人們的警惕性，讓人們對突發(fā)事件有所了解，并及時采取相應(yīng)的解決措施。比如，2008年四川汶川地震之后，大眾傳媒對地震的現(xiàn)狀進(jìn)行了及時報道，并且將地震的情況進(jìn)行了傳播，不僅保證了地震事件的真實性，并且也在一定程度上滿足了受眾的心理需求，實現(xiàn)了災(zāi)區(qū)現(xiàn)場報道的有效性。此外，根據(jù)大量的事實表明，大眾傳媒所傳播信息的真實性、及時性以及公開性能夠保證大眾傳媒發(fā)展與運行的基本準(zhǔn)則，能夠讓社會產(chǎn)生一定的報道反應(yīng)。此外，從效率角度分析，大眾傳媒將涉及的公眾利益的真實信息進(jìn)行報道，能夠避免災(zāi)難性損失，能夠保證公民的知情權(quán)，增加公共信息報道的透明度，盡可能將不良信息所造成的影響降到最低。
（二）大眾傳媒在公共管理中具有議程設(shè)置功能
從傳播學(xué)的角度分析，議程設(shè)置是建立在環(huán)境監(jiān)視功能之上的。議程設(shè)置功能的出現(xiàn)在一定程度上為大眾傳媒設(shè)定了議程日程的基本功能。在大眾傳媒中，新聞傳媒所傳播的基本信息能夠以議程的方式進(jìn)行展現(xiàn)，并且所產(chǎn)生的影響下能夠?qū)κ鼙姷乃枷氘a(chǎn)生影響。一般而言，新聞傳媒所選擇的播報內(nèi)容容易引起受眾的關(guān)注，并且傳播媒介在根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境中所選擇的報道內(nèi)容在經(jīng)過加工之后能夠積極呈現(xiàn)給廣大受眾。從現(xiàn)實角度出發(fā)，社會的現(xiàn)實狀態(tài)是客觀存在的，對于部分公眾而言是不理想、不規(guī)范的，如果想讓她（他）成為公共管理中的主要對象，則需要對社會問題進(jìn)行轉(zhuǎn)換，而大眾傳媒所具備的議程設(shè)置功能則能夠在最大限度上接觸信息，并且能夠?qū)Ω黝愅话l(fā)事件進(jìn)行傳播，使其能夠連續(xù)性的進(jìn)行報道，從而引發(fā)社會公眾的關(guān)注。大眾傳媒對社會事件的客觀報道能夠提高受眾的認(rèn)知程度，能夠引發(fā)受眾對社會的認(rèn)識與思考，提高受眾的認(rèn)知度，從而將媒介議程積極轉(zhuǎn)化為公眾議程，形成焦點效應(yīng)，產(chǎn)生強大的輿論引導(dǎo)，促使公共事務(wù)進(jìn)一步調(diào)整。
（三）大眾傳媒在公共管理中具有監(jiān)督作用
自古以來，監(jiān)督是保證事物發(fā)展的關(guān)鍵因素，相應(yīng)的，批評專欄使受眾的參與意識得到加強，新聞傳媒針對性的對社會發(fā)展的主要內(nèi)容進(jìn)行報道與批評，從而提升了政府決策的透明度。除此之外，各種社會中的而不良現(xiàn)象也會通過新聞傳媒進(jìn)行報道，形成強大的社會輿論。比如，中央電視臺的《新聞?wù){(diào)查》以及《中國質(zhì)量報告》等欄目在全國受到了關(guān)注與重視，此類節(jié)目之所以產(chǎn)生如此大的社會影響力，其主要原因是該類節(jié)目將媒介的輿論監(jiān)督功能進(jìn)行了發(fā)揮。現(xiàn)如今，我國民眾在表達(dá)自身意愿的時候要求自身權(quán)利的合法性，而大眾傳媒作為最貼近百姓生活的關(guān)鍵因素，能夠引導(dǎo)社會與民眾之間形成良好的關(guān)系，改變社會輿論監(jiān)督現(xiàn)狀。此外，近幾年在科技的發(fā)展中，網(wǎng)絡(luò)成了新聞傳播的主要載體，網(wǎng)絡(luò)不僅改變了媒介的生存格局，并且也從根本上促使新聞信息傳播的廣泛性，傳播速度的快速性，傳播內(nèi)容的全面性。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)讓廣大受眾擁有發(fā)言權(quán)與表決權(quán)，在形成雙向互動模式之后，能夠有技巧的對政府政策進(jìn)行調(diào)控，從根本上推動我國公共管理的發(fā)展與創(chuàng)新，促使人們對問題有更加深刻的認(rèn)識與了解。
（四）大眾傳媒具有參與政府決策的作用
通常而言，我國政府管理體制在進(jìn)行決策的時候始終離不開大眾傳媒，大眾傳媒所具備的公共空間能夠使政府決策具備有效性與實效性。在改革開放之后，我國政治管理體制發(fā)生了本質(zhì)的變化，特別是大眾傳媒的出現(xiàn)，能夠?qū)⒉煌奈幕尘啊⑷松ж?fù)、思想性格聚集在一起，對其進(jìn)行討論與分析，進(jìn)而為政府決策提供參考意見，推動我國政府形成新的決策意見。此外，大眾傳媒能夠為政府決策提供廣闊的發(fā)展平臺，在傳媒的平臺中，不論是個人、團(tuán)隊、政府還是其他均可以針對決策問題進(jìn)行論證，提出自己的意見與建議，為決策者提供參考意見。在整個決策過程中，大眾傳媒可以對決策的內(nèi)容進(jìn)行解讀，并且能夠深化受眾的理解程度，提高受眾參與決策的基本意愿以及參與能力。與此同時，大眾傳媒還能夠通過公眾群體將錯誤的信息進(jìn)行取消，完善決策體制，將社會各個階層的意愿進(jìn)行充分反映，從根本上帶動我國公共管理的發(fā)展與進(jìn)步。
2.結(jié)語
【關(guān)鍵詞】公共管理;公共利益;探討
公共利益屬于公共管理活動中的核心內(nèi)容以及主要目的，因此，對公共利益進(jìn)行討論屬于十分重要的話題。通常來講，學(xué)術(shù)界主要從規(guī)范層面對公共利益進(jìn)行理解，并且對其進(jìn)行研究、探討。本文根據(jù)多年經(jīng)驗總結(jié)，從分享性角度對其進(jìn)行界定，并且集合規(guī)范以及事實進(jìn)行分析，闡述公共利益和公共管理之間的關(guān)系。
一、公共利益以及公共管理解讀
利益在人們之間屬于一項資源以及條件，是享受、發(fā)展以及生活的根本。此種定于主要包含以下四種意思：①利益的需求具有普遍性。任何人在生活中都需要生存、發(fā)展，不管是凡人或者是偉人。②利益的實質(zhì)主要分為兩種，即條件以及資源，不論此種資源的形式是以精神來表現(xiàn)或者是以物質(zhì)來表現(xiàn)，其都具有一定的客觀性。③利益為人們?nèi)粘Ｉ钐峁┍匾瑁缟?、發(fā)展等。④對于主體需求來說，利益屬于客體，其與主題的需求具有統(tǒng)一性。1.公共利益。公共利益主要包括了利益以及公共兩方面的內(nèi)容，由于這兩個因素的存在，從而促使公共利益研究比較難以做出比較明確的界定。首先，可以用來表示社會的利益或者可以認(rèn)為屬于機構(gòu)利益。然而，公共利益是否等同機構(gòu)利益以及社會大多數(shù)人的利益，還需要進(jìn)一部加以探討。公共利益主要相對個人利益而言，公共利益對象是社會大眾，不但包含十分廣泛的含義，而且涉及到的內(nèi)容較為復(fù)雜。通常來講，利益和需求之間存在一定關(guān)系，然而，公共利益不是簡單的個人需求之和，比如，公共廣場、公共汽車以及公共環(huán)境等，其和個人利益不同，公共利益不具有排他性的特點。公共利益有其社會分享性，其分享機會主要集中在平等的基礎(chǔ)之上，但也不排除在實際的分享結(jié)果中會存在一定的差異。例如，在某社區(qū)的居民中，此社區(qū)的居民所分享到的社區(qū)公共利益份額與其他人相比會比實際所獲得的數(shù)額要多。其中，即便是在社區(qū)生活了很長時間的社區(qū)內(nèi)部居民，其所分享到的社區(qū)利益與實際份額還是會存在一定的差異。要想解決這種沖突，主要由兩種方式：①為了充分防止所分到的份額差距過大，應(yīng)確保進(jìn)行均衡分配；②在分配的過程中，若發(fā)生擁擠，則要進(jìn)行依法的收費。運用此兩種方式，主要是為了能夠公平的進(jìn)行分配，使得每個人的分配能夠均衡，避免不要的事情發(fā)生。
2.公共管理。通常來講，公共管理主要是將新的技術(shù)以及觀念等應(yīng)用在公共的領(lǐng)域，從而為大眾提供更好的服務(wù)，其中，公共管理通過政府相關(guān)管理機構(gòu)并且集合社會上的力量，通過政治以及經(jīng)濟(jì)等方面的管理方式以及管理途徑，從而為大眾提供良好服務(wù)。不但提高政府以及社會的治理效果，而且促使公共利益早日實現(xiàn)。公共管理包括和社會性質(zhì)相關(guān)的公共管理事業(yè)。公共事務(wù)由非政府性機構(gòu)以及政府機構(gòu)開展，滿足公共利益并且推動社會的進(jìn)步。其中，公共管理是為了促使公共利益得以實現(xiàn)的活動，而公共管理的實踐者是非政府或者政府性的組織。當(dāng)前。我國政府是公共管理主體的核心部分。然而，隨著社會的發(fā)展以及非政府性組織的力量發(fā)展，關(guān)于社會保障方面的工作或者服務(wù)主要通過非政府組織完成，而政府組織大多在社會安全以及政策法規(guī)制定上起到積極作用。
二、公共管理以及公共利益之間的關(guān)系
公共利益需要各界人士共同努力，并且依靠政府的政策為指導(dǎo)。在公共管理的活動當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)積極聽取群眾的建議，從公共利益角度考慮問題并且制定政策。然而，當(dāng)前我國制度以及政策相對落后，特別是公共管理方面存在十分嚴(yán)重的問題。比如，制定公共政策的過程中，經(jīng)常由于各方面的利益協(xié)調(diào)問題引起沖突。作為政府，應(yīng)當(dāng)從公眾的利益實施政策，在個人利益和公共利益上難以避免沖突。
1.公共管理價值來源是公共利益。公共利益是公共管理的價值來源，通常來講，人們的行為都是具有目的性的，這也就是創(chuàng)造價值以及實現(xiàn)價值的一個過程，沒有利益，價值無從談起，換句話說，推動人類不斷發(fā)展的價值以及動力就是利益，公共管理是政府組織以及非政府組織對于公共事務(wù)的管理，對公共事務(wù)管理就應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)公共的利益，不能單純管理而不顧公共的利益，兩者應(yīng)成正比例發(fā)展。
2.公共利益決定公共管理開展活動的形式。首先，從需求方面討論，人類的利益形式主要包括內(nèi)在需要以及外在需要，內(nèi)在需要每個人不可缺少，而外在需要則是因人而異。其中，公共管理的目的就是公共利益的最大化，公共利益不是由于人的意識而改變，政府利益屬于公共利益的表現(xiàn)形式之一。政府為公眾服務(wù)，保障公共利益社會使政府實現(xiàn)自身職能。此外，對于私人利益，個人一般會竭力維護(hù)，對于公共利益則比較漠視。作為政府機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)切實保障人民的利益并且為人民服務(wù)。政府在某種程度上是公共利益的代表，政府的行為應(yīng)當(dāng)從人民的角度出發(fā)并且為人民提供服務(wù)。
三、結(jié)語
綜上所述，本文主要對公共管理中公共利益進(jìn)行探討，重點分析了公共利益以及公共管理的含義，并且對公共管理以及公共利益之間的關(guān)系進(jìn)行分析，公共管理價值來源于公共利益，公共利益決定公共管理工作的開展形式。在公共管理的過程中，應(yīng)當(dāng)避免公共利益沖突問題，從而促使公共管理體現(xiàn)出公共利益以及為公共利益服務(wù)，促使公共利益朝著健康的方向發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政
中圖分類號：F272.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)10-0033-02
1 新公共管理理論
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的響應(yīng)力。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系。特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
3 公共服務(wù)理論
從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當(dāng)作一種正義或者一種“善的實現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達(dá)至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進(jìn)而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團(tuán)體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優(yōu)良的生活?！卑l(fā)展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的?；舨妓拱颜谋举|(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！倍c上述不同的是，馬克思對政府的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)?！迸c新公共管理建立在個人利益
最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻(xiàn)的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認(rèn)為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負(fù)責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。
4 啟示
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
關(guān)鍵詞 公共人力資源 約束 理論淵源
中圖分類號： F293.33
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、公共人力資源及其約束
早在二十世紀(jì)五十年代，著名管理大師彼得·德魯克在其經(jīng)典著作《管理的實踐》中就提出了人力資源的概念。他認(rèn)為，人力資源是所有資源中最有生產(chǎn)力、最多才多藝、也最豐富的資源，具有協(xié)調(diào)、整合、判斷和想象的能力。在德魯克提出人力資源概念之后，眾多學(xué)者對人力資源管理問題進(jìn)行了研究，隨著我國改革開放的逐步推進(jìn)和行政管理體制改革深入，公共人力資源管理成為理論屆和實踐屆關(guān)注的焦點。
我國學(xué)者彭和平認(rèn)為公共人力資源是享有一定公共管理權(quán)力，掌握一定公共管理資源，為社會提供公共物品和公共服務(wù)，以公共利益為依歸，從事社會公共事務(wù)管理的人員。筆者認(rèn)為此定義概括了公共人力資源的特點和性質(zhì)，所謂公共人力資源，是指公共部門所有工作人員的總和。通常我們用公務(wù)員、公共管理人員和公共管理者等稱謂來指代公共人力資源的現(xiàn)實形態(tài)。與其他人力資源相比，公共人力資源除具有社會性、能動性、時效性、增值性等共性特征外，還具有公共性、稀缺性、回應(yīng)性、高資本性等特點。
所謂約束，從管理學(xué)的角度講，是指社會組織的管理者對組織成員的行為方式和行為幅度進(jìn)行的控制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，約束是指一種制度安排，是委托人為維護(hù)自身利益，防止人的投機行為和道德風(fēng)險，在制度和契約中規(guī)定人的行為邊界，并明確人違規(guī)時必須付出的代價，以此把人的行為限制在一定的范圍之內(nèi)?！【C上所述，我們認(rèn)為，所謂公共人力資源約束，是指在一定的時空條件下，對公務(wù)員的行為加以規(guī)范、控制與管束，規(guī)定公務(wù)員的行為邊界并使其與公共組織的目標(biāo)保持一致的社會行為。
二、公共人力資源約束的理論源流
科學(xué)管理理論、官僚制理論、目標(biāo)管理理論和新公共管理理論等都對公共人力資源約束提出了自己的理論主張，從不同的理論視角對公共部門人力資源的約束問題進(jìn)行了探索。
（一）泰勒的效率約束思想。
公共行政學(xué)的形成和發(fā)展與泰勒倡導(dǎo)的科學(xué)管理運動密不可分?？疾旃踩肆Y源的約束，不能不考察泰勒的科學(xué)管理理論及其對效率約束的闡述。在泰勒看來，管理人員對效率的追求也可以看作是效率對管理活動的一種約束，而效率約束或效率管理基于其在科學(xué)管理運動中的地位及其對公共行政理論與實踐的影響，同樣也可以看作是公共人力資源約束的理論源頭。
泰勒認(rèn)為，科學(xué)管理的目的在于提高勞動生產(chǎn)率。當(dāng)時工人提高勞動生產(chǎn)率的潛力是很大的,。但因各種原因工人容易 “磨洋工”，沒有充分發(fā)揮出勞動潛力。而管理人員憑主觀印象判斷工作工作量和效果，常常引起勞動糾紛。因此，效率問題實際上構(gòu)成了對管理人員的一種約束力量。通過制定有科學(xué)依據(jù)的必須達(dá)到的效率標(biāo)準(zhǔn)，并以該標(biāo)準(zhǔn)作為判斷工人勞動成果和對工人進(jìn)行獎懲的根本依據(jù)，同時借助于上述措施，才能最終提高工作效率。為了提高效率，泰勒通過一系列實驗探索和研究，提出了幾種途徑：（1）挑選“頭等工人”；（2）實行標(biāo)準(zhǔn)化；（3）實行刺激性的工資制度；（4）將計劃和執(zhí)行職能分開；（5）實行職能工長制；（6）實行例外原則；（7）必須進(jìn)行一次心理革命。
（二）韋伯的規(guī)則約束思想。
韋伯的官僚制理論，對公共人力資源約束也提出了自己的見解。在韋伯看來，官僚制組織通常要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的行為，以保證組織管理工作的明確性和一致性。這些規(guī)則的作用在于使組織中的每個單位和個人都擁有法定的權(quán)責(zé)，在于規(guī)范組織及其成員的行為，使他們依法行使自己的職權(quán)，在于使那些只有具備法定資格條件的人才能被任用。因此，在韋伯那里，合理合法的規(guī)則實際上形成了對社會組織的一種約束。正是有了這種合理合法規(guī)則的約束，組織才成其為一種合理合法的組織，才成其為一種理想型的組織形態(tài)。
韋伯認(rèn)為，為了保證組織理性，并實現(xiàn)合理合法的統(tǒng)治，必須制定合理統(tǒng)治的規(guī)則。關(guān)于合理統(tǒng)治的規(guī)則，韋伯認(rèn)為具有如下特征（1）一種官職事務(wù)的持續(xù)的、受規(guī)則約束的運作；（2）這種運作是在一種權(quán)限之內(nèi)；（3）職務(wù)等級原則，也就是說，任何機構(gòu)都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，下級機構(gòu)都有權(quán)向上級機構(gòu)投訴或提出異議；（4）議事的規(guī)則有兩條：技術(shù)性的規(guī)則和準(zhǔn)則。為了應(yīng)用規(guī)則，就必須有專業(yè)培訓(xùn)；（5）行政管理班子要與行政管理物資完全分開；（6）職務(wù)不屬于任職人員所有；（7）行政管理要有檔案制度原則。
（三）德魯克的目標(biāo)約束思想。
早在1954年，管理大師德魯克在其著作《管理的實踐》中便提出了目標(biāo)約束的理論。1974年，德魯克又在其管理思想集大成之作《管理：使命、責(zé)任、實務(wù)》中對關(guān)于目標(biāo)管理和目標(biāo)約束的學(xué)說進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述。
在德魯克看來，所謂目標(biāo)約束，是指組織的最高領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)組織的宗旨和使命，制定出一定時期內(nèi)組織活動所要達(dá)到的總目標(biāo)，然后將總目標(biāo)層層分解落實，形成一個由戰(zhàn)略目標(biāo)、策略目標(biāo)、具體方案和計劃組成的貫通的目標(biāo)體系。如德魯克所強調(diào)的那樣，目標(biāo)約束和目標(biāo)管理的最大好處在于管理者能夠控制自己的績效，其主要貢獻(xiàn)在于，我們能夠以自我控制的管理方式來取代強制式的管理。從思想淵源上來講，德魯克目標(biāo)約束理論吸收了泰勒效率約束思想的長處，又避免了其不足。
關(guān)鍵詞：公共管理；利他主義；類型
公共管理是對公共事務(wù)的管理，也就是以公共事務(wù)為主要對象的管理活動。具體來說，就是政府和其他社會組織為了維護(hù)社會秩序，滿足社會需求，推動社會進(jìn)步，在互動合作過程中，采取一定方式、方法對公共事務(wù)施加管理的社會活動。公共管理活動本質(zhì)上是一種服務(wù)性的活動，其主要目的是實現(xiàn)公共利益。顯然，利他性是公共管理的重要本質(zhì)特征，然而公共管理利他性有何特點，在類型上它又屬于何種利他主義呢？本文試圖對此做些探討。
一、純粹利他的政府
政府的產(chǎn)生是基于社會的需要，政府在社會需要的催生下經(jīng)歷了公共組織和初級政府的發(fā)展時期，最終向成熟政府發(fā)展。在政府產(chǎn)生之前的社會狀態(tài)是一個“一切人反對一切人”的霍布斯?fàn)顟B(tài)，人性的自私和利己造成了人們彼此相互摧毀和掠奪。為了防止一切人反對一切人，保護(hù)自己的生命和權(quán)利，走出“霍布斯叢林”，生活在一定范圍的人類達(dá)成和平共處、相互合作的協(xié)議，訂立契約，通過契約把自己的部分權(quán)力交給一些人組成的組織，進(jìn)而逐步形成國家，為訂立契約者提供必要的保護(hù)，國家于是誕生。盧梭也認(rèn)為政府的產(chǎn)生，并不是契約的內(nèi)容或契約本身的目的。政府只是人民為執(zhí)行契約而創(chuàng)設(shè)的。由此可見，政府的合法性是建立在人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)力委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會秩序，充當(dāng)公民的忠實奴仆，全心全意為人民服務(wù)，否則公民有權(quán)收回委托權(quán)力，選舉出新的政府。因此，政府的公利性是第一位的、決定性的。社會主義國家的政府更應(yīng)該是人民利益的代表，政府的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求。
另外，社會機制運行并不是完美無缺，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場機制的運行缺陷暴露無遺，存在所謂的市場失靈或市場失敗，如壟斷、收入分配差距、外部性、公共物品、信息不完全以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。而公共物品的存在是導(dǎo)致市場失靈的重要原因之一，公共物品在其作用和性質(zhì)上不同于私人物品，它的供給目的不在于謀求個人和團(tuán)體的利益最大化，而在于追求社會效用的優(yōu)化。因而以價格為杠桿的市場機制對公共產(chǎn)品發(fā)生不了多大的作用，市場機制在公共領(lǐng)域是失靈的。在無利可圖的公共領(lǐng)域，私人或者自利性組織不愿意也不可能生產(chǎn)和提供公共物品。在這種情況下，政府必須而且應(yīng)該承擔(dān)起向社會提供公共物品的職能，以彌補市場失靈造成的供給缺陷，以滿足社會對公共物品的需求。管理社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品這是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性。離開了這種公利性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性。由于市場失靈，需要政府具有彌補其缺陷的職能，才有相應(yīng)政府機構(gòu)、人員和經(jīng)費存在的合理性。所以政府是為市場服務(wù)的，并通過為市場服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)社會福利的最大化，否則政府就沒有存在的合理合法基礎(chǔ)?！?〕
由上所知，政府產(chǎn)生及合理續(xù)存的基礎(chǔ)在于達(dá)成公意的目標(biāo)并有效地滿足社會需求，向社會組織、生產(chǎn)、提供公共物品是政府的應(yīng)有之義、應(yīng)有之舉，是政府最主要的職能。并且政府這種服務(wù)于民的利他功能完全沒有逐利的目的，是不求回報的無償服務(wù)。政府只是社會利益的整合者，協(xié)調(diào)與整合各方面各層次的利益關(guān)系以至于達(dá)成社會利益的最大化是政府追求的理想目標(biāo)。而政府直接的逐利行為會影響其利益關(guān)系整合職能的實現(xiàn)，從而傷害國家利益、社會公共利益與公眾的個體性利益。〔2〕
二、有條件利他的非政府公共組織
在公共產(chǎn)品的供給上，由于“政府失靈”和“市場失靈”的存在，導(dǎo)致非政府的社會公共組織產(chǎn)生。這些非政府組織介于政府和企業(yè)之間，承擔(dān)一定的社會公共職能，彌補政府和市場在提供公共服務(wù)方面的不足。政府提供的公共服務(wù)的顯著特點是強制性，而企業(yè)和市場則以贏利為目的，它們?yōu)樯鐣崞肥菫榱俗畲笙薅鹊孬@取利潤，營利性是其根本特征。與政府和企業(yè)組織不同的是非政府組織供給服務(wù)，社會成員接受服務(wù)均完全出于自愿，不存在所謂的強制，同時也不以營利為目的，非營利性是非政府組織的本質(zhì)特征。
非營利性是非政府公共組織本質(zhì)屬性，是否就意味著非政府公共組織完全付出而不求回報呢？顯然不是，公共組織的非營利性并不排斥運營中的盈利行為。由于眾多非政府公共組織的存在，它們在資源獲取和提供服務(wù)等方面都面臨著競爭，雖然這種競爭有著不同于市場的逐利競爭結(jié)構(gòu)，但也會給這些組織不小的壓力。因此，非政府公共組織并不同于政府的純粹利他行為，其目標(biāo)取向具有雙重性，一方面為社會提供公益性的服務(wù)，另一方面則是以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲得社會對于非營利組織良好的評價，取得社會的信任、認(rèn)可與支持，從而確保組織能夠正常運營和發(fā)展。
從獲取社會資源來看，政府支持或免稅，企業(yè)或個人財產(chǎn)或物資形式的捐贈，人力資源形式的志愿服務(wù)，構(gòu)成非營利組織得以存在和發(fā)展的重要的社會基礎(chǔ)。這說明非政府組織資源來源是高度依賴外界的，正是這種資源依賴既影響了非政府組織提供公共物品和服務(wù)的獨立性，又使非政府組織面臨競爭。只有運行高效、能提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務(wù)的組織，才能獲得政府的撥款，贏得社會的捐贈和自愿者的積極參與。如果非政府組織沒有良好的社會評價，就不可能得到政府的支持，獲得社會的捐贈和人們的自愿參與。因此，非政府組織盡管與企業(yè)存在不同的競爭結(jié)構(gòu)，但還是處處面臨競爭的壓力。可見，非政府公共組織的目標(biāo)不能只停留在無償提供服務(wù)，它必須認(rèn)真考慮運營資源的獲取。由于非政府公共組織資源動員既不同于政府和納稅人之間的強制關(guān)系，也不同于生產(chǎn)者和消費者之間的交換關(guān)系，而是基于社會認(rèn)同基礎(chǔ)上的一種“信托”關(guān)系，是一種基于信任、志愿和公益的資源支持與委托關(guān)系?！?〕因此，非政府公共組織只能以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)贏得社會信任、認(rèn)可與支持，這對他們來說是極為重要的，關(guān)系著組織本身的生死存亡。
從非政府公共組織提供服務(wù)方面來看，我們知道政府提供的公共產(chǎn)品是完全不收費的，而作為“第三部門”的非政府公共組織在大多數(shù)服務(wù)項目上可以甚至有必要收取一定費用，以維持服務(wù)項目持續(xù)運轉(zhuǎn)。非政府公共組織在提供服務(wù)方面傾向性還是非常明顯，它們往往關(guān)心的僅僅是更狹隘的利益，注意力全在自己領(lǐng)域的公共目標(biāo)，如環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會福利等，社會成員極難均等地享受這種公共服務(wù)，不像政府提供的服務(wù)那樣，人人均可享有。情況更糟的是，有的非政府組織對自身團(tuán)體利益的過分維護(hù)，往往損害社會公共利益。從這種意義上來說，非政府公共組織自私自利尤為明顯。
三、制度化的利他主義——公共管理人員的利他行為
根據(jù)默頓對制度化利他主義的理解，“制度化利他主義”是利他主義的特殊形式，它是通過結(jié)構(gòu)性機制，特別是獎賞與處罰的調(diào)節(jié)，以激勵那種有助于他人的行為。制度化利他主義的一個重要特征是無論施助者的動機是利己的還是利他的，都可通過一種機制將報酬反還給本來的施助者，而施助者的報酬更有可能來自他們參與其中的社會系統(tǒng)中的其他個人，并常常是延期支付?！?〕默頓認(rèn)為，專門職業(yè)的制度化利他主義更經(jīng)常發(fā)生，如醫(yī)學(xué)、法律等，因此，他對專門職業(yè)的制度化利他主義做了專門的探討。
默頓認(rèn)為，專門職業(yè)必須具備三重性價值：求知（knowing）價值，即專門職業(yè)獲取系統(tǒng)化知識和專門技能的價值。實用（doing）價值，即專門職業(yè)具有的獲取訓(xùn)練有素的能力和技術(shù)技巧的價值。第三重價值也是默頓所特別強調(diào)的價值——援助（helping）的價值，這是將知識與技能結(jié)合起來，對他人提供專門的服務(wù)的價值。默頓提到的專門職業(yè)主要有醫(yī)生、律師、牧師等，不過根據(jù)他的定義，很多職業(yè)都可以納入專門職業(yè)的范疇，比如郭景萍教授就認(rèn)為社會工作就是一種典型的專門職業(yè)，是一種典型制度化利他主義。本文認(rèn)為，公共管理也是一種專門職業(yè)，公共管理人員（包括政府和非政府組織的公共管理人員）的行為也是一種典型的制度化利他主義。
首先，公共管理是一種專門職業(yè)，是因為它具備默頓所認(rèn)為的專門職業(yè)的三重價值。作為從事公共管理的公共管理人員擁有系統(tǒng)化知識和專門技能與訓(xùn)練有素的能力和技術(shù)技巧是應(yīng)該的也是必須的，這是任何國家和組織對公共管理人員的基本要求，也是全體人民的要求，并且隨著社會的發(fā)展，對公共管理人員這方面的要求更高。當(dāng)然，公共管理人員掌握專門知識和技術(shù)技能的最終目的為他人提供優(yōu)質(zhì)高效的專門服務(wù)，脫離這一點，利用職權(quán)，，必然遭到人民的唾棄和懲罰。
其次，公共管理人員以公共利益為出發(fā)點，為人民服務(wù)是他們的職責(zé)。人民賦予他們權(quán)利，他們代表社會從事公共管理，促使社會和諧平穩(wěn)順利發(fā)展，給人民帶來福址。他們的利他行為不是個人行為，而是社會行為。雖然從公共管理人員個人的動機看，有利己的，也有利他的，但從整體上看，是利他的。
再次，雖然公共管理人員造福人民，服務(wù)社會是他們的天職，但并不是說他們不需要任何報酬。既然是一種職業(yè)，享有職業(yè)報酬是天經(jīng)地義的。不過與其他形式的利他主義不同，公共管理人員與受助者之間客觀上存在著一種制度性的相互依賴，其報酬不是直接來自于受助者，而是國家以稅收的機制，定期地、間接地反還給施助者，也就是默頓所說的延期支付。因此，受助者與公共管理人員的服務(wù)關(guān)系是以制度為背景的。
參考文獻(xiàn)：
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（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
