發(fā)布時間：2023-09-05 16:45:22
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政處罰問題樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
檔案行政處罰，是指法定的有檔案行政處罰權(quán)的檔案行政管理部門，依照檔案法律、法規(guī)和規(guī)章，并依照法定的程序，對公民、法人或其他組織檔案違法行為所給予的制裁。①我國法律對有權(quán)行使檔案行政處罰權(quán)的主體的范圍已經(jīng)作出了明確的界定。比如《檔案法》第二十四條指出，縣級以上人民政府檔案行政管理部門可以實施檔案行政處罰權(quán)。但是在我國目前的檔案行政執(zhí)法領域中卻存在著執(zhí)法主體不明、執(zhí)法權(quán)限模糊等種種問題，嚴重阻礙了檔案執(zhí)法的法治化，究其原因，主要在于檔案管理的相關法律關系尚未理順。因此，要解決檔案處罰的問題，首先要理清檔案管理過程中的種種權(quán)力義務關系。
我國的檔案管理實行的是中央統(tǒng)一領導，地方分級管理的體制，中央和地方的各級檔案管理部門是最主要的檔案行政管理主體。由此引發(fā)了它們和其他主體的一系列的行政管理法律關系。
首先是檔案行政主管部門與其所轄的地方各級檔案館之間的關系。關于地方檔案館的法律性質(zhì)，《檔案法實施辦法》、《江蘇省檔案管理條例》等已經(jīng)作出了規(guī)定，認為它們是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，屬于事業(yè)單位的性質(zhì)。在業(yè)務上，它要接受同級檔案管理部門的監(jiān)督和指導，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案。因此，它們之間構(gòu)成了行政主體和相對人之間的法律關系。檔案行政主管部門有權(quán)對檔案館的日常運作行使指導監(jiān)督權(quán)。在資金使用上，也有一定的審批監(jiān)管權(quán)。
其次是檔案行政主管部門和其他機關、企事業(yè)單位內(nèi)部檔案管理機構(gòu)的行政管理關系。這是一種比較純粹的上下級之間的管理關系，在實踐中，尚無檔案行政主管部門將其管理權(quán)力授予這種內(nèi)部檔案管理機構(gòu)的先例。
第三是其他有檔案管理權(quán)限的管理部門，比如城建、科技、測繪、氣象等專業(yè)部門對自己的檔案機構(gòu)的管理，也是檔案行政管理關系中不可缺少的一部分。目前，對這部分檔案機構(gòu)的定性尚不明確。筆者認為，它們可能仍然沿用傳統(tǒng)的管理模式，作為這些管理部門的內(nèi)部機構(gòu)行使一定的行政職權(quán)，同時又是內(nèi)部行政管理關系中的被管理一方。
除此之外，筆者認為值得探討的是機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織的內(nèi)部檔案機構(gòu)的法律地位問題?！稒n案法實施辦法》第九條規(guī)定，這類機構(gòu)享有：（一）貫徹執(zhí)行有關法律、法規(guī)和國家有關方針政策，建立、健全本單位的檔案工作規(guī)章制度；（二）指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作；（三）統(tǒng)一管理本單位的檔案，并按照規(guī)定向有關檔案館移交檔案；（四）監(jiān)督、指導所屬機構(gòu)的檔案工作的職權(quán)，國務院的行政法規(guī)作出了這樣的規(guī)定，是否意味著以法律形式對這些普通民事主體的內(nèi)部機構(gòu)的特別授權(quán)而使這類機構(gòu)成為法律授權(quán)的行政主體。筆者認為這一推論是可以成立的，其被授予的這類職能，的確具有行政管理權(quán)的性質(zhì)，符合授權(quán)行政主體的成立要件。就像國家可以向國有企業(yè)派駐財務監(jiān)督人員一樣，我們也可以把這些內(nèi)部機構(gòu)中行使行政管理權(quán)限的人員看做是國家授予特別行政權(quán)力的個人。雖然對個人授予行政權(quán)力在我國理論界尚未達成共同認識，但在其他國家的法律實踐中早已存在，并不新鮮。那么，由此還可能形成這種行使行政職權(quán)的內(nèi)部機構(gòu)與本機構(gòu)的其他與檔案工作有關的機構(gòu)和人員的行政法律關系。
但是，必須指出的是，具有行政管理權(quán)限并不等于具有行政處罰權(quán)。我國的行政處罰法已經(jīng)明確指出了這一點。行政處罰權(quán)必須要有法律的明文授權(quán)才能行使。因此，在上述的有行政管理權(quán)限的主體中，只有一部分享有行政處罰權(quán)，那就是各級檔案主管部門。
二、 檔案行政處罰的性質(zhì)
《檔案法》第二十四條規(guī)定了縣級以上人民政府檔案行政管理部門對五種檔案違法行為可以進行行政處罰。這五種違法行為分別為：在利用檔案館的檔案中發(fā)生的損毀、丟失屬于國家所有的檔案的；擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的；涂改、偽造檔案的；企業(yè)事業(yè)組織或者個人違反《檔案法》第十六條、第十七條規(guī)定，擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的；倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的。②
檔案行政處罰的實施主體是各級檔案主管部門，而其承受主體的范圍則比較廣泛，包括地方各級檔案館、機關、企事業(yè)單位的檔案機構(gòu)的工作人員，利用國家檔案資源的人員以及其他侵犯了國家和其他主體檔案所有權(quán)的不法分子。法律規(guī)定對他們的行為都可以處罰，但因此而產(chǎn)生的處罰的性質(zhì)并不相同，這也會直接影響到將來的救濟問題。對內(nèi)部工作人員的處罰構(gòu)成一種內(nèi)部行政行為，是一種特別權(quán)利關系的體現(xiàn)。受處罰者不能尋求行政訴訟的救濟途徑，而只能通過內(nèi)部的復議和申訴提出異議。對其他主體的處罰則是一種典型的外部行政行為，可以適用法律所提供的各種救濟手段，包括行政復議和行政訴訟。
三、 檔案行政處罰的形式
《檔案法》規(guī)定了三種行政處罰種類：警告、罰款、沒收違法所得。對于這三種形式，并沒有太大的爭議。而引起諸多爭議的是《中華人民共和國檔案法》第5章第24條規(guī)定，在利用檔案館的檔案中，有損毀、丟失、擅自提供、抄錄、公布、銷毀、涂改、偽造國家所有的檔案的違法行為，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失?！稒n案法實施辦法》第29條規(guī)定：“違反《檔案法》和本辦法，造成檔案損失的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門根據(jù)損失檔案的價值，責令賠償損失?！睂τ凇柏熈钯r償損失”法律性質(zhì)如何認定，是一個引起理論界廣泛爭議的問題。③筆者認為，從目前法律規(guī)定的現(xiàn)狀看，這的確是一種行政處罰的形式。
首先，它的決定主體是行政機關，是否賠償以及賠償數(shù)額的問題，都由行政機關決定，這其中的權(quán)力關系顯然不是民事賠償所能解釋的。其次，它的執(zhí)行沒有協(xié)商和和解的余地，欠缺民事法律關系中對權(quán)利的自由處分權(quán)的要素。第三，它的客體與檔案行政管理權(quán)所指向的對象也是一致的。但是，這種現(xiàn)狀的存在是不合理的。首先，處罰和賠償?shù)男再|(zhì)是有本質(zhì)區(qū)別的。處罰具有懲罰性，目的在于通過不利的處分使行為人不再從事同樣的行為，而賠償具有補償性，目的在于彌補權(quán)利人因不法行為而遭受的損失。因此，賠償不能算作是行政處罰的一種形式；其次，從本質(zhì)上說，賠償是一個民事爭議的問題，由行政機關決定賠償問題，是對司法最終裁量權(quán)的一種侵犯。
值得注意的是，檔案行政管理部門可以責令賠償損失的，僅僅限于被侵犯的對象是國有檔案的情況。那么，國家作為國有檔案的所有者，有保護其所有的檔案的權(quán)利和義務。這本無可厚非，但是，眾所周知，在現(xiàn)代法治社會中，私力救濟是受到嚴格限制的，如果僅僅因為國家具有特殊的地位就可以以一個所有者的身份對侵犯其權(quán)利的人直接懲罰的話，那么就是在某種程度上，允許了濫用私刑。這顯然已經(jīng)超出了法治所限定的框架。因此，國家作為一個所有者，應當和其他的民事主體一樣，統(tǒng)一服從民事法律規(guī)范的制約，而不能濫用自己所享有的行政權(quán)力，用公法手段解決司法問題。國家作為國有資產(chǎn)的所有人和行政權(quán)力的享有者時，其行為的法律性質(zhì)是不一樣的，從制度層面上將兩者嚴格區(qū)分，是實現(xiàn)行政法治所必須解決的一個先決問題。
四、 檔案行政處罰的完善
1．要完善相關的立法，對檔案行政管理權(quán)、檔案行政處罰權(quán)各自的行使主體的范圍作出一個明確的界定，對檔案賠償相關法律規(guī)定也應有所改變。筆者認為，可以將“責令賠償損失”改為“國家有權(quán)以所有者身份向上述組織和個人提起民事?lián)p害賠償?shù)脑V訟”。同時，在相關法律適用時，要嚴格遵循特別法優(yōu)于普通法，上位法優(yōu)于下位法的原則，并且對現(xiàn)有的相關法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行整理，消除現(xiàn)有的矛盾和沖突。
2．完善檔案行政處罰的救濟手段。目前，理論和實踐界對于檔案行政處罰的救濟普遍采用程序救濟的手段，中央和地方的有關主管部門紛紛制定相關的檔案行政處罰法規(guī)和規(guī)章，明確了被處罰當事人的申辯權(quán)、聽證權(quán)、知情權(quán)，并對作出處罰行為規(guī)定了種種形式要件，這些都是很有價值的。體現(xiàn)了在我國法治建設的進程中，程序的價值正逐漸凸顯并且被充分地認識到。但是，我們還應當關注到，一方面，實體法中關于管理權(quán)、處罰權(quán)、求償權(quán)的相關問題如果沒有得到充分的理順，程序的價值也難以充分發(fā)揮；另一方面對于行政機關內(nèi)部機構(gòu)和人員而言，如果受到處罰，他們是無法通過這些程序救濟手段獲得救濟的。因此，有必要另外立法加以規(guī)定。
3．加強對檔案行政處罰的監(jiān)督機制。這其中既包括內(nèi)部的監(jiān)督機制，比如檔案行政處罰案件的備案制度、上級檔案行政主管部門對下級部門、授權(quán)機構(gòu)、委托機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制度，又包括外部的監(jiān)督機制，比如法院監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等。要通過立法的形式明確這些外部監(jiān)督主體在檔案行政處罰領域中的監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督權(quán)的行使程序，以便于監(jiān)督權(quán)的具體實施，避免其流于形式。
注釋：
①潘玉民，《檔案行政處罰原則論述》，《浙江檔案》2003年第1期。
關鍵詞:行政處罰法 簡易程序 若干問題
一、行政處罰程序的有關規(guī)定
行政處罰程序,是指行政處罰實施主體在作出處罰決定和執(zhí)行處罰決定過程中所要遵循的步驟和方式,包括處罰決定程序和處罰執(zhí)行程序。行政處罰程序是國家行政處罰機關在作出行政處罰決定之前,給行政相對人提供發(fā)表意見和提出證據(jù)的機會,對特定處罰事項進行質(zhì)證、辯駁的程序。行政處罰程序的制定在我國是改革開放的產(chǎn)物,是尊重和保護人權(quán)的重要體現(xiàn)。
1990年以來,我國行政執(zhí)法工作得到了長足發(fā)展,在法律、法規(guī)的制定或修訂時越來越多的注意到了行政執(zhí)法程序方面的規(guī)范與完善。1996年3月17日,八屆人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》),是我國行政法制建設中的一件大事,該法的實施與深入必將推動我國行政法制現(xiàn)代化的進程,也使我國行政處罰領域有了明確的法律依據(jù),特別是在行政處罰程序方面實現(xiàn)了有法可依。可以肯定,如果《行政處罰法》能夠得到嚴格實施,行政程序違法,至少是行政處罰中的程序違法現(xiàn)象將會大大減少,依法行政的水平將會因此而大大提高。
《行政處罰法》在第五章中分別規(guī)定了“簡易程序”、“一般程序”和“聽證程序”?！缎姓幜P法》第三十三條至第三十五條規(guī)定了簡易程序,第三十六條至第四十一條規(guī)定了一般程序,第四十二條至第四十三條規(guī)定了聽證程序。該法用專條規(guī)定了簡易程序適用的法定條件:即(1)違法事實確鑿。(2)有明確的法定依據(jù)。(3)符合《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類和幅度。其處罰的種類有兩種:即警告和罰款。其罰款的幅度為:對公民處以五十元以下,對法人或者其他組織處以一千元以下外,同時還明確規(guī)定“執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的,應當向當事人出示執(zhí)法身份證件,填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當當場交付當事人?！痹谝话愠绦蛑?具體規(guī)定行使行政處罰權(quán)主要有以下幾個環(huán)節(jié):表明身份、調(diào)查取證、聽取申辯、作出行政處罰決定、送達行政處罰決定書。其中也明確規(guī)定“……行政機關在調(diào)查或者進行檢查時,執(zhí)法人員不得少于兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問,并協(xié)助調(diào)查或者檢查,不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄”。
“缺少程序的執(zhí)法是不公正的執(zhí)法?！薄缎姓幜P法》中處罰程序的制定,即“簡易程序”、“一般程序”和“聽證程序”,一改以往重實體輕程序的做法,在程序上進一步強調(diào)了程序性法律制度的重要性,是我國行政法律制度的進步,其實質(zhì)是尊重行政相對人的意見。特別是有關表明身份、說明理由、告知權(quán)利、聽證、回避、合議等行政法律的許多重要程序制度,使行政機關在作出行政決定前,有義務告知行政相對人作出行政處罰決定的事實和理由,行政相對人有權(quán)就處罰的事實和適用法律表達意見、提供反駁證據(jù)。行政機關有義務聽取和采納合理的意見,使行政機關通過公開、民主的方式達到依法行政的目的。
但是,任何法律都是滯后于時代需求的,不可能窮盡一切。在制定之時不可能對以后可能出現(xiàn)的問題都設想到,將法律制定的很完善周全?！缎姓幜P法》中的“簡易程序”和“一般程序”雖對當時行政機關行政執(zhí)法中存在的問題進行了規(guī)范,但隨著時代的進步和社會的發(fā)展,上述行政處罰程序中存在的問題也就顯現(xiàn)出來了,為此,本文擬針對“簡易程序”和“一般程序”在實踐中存在的缺陷進行討論。
二、《行政處罰法》中簡易程序存在的有關問題
(一)警告問題。
警告,作為《行政處罰法》規(guī)定的罰種之一,是所有罰種最輕的一種。表面上看,對當事人(行政相對人)幾乎沒有造成任何(直接)影響,其實,作為一種無形的、潛在的(潛移默化式)、長期性的東西,它的潛力是無限的,能量是無窮的,且又是無處不在。也就是說,它起到的是后發(fā)、柔性、軟式的作用,而非即時、剛性、硬式的影響。
不過,我們也應清醒看到目前警告所起的作用是十分有限的。究其原因是多方面的,有法律制度、社會環(huán)境、個人素質(zhì)等等幾方面。
一是社會因素。信用程度不夠。在當今社會的公信力低下,信用體系破壞嚴重的情況下,企圖通過警告這種效果,達到社會規(guī)范化的理想境界,是異想天開的,不現(xiàn)實的,無疑是機械的教條主義和形式的經(jīng)驗主義的復辟。特別是對于哪些“哪管我死后洪水滔天”的“路易十六式”和抱著“只要不受罰款,愛怎樣警告都可以”的“寒號鳥式”得過且過的人來說,警告所起的作用簡直等于零。所以說,警告要想樹立足夠的威信,起到其應有威懾作用,在目前這種情況之下,單純依靠人們的自我覺悟的提高是很困難的。說實在的,沒有政府堅定不移的支持、社會的全員參與,警告要想起到其應有的作用,真的是“難以上青天”。
二是執(zhí)行力因素。主客觀因素很多。雖名曰處罰,卻無關痛癢。然一旦執(zhí)行起來,警告這種最低處罰,往往會受到外界不同程度的掣肘和干擾。如,上級的打招呼、親情、友情的勸告、同事的請托、兄弟單位的幫忙等等。誠然,世俗的習慣往往會扭曲法律的正義,那么,警告的公信力,特別是個人執(zhí)行力的變形、走樣,自然便是順理成章的事了。
三是法律因素。主要指缺乏可溯力或約束力。這也是警告之所以無法起到應有的威懾力,不為人所重視的關鍵之所在。由于(警告)處罰做出后,不涉及執(zhí)行程序,所以一旦處罰決定書送達后,案件即告終結(jié)。這樣的處理結(jié)果,對于一個尚未具備基本公民道德的人來說,是無關緊要的。同樣,對于一個剛剛進入調(diào)整期的社會來說,也只能算是例行程序而已,尚不足引起人們的重視。難怪乎現(xiàn)實中警告這類案件,多不勝數(shù),卻又被人們熟視無睹,也就不難理解了。
(二)執(zhí)法人員人數(shù)問題。
開展調(diào)查或進行檢查時,究竟需要幾個執(zhí)法人員參加的問題。是所有執(zhí)法人員人人皆知的常識性問題,按理,無須多談。可是,當我們重新審視《行政處罰法》的行政處罰程序后,這個想法改變了。不僅要談,而且要多談,并爭取通過某些技術性的處理,確實改正條款中的錯誤,最終達到“知”與“行”的完美統(tǒng)一。
衛(wèi)生行政處罰文書是衛(wèi)生行政機關為實現(xiàn)衛(wèi)生行政監(jiān)督管理職能，在現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督、衛(wèi)生行政處罰過程中，針對特定對象依法制定的具有法律意義的法律文書。衛(wèi)生行政處罰文書不僅是衛(wèi)生執(zhí)法活動的重要載體，同時也是稽查衛(wèi)生監(jiān)督員行政執(zhí)法質(zhì)量的重要客觀依據(jù)。在衛(wèi)生行政訴訟中，執(zhí)法文書又是重要的證據(jù)。因此，衛(wèi)生行政處罰文書制作的質(zhì)量至關重要。
為進一步規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法行為， 2005年徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所運用文獻評閱法、現(xiàn)場調(diào)查和焦點組訪談等研究方法，對上海市徐匯區(qū)2002―2004年1 499份衛(wèi)生行政處罰文書案宗進行整理和分析。我們先期建立了文書材料完整性、證據(jù)材料合法性、適用法律正確性、文書制作規(guī)范性等對文書質(zhì)量評估的科學評價指標體系（草案），并在本課題內(nèi)進行了實際運用和驗證。從而我們對徐匯區(qū)2002―2004年的文書制作現(xiàn)狀、存在的問題和產(chǎn)生的原因有了更深刻地了解，并由此提出了提高衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的科學對策。
1先期建立的衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系（草案）及其運用驗證
課題組在對原《徐匯區(qū)衛(wèi)生行政執(zhí)法文書質(zhì)量評審標準》分析的基礎上，通過文獻評閱、關鍵知情人訪談，結(jié)合衛(wèi)生部有關規(guī)范執(zhí)法文書的規(guī)定，擬訂了《衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系（草案）》。該草案由4個一級指標、12個二級指標和30個三級指標構(gòu)成，為使該評價指標體系具有科學性與可操作性，課題組組織了涉及法律專家、衛(wèi)生法學專家、衛(wèi)生執(zhí)法人員的3次專家論證會。論證專家對評價指標體系中各項指標的代表性、科學性、重要性等進行了反復討論與論證，最終確定評價指標體系的指標構(gòu)成和相應的評分細則。為對每項指標賦值，采用Delphi法收集7位相關專家的意見，經(jīng)過3個輪次的論證，確定每項指標在指標體系中的權(quán)重系數(shù)［1］。
運用該評價體系得到了徐匯區(qū)2002―2004年的文書制作現(xiàn)狀。通過從對行政執(zhí)法文書的一級指標、二級指標和三級指標的分析，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生行政執(zhí)法文書存在有6個問題：① 案由分類不規(guī)范；② 違法主體認定不確切；③ 執(zhí)法程序不規(guī)范；④ 法律法規(guī)引用不規(guī)范；⑤ 文書體例和格式不符合要求；⑥ 內(nèi)部文書和外部文書之間存在質(zhì)量差異［2］。
研究人員對28項影響衛(wèi)生行政處罰文書得分的評分指標進行多元逐步回歸分析，對回歸方程各項系數(shù)進行t檢驗。最終分析結(jié)果顯示，有23項文書評分指標與衛(wèi)生行政處罰文書的得分相關。
根據(jù)不同指標相關程度的大小，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生行政處罰文書制作中存在的6個主要問題，最重要的一組影響指標有4項：第20項（適用法律條款準確齊全）、第18項（引用法律、法規(guī)準確）、第12項（違法主體認定確切）、第6項（符合法定流程）；次要影響的指標有3項：第11項（證據(jù)符合法定形式）、第19項（引用法律、法規(guī)完整）、第4項（文書時限符合法律規(guī)定） ［3］，見表1。
2提高衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的對策
2.1建立衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系
衛(wèi)生行政處罰文書的質(zhì)量控制是一項系統(tǒng)的復雜工程。在實際工作中，衛(wèi)生行政處罰雖需經(jīng)過一系列的程序，如調(diào)查取證、合議程序、科室負責人及所領導審批，但是衛(wèi)生行政處罰文書的制作缺乏量化的評估體系，不能有效的規(guī)范衛(wèi)生行政處罰行為。因此，建立了具有普遍性和適用性的衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系，就能準確客觀地測評衛(wèi)生處罰文書的制作質(zhì)量，為衛(wèi)生行政處罰文書的質(zhì)量控制提供依據(jù)。建立衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系是提高文書質(zhì)量的前提，也是我們的基本對策。
2.2提高衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的對策
在之前的研究中, 我們用文書質(zhì)量評價指標體系對徐匯區(qū)2002―2004年的1 499份衛(wèi)生行政處罰文書進行分析，發(fā)現(xiàn)了其中存在的一些主要問題和產(chǎn)生這些問題的主要因素。對影響衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的7項主要因素進行歸類分析發(fā)現(xiàn)，這些因素主要體現(xiàn)在衛(wèi)生行政處罰過程中程序執(zhí)行、認定違法主體、證據(jù)收集、適用法律法規(guī)以及行政機關行使職權(quán)是否恰當?shù)确矫?。根?jù)《行政訴訟法》第五十四條，判決衛(wèi)生行政處罰撤銷的情況有:主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、。因此，在行政訴訟過程中，執(zhí)法文書如出現(xiàn)上述問題，將嚴重影響衛(wèi)生行政執(zhí)法的合法性，更有可能導致衛(wèi)生行政處罰被變更甚至無效。由此我們提出以下提高衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的具體對策。
2.2.1規(guī)范行政執(zhí)法程序，建立監(jiān)督檢查制度首先應嚴格規(guī)范行政執(zhí)法程序。從研究結(jié)果中的執(zhí)法程序來看，3年得分率分別為57.60％、60.40％、56.80％；從影響指標來看，第6項“符合法定流程”是影響衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的最重要4項指標之一?！缎姓幜P法》第三條明確規(guī)定，“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的行政處罰無效”。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條，在判決衛(wèi)生行政處罰撤銷的情況中，“違反法定程序”是重要因素之一。因此，衛(wèi)生行政執(zhí)法人員應嚴格遵守法律規(guī)定，在行政執(zhí)法過程中要堅持公開性原則、履行告知義務, 說明行政處罰的理由和法律依據(jù)。當事人有陳述、申辯、聽證等權(quán)利, 行政相對人的這些程序上的權(quán)利不能被剝奪、減少或者限制,應保證以程序的正義來規(guī)制行政處罰自由裁量權(quán)之正義。因此，要提高衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量，首先應嚴格規(guī)范行政執(zhí)法程序，消除“執(zhí)法程序不規(guī)范”問題。
其次，我們應加強運用合議程序，控制對自由裁量權(quán)的運用。自由裁量權(quán)是指在特定情況下依職權(quán)以適當和公正的方式作出行為的權(quán)力。在法治國家條件下,行政自由裁量權(quán)的存在與發(fā)展是由成文法的局限性以及立法機關固有的缺陷決定的,同時也是“知識分工”特性決定的, 行政機關獨有的高效率以及在特殊情況中的具體知識也是行政自由裁量權(quán)得以發(fā)展的重要原因 ［4］。根據(jù)《行政處罰法》第三十八條規(guī)定，“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”。因此，衛(wèi)生執(zhí)法人員更應加強對內(nèi)部程序的控制。從處罰程序的特點入手，進行合理分工，將調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)分開，做到責罰適當，公平公正。
第三，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部應專門安排法制稽查人員，加強法制稽查工作?？梢詰帽菊n題所研究得到的“衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系”定期對執(zhí)法人員撰寫的執(zhí)法文書進行評審，建立完整而嚴謹?shù)男l(wèi)生行政處罰文書監(jiān)督檢查制度，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。
2.2.2加強法律知識培訓，提高法律文書書寫技能從研究結(jié)果的主要7項影響指標來看，無論是法律條款適用問題還是違法主體認定問題，都與人的因素相關，即與衛(wèi)生行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)相關。因此，要提高文書制作質(zhì)量，首先應該加強對衛(wèi)生行政執(zhí)法人員的法律培訓。
衛(wèi)生行政處罰是國家行政權(quán)的一部分，是國家意志的體現(xiàn)，具有國家強制性和職權(quán)法定性。對于行政管理相對人而言，它能告知其依法享有的權(quán)利，及時對自己的行為進行陳述和申辯。因而文書制作原則要求很高，包括客觀性、合法性、避免倚輕倚重，過罰不符、準確性4個方面。這就要求衛(wèi)生執(zhí)法人員必須具備較高的法律專業(yè)知識和執(zhí)法能力。但在實際工作中，大多數(shù)衛(wèi)生執(zhí)法人員由于對法律的認識比較膚淺，無法有效的運用法律法規(guī)來嚴格執(zhí)法。表現(xiàn)在文書制作中，就影響了文書質(zhì)量的提高。因此，在法律培訓中應重點針對執(zhí)法人員在撰寫衛(wèi)生行政處罰文書時存在的“違法主體認定不確切”、“處罰主體證明文書不全”、“執(zhí)法程序違法”和“適用法律條款準確不齊全”等采取有效措施，提高法律文書書寫技能。
另外，“使用的文字、標點、數(shù)字不規(guī)范”也是文書質(zhì)量不高的一個重要因素。因此，衛(wèi)生行政部門應加強對衛(wèi)生執(zhí)法人員進行文書寫作和法律知識培訓，提高衛(wèi)生執(zhí)法人員的法律文書書寫技能。衛(wèi)生執(zhí)法人員制作衛(wèi)生行政執(zhí)法文書時，應當采用嚴格意義上的書面語，避免使用口語，用準確、嚴格的執(zhí)法文書以及特有的法律思維來反映事物的本質(zhì)，保證執(zhí)法文書嚴謹、規(guī)范和精煉，塑造良好的執(zhí)法者形象。
2.2.3落實責任制，加強績效考核2005年6月9日，衛(wèi)生部頒布衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2005〕233號令，《衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制若干規(guī)定》開始實施。衛(wèi)生執(zhí)法責任根據(jù)崗位執(zhí)法人員違反法定義務的不同情形，依法確定其應承擔責任的種類和內(nèi)容，體現(xiàn)了權(quán)力、義務和責任三者相對等原則。
為規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法行為，提高衛(wèi)生行政執(zhí)法水平，我們將切實落實《衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制若干規(guī)定》，把執(zhí)法人員衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量納入執(zhí)法人員工作績效考核范疇，建立長效考核機制，并賦予較高權(quán)重。這有助于衛(wèi)生執(zhí)法人員樹立行政處罰文書質(zhì)量意識，在實際工作中既能注意到執(zhí)法行為不合法、不規(guī)范，侵犯人民群眾合法權(quán)益的問題，又能注意到執(zhí)法缺位、不到位，該管的事情沒有管好的問題，不斷提高依法行政能力，提高衛(wèi)生行政處罰文書制作質(zhì)量。
2.2.4進一步修訂完善衛(wèi)生法律體系從執(zhí)法實例和具體的行政處罰案件內(nèi)容來看，我國的衛(wèi)生法律制度在制訂過程中存在空白點，因而在具體實施過程中出現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)督盲區(qū)，衛(wèi)生法律體系需進一步修訂完善。
對“執(zhí)法程序不規(guī)范”問題進一步深入分析，我們發(fā)現(xiàn)其主要表現(xiàn)為“告知書內(nèi)容有被縮寫、簡寫的現(xiàn)象，內(nèi)容不齊全；所告知的陳述申辯時間不合理；當事人逾期未來申辯沒有在文書上注明”等。而其中“所告知的陳述申辯時間不合理”即為法律盲點。因為盡管《衛(wèi)生行政執(zhí)法處罰文書規(guī)范》和《行政處罰法》對于“行政處罰事先告知”的“違法主體”等要素都有明確規(guī)定，但對于“法律時間”卻并未予以明確規(guī)定。因此，行政管理相對人雖然擁有法律法規(guī)所賦予的“陳述與申辯的權(quán)利”，但其權(quán)利行使卻易流于形式，“衛(wèi)生行政機關的執(zhí)法效率，法律的嚴肅性均會受到不同程度地影響” ［5］。一旦遇到當事人遭遇不可抗力等因素不及陳述與申辯而行政程序又進入到行政復議或者行政訴訟后，行政機關往往會因此而處于不利的地位。
因此，法律、法規(guī)本身的不完善在很大程度上也影響了衛(wèi)生行政執(zhí)法文書的制作質(zhì)量。事實上，授予行政處罰自由裁量權(quán)的法律法規(guī)不規(guī)范、不科學也是自由裁量權(quán)濫用的主要問題之一，這也從另一個側(cè)面證明了 “法律法規(guī)引用不規(guī)范”除執(zhí)法人員法律意識不強，制作文書偷工減料之外，還有部分原因是違法行為處于法律真空地帶，使執(zhí)法人員“無法可依”所致。
3參考文獻
［1］魏澄敏,蔣收獲,陳剛,等.衛(wèi)生行政執(zhí)法文書質(zhì)量評價指標體系研究［J］.上海預防醫(yī)學，2007，19（6）：286-288.
［2］沈青，陳雪珠，魏澄敏，等.上海市徐匯區(qū)2002-2004年衛(wèi)生行政處罰文書現(xiàn)狀［J］.上海預防醫(yī)學，2007，19（6）：283-285.
［3］汪瀾，魏澄敏，陳雪珠，等.上海市徐匯區(qū)衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的影響因素分析［J］.上海預防醫(yī)學，2007，19（6）：267-268.
［4］曾蔚.行政自由裁量權(quán)的概念及存在原因辨析［J］.法學雜志,2005,5:74.
一、總體要求
堅持以總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導，深入貫徹落實中央、省、市法治政府建設工作相關要求，持續(xù)推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，促進依法行政。重點圍繞事關社會安全穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益的食品安全、藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量安全、特種設備安全及消費領域市場監(jiān)管，在全系統(tǒng)范圍內(nèi)對依法實施的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法行為開展人民群眾最不滿意行政執(zhí)法突出問題承諾整改活動。廣泛聽取人民群眾意見建議，準確掌握人民群眾反映最強烈、最不滿意的行政執(zhí)法突出問題，針對梳理出的突出問題向社會作出公開整改承諾，并加強跟蹤監(jiān)督檢查，對整改情況進行大回訪、進一步提高市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法社會滿意度。
二、實施步驟
（一）開展全系統(tǒng)行政執(zhí)法社會滿意度大調(diào)查。（2020年8月1日前）各股所室要結(jié)合市場監(jiān)管行政執(zhí)法工作實際，通過媒體網(wǎng)絡、實地走訪、企業(yè)座談等多種形式扎實開展問卷調(diào)查，深入了解人民群眾對行政執(zhí)法部門日常執(zhí)法工作的看法，認真聽取人民群眾的意見建議，準確掌握人民群眾對行政執(zhí)法工作的滿意程度。（二）開展全系統(tǒng)行政執(zhí)法突出問題大收集（2020年8月5日前）。各股所室要在調(diào)查問卷的基礎上，聚集群眾反應強烈的執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不嚴格、不文明、不透明、不廉潔等問題，深入查找本股所室存在的行政執(zhí)法突出問題，形成問題清單，于8月5日前報法規(guī)股。（三）開展全系統(tǒng)行政執(zhí)法突出問題大研判（2020年8月15日前）。積極參加市司法局組織召開的專題會議，深入分析原因，找準市場監(jiān)管行政執(zhí)法領域問題根源，準確研判，精準定位人民群眾最不滿意的行政執(zhí)法突出問題。（四）開展全系統(tǒng)行政執(zhí)法突出問題大整改（2020年9月-10月）。各股所室要在準確研判的基礎上，針對市司法局制發(fā)的整改通知書，制定整改方案，壓實工作責任，按照“定領導、定責任、定方案、定時限”逐一落實整改措施，限期整改，逐一銷號，向社會作出公開承諾整改，并將整改落實情況于9月28日前報送至法規(guī)股匯總，由法規(guī)股于10月1日前將形成整改落實情況的報告報市司法局備案。（五）迎接全市行政執(zhí)法問題整改大回訪。各股所室要針對整改落實情況進行自查自糾，迎接市司法局監(jiān)督檢查及州委全面依法治市委員會執(zhí)法協(xié)調(diào)小組的“回頭看”整改大回訪。
關鍵詞：行政訴訟；非法證據(jù)；排除規(guī)則；
一、行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則的一般理論
證據(jù)是訴訟程序中一個重要的法律概念，證據(jù)的采信和適用乃是訴訟之核心問題，亦是現(xiàn)代訴訟制度的重要有機組成部分。理論界關于證據(jù)內(nèi)涵的學說較多，我國《刑事訴訟法》第48條規(guī)定：“可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)”。這一條規(guī)定使得“材料說”成為了學界主流觀點。該學說認為，證據(jù)就是在訴訟過程中可以用于證明案件真實情況的各種材料。筆者認為，“材料說”可以清楚的反映訴訟證據(jù)和普通證據(jù)的區(qū)別，能夠表明訴訟證據(jù)主觀和客觀的統(tǒng)一，亦能夠顯示在刑事訴訟過程中對不同種證據(jù)進行審查、判斷以及認定的必要性?！胺欠ㄗC據(jù)是指不符合法定來源和形式的或者違反訴訟程序取得的證據(jù)材料”。①可見非法證據(jù)的非法二字體現(xiàn)在實質(zhì)違法和程序違法兩個方面。非法證據(jù)的排除指的是，在訴訟過程中法官對非法證據(jù)不予采納。由于行政訴訟的特殊性，行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則中“排除”指的是在行政訴訟過程中排除行政機關所收集的非法證據(jù)，排除相對人因為該證據(jù)可能承擔的不利后果。②基于證據(jù)學理論，結(jié)合我國有關法律規(guī)定，行政訴訟非法證據(jù)大致分為以下幾種：
1. 收集程序違法的證據(jù)。例如：被告及其訴訟人在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù)，不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據(jù)。
2. 采取偷聽、偷拍等手段獲取的并且侵犯他人合法權(quán)益的證據(jù)材料亦不能作為定案依據(jù)。
3.當事人采用誘惑的方法，故意捏造虛假情況和為他人提供條件或以不法損害相恐嚇以及采取強制手段所獲取的證據(jù)。
《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》將我國行政訴訟非法證據(jù)的排除范圍限定在了如下范圍：（1）程序嚴重違法。（2）使用暴力、脅迫等不正當手段獲取的證據(jù)。（3）被告在做出具體行政行為之后或者在訴訟程序中自行收集的證據(jù)。（4）偷拍、竊聽并侵犯他人合法權(quán)益的證據(jù)資料。在我國行政訴訟中“非法證據(jù)”可以作為行政主體侵犯當事人合法權(quán)益的依據(jù)但是絕對不得作為證明被訴具體行政行為合法的依據(jù)。
二、“釣魚執(zhí)法”法理分析
從法理的角度來分析，釣魚執(zhí)法就是指當事人本來沒有意圖想要違法，在執(zhí)法人員的誘惑之下從事了違法活動。比較典型案例的就是發(fā)生在上海市的孫中界斷指案。據(jù)孫中界回憶，當日7時30分許，孫中界駕車浦東區(qū)，行使至閘航路和召泰路交叉口時，看到一名男子站在路中間頻頻揮手示意他停車。自己看到他非常著急，覺得他肯定有困難，就停下了車。他拉開車門之后坐到了副駕駛座位上。問他有什么急事，他說已經(jīng)很晚了攔不到車，天氣非常冷，想讓我捎他一程。孫中界正好順路，打算捎他一程。該男子上車后，說按一般的出租車費給我掏錢，孫中界當時忙著開車也沒回應他。車走了大概五分鐘左右，這名男子說到地方了，我就把車停了下來。他掏出10塊錢，扔到了車的儀表盤右側(cè)，隨后就伸腳急踩剎車，并且伸手來拔我車鑰匙。此時，車前側(cè)過來一輛面包車，幾名便衣男子沖下來之后上了孫中界的車，這伙人自稱是執(zhí)法大隊的，稱孫中界是黑車非法營運。孫中界趕忙解釋說，剛才那個的男子可以為我作證，可是那男子已不見蹤影。他們把孫中界從車里拽了出來，強行拿走了孫的行車證和駕駛證，把孫推上了他們的面包車開進了一個胡同，胡同里面停著一輛依維柯，上面有幾名身穿制服的男子，孫正要掏出手機報警，他們把孫的手機沒收了。他們在車上審問孫，一名男子拿出浦東新區(qū)城管行政執(zhí)法局調(diào)查處理通知書，說孫非法營運。孫向他們陳述了事實。他們堅持說孫非法營運，讓孫在處理通知書上簽字。因為尿急無法忍受，孫中界只好在上面簽了字。當晚9時30分許，孫中界回到了自己的租房處，揮刀砍掉小指。此案成為了人們目光匯聚的焦點。因此，如何正確處理行政機關取得的非法證據(jù)便成為了依法行政的重要內(nèi)容之一。 筆者認為，“釣魚執(zhí)法”在實務中并非絕對不可使用，而是要遵循一定的程序。首先，只有針對常規(guī)行政手段無法達到執(zhí)法目的時才可以使用這種方式。其次，要經(jīng)過嚴格的審批。第三，應當盡可能的采取全程錄音、錄像。第四，不能使用引誘式的語言。③在實務中，如果執(zhí)法者只是提供條件或機會，等待潛在違法者自己主動實施違法行為，那么取得的證據(jù)是可以使用的。孫中界案中，他本人并無實施非法營運的意圖，“好意施惠”卻被“釣魚執(zhí)法"，嚴重違背依法行政的原則，同時也會挫傷人民群眾助人為樂的積極性，當然會受到人們的普遍質(zhì)疑。
三、行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則的價值分析
從本質(zhì)上來講，行政訴訟非法證據(jù)排除是一個價值問題。在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定無疑的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會利益的權(quán)衡。④當今社會，類似孫中界案的事件如果一再發(fā)生會損害私權(quán)與公權(quán)的平衡，使得人們傾向于尋求法外程序去解決問題，如上訪等事件必然會多次出現(xiàn)。非法證據(jù)排除規(guī)則的確立可以促進行政機關文明執(zhí)法，促進社會的良性發(fā)展。這種規(guī)則的適用必然會導致訴訟中行政證據(jù)材料的減少，而出現(xiàn)實體上的不正義。如果拋開個案的局限性，非法證據(jù)排除規(guī)則更符合當今法治國家的要求，這也是執(zhí)行憲法和法律的需要。非法證據(jù)排除規(guī)則引入行政訴訟法領域，可以在一定程度上縮減行政干預司法的空間，推動司法與行政的動態(tài)平衡關系，加快法治建設的腳步。非法證據(jù)排除規(guī)則體現(xiàn)了對人權(quán)的尊重，能夠充分的保護公民的憲法權(quán)利，有利于推動程序正當理念和法治國家的建設。（作者單位：四川大學法學院）
參考文獻
① 柴發(fā)邦.訴訟法人辭典. [M].成都：四川人民出版社， 1989.505.
② 李劍.論行政訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則[D].湘潭：湘潭大學.2008：6.
關鍵詞： 出租車；行政許可審批制度
引言
隨著我國經(jīng)濟進步，出租車行業(yè)也得到迅猛發(fā)展。出租車作為公眾日常出行的交通工具，一方面滿足為公眾出行提供便利，另一方面也促進了我國服務行業(yè)的發(fā)展。但是隨著政府對出租車行業(yè)的管理逐步加強，在也產(chǎn)生了一些諸如"黑車"等問題。
一、出租車行業(yè)行政許可制度的發(fā)展歷程
隨著我國改革開放的進程，為服務涉外經(jīng)濟，在80年代出租車行業(yè)逐步從沿海開放城市逐漸興起。為引導其發(fā)展1985年1月由國務院特區(qū)辦、對外經(jīng)貿(mào)部、財政部、國家經(jīng)委、海關總署等五部委的《關于限制舉辦經(jīng)營出稅汽車的中外合資、合作企業(yè)的請示》成為了我國最早的對出租車行業(yè)進行管理的法規(guī)性文件。之后北京、上海等城市都出臺了地方性行政法規(guī)。1988年6月，國家旅游局、公安部、建設部聯(lián)合頒布《城市出租汽車管理暫行辦法》，首次明確了對出租車行業(yè)管理的部門是公共交通部門，并對出租車的開業(yè)、停業(yè)等做出了明確規(guī)定。進入90年代后，人民生活水平日益提高，為滿足人民不斷增長的交通需求，政府鼓勵社會辦交通，因此，為進一步規(guī)范出租車行業(yè)1997年12月公安部和建設部《城市出租汽車管理辦法》，這是我國目前對出租車行業(yè)進行管理相對比較完善的規(guī)定。到2004年10月國務院第135號令《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可條件的規(guī)定》，明確了駕駛員客運資格證、出租汽車經(jīng)營資格證和車輛運營證核發(fā)條件。隨著這些規(guī)定的出臺出租車行業(yè)得到進一步規(guī)范，促進了其快速發(fā)展。
縱觀我國出租車行業(yè)的管理規(guī)定，經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了從無償使用到有償使用的過程。在早期政府實行經(jīng)營權(quán)無償使用的制度，只要經(jīng)過審批都可以上路運行。由此帶來的問題也隨之顯現(xiàn)，如出租車司機收入下降，出租車數(shù)量飛速增長，行業(yè)競爭激烈等。同時，一些人為獲取出租車經(jīng)營權(quán)及倒賣經(jīng)營權(quán)而進行權(quán)錢交易，滋生了大量腐敗現(xiàn)象，增加了行業(yè)的不穩(wěn)定因素。從90年代中期至今，為限制出租車數(shù)量的快速增長，政府由過去的一般準入實行了特許準入，進行數(shù)量控制；為避免出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，政府開始逐步采用有償使用招投標的制度。90年代后各地也都紛紛效仿，這一制度得以在全國推廣。
政府為了便于管理，要求司機掛靠企業(yè)經(jīng)營，2003年，政府文件更是強行規(guī)定牌照到期后由政府回收拍賣，而且只對企業(yè)拍賣。針對已有的個體運營權(quán)，在公司化的過程中，政府采取"收車"的方法強行推行公司化管理。"收車"就是由政府強行收回車輛的產(chǎn)權(quán)和營運證歸公司所有，對原出租車業(yè)主給與少量的補貼。個體經(jīng)營逐步被淘汰，公司把持了有限的出租車運營車牌，車牌成了一種被不合理壟斷的稀缺資源。出租車公司利用這一優(yōu)勢向"的哥"收取高額"份錢"，實際上出租車牌照是在設行政許可制度，這也直接導致了出租車罷運事件的發(fā)生。
二、出租車行業(yè)行政許可制度引發(fā)的問題
㈠黑車數(shù)量增加
顧名思義，"黑車"就是不具備相關營業(yè)執(zhí)照的出租汽車。由于當前政府出于維護出租車行業(yè)整體利潤，避免出現(xiàn)由于出租車數(shù)量過多而導致惡性競爭，因此，對出租車行業(yè)采取了嚴格的數(shù)量限制，但是出租車行業(yè)門檻較低，我國目前較大的就業(yè)壓力以及合法運營的出租車無法對邊緣地區(qū)覆蓋，都使"黑車"出現(xiàn)了較大幅度的增加。這極大的影響行業(yè)秩序，對乘客及合法營運的出租車司機的利益都產(chǎn)生了嚴重的威脅。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國出租車市場中黑車的數(shù)量是正規(guī)出租車的兩倍。
出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因主要是由于政府對出租車數(shù)量的嚴格管制。憑借與政府密切的利益關系，博弈能力強大的公司所有者們成為出租車特許經(jīng)營牌照的有利爭奪者。公司群體希望以"公司化"方式，從個體經(jīng)營者手中奪取出租車經(jīng)營權(quán)，從而成為"公司制"的重要推動者。政府為了有效管理出租車行業(yè)將經(jīng)營權(quán)壟斷性的交給出租車公司，將出租車司機變?yōu)楣镜膯T工，公司憑借其手中的特許經(jīng)營權(quán)對司機收取高額"份錢"，使司機在創(chuàng)造出巨大利潤的同時依舊處于行業(yè)的底端。眾多希望進入出租車行業(yè)的競爭者，只能通過黑車進入該市場。以上海為例，若開正規(guī)出租車，申請獲準，先繳車牌費約3萬元，營運后每個月向公司上繳"份錢"5000余元，一年就是6萬余元。而制作一輛假出租車總成本將近9萬，這其中包括：購車款8.5萬元，車型為桑塔納3000，辦理假車牌和行駛證件需800元，汽修廠噴涂某家出租車公司的標志需500元，購買全套出租車裝備需1000元。全部辦好就可上路拉客，并且無論收入多少都歸自己所有。這也加劇了行業(yè)中的矛盾，增加了治理成本。
㈡乘客利益受損
由于出租車行業(yè)的特許經(jīng)營制度，使各地的出租車經(jīng)營權(quán)的拍賣價格不斷上升。而這部分高額的成本必然會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，其中最為明顯的就是起步價的制定。起步價是為分擔車輛的固定費用而設定，因此分攤應該設定科學的比例，當前可以采用第一、二、三公里的計價費用依次遞減，超過三公里以后每公里價格按照另行的標準來計價更顯公平。過高的起步價不僅對乘坐3公里以內(nèi)的乘客不公平，而且會減少乘客數(shù)量，這在客觀上也減少了司機的收入。其次，超過起步里程后的計價按公里并不公平。隨著科技進步，眾多行業(yè)都在向精確化方向發(fā)展，但出租車運價仍然按照每公里計費。實際從技術層面，可以做到以米為計價單位。而現(xiàn)狀是，若乘客乘車距離超過1米，計價器也要上調(diào)為1公里的收費，乘客要多支付1公里費。這些問題的產(chǎn)生在于政府，為確保出租車公司及司機收入而實施了價格管制，作為部分出租車司機或者公司為了彌補高額拍賣費，以為通過偏高的價格能向消費者轉(zhuǎn)移成本，但忽略了薄利多銷這個基本道理。
㈢出租車司機利益受損
由于我國目前的出租車特許經(jīng)營權(quán)是經(jīng)過拍賣發(fā)放的并且數(shù)量有限，所以獲得經(jīng)營權(quán)的公司都支付了較高的拍賣費，從而使出租車公司為盡快收回成本實現(xiàn)盈利，都要司機支付較高的承包費用，這導致出租車司機的營運成本大增，收入空間縮小。由于，拍賣費用很高，政府必須制定較高的起步價，而起步價的提高又會減少乘客，造成出租車空載率提高，這直接影響到了司機的收入。此外，政府通過拍賣特許經(jīng)營權(quán)獲取收入后，就承擔為車主收回成本并取得利潤的責任，這樣，政府會進一步限制出租車數(shù)量的增加，使市場上出租車供給不足，這又會使出租車起步價和空載率上升，影響司機收入。由此，我們可以看出出租車司機收入下降是由于出租車沒有完全市場化，并在整個經(jīng)營過程中，中間環(huán)節(jié)較多，最后導致司機需交納高額"份錢"。這也促使城市出租車司機的罷運行為的出現(xiàn)。
㈣壟斷環(huán)境下的權(quán)力尋租與公平缺失問題
在當前的政策環(huán)境下，出租車企業(yè)憑借通過拍賣獲得的特許經(jīng)營許可權(quán)，逐步取得了市場壟斷地位并獲取了高額的利潤。出于維護自身利益的目的，這些企業(yè)會對相關的政府官員進行尋租，使其能夠盡可能維護企業(yè)的利益，這為官員腐敗提供了相應的土壤。在其他因素的共同作用下，政府會很容易做出偏向于企業(yè)的決策，這樣就會對消費者、司機及整個行業(yè)的長遠發(fā)展不利。因此，尋租活動會使政府形象受損， 經(jīng)濟效益下降和社會財富的不公平分配， 導致整個社會福利的損失。
由于我國對出租車行業(yè)實行特許經(jīng)營許可審批制度，所以出租車牌照成為一種緊缺資源，公司成為了整個行業(yè)的主體，并逐步壟斷整個市場，而個體經(jīng)營僅有極少數(shù)被保留下來。在實際情況中個人很難從政府獲得合法牌照，只能通過向出租車公司交納高額的"份錢"，以此換取合法牌照，這使得司機在整個環(huán)節(jié)中處于最底端，不能有效的維護自身利益。這種個體準入遭到歧視而公司化經(jīng)營受到推崇的現(xiàn)象，體現(xiàn)出了市場準入制度的不平等。
三、完善出租車行業(yè)行政許可制度的對策
㈠逐步取消政府特許經(jīng)營并放開出租車市場
由于出租車行業(yè)中問題的產(chǎn)生與政府的數(shù)量管制密切相關，因此，要逐步取消政府對出租車行業(yè)的特許經(jīng)營制度，逐步放開市場，通過市場力量對出租車行業(yè)進行調(diào)節(jié)。政府要明確職責，轉(zhuǎn)換管理方式，政府應該將更多的精力放在出租車的安全與服務管理上，加強對相關人員的資格審查。一方面，出租車作為公眾日常出行非常重要的交通工具，因此，有必要保證其安全性。所以，政府應該對相應的車型，安全設施等做出具體的規(guī)定。另一方面，政府可以借鑒國外的先進經(jīng)驗，加強對司機的資格審查，確保其能夠具備為乘客提供良好服務的能力。同時，要引入更多的市場主體，改變過去公司制的運營模式，擴大個體經(jīng)營者的比重，加強出租車市場的競爭。個體運營者與公司運營應該站在同一起跑線上，個體經(jīng)營者是否決定加入公司可以通過市場的力量進行決定。
㈡規(guī)范出租車運營定價機制
我國目前的出租車價格由政府統(tǒng)一制定，這一方面能夠保證經(jīng)營者的收入和乘客的權(quán)益，但是這種定價方式違背市場原則，使出租車公司喪失了不斷改進的動力和改進服務的意愿，無法在服務上和品牌上體現(xiàn)出差別。此外，乘客選擇受到制約，使出租車司機收入下降，也使乘客的利益受到了損失。針對這種情況，政府應該改變統(tǒng)一定價的機制，可以根據(jù)各地區(qū)不同的實際情況，制定最高限價標準，具體的價格可以由各個出租車公司具體制定，然后報政府相關部門備案；另外，可以召開由政府部門，出租車公司，司機，乘客組成的價格聽證會，通過相互協(xié)商的方式制定價格；此外，還可以由出租車公司自行定價，然后報政府部門備案。制定具體的起步價和里程價后可在車內(nèi)粘貼便于乘客監(jiān)督選擇。通過市場定價的方式可以有效調(diào)動公司及司機的積極性，也有助于乘客自身利益維護。
㈢培育并提升行業(yè)自律能力
政府可以考慮組建出租車行業(yè)協(xié)會，并賦予其相應的權(quán)力，強化行業(yè)的自律能力。行業(yè)協(xié)會可以根據(jù)自身所擁有的職權(quán)制定行業(yè)規(guī)范，并監(jiān)督行業(yè)成員共同遵守。并可以受理乘客的投訴，并對違反規(guī)章制度的公司和個人給予相應的懲處，借此不斷強化其服務意識。同時，也可以積極的與公司、司機加強聯(lián)系，及時向政府反映會員的意見，維護公司和司機的合法權(quán)益。政府也可以通過協(xié)會與整個行業(yè)建立溝通聯(lián)系機制，使雙方能夠共同維護好市場的秩序，不斷提高服務水平。
㈣強化政府依法管理力度
針對當前的出租車市場，從中央到各地方政府都制定了一系列的規(guī)章制度進行管理。這些規(guī)章制度對于出租車行業(yè)的健康發(fā)展起到了巨大的作用，但是在執(zhí)法過程中由于相關部門缺乏法律意識沒有完全按照法規(guī)執(zhí)行，這也導致了在管理過程中的尋租問題。因此，各地政府有必要在進一步完善法規(guī)著重在經(jīng)營資質(zhì)，收費項目，審批程序，責任劃分等問題上做出明確的規(guī)定的同時，要不斷提高法制意識，加強依法管理，避免管理的隨意性，也要加強對自身監(jiān)督避免權(quán)力的尋租行為。這樣才能使出租車行業(yè)的運行處于良好的環(huán)境中。我國出租車行業(yè)的問題是長期以來形成的問題，需要通過政府，整個行業(yè)的不斷努力才能逐步解決。
參考文獻：
［1］謝國棟：出租車行業(yè)政府管制的困境與對策分析［J］.遼寧行政學院學報，2010年（1）
［2］曹斌：出租車市場管制原因探析［J］.經(jīng)濟師，2007（11）
［3］程賜勝：城市出租車管理模式的改革建議［J］.綜合運輸，2005（3）
［4］李曉峰，熊艷舞：出租車行業(yè)準入之痛-國內(nèi)出租車市場準入制度的演進［J］.運輸經(jīng)理世界，2007（5）
［5］應松年，袁曙宏：《走向法治政府》［M］.法律出版社2001年版
［6］王成鋼：城市汽車出租客運不是特許經(jīng)營對象［J］.城市交通，2005（19）
［7］李天兵：我國出租車行業(yè)管理中的問題與對策［J］.管理視野，2010年6月（上）
［8］李雪：出租車行業(yè)的政府管制研究［J］.學術探討，2010（10）
［9］張樹義：出租車行業(yè)何以走向壟斷［J］.中國改革，2006（6）
［10］李玉娟：出租車行業(yè)經(jīng)營模式與管理制度存在的弊端及其治理見解［J］.現(xiàn)代財經(jīng)，2010（8）
一、非法證據(jù)排除規(guī)則在我國的適用背景
最高人民法院在《關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“嚴禁以非法的方法收集證據(jù)。凡經(jīng)查證確實屬于采用刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法方法取得的證人證言、被害人陳述、被告人供述，不能作為定案的依據(jù)”。2010年5月30日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯(lián)合了《關于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》。但是這里規(guī)定的非法證據(jù)排除規(guī)則主要適用于審判階段，對偵查階段的非法取證行為特別是嚴重侵犯人權(quán)的刑訊逼供行為缺乏及時、有效的遏制作用，事后的監(jiān)督形無力虛。造成目前非法證據(jù)排除規(guī)則難以適用的尷尬局面有很多原因，但是最主要的原因是在當前中國的訴訟模式下，非法證據(jù)排除規(guī)則在審判階段的運用對非法取證行為起不了應有的遏制作用。原刑事訴訟法第43條規(guī)定,審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序,收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)。嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據(jù)。實踐中,由于這些規(guī)定過于原則籠統(tǒng)、缺少配套制度,使得上述法證據(jù)排除規(guī)則可操作性不強。
此次，新刑訴法中完善非法證據(jù)排除制度成為最大亮點之一：規(guī)定采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應當予以排除；規(guī)定不得強迫任何人證實自己有罪；規(guī)定違反法律規(guī)定收集物證、書證，嚴重影響司法公正的，對該證據(jù)也應當予以排除；規(guī)定人民法院、人民檢察院和公安機關都有排除非法證據(jù)的義務，并規(guī)定法庭審理過程中對非法證據(jù)排除的調(diào)查程序。此次修改將最高人民法院之前通過司法解釋確立的有限非法證據(jù)排除規(guī)則予以強硬化,并規(guī)定了具體的操作程序如“調(diào)查程序”，必將有力地推進我國刑事訴訟制度的民主化、法治化和科學化。
二、中國式庭前審查語境下適用非法證據(jù)排除規(guī)則應思考的幾個問題
（一）哪些非法證據(jù)應當排除
證據(jù)自身本無合法與非法之分。談論非法證據(jù)的范圍須從分析非法取證的性質(zhì)和程度入手。非法證據(jù)排除規(guī)則中的非法證據(jù),應限定為以侵犯憲法賦予公民的基本權(quán)利的手段所收集的證據(jù)。設立這一規(guī)則的目的是從人權(quán)保障出發(fā),是為了維護證據(jù)收集過程中對相關人基本權(quán)利的尊重。證據(jù)排除規(guī)則在建立和適用過程中,面臨著一種權(quán)衡和選擇:一方面是證據(jù)的證明價值,另一方面是取證手段的違法程度。只有某一證據(jù)的取證手段侵犯了相關人的基本權(quán)利時,排除這一證據(jù)的適用才能實現(xiàn)人權(quán)保障的初衷。
1.對非法獲得的言詞證據(jù)“無條件排除”。限于傳統(tǒng)偵查取證技術的滯后以及傳統(tǒng)觀念的束縛，長期以來我國司法機關對于被稱為“證據(jù)之王”口供的重要性有著異乎尋常的偏好。刑事司法領域中防止侵害犯罪嫌疑人和被告人權(quán)益的事前預防和事后預防由于司法手段的天然屬性而難以落實，刑訊逼供泛濫，屢禁不止，其重要原因之一就是為獲取犯罪嫌疑人的口供。我國司法機關對外公布的年刑事案件的破獲率為30%到40%，其中不乏一部分案件存在程序上的瑕疵，從而可能造成放縱真正的犯罪嫌疑人、給當事人帶來物質(zhì)及精神損失、動搖了司法機關在人民群眾中地位的后果，更不利于在人民心中樹立公平正義的法律理念以及我國依法治國進程的順利推進。而在司法實務中，“坦白從寬，牢底坐穿；抗拒從嚴，回家過年?！钡挠^念從某種程度上也反映出我國司法機關過分倚重口供所帶來的消極后果。
1資料與方法
1.1資料
本研究資料來源于徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2002―2004年的衛(wèi)生行政處罰文書。
1.2方法
對近10年全國范圍內(nèi)衛(wèi)生行政處罰文書文獻進行檢索，擬定出評價衛(wèi)生行政處罰文書的28項指標，對徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2002―2004年1499份衛(wèi)生行政處罰文書分別進行評分。將每份處罰文書的得分情況錄入EXCEL數(shù)據(jù)庫，建立多元線性回歸統(tǒng)計模型：Y=β+β1X1+β2X2+......βkXk+μi(Y為總分，β為常數(shù)項，X為28項指標得分，k從1到28，μi為殘差)。對所有記錄進行編號，用隨機數(shù)字法對數(shù)據(jù)庫記錄進行系統(tǒng)抽樣，抽樣比例為1/5，樣本含量為300份。最后通過SPSS軟件對數(shù)據(jù)進行分析統(tǒng)計。
2結(jié)果
2.1文書質(zhì)量影響因素
對28項影響衛(wèi)生行政處罰文書得分的評分指標進行多元逐步回歸分析，其中有20項相關，得到回歸方程：Y=7.56+1.72x1+1.48x2+0.98x3+1.26x4+0.84x5+1.48x6+0.98x7+0.77x8+1.26x9+0.98x10+0.56x11+0.43x12+1.26x13+0.84x14+0.43x15+0.42x16+0.56x17+0.56x18+1.72x19+0.42x20;對模型進行F檢驗，F(xiàn)＝8.02×107，P
對回歸方程各項系數(shù)進行t檢驗，各項指標的P值均小于0.05，見表1。
對數(shù)據(jù)的殘差繪制直方圖，發(fā)現(xiàn)其分布基本成正態(tài)分布，故回歸方程成立。
多元逐步回歸分析結(jié)果顯示，衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量受“適用法律條款準確齊全”、“引用法律、法規(guī)準確”等20個因素的影響。
2.2文書質(zhì)量主要影響因素
對模型進行擬合優(yōu)度檢驗，R2＝1，回歸模型有效，發(fā)現(xiàn)20個自變量共同對應的要求得分線性相關十分密切(表2)。
擬合優(yōu)度檢驗結(jié)果顯示，根據(jù)不同指標相關程度的大小，對于衛(wèi)生行政處罰文書制作中存在的主要影響因素，首先是“適用法律條款準確齊全”、“引用法律、法規(guī)準確”、“違法主體認定確切”等4項因素；其次是“證據(jù)符合法定形式”、“引用法律、法規(guī)完整”等3項因素。
3討論
行政處罰是國家行政機關對違反法律法規(guī)以及規(guī)章的行政相對人一種法律制裁，而行政處罰文書是行政處罰的合法載體。本文的分析結(jié)果顯示，徐匯區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所衛(wèi)生行政處罰文書的質(zhì)量還是存在著許多問題。
對影響衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的4項主要因素進行歸類分析發(fā)現(xiàn)，這些因素主要體現(xiàn)了衛(wèi)生行政處罰過程中證據(jù)收集、適用法律法規(guī)、程序執(zhí)行以及行政機關行使職權(quán)是否恰當?shù)惹闆r。在行政訴訟過程中，根據(jù)《行政訴訟法》第54條，判決衛(wèi)生行政處罰撤銷的情況是：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、。由此可見，執(zhí)法文書出現(xiàn)上述問題，將嚴重影響衛(wèi)生行政執(zhí)法的合法性，將導致衛(wèi)生行政處罰無效。
對行政處罰文書質(zhì)量影響一般的前3項因素進行歸類分析發(fā)現(xiàn)，這些因素主要體現(xiàn)執(zhí)法的公正性、文書書寫的規(guī)范性等情況。執(zhí)法文書如出現(xiàn)上述問題，在行政訴訟或復議過程中將導致行政處罰被變更，雖不會導致衛(wèi)生行政處罰無效，但作為一份合法、嚴肅的文書，這些因素也不容忽視。
依據(jù)《行政處罰法》、《行政許可法》以及《衛(wèi)生行政處罰文書規(guī)范》等的法律規(guī)范要求，衛(wèi)生行政執(zhí)法人員在行政處罰過程中應加強對內(nèi)部程序的控制，從處罰程序的特點入手，控制對自由裁量權(quán)的濫用，做到責罰適當，從而規(guī)避執(zhí)法程序違法、、超越職權(quán)等一系列問題的產(chǎn)生［2］。
然而在實際工作中，衛(wèi)生行政處罰雖需經(jīng)過一系列的程序，如合議程序、科室負責人及所領導的審批，但是衛(wèi)生行政處罰文書的制作缺乏量化的評估體系，不能有效地規(guī)范衛(wèi)生行政處罰行為。所以衛(wèi)生行政處罰文書產(chǎn)生問題的主要原因是制作過程中缺乏一個量化評分體系，沒有明確的書寫要求及評價指標，不能對文書質(zhì)量進行評分考核，難以開展系統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)督。
根據(jù)《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》的要求，為加強衛(wèi)生監(jiān)督部門的內(nèi)部管理，規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，目前各級衛(wèi)生監(jiān)督部門普遍設置了法制稽查科。規(guī)范衛(wèi)生行政處罰程序，提高衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量是法制稽查科的主要職責之一［3］。法制稽查科應運用衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評價指標體系對文書質(zhì)量進行常規(guī)考核，規(guī)范監(jiān)督員對衛(wèi)生行政處罰文書的撰寫，從制度上加強對衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量的控制［4］。
4參考文獻
［1］王和平,張建勤.制作衛(wèi)生執(zhí)法文書須正確引用法律條款［J］.安徽預防醫(yī)學雜志,1998,4(2):201-202.
［2］王立群,畢見冬,林豐全.衛(wèi)生行政程序違法問題分析［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2005,12(6):403-406.
［3］宋增平，楊俊德.“兩化一制”促進依法行政［J］.中國質(zhì)量技術監(jiān)督,2002,6:34.
［4］朱水之,唐繼亮,李志堅.食品衛(wèi)生監(jiān)督文書制作質(zhì)量評析［J］.實用預防醫(yī)學,1999,6(5):399.
(收稿日期：2006-09-22)
