發(fā)布時(shí)間：2023-07-30 10:17:21
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的大氣污染的具體現(xiàn)象樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：大氣環(huán)境；污染物；監(jiān)測(cè)
而今，人民群眾身體健康受到大氣環(huán)境污染問題的重要影響，對(duì)于當(dāng)前的大氣環(huán)境污染問題，相關(guān)部門已經(jīng)積極投入到大氣污染環(huán)境的研究和治理中，從而使得人民群眾的切身利益得到維護(hù)。對(duì)大氣環(huán)境污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)能夠了解大氣環(huán)境污染的具體情況，進(jìn)而采用科學(xué)的原則、方法以及手段對(duì)其進(jìn)行有效地控制，減少大氣中的污染物，為人民群眾創(chuàng)造良好的生存環(huán)境和氛圍。
1 大氣污染物監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容
實(shí)際生活中產(chǎn)生的大氣污染物主要是硫氧化物和氮氧化物，氮氧化物的主要來源是車輛排放的尾氣，現(xiàn)如今人們的生活水平逐步提高，車輛的數(shù)量也逐漸在增多，尾氣排放量也大幅度增加，城市中的氮氧化物數(shù)量也呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。此外，石化燃料燃燒、化肥燃料排放等都會(huì)產(chǎn)生氮氧化物，使得大氣環(huán)境污染更加嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致現(xiàn)如今霧霾天氣增多的重要原因。在大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)中，主要是監(jiān)測(cè)煤炭、石油燃燒產(chǎn)生的二氧化硫、硫化氫、細(xì)小顆粒物等，[1]影響大氣環(huán)境的因素中，二氧化硫是最為嚴(yán)重的，如果大氣環(huán)境中二氧化硫的含量超過標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)引發(fā)人類的支氣管炎、結(jié)膜炎等，由于對(duì)于一些體質(zhì)比較差的人影響更為明顯，容易使其患上各種疾病。通過光照，二氧化硫與大氣中的氧化劑發(fā)生作用，就會(huì)產(chǎn)生硫酸鹽氣溶膠，威脅人民群眾的生命安全。因此在大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)中也需要對(duì)硫氧化物進(jìn)行認(rèn)真的監(jiān)測(cè)。
2 大氣環(huán)境污染物治理的有效措施
2.1 進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)制度體系建設(shè)
在對(duì)大氣污染物進(jìn)行治理時(shí)，需要明確其污染源，了解大氣污染物的監(jiān)測(cè)范圍，使得污染物的監(jiān)測(cè)工作能夠順利推進(jìn)。完善監(jiān)測(cè)站的建立，使得大氣監(jiān)測(cè)技術(shù)得以優(yōu)化和改進(jìn)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的變化情況，了解污染源，使得監(jiān)測(cè)工作更加針對(duì)、科學(xué)。加強(qiáng)無線傳感器技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)重污染地區(qū)以及人工監(jiān)測(cè)難度大的地區(qū)，了解污染物的分布和遷移。[2]對(duì)于重工業(yè)地區(qū)，可以將永久性的監(jiān)測(cè)平臺(tái)設(shè)置在這里，相關(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況以及監(jiān)測(cè)的結(jié)果明確大氣排放的具體標(biāo)準(zhǔn)。
2.2 實(shí)現(xiàn)新能源的開發(fā)利用
當(dāng)前我國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)中依舊大量使用傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，將煤炭作為主要的燃料，這種燃料的能耗高，會(huì)造成極大的污染。要想使大氣污染問題得到有效地解決，就需要積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，實(shí)現(xiàn)集約式的發(fā)展，減少能源消耗，使得資源能夠高效利用。大力開發(fā)和使用新能源，如太陽能、風(fēng)能以及地?zé)崮?，使得我?guó)的能源結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化與完善。
2.3 加強(qiáng)大氣污染的監(jiān)督管理
為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的效果，需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的投入力度，進(jìn)一步完善和建立健全大氣污染的治理?xiàng)l例，對(duì)于環(huán)境污染的企業(yè)要加大處罰力度，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的重污染企業(yè)需要停業(yè)整頓，對(duì)城市工業(yè)區(qū)進(jìn)行合理劃分和布局，使得污染物能夠有組織的排放。實(shí)現(xiàn)城市各管理部門的合作，對(duì)露天施工以及車輛排放的污染物進(jìn)行監(jiān)督和治理，借助于新媒體的作用，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，保證大氣環(huán)境污染得到有效地解決。
3 大氣環(huán)境污染物監(jiān)測(cè)的方法
3.1 紅外吸收光譜法
紅外吸收光譜法具有很好的選擇性。不同的氣體有著自己相對(duì)應(yīng)的光吸收頻率，即使是將不同的氣體混合在一起，氣體也會(huì)獨(dú)立的吸收自己對(duì)應(yīng)的頻率光譜，并不會(huì)干擾其他氣體吸收自己的光譜。在監(jiān)測(cè)混合氣體就可以利用紅外吸收光譜方法。
這種紅外吸收光譜法對(duì)氣體的濃度監(jiān)測(cè)時(shí)，主要是依靠頻率的不同進(jìn)行的，相比于實(shí)際的儀器，這種監(jiān)測(cè)方法不會(huì)輕易老化，也不會(huì)輕易出現(xiàn)中毒的現(xiàn)象。實(shí)際的監(jiān)測(cè)儀器有著自身的測(cè)量的限度，測(cè)量的結(jié)果并不準(zhǔn)確。使用紅外吸收光譜法能夠防止出現(xiàn)這種問題。紅外吸收光譜法測(cè)量時(shí)需要在低電壓下進(jìn)行，防爆性比較好，在礦井、煤氣站等容易爆炸的地方使用這種監(jiān)測(cè)方法是比較安全的。紅外吸收光譜法的監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確性也比較高，能夠長(zhǎng)時(shí)間使用，受到信號(hào)干擾的程度比較小，因此使用比較廣泛，在軍事領(lǐng)域中也能夠體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。
3.2 計(jì)量法
對(duì)大氣中的固體顆粒物的濃度進(jìn)行監(jiān)測(cè)，通過具有切割特點(diǎn)的采樣器，在穩(wěn)定的速度下抽取待監(jiān)測(cè)的氣體，將不滿足監(jiān)測(cè)條件的固體顆粒物進(jìn)行篩除掉，利用濾膜截流需要監(jiān)測(cè)的顆粒物。在平衡條件相同的情況下對(duì)采樣前后濾膜的質(zhì)量以及氣體采樣的體積進(jìn)行測(cè)量，從而對(duì)固體顆粒物的濃度進(jìn)行測(cè)量，處理濾膜之后，可以進(jìn)行組分分析。[3]
3.3 電化學(xué)法
利用傳感器的化學(xué)原理，將與氣體濃度相關(guān)的電信號(hào)輸出去。這種測(cè)量的方法與物質(zhì)的化學(xué)性質(zhì)之間有著密切的聯(lián)系，因此不同氣體使用的電化學(xué)裝置也是存在差異的。電化學(xué)法主要是對(duì)大氣污染物中的有機(jī)、無機(jī)氣態(tài)污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，如甲醛、二氧化硫等，就可以使用電化學(xué)方法進(jìn)行監(jiān)測(cè)。
4 結(jié)束語
總而言之，大氣環(huán)境污染是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問題，一定要提高重視，加強(qiáng)治理。大氣環(huán)境污染治理中需要先做好污染物的監(jiān)測(cè)工作，明確大氣中污染物的成分以及比重等，了解大氣中污染物的變化情況，對(duì)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的分析，對(duì)污染物的變化情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，進(jìn)而采取有效的措施和手段預(yù)防和治理大氣污染問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧、可持續(xù)發(fā)展，為人類創(chuàng)造好的生存發(fā)展環(huán)境。
參考文獻(xiàn)
[1]朱秀華，王鵬遠(yuǎn)，施泰安，等.持久性有機(jī)污染物的環(huán)境大氣被動(dòng)采樣技術(shù)[J].環(huán)境化學(xué)，2013，10：1956-1969.
[關(guān)鍵詞]城市；空氣污染；治理機(jī)制
[中圖分類號(hào)]Q988；X24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2013）05-0050-08
[作者簡(jiǎn)介]謝 丹（1978—），女，江西宜黃人，江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，主要從事法理
學(xué)、環(huán)境法研究。（江西南昌 330077）
[基金項(xiàng)目]江西省社會(huì)科學(xué)院青年項(xiàng)目“城市空氣污染治理機(jī)制研究”（1314）的階段性成果。
2013年在中國(guó)大氣污染防治歷史上將具有特殊的意義。今年伊始，我國(guó)爆發(fā)了持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、涉及面最廣，主要以灰霾為表現(xiàn)形式的重度空氣污染，涉及全國(guó)多個(gè)城市，其中京津冀地區(qū)最嚴(yán)重。歷史表明，人類往往在重大災(zāi)害性事件發(fā)生，危及生命健康時(shí)，才會(huì)真正重視環(huán)境問題的存在。如果沒有1952年倫敦?zé)熿F事件，沒有受煙霧影響造成一萬多人死亡的促使，英國(guó)《清潔空氣法案》在1956年未必能出臺(tái)，英國(guó)走上環(huán)境立法，治理大氣污染的歷史進(jìn)程或許會(huì)推后很多年。與英國(guó)發(fā)生倫敦?zé)熿F事件后再立法治理大氣污染不同的是，我國(guó)在此次灰霾事件發(fā)生前，1987年就已經(jīng)頒布《大氣污染防治法》，后歷經(jīng)1995年、2000年兩次修訂。雖早已制定相關(guān)法律，我國(guó)城市空氣污染形勢(shì)卻日趨嚴(yán)峻，我們是否應(yīng)該反思我國(guó)《大氣污染防治法》是否取得相應(yīng)效果？我國(guó)城市空氣污染治理機(jī)制是否存在問題？此次灰霾事件引發(fā)的公眾高度關(guān)注，將為我國(guó)大氣污染防治提供新的契機(jī)。
一、我國(guó)城市空氣污染發(fā)展?fàn)顩r及其特征
城市空氣污染與人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)。自我國(guó)走上工業(yè)化發(fā)展道路，城市空氣污染問題一直相伴而行。上世紀(jì)70年代，空氣污染問題就已顯現(xiàn)。1974年夏，蘭州市石油化工基地西固地區(qū)開始出現(xiàn)一些奇怪的現(xiàn)象，天氣晴朗的中午前后，空中就籠罩上一層薄薄的淡藍(lán)色煙霧，空氣很糟糕，氣味很難聞，當(dāng)?shù)鼐用衩黠@感受到眼睛受刺激，一些植物也出現(xiàn)葉面褪綠、長(zhǎng)銀白斑點(diǎn)等受損癥狀，這些現(xiàn)象經(jīng)環(huán)境科研人員研究后確認(rèn)為光化學(xué)煙霧污染。①西固地區(qū)的光化學(xué)煙霧主要由石油化工排放的揮發(fā)性有機(jī)物和氮氧化物造成。②
80年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)城市空氣污染主要來源于工業(yè)污染，呈現(xiàn)煤煙型污染特征，主要污染物是二氧化硫和煙塵。煙塵包括總懸浮顆粒物TSP和PM10。1989年我國(guó)二氧化硫排放量為1564萬噸，煙塵排放量為1398萬噸，北方城市煙塵污染較重，南方城市二氧化硫污染較重。③受二氧化硫污染影響，我國(guó)出現(xiàn)局部的酸雨區(qū)，主要集中在西南、華南地區(qū)，并有擴(kuò)大的趨勢(shì)。
單一的煤煙型污染一直持續(xù)到90年代中期。1995年，我國(guó)城市大氣污染出現(xiàn)新的特征，氮氧化物已成為廣州、北京冬季的首位污染物，表明我國(guó)一些特大城市大氣污染開始轉(zhuǎn)型。④據(jù)《1995年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》公布，近年來北京市機(jī)動(dòng)車數(shù)量以每年15%的速度增長(zhǎng)，交通環(huán)境汽車尾氣污染嚴(yán)重，大氣中的氮氧化物一直呈上升趨勢(shì)；非采暖期大氣污染物中60.6%的一氧化碳、86.8%碳?xì)浠衔铩?4.7%的氮氧化物來自機(jī)動(dòng)車排氣。⑤《1995年廣東省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，珠江三角洲以降塵和氮氧化物污染較為嚴(yán)重，廣州氮氧化物污染已居首位，達(dá)0.124毫克/立方米，超過日平均二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；佛山、中山、深圳也分別達(dá)0.081、0.075、0.073毫克/立方米，這表明珠江三角洲大、中城市氮氧化物污染嚴(yán)重，呈上升趨勢(shì)。⑥到90年代末，我國(guó)城市空氣污染雖仍以煤煙型為主，主要污染物為總懸浮顆粒物和二氧化硫，酸雨問題依然嚴(yán)重，但部分大、中城市已出現(xiàn)煤煙與機(jī)動(dòng)車尾氣混合型污染。
進(jìn)入新世紀(jì)，顆粒物成為影響城市空氣質(zhì)量的主要污染物，部分地區(qū)二氧化硫污染較重。我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增長(zhǎng)。2010年11月，環(huán)保部《中國(guó)機(jī)動(dòng)車污染防治年報(bào)（2010年度）》，首次公布了中國(guó)機(jī)動(dòng)車污染物排放情況。年報(bào)顯示，中國(guó)機(jī)動(dòng)車污染日益嚴(yán)重，機(jī)動(dòng)車尾氣排放已成為中國(guó)大中城市空氣污染的主要來源之一，臭氧污染和灰霾問題日益凸顯，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)灰霾頻發(fā)。我國(guó)中東部大部分地區(qū)已經(jīng)演變成為以高濃度細(xì)顆粒物（全年）和高濃度臭氧（夏秋季節(jié)）為特征的典型“雙高”型污染區(qū)域。⑦我國(guó)整個(gè)大氣環(huán)境污染呈現(xiàn)區(qū)域性、復(fù)合型特征。
二、我國(guó)城市空氣污染治理存在的問題
（一）環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題
環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在治理大氣污染中起到基石的作用。我們首先必須認(rèn)清大氣中何種污染物，達(dá)到多少濃度會(huì)對(duì)人類健康和環(huán)境質(zhì)量造成影響，再對(duì)這些污染物采取具體措施進(jìn)行治理。環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在限定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)環(huán)境空氣中污染物的最高允許質(zhì)量濃度給予的規(guī)定。①污染物及濃度值的確定建立在分析污染物對(duì)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量影響的科學(xué)判斷基礎(chǔ)之上，對(duì)人體健康有影響的主要空氣污染物都應(yīng)納入標(biāo)準(zhǔn)范圍。大部分國(guó)家在治理空氣污染中都首先設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)在《大氣污染防治法（1987）》頒布前，1982年已實(shí)施《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-82），后經(jīng)1996年、2000年、2012年三次修訂。從我國(guó)空氣污染形勢(shì)日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀來看，我國(guó)原有空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在一些問題，主要表現(xiàn)為：
1.標(biāo)準(zhǔn)未真正體現(xiàn)保護(hù)公眾健康原則
制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目的是為降低空氣污染對(duì)公眾健康的影響提供指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立主要考慮污染物對(duì)公眾健康的影響，確立公眾健康能夠承受的濃度值范圍。經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性等因素會(huì)影響空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，但這些因素可在制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)予以考慮。美國(guó)《清潔空氣法》要求國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）完全建立在公眾的健康基礎(chǔ)之上，在足夠的安全范圍內(nèi)保護(hù)公眾的健康。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接告知公眾，保護(hù)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量需要什么樣的空氣質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)定的污染物設(shè)立兩個(gè)級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)：一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)公眾健康，包括最敏感群體，例如老人和小孩；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)公共福利，包括空氣能見度，植物，動(dòng)物和建筑物。而我國(guó)1982年大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖也強(qiáng)調(diào)保護(hù)人群健康，但把大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)人為分為三級(jí)：一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)自然生態(tài)和人群健康，在長(zhǎng)期接觸情況下，不發(fā)生任何危害影響的空氣質(zhì)量要求；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)人群健康和城市、鄉(xiāng)村的動(dòng)、植物，在長(zhǎng)期和短期接觸情況下，不發(fā)生傷害的空氣質(zhì)量要求；三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)人群不發(fā)生急、慢性中毒和城市一般動(dòng)、植物（敏感者除外）正常生長(zhǎng)的空氣質(zhì)量要求。與美國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)照，我國(guó)只有一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)才完全符合保護(hù)人體健康需求。二、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)離保障公眾健康需求還存在一定距離。
我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還出現(xiàn)修訂后反而寬于原標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。2000年標(biāo)準(zhǔn)在1996年標(biāo)準(zhǔn)上予以修訂，二氧化氮二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的年平均濃度限值由40微克/立方米改為80微克/立方米；日平均濃度限值由80微克/立方米改為120微克/立方米；小時(shí)平均濃度限值由120微克/立方米改為240微克/立方米，標(biāo)準(zhǔn)大幅度降低，臭氧一、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的濃度限值也有所放寬。而事實(shí)上，從1995年起，隨著城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加，以二氧化氮為主的氮氧化物在空氣污染物中的比例開始上升，甚至成為某些大城市冬季的首位污染物。同時(shí)期世界衛(wèi)生組織《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》二氧化氮的準(zhǔn)則值是年平均40微克/立方米，小時(shí)平均200微克/立方米。2000年標(biāo)準(zhǔn)的放寬可能是為提高城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率，并非為了保護(hù)公眾健康。
2.標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)反映大氣環(huán)境狀況的變化
繼2000年標(biāo)準(zhǔn)后，我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期未對(duì)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以修訂，直至2012年新標(biāo)準(zhǔn)頒布。而這一時(shí)期，我國(guó)大氣環(huán)境狀況發(fā)生顯著變化，顆粒物已經(jīng)成為主要污染物。2000年我國(guó)部分城市開始空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)，空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)依照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《城市空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)技術(shù)規(guī)定》，采用統(tǒng)一的空氣污染指數(shù)（API）的形式報(bào)告，以二氧化硫、二氧化氮和PM10日均濃度值為基礎(chǔ)，計(jì)算全市平均污染指數(shù)。然而，只以三項(xiàng)污染物為評(píng)價(jià)因子計(jì)算出的空氣污染指數(shù)與人們生活中實(shí)際感受的空氣質(zhì)量存在差別。特別是在PM2.5成為主要污染物的地區(qū)，能見度下降這一明顯空氣受污染的特征，由于PM2.5未納入評(píng)價(jià)因子，未能在空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)中顯現(xiàn)。我國(guó)2006年就已在一些城市試點(diǎn)監(jiān)測(cè)PM2.5和臭氧，并不存在監(jiān)測(cè)技術(shù)方面的困難，而遲遲未將其納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制監(jiān)測(cè)的污染物范圍，據(jù)環(huán)保部門的解釋是，如果制定實(shí)施將PM2.5的納入監(jiān)測(cè)范圍環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將大范圍超標(biāo)。①這種鴕鳥思維方式，極大阻礙了空氣污染的治理。直至近些年空氣污染事件頻發(fā)，迫于公眾壓力，2012年新標(biāo)準(zhǔn)將PM2.5納入環(huán)境空氣污染物基本項(xiàng)目范圍，與新標(biāo)準(zhǔn)同步實(shí)施的《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》新增一氧化碳、臭氧和PM2.5為空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)因子。
（二）單一污染物、單一地區(qū)治理方式
我國(guó)城市空氣污染治理長(zhǎng)期以來采取單一污染物治理方式，如針對(duì)煙塵，設(shè)立煙塵控制區(qū)，安裝消煙除塵裝置；針對(duì)二氧化硫，制定二氧化硫污染控制區(qū)綜合防治規(guī)劃，限制高硫煤的開采和使用，重點(diǎn)治理火電廠污染，削減二氧化硫排放總量，防治化工、冶金、有色金屬等行業(yè)二氧化硫污染排放，大力研發(fā)二氧化硫污染防治技術(shù)和設(shè)備，在山東省、山西省等部分城市進(jìn)行二氧化硫總量控制和排污交易試點(diǎn)等；在氮氧化物成為一些特大城市主要污染物時(shí)，開始進(jìn)行機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理，分階段實(shí)施國(guó)家機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)等。單一污染物治理方式對(duì)于由二氧化硫等一次污染物引起的空氣污染有一定效果。然而新時(shí)期以灰霾、臭氧為典型的空氣污染，除了直接排入大氣的工業(yè)粉塵、機(jī)動(dòng)車尾氣、道路揚(yáng)塵等一次污染源外，更多的是來自CO、SO2、NOX、VOCS、NH3等氣態(tài)污染物在一定大氣條件下，經(jīng)過一系列物理化學(xué)反應(yīng)形成的二次污染。原有單一污染物治理方式已不能適應(yīng)新形式下復(fù)合空氣污染問題。
以行政區(qū)劃為主的單一地區(qū)治理方式，是我國(guó)環(huán)境行政管理體制的產(chǎn)物。我國(guó)《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)城市空氣污染治理以單一行政區(qū)自主治理的方式為主。如北京于1999年以大氣污染防治為重點(diǎn)，全面開展環(huán)境整治，分階段采取多項(xiàng)大氣污染防治措施，推廣燃煤鍋爐改用天然氣，對(duì)燃煤電廠進(jìn)行脫硫、脫氮和除塵治理，調(diào)整搬遷首鋼，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車，實(shí)行全國(guó)最嚴(yán)厲的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)等。然而，北京周邊作為全國(guó)兩大重要煤化工集中區(qū)域的山西、內(nèi)蒙古以及承接北京轉(zhuǎn)移出去的相當(dāng)一部分工業(yè)產(chǎn)能的河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京頻發(fā)的空氣污染事件證明，在流動(dòng)的空氣面前，局部性、區(qū)域性的努力難以取得成效。
（三）處罰過輕
我國(guó)對(duì)違反《大氣污染防治法》的行為處罰力度過輕，不足以達(dá)到威懾的目的。對(duì)違反《大氣污染防治法》的行為，一般予以罰款處罰，且有上限限制，不得超過一定數(shù)額，最高不得超過五十萬元。對(duì)拒報(bào)謊報(bào)有關(guān)污染物排放申報(bào)事項(xiàng)，拒絕環(huán)保部門或者其他監(jiān)督管理部門現(xiàn)場(chǎng)檢查或者在被檢查時(shí)弄虛作假，不正常使用污染物處理設(shè)施或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置污染物處理設(shè)施以及超標(biāo)排放污染物等直接影響空氣污染治理效果的行為，最高僅處以十萬元以下罰款，一般低于排污企業(yè)違法所得，造成企業(yè)寧愿交納罰款也不愿遵照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行排污。而且，處罰一般只針對(duì)排污企業(yè)，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人沒有相應(yīng)處罰的規(guī)定。處罰過輕實(shí)際上助長(zhǎng)了企業(yè)的違法排污行為。
三、治理機(jī)制
（一）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是治理區(qū)域性空氣污染的有效手段。我國(guó)現(xiàn)階段區(qū)域性空氣污染，依靠原有單一行政區(qū)各自為政的治理方式難以取得成效。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐始于北京奧運(yùn)會(huì)前，為保障奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量，北京市聯(lián)合周邊天津、河北、山西、內(nèi)蒙、山東五省市在揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通過六省市聯(lián)動(dòng)，實(shí)施各項(xiàng)污染控制措施，奧運(yùn)會(huì)期間，北京空氣質(zhì)量明顯改善。此后，為確保上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量，環(huán)保部先后組織長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，取得積極成效。在總結(jié)北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、防控重點(diǎn)和措施提出了指導(dǎo)意見?！吨攸c(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃）進(jìn)一步提出創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制，全面提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力，我國(guó)對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定主要體現(xiàn)在這兩個(gè)政策性文件中。《大氣污染防治法》對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控尚未有相關(guān)規(guī)定。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制具體實(shí)施過程中需對(duì)以下難點(diǎn)作進(jìn)一步探討：
1.統(tǒng)一規(guī)劃應(yīng)建立在科學(xué)研究基礎(chǔ)上
統(tǒng)一規(guī)劃是區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控首要工作機(jī)制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作的開展首先要把區(qū)域作為一個(gè)整體，通過科學(xué)分析區(qū)域空氣污染物排放量及分布狀況，各種污染源不同排放量的時(shí)空變化，以及城市間大氣污染相互影響強(qiáng)度和污染物傳輸規(guī)律，再制定相應(yīng)污染防治措施。①國(guó)內(nèi)外實(shí)踐均表明，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一規(guī)劃必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ)。珠三角是我國(guó)較早探索區(qū)域大氣污染防治的地區(qū)。2006年，廣東省政府與科技部合作啟動(dòng)了“重點(diǎn)城市群大氣復(fù)合污染防治技術(shù)與集成”863項(xiàng)目，委托以北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院為首的多家科研單位對(duì)構(gòu)建珠三角區(qū)域大氣復(fù)合污染防治體系開展前期研究。②2010年，廣東省成立了我國(guó)首個(gè)區(qū)域大氣質(zhì)量科學(xué)研究中心，為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供技術(shù)支持。為確保北京奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，北京、天津等六省市在獲取大量外場(chǎng)觀測(cè)、源排放等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用數(shù)值模擬技術(shù)，系統(tǒng)分析污染特征，共同制定、實(shí)施治理措施，最終實(shí)現(xiàn)奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量全部達(dá)標(biāo)。③美國(guó)針對(duì)臭氧區(qū)域管理的各項(xiàng)決策也是建立在科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上。1995年美國(guó)環(huán)保署與中西部、南部、東部各州組建了臭氧傳輸評(píng)估組織，致力于研究臭氧前體物的區(qū)域傳輸問題，并于1997年確認(rèn)美國(guó)東部22個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的氮氧化物排放嚴(yán)重影響了東北部各州臭氧的達(dá)標(biāo)，直接促使了氮氧化物州執(zhí)行計(jì)劃的出臺(tái)。④氮氧化物州執(zhí)行計(jì)劃的執(zhí)行，使美國(guó)東部大部分州電力部門的氮氧化物排放量在2003年相對(duì)于1990年減少了70%。⑤
2.要兼顧區(qū)域間發(fā)展不平衡問題
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的主體往往分屬不同行政區(qū)（主要指跨?。?，彼此不存在行政隸屬關(guān)系，無法借助同一行政區(qū)縱向治理的模式。我國(guó)已有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐以及出臺(tái)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控指導(dǎo)意見都未要求建立跨行政區(qū)的區(qū)域大氣管理機(jī)構(gòu)，超越行政區(qū)劃，直接負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染防治的規(guī)劃和實(shí)施。指導(dǎo)意見和“十二五”規(guī)劃仍強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持屬地管理和區(qū)域聯(lián)動(dòng)相結(jié)合的原則，即屬地仍是區(qū)域大氣管理的主要承擔(dān)者。因此，跨越省際的區(qū)域主體間實(shí)際上是一種平行的橫向合作關(guān)系，一般通過簽署協(xié)議共同實(shí)施區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃。如果區(qū)域主體間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，大氣污染又是轄區(qū)內(nèi)亟待解決的問題，則合作治理污染的可能性更大；但如果區(qū)域主體間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，面臨的大氣污染問題程度不一時(shí)，就存在非合作的可能。①為支持北京治理污染，保障奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量，北京周邊河北、內(nèi)蒙等五省市關(guān)停了部分污染企業(yè)，造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，這種通過犧牲周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)局部地區(qū)空氣質(zhì)量的做法并不是一種長(zhǎng)效機(jī)制。京津冀中的河北作為經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份，更注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決貧困問題。事實(shí)上它也承接了北京轉(zhuǎn)移出去的大部分產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。而河北氮氧化物、煙塵排放量居全國(guó)第一，二氧化硫排放居全國(guó)第二的數(shù)據(jù)表明，其污染物排放影響了北京等周邊地區(qū)空氣質(zhì)量。要改善北京空氣質(zhì)量，河北高污染、高排放企業(yè)就應(yīng)限制發(fā)展，這就意味著以重工業(yè)為主的河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要受一定影響。對(duì)于承擔(dān)較大治污成本的河北，空氣質(zhì)量受益者的北京是否要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過何種形式？以貨幣形式抑或產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，發(fā)展互利合作關(guān)系，輻射帶動(dòng)河北的產(chǎn)業(yè)調(diào)整。從這種意義上說，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控不單純是治理空氣污染，還涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。
（二）多種污染物協(xié)同治理
單一污染物途徑是傳統(tǒng)治理空氣污染的手段。大多數(shù)國(guó)家在治理空氣污染的早期階段都致力于在一定時(shí)期內(nèi)控制一種污染物。單一污染物治理方式對(duì)只由單一污染物造成的空氣污染問題無疑是一種有效的方式。但當(dāng)前大氣污染形勢(shì)日益復(fù)雜，灰霾、光化學(xué)煙霧、酸雨等多種空氣污染問題同時(shí)并存，且就單一空氣污染——灰霾來說，也是由多種污染物協(xié)同造成。傳統(tǒng)單一污染物治理方式已不能適應(yīng)新形勢(shì)下大氣污染防治的需要。從單一污染物途徑轉(zhuǎn)向多種污染物協(xié)同治理成為大氣污染治理的趨勢(shì)。美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)2004年在報(bào)告中質(zhì)問當(dāng)前單一污染物途徑，單獨(dú)設(shè)定六種標(biāo)準(zhǔn)污染物的每種國(guó)家大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是否真的解決了人們的健康影響？建議發(fā)展多種污染物協(xié)同方式控制大氣污染。②2005年，美國(guó)頒布《清潔空氣州際規(guī)則》（Clean Air Interstate Rule， CAIR），建立一個(gè)區(qū)域上限和交易計(jì)劃控制東部28州和哥倫比亞特區(qū)電力部門二氧化硫和氮氧化物的排放。③目的是通過降低前提污染物二氧化硫、氮氧化物的排放減輕細(xì)顆粒物和臭氧污染。④雖然在北卡羅來納州訴聯(lián)邦環(huán)保署一案中，特區(qū)巡回上訴法院判定聯(lián)邦環(huán)保署在《清潔空氣州際規(guī)則》中的一些規(guī)定超越《清潔空氣法》給予的有關(guān)授權(quán)，應(yīng)將該規(guī)則予以廢止，但仍許可生效至聯(lián)邦環(huán)保署頒布新的替代規(guī)則。⑤歐洲國(guó)家也于1999年在《遠(yuǎn)程跨界空氣污染公約》（Convention on Long-range Transboundary Air Pollution）框架內(nèi)簽署哥德堡議定書（Gothenburg Protocol），通過減少二氧化硫、氮氧化物、氨和揮發(fā)性有機(jī)物的排放，削減酸化、富營(yíng)養(yǎng)化和地面臭氧。該議定書于2005年生效，被視為首個(gè)基于多種污染物的具有法律約束力的文書。
我國(guó)空氣污染治理長(zhǎng)期以來實(shí)施單一污染物治理方式，注重控制二氧化硫的排放，采取一系列相關(guān)措施：劃定二氧化硫污染控制區(qū)，實(shí)施二氧化硫總量控制，試點(diǎn)二氧化硫排污許可證交易等。國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃對(duì)空氣污染物只設(shè)定二氧化硫排放總量減排目標(biāo)。有日本學(xué)者在分析多污染物治理途徑概念包括強(qiáng)調(diào)二次污染物、考慮二次污染物之間的交互作用、在制定政策時(shí)直接或間接使用科學(xué)分析等要素的基礎(chǔ)上，提出從單一污染物治理方式轉(zhuǎn)變到多污染物治理方式分四步走的戰(zhàn)略：第一階段：治理一種主要污染物；第二階段：通過一種主要污染物治理復(fù)雜的二次污染物；第三階段：通過多種主要污染物治理一種二次污染物；第四階段：治理多種二次污染物和有毒物質(zhì)，并指出中國(guó)目前仍處于第一階段，但環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃提出實(shí)施多種大氣污染物綜合控制表明中國(guó)有潛力進(jìn)入更高階段。①事實(shí)上，近年來我國(guó)也逐步轉(zhuǎn)向多污染物治理方式，先后頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣的指導(dǎo)意見》、《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)多污染物協(xié)同控制，進(jìn)一步深化二氧化硫污染治理，同時(shí)加強(qiáng)氮氧化物減排，大力削減顆粒物排放，開展揮發(fā)性有機(jī)物污染防治。
多種污染物協(xié)同治理發(fā)展的最新形式，已不是單純的空氣污染治理方式。最近一些發(fā)達(dá)國(guó)家試行將空氣污染治理、能源政策和控制溫室氣體排放的政策整合，運(yùn)用三者相互關(guān)聯(lián)的作用，以更少的成本實(shí)現(xiàn)更多的共同利益。這種更廣泛意義的多種污染物協(xié)同治理方式，在幫助空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的目標(biāo)。國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究機(jī)構(gòu)（IIASA）的收益模型研究表明：低碳策略能降低二氧化硫、氮氧化物和細(xì)微顆粒物的排放而不增加額外的成本；每減少1%的二氧化碳能減少1%細(xì)微顆粒物對(duì)健康的影響。②我國(guó)目前多種污染物協(xié)同治理方式主要用于空氣污染③，尚未與應(yīng)對(duì)氣候變化政策相結(jié)合，但從長(zhǎng)期來看，這將是未來發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。
（三）重典治理
我國(guó)早在1987年就已頒布《大氣污染防治法》，后經(jīng)兩次修訂。然而，日益嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)表明，《大氣污染防治法》未能取得有效防治作用，這與其對(duì)違法行為處罰力度過輕密切相關(guān)。現(xiàn)行《大氣污染防治法》修訂于2000年，與1987年、1995年《大氣污染防治法》相比，新增了一些違法行為的處罰，并對(duì)罰款作了數(shù)額上限的規(guī)定，但總體來說，處罰力度并未加大。立法之所以這樣規(guī)定，很大程度上是出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素的考慮。如果讓企業(yè)承擔(dān)過多環(huán)保責(zé)任，勢(shì)必影響企業(yè)的發(fā)展，從而影響經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但有發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，加大環(huán)境執(zhí)法力度，并不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，能有效降低污染物的排放。有數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)在1970年頒布《清潔空氣法》到2005年期間，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和人口呈上升增長(zhǎng)趨勢(shì)，空氣污染物二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、一氧化碳、揮發(fā)性有機(jī)物等則明顯下降。①要有效遏制我國(guó)日趨惡化的大氣污染形勢(shì)，現(xiàn)階段有必要加大處罰力度，用重典治理。
首先，適當(dāng)減少行政命令?？v觀我國(guó)《大氣污染防治法》第六章法律責(zé)任的規(guī)定，幾乎每條處罰措施都涉及行政命令，如責(zé)令停止違法行為，限期改正，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，限期治理，責(zé)令改正，責(zé)令拆除，責(zé)令限期建設(shè)配套措施等。有關(guān)“責(zé)令”行為的屬性存在諸多爭(zhēng)議，《環(huán)境行政處罰辦法》已將其定性為“行政命令”。行政命令相對(duì)于行政處罰，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，違法者如拒不履行也沒有相應(yīng)的法律后果，而改為對(duì)其實(shí)施行政處罰?！柏?zé)令”行為的立法理念在于發(fā)揮其教育功能，敦促行為人在一定認(rèn)知的基礎(chǔ)上主動(dòng)糾正違法行為。②但實(shí)踐中行為人通過違法行為獲利，他們主動(dòng)糾正違法行為的可能性非常小。因此，“責(zé)令”行為的相關(guān)規(guī)定事實(shí)上顯示了《大氣污染防治法》處罰措施的軟弱性，應(yīng)予以適當(dāng)減少。
大氣污染因其污染因子易受氣候變化等影響，可進(jìn)行長(zhǎng)距離跨界傳輸，是典型的跨行政邊界問題。 我國(guó)地域遼闊，行政區(qū)域眾多且與多個(gè)國(guó)家接壤或比鄰,跨界污染問題研究十分必要。近年來，我國(guó)區(qū)域性大氣污染問題明顯，管理手段落后，缺乏相應(yīng)管理體制和機(jī)制。美國(guó)在跨界大氣環(huán)境管理方面取得了顯著的成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理，尤其是跨界大氣環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義。本文首先以美國(guó)大氣跨界污染治理為例，結(jié)合具體實(shí)例，主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)、運(yùn)作方式三個(gè)方面詳細(xì)分析了州內(nèi)、州與州與之間以及跨國(guó)界三個(gè)層次跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系；其次，從上述幾方面對(duì)我國(guó)與美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行逐項(xiàng)比較分析；再次，對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系障礙分析認(rèn)為，統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境管理體制和尚未建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的主要障礙；在此基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境管理工作提出5個(gè)方面的建議，即成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作；強(qiáng)化依法治理；多種管理手段綜合應(yīng)用；加強(qiáng)信息公開和公眾參與。
關(guān)鍵詞 跨界污染；大氣污染；環(huán)境監(jiān)管；啟示
中圖分類號(hào) X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
環(huán)境問題的整體和差異性導(dǎo)致環(huán)境問題跨越了原有的行政區(qū)限，呈現(xiàn)區(qū)域整體性特征。解決跨區(qū)域環(huán)境問題是許多國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境治理難題之一。一些國(guó)家和地區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境管理方面進(jìn)行了很多有益的探索和實(shí)踐，制定了一些關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境管理政策和制度［1］。在水環(huán)境方面，跨區(qū)域（流域）方面已經(jīng)制定的政策和制度取得了較好的實(shí)施效果［2、3］。與水環(huán)境污染有所不同，大氣環(huán)境污染因子受氣候、風(fēng)向等自然條件影響可進(jìn)行長(zhǎng)距離傳輸，是一種典型跨界環(huán)境污染問題，但世界范圍內(nèi)有效治理經(jīng)驗(yàn)還很少［4］。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年來大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但SO2、粉塵等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域性復(fù)合性大氣污染問題［5］。隨著城市化進(jìn)程的加快，區(qū)域性大氣復(fù)合污染環(huán)境問題將愈來愈突出。本文詳細(xì)分析了美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境管理的制度框架，在對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管以及存在問題的基礎(chǔ)上，提出值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理和即將修訂的《大氣污染防治法》提供參考建議。
1 美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管
本文所指的區(qū)域指行政區(qū)域。本文將從州內(nèi)、州與州之間、美國(guó)與其他國(guó)家之間三個(gè)行政尺度范圍分析美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管。州內(nèi)以美國(guó)西部工業(yè)區(qū)加利福尼亞州（California）為例，這里工業(yè)發(fā)達(dá)，大氣污染嚴(yán)重且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)；州與州之間以美國(guó)東北部工業(yè)區(qū)各州和大西洋中部各州之間為例；第三個(gè)層次將以美國(guó)、加拿大和墨西哥三國(guó)間跨國(guó)界大氣污染為例。
11 州內(nèi)跨界大氣環(huán)境管理
第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了良好的契機(jī)，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進(jìn)程的加快，加之洛杉磯盆地特殊的地形，使得加州地區(qū)煙霧彌漫，大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)，引起州政府和當(dāng)?shù)鼐用竦母叨戎匾暋榱丝刂瓶缃绱髿猸h(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)13個(gè)質(zhì)量管理區(qū)實(shí)行區(qū)域管理，但各個(gè)區(qū)域獨(dú)立的管理已經(jīng)不能解決整個(gè)區(qū)域環(huán)境問題，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問題也被證明是無效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內(nèi)跨界大氣環(huán)境問題的典范。
111 機(jī)構(gòu)設(shè)置
SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)成立［7］。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣（Orange）、河邊縣（Riverside）和圣伯那迪諾（San Bernardino）四個(gè)大縣和幾十個(gè)城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴(yán)重的地區(qū)。管理區(qū)設(shè)有一個(gè)管理委員會(huì)，下設(shè)12個(gè)委員，其中州政府代表3個(gè)，其他9個(gè)委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長(zhǎng)親自參加。管理委員會(huì)一般在每個(gè)月的第三個(gè)星期日上午召開例會(huì)，討論通過預(yù)算、立法、人事等重大決策。
112 職能職責(zé)
作為一個(gè)區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，SCAMQD管理對(duì)象是固定大氣污染源和部分流動(dòng)污染源，汽車等流動(dòng)污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責(zé)是加強(qiáng)跨界合作，與地方政府和其他社會(huì)團(tuán)體共同制定和實(shí)施跨界合作計(jì)劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實(shí)施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國(guó)國(guó)家環(huán)保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整個(gè)國(guó)家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來，SCAMQD向國(guó)家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計(jì)其數(shù)。
113 運(yùn)作方式
管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測(cè)3個(gè)主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計(jì)劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標(biāo)和措施。根據(jù)這一計(jì)劃，還要對(duì)各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過管理委員會(huì)審議通過后即可實(shí)施。管理區(qū)執(zhí)法部門主要是負(fù)責(zé)審查頒發(fā)許可證及對(duì)各企事業(yè)單位的環(huán)保計(jì)劃和措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領(lǐng)取許可證時(shí)需要交費(fèi)，另需每年交納一定的年費(fèi),對(duì)污染企業(yè)也會(huì)收取排污費(fèi)。目前，管理區(qū)近90%的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由各類收費(fèi)解決。監(jiān)測(cè)部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)大氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術(shù)的推廣工作。管理區(qū)機(jī)構(gòu)更多的采用非管制手段，例如基于市場(chǎng)的激勵(lì)手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術(shù)支持等。
12 州與州之間跨界大氣環(huán)境管理
科學(xué)家經(jīng)由模式和研究證明，臭氧前趨物質(zhì)會(huì)有長(zhǎng)距離傳輸現(xiàn)象，因此臭氧與光化學(xué)煙霧問題須跨州合作才能解決［8］。于是美國(guó)東岸成立臭氧傳輸委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。本文選取臭氧傳輸委員會(huì)（the Ozone Transport Commission，OTC）為例說明美國(guó)州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管我國(guó)目前沒有成立關(guān)于某一類污染物的專門機(jī)構(gòu)，但是OTC作為一個(gè)跨行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制具有代表性，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。
121 機(jī)構(gòu)設(shè)置
OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準(zhǔn)設(shè)立，主要關(guān)注美國(guó)的東北部區(qū)域，負(fù)責(zé)美國(guó)東北部11個(gè)州和華盛頓特區(qū)的臭氧運(yùn)輸工作和規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。OTC對(duì)組成成員有一定的限制，參加會(huì)議的成員必須是政府環(huán)境委員，EPA是其中必須參與的成員之一，這樣可以迫使聯(lián)邦政府和州政府能在一起討論問題。當(dāng)?shù)胤秸枰ㄟ^OTC向EPA提供建議時(shí)，EPA可以贊成也可以駁回它的提議。但是一旦駁回了OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達(dá)到相同目的的供選擇的其他方案。
122 職能職責(zé)
OTC最初的職責(zé)是幫助地方政府采取必要措施對(duì)對(duì)流層臭氧濃度進(jìn)行控制，以達(dá)到聯(lián)邦政府的要求，后來進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)氮氧化物的遷移對(duì)大氣環(huán)境的影響，開始關(guān)注氮氧化物的擴(kuò)散。它的工作分為3個(gè)主要方面：
①風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和模型研究。重點(diǎn)關(guān)注大氣污染易造成哪些潛在的健康威脅或安全風(fēng)險(xiǎn)，以及目前急需解決的科學(xué)問題。
②制定控制移動(dòng)大氣污染源相關(guān)政策，主要是對(duì)汽車尾氣的移動(dòng)污染源控制。
③制定控制固定大氣污染源相關(guān)政策，主要是能源的有效利用。
123 運(yùn)作方式
OTC主要通過以下三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)：
（1）聯(lián)合科研、企業(yè)等各種機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)研究和綜合評(píng)估，同時(shí)也參與其中的科學(xué)研究，通過對(duì)大氣污染物的傳輸研究，為EPA制定控制臭氧長(zhǎng)距離傳輸相關(guān)決策提供可靠依據(jù)；
（2）OTC成員州之間的約定。在OTC成員共同簽署的理解備忘錄指導(dǎo)下，各成員通過合作協(xié)議，相互合作、共同協(xié)商合作區(qū)域內(nèi)流動(dòng)污染源的控制；
（3）聯(lián)合機(jī)制。通過這個(gè)機(jī)制OTC成員州可以在某個(gè)事件上一致對(duì)外（其他州、產(chǎn)業(yè)、聯(lián)邦政府等）。
13 美國(guó)―加拿大―墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理（北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作）
20世紀(jì)70年代起美國(guó)、加拿大和墨西哥三個(gè)北美主要國(guó)家已經(jīng)對(duì)嚴(yán)重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)注，主要焦點(diǎn)問題集中在酸雨上［9］。1993年三國(guó)簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通過規(guī)定環(huán)境保護(hù)的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機(jī)構(gòu)和尋求環(huán)境爭(zhēng)端的妥善解決等各種方式來實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)。NAFTA為協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境保護(hù)問題構(gòu)建了一個(gè)全新的模式。
131 機(jī)構(gòu)設(shè)置
為了保證環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內(nèi)建立了北美環(huán)境合作委員會(huì)（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三個(gè)部分組成：部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)、秘書處和聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事會(huì)由三國(guó)部長(zhǎng)級(jí)官員組成，每年至少召開一次例會(huì)；秘書處處理日常事務(wù)及為理事會(huì)執(zhí)行協(xié)議提供具體技術(shù)服務(wù)；聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)由來自成員國(guó)的15名環(huán)境和工商界代表組成的聯(lián)合咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)向理事會(huì)就環(huán)境事務(wù)提供咨詢，包括年度工作計(jì)劃和CEC預(yù)算。
132 職能職責(zé)
CEC主要致力于提高環(huán)境保護(hù)水平，提高公眾的環(huán)保意識(shí)。主要工作包括協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的關(guān)系、生物多樣性維護(hù)、防治污染、保護(hù)公眾健康和環(huán)境法律政策管理。通過聯(lián)系政府官員、專家顧問、學(xué)術(shù)界人士及關(guān)心環(huán)境的公眾來共同推動(dòng)地區(qū)性的環(huán)境改善。在跨界大氣污染治理方面主要通過協(xié)議合作來解決跨界大氣爭(zhēng)端。主要有三個(gè)方面工作：促進(jìn)三國(guó)空氣質(zhì)量管理合作；開發(fā)提高北美空氣質(zhì)量的技術(shù)和戰(zhàn)略工具；制定三國(guó)空氣質(zhì)量改善計(jì)劃。
133 運(yùn)作方式
NAAEC運(yùn)作方式最顯著特點(diǎn)就是信息公開和公眾參與機(jī)制。部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)每年至少開一次會(huì)，其中至少有一次必須向公眾開放，至少在一次會(huì)議中組織三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)與公眾對(duì)話回答與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的問題，接受與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的投訴和建議。所有的理事會(huì)決定都必須向公眾宣布。聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)則是直接促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，每年就各種環(huán)境論題開展公眾咨詢。
其次是爭(zhēng)端解決機(jī)制。NAAEC爭(zhēng)端解決的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在當(dāng)成員國(guó)持續(xù)的不實(shí)施其環(huán)境法規(guī)時(shí)才使用制裁手段。CEC有權(quán)召集技術(shù)顧問調(diào)解和向各方提出建議來尋求圓滿的解決方案。允許成員國(guó)的公民或團(tuán)體向CEC秘書處提出申訴，控告某一國(guó)未能有效地執(zhí)行其環(huán)境法規(guī)。這種公眾直接提出申訴在國(guó)際組織中是罕見的［10］。
2 中美跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制比較分析
21 組織方式比較
美國(guó)與我國(guó)都實(shí)行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國(guó)政治文化傳統(tǒng)中，強(qiáng)調(diào)的是地方自治，對(duì)于涉及區(qū)域事務(wù)的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國(guó)家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府之間經(jīng)常會(huì)從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，找到利益共同點(diǎn)，從而聯(lián)手合作。而我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)部門之間或互相“扯皮”或爭(zhēng)奪管轄權(quán)的情況，最根本的原因在于各部門的職權(quán)沒有通過立法加以明確和細(xì)化。
22 法律和制度建設(shè)比較
1970年美國(guó)制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)，通過立法來控制大氣污染，并取得了明顯的效果。1990年頒布的新的清潔空氣法，對(duì)原清潔空氣法進(jìn)行了重大修訂和補(bǔ)充，修正案進(jìn)一步加強(qiáng)了聯(lián)邦和州兩級(jí)政府環(huán)保主管部門的權(quán)限，提出了一系列新的法規(guī)，要求在工業(yè)生產(chǎn)過程、交通系統(tǒng)，甚至社會(huì)生活方式方面都要做出改進(jìn)，以減少空氣污染物的排放。
中國(guó)的大氣環(huán)境保護(hù)立法，在法律的層次上，主要包括《環(huán)境保護(hù)法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章的層次上，主要包括《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》等。此外，我國(guó)還制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
23 機(jī)構(gòu)建設(shè)比較
美國(guó)在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設(shè)立了許多由立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)，以州為單位的組織，如加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)。州級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)不受聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，各州環(huán)保局各自保持獨(dú)立，依照本州法律履行職責(zé)，只依據(jù)聯(lián)邦法律在部分事項(xiàng)上與聯(lián)邦環(huán)保局合作，完成任務(wù)。
我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)成立了6大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上機(jī)構(gòu)職能不全，例如華東環(huán)境保護(hù)督查中心“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，只有事故發(fā)生后的協(xié)調(diào)功能，明顯力度不夠。一些地方政府干預(yù)環(huán)保部門執(zhí)法，批準(zhǔn)建設(shè)短期經(jīng)濟(jì)效益好但能源資源消耗大、大氣污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目；不執(zhí)行國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，盲目建設(shè)了一些布局不合理和污染超標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目。
24 監(jiān)管手段比較
美國(guó)《清潔空氣法》所規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放限制、新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和危險(xiǎn)空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。具有以下特點(diǎn)：①遵循技術(shù)強(qiáng)制原則，根據(jù)污染物類型的不同，新源和現(xiàn)源的不同，依據(jù)不同的生產(chǎn)工藝和污染控制技術(shù)規(guī)定了寬嚴(yán)程度不同的排放標(biāo)準(zhǔn)；②強(qiáng)調(diào)對(duì)新源和有害污染物的控制，由聯(lián)邦環(huán)保局劃分制定措施全國(guó)統(tǒng)一適用；③在全國(guó)范圍內(nèi)劃分控制單元，將其分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)兩類，對(duì)未達(dá)標(biāo)區(qū)規(guī)定達(dá)標(biāo)期限，制定地方排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制；對(duì)達(dá)標(biāo)區(qū)實(shí)施反惡化和防止降級(jí)的計(jì)劃；④排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施得到聯(lián)邦和州的雙重監(jiān)督，許可證的全面有效推行也為標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施提供了保障。
我國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境質(zhì)量為主要依據(jù)。其特點(diǎn)是:①雖然法律規(guī)定在制定排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮技術(shù)條件，但實(shí)際上排放標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)政策和污染控制技術(shù)之間的依托關(guān)系不明確，區(qū)別于美國(guó)的“技術(shù)強(qiáng)制”原則；②排放標(biāo)準(zhǔn)因污染源和污染物的分類不如美國(guó)的更具針對(duì)性和合理性；③對(duì)未達(dá)標(biāo)規(guī)定了總量控制，但對(duì)達(dá)標(biāo)區(qū)卻沒有防止空氣質(zhì)量惡化和降級(jí)的相關(guān)計(jì)劃；④環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與“三同時(shí)”、環(huán)評(píng)以及限期治理等制度有關(guān)，但沒有規(guī)定許可證為直接實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的載體。
25 主要成效的比較
美國(guó)早在1976年就開始試行可交易的排污許可證制度。聯(lián)邦環(huán)保局重視康涅狄格州的污染許可貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)，于1982年頒布、1986年修改了排污交易政策，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測(cè)和減少污染的市場(chǎng)機(jī)制方面的一系列經(jīng)驗(yàn)。1990年通過的美國(guó)《清潔空氣法（修正案）》擴(kuò)展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個(gè)組成部分的適用范圍。通過排污權(quán)交易，可以保證每年1000萬t的SO2排放量發(fā)生在那些能夠以最低廉的代價(jià)控制排放的污染源。
我國(guó)排污權(quán)交易制度的應(yīng)用相當(dāng)廣泛。2001年7月，山西省政府確定將亞洲開發(fā)銀行提供技術(shù)援助的“山西省二氧化硫排污權(quán)交易管理辦法”項(xiàng)目在太原市進(jìn)行試點(diǎn)。太原市采取“有上限的交易計(jì)劃”，在總量控制下進(jìn)行SO2配額交易。
2002年，江蘇省了全國(guó)首部排污權(quán)交易辦法，近年來長(zhǎng)三角兩省一市的排污交易愈發(fā)受到重視。2003年，江蘇省太倉(cāng)市太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京市下關(guān)發(fā)電廠簽訂協(xié)議，以每年170萬元的價(jià)格，跨市向下關(guān)發(fā)電廠購(gòu)買1 700 t的SO2排污權(quán)。這是中國(guó)首例異地SO2排污交易，為長(zhǎng)三角環(huán)境平臺(tái)的區(qū)域內(nèi)SO2排污交易提供了良好的合作基礎(chǔ)。
3 創(chuàng)新我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的障礙分析
綜合以上分析，我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)不僅僅是對(duì)策不到位的問題，更有更高層次的體制、機(jī)制障礙。
當(dāng)前，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護(hù)管理體制尚不完善，全社會(huì)共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，主要體現(xiàn)為：一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，國(guó)家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，一些地方保護(hù)主義尚未得到有效根治；三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱［11］。
目前，我國(guó)大氣環(huán)境管理實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容幾乎沒有明確涉及?，F(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)，將大氣污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的內(nèi)容，既沒有區(qū)域空氣質(zhì)量管理主體，也沒有具體的控制措施。由于大氣污染具有長(zhǎng)距離、跨界污染的典型特征，而我國(guó)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚未形成。在這一管理體制模式下，我國(guó)現(xiàn)階段還無法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，只能通過地方政府間形成區(qū)域合作，在京冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作［12］。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)，無法覆蓋全范圍。在體制“橫向”和“縱向”還沒有完全理順的情況下，缺乏程序性立法、廣泛的公眾參與和專家技術(shù)支持等都是創(chuàng)新我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的重要障礙。同時(shí)，技術(shù)上如空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距。經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用也存在一定的障礙，如公眾對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不熟悉，市場(chǎng)發(fā)育不健全，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)刺激功能不強(qiáng)等等。
4 美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對(duì)我國(guó)的借鑒
41 成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)
空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國(guó)的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點(diǎn)都是設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)的職能職責(zé)和運(yùn)作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)針對(duì)跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團(tuán)的環(huán)境政策的共同點(diǎn)。雖然在機(jī)構(gòu)成立初期賦予該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其所致力于的目標(biāo)則較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟(jì)體系中的機(jī)構(gòu)安排開辟可行性思路:即成立超國(guó)家的環(huán)境權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)，同時(shí)可以輔之以針對(duì)特定問題進(jìn)行檢查與監(jiān)督的權(quán)利［13］。成立一個(gè)區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制［14］。
42 加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作
政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)都是對(duì)企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護(hù)的主體。因此，跨界環(huán)境問題的協(xié)調(diào)和解決要靠政府層次的制約和合作，加強(qiáng)對(duì)政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對(duì)政府行政行為社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常有必要。同時(shí)，通過聯(lián)席會(huì)議、論壇和信息通報(bào)等途徑，加強(qiáng)各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，積極開發(fā)交叉培訓(xùn)研討會(huì)、示范項(xiàng)目等。
43 強(qiáng)化依法治理
30年來，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染治方面依然缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國(guó)的科研和實(shí)踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津唐地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)等，實(shí)施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強(qiáng)跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域制定區(qū)域性空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可由國(guó)家制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃并達(dá)到相關(guān)要求。對(duì)于達(dá)標(biāo)和未達(dá)標(biāo)區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別要對(duì)未達(dá)標(biāo)地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)并進(jìn)一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商制定具有法律標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。
44 多種管理手段綜合應(yīng)用
政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強(qiáng)制性手段。但行政型強(qiáng)制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進(jìn)行整體利益分配。隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮擴(kuò)張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動(dòng)污染源的污染物。有必要從信任政府運(yùn)用命令主導(dǎo)控制手段到利用激勵(lì)手段和市場(chǎng)手段完成許多政策目標(biāo)（包括空氣污染控制）的變革。
技術(shù)手段是美國(guó)解決跨界大氣污染的一種強(qiáng)有力手段，無論是SCAMQD還是OTC或是NAFF，都有一支強(qiáng)大的技術(shù)力量，SCAMQD的戰(zhàn)略是通過開發(fā)、引進(jìn)、要求和激勵(lì)等手段，鼓勵(lì)既運(yùn)用現(xiàn)有技術(shù),又利用“有待證實(shí)”的技術(shù)擴(kuò)大行政管理范圍；OTC通過技術(shù)研究，掌握空氣主要污染物的長(zhǎng)距離跨界運(yùn)輸并依此作為制定相關(guān)政策法規(guī)的依據(jù)；NAFF也有專門的研究機(jī)構(gòu)參與公共政策的制定，并提供評(píng)估和建議。因此，加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)固定污染源和流動(dòng)污染源排放控制技術(shù)和企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是一種行之有效的方法。
經(jīng)濟(jì)手段也是目前解決跨區(qū)域污染問題的有效手段之一，我國(guó)雖然在20世紀(jì)90年代初就在太原、包頭、開遠(yuǎn)、柳州、平頂山等10多個(gè)城市開展了排污交易試點(diǎn)工作，但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，兩控區(qū)其它地區(qū)還沒有具體的行動(dòng)。我國(guó)應(yīng)嘗試在省級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行多種污染物的排放權(quán)交易，努力建立全面排污權(quán)交易制度。
45 加強(qiáng)信息公開和公眾參與
由于空氣污染控制技術(shù)性強(qiáng),涉及利益方較多,要求參與政策制定和管理的人要理解被管制活動(dòng)和過程的細(xì)節(jié),才能制定出科學(xué)的環(huán)境政策。這就需要在這方面占居信息優(yōu)勢(shì)的被管制方的參與和合作。而公眾參與環(huán)境管理是法律賦予的權(quán)利。從美國(guó)跨界大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)可以看出，無論是國(guó)會(huì)制定法律還是USEPA及州環(huán)境管理機(jī)構(gòu)制定政策,都需要來自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無疑有助于提高政策制定的有效性,并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的前提下采取切實(shí)的措施控制空氣污染,要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領(lǐng)導(dǎo)力,還要求有來自國(guó)家政府或國(guó)際社會(huì)的外部壓力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
收稿日期：2011-11-01
**市長(zhǎng)親自帶隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)大氣污染防治工作，充分體現(xiàn)了市委、市政府對(duì)**環(huán)保工作的高度重視，這是市委、市政府對(duì)**的關(guān)心厚愛，更是對(duì)我們的鞭策和鼓勵(lì)。在此，我代表**，對(duì)**一行表示熱烈歡迎和衷心感謝！根據(jù)調(diào)研工作安排，現(xiàn)將我市大氣污染防治工作情況匯報(bào)如下：
一、基本工作情況
近年來，我市環(huán)境空氣質(zhì)量形勢(shì)嚴(yán)峻。對(duì)此，市委、市政府高度重視，把改善環(huán)境空氣質(zhì)量作為事關(guān)省會(huì)形象的政治問題、保障和改善民生的重要舉措和生態(tài)**建設(shè)的重中之重，真正擺上重要議事日程，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、加大投入、多措并舉、攻堅(jiān)克難，著力抓好大氣污染防治工作。市委、市政府專門成立了大氣污染防治工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，自去年11月以來，先后召開了城區(qū)建設(shè)揚(yáng)塵集中治理行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)和全市環(huán)境保護(hù)推進(jìn)大會(huì)，研究制定了《**大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，從政府、部門到街辦、企業(yè)層層分解目標(biāo)任務(wù)、落實(shí)工作責(zé)任，突出抓好“控燃煤，治尾氣、降揚(yáng)塵，抓應(yīng)急”四個(gè)工作重點(diǎn)，大氣污染防治和環(huán)境空氣質(zhì)量改善工作取得積極進(jìn)展。
一是控燃煤。加大各類工業(yè)和燃煤設(shè)施監(jiān)督檢查力度，不定期組織開展突擊檢查，同時(shí)充分發(fā)揮在線監(jiān)測(cè)作用，對(duì)重點(diǎn)污染源瞬時(shí)超標(biāo)現(xiàn)象第一時(shí)間調(diào)查處理、緊密跟蹤督促整改，對(duì)違法排污企業(yè)依法查處，并向社會(huì)公布相關(guān)信息。認(rèn)真執(zhí)行《**區(qū)域性大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等6項(xiàng)地方大氣標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)12家重點(diǎn)燃煤?jiǎn)挝粚?shí)施限期治理，督促加快治污設(shè)施升級(jí)改造，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。市政府常務(wù)會(huì)議研究決定，把**建成區(qū)劃定為高污染燃料控制區(qū)，不得新建燃用高污染燃料的各類排煙設(shè)施，已建成使用的35噸及以下鍋爐、窯爐、茶水爐、炊事灶等各類排煙設(shè)施，在**年底前停止使用高污染燃料。
二是治尾氣。嚴(yán)把新車環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)，對(duì)不符合國(guó)家和省階段性排放標(biāo)準(zhǔn)要求的，堅(jiān)決不予辦理注冊(cè)登記手續(xù)。自**年1月1日起，對(duì)新購(gòu)置的天然氣汽車執(zhí)行國(guó)V排放標(biāo)準(zhǔn)；自**年7月1日起，對(duì)新購(gòu)置柴油車和重型汽油車執(zhí)行國(guó)IV排放標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格外地車輛轉(zhuǎn)入環(huán)保監(jiān)管，對(duì)達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)要求的堅(jiān)決不予辦理轉(zhuǎn)入手續(xù)。深入開展機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)和機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志核發(fā)工作，對(duì)未取得環(huán)保標(biāo)志的不予核發(fā)安檢標(biāo)志。全市組織建成投用**家社會(huì)化機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，設(shè)置**個(gè)環(huán)保標(biāo)志核發(fā)窗口，**年以來共對(duì)**萬多輛在用機(jī)動(dòng)車進(jìn)行了環(huán)保檢驗(yàn)。出臺(tái)了黃標(biāo)車區(qū)域禁行政策，自**年12月1日起正式啟動(dòng)黃標(biāo)車區(qū)域禁行工作；出臺(tái)了黃標(biāo)車提前淘汰補(bǔ)貼政策，加快淘汰步伐，現(xiàn)已回收黃標(biāo)車**多輛。組織開展了油氣回收治理工作，現(xiàn)已完成**座儲(chǔ)油庫(kù)、**座加油站和**輛油罐車的治理工作。
三是降揚(yáng)塵。研究制定了《**城區(qū)建設(shè)揚(yáng)塵治理集中行動(dòng)實(shí)施方案》，去年**月**日召開全市動(dòng)員大會(huì)，對(duì)揚(yáng)塵污染防治工作進(jìn)行全面安排部署，以施工工地?fù)P塵治理、渣土運(yùn)輸整治、土地綠化為重點(diǎn)，在全市打響了集中治理揚(yáng)塵污染攻堅(jiān)戰(zhàn)。堅(jiān)持重拳出擊、重典治亂，對(duì)違法違規(guī)單位實(shí)行嚴(yán)管重罰。自集中行動(dòng)開展以來，共有**處建設(shè)工地被責(zé)令停工整改，**家建筑施工企業(yè)、**家監(jiān)理企業(yè)被通報(bào)批評(píng)，**家建筑施工企業(yè)、**家監(jiān)理企業(yè)被停止一定期限的投標(biāo)資格，**家建筑渣土運(yùn)輸單位、**輛渣土運(yùn)輸車被查處，**輛渣土車被摘牌停運(yùn)。完成土地綠化**萬平方米，栽植大規(guī)格落葉喬木和常綠喬木**萬株。
四是抓應(yīng)急。按照**政府去年**月《**重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》要求，我市在全省率先出臺(tái)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，認(rèn)真落實(shí)冬季采暖期預(yù)防措施，與**多家重點(diǎn)排污企業(yè)簽訂重污染天氣應(yīng)急責(zé)任承諾書。進(jìn)入冬季采暖期后，組織開展了多次專項(xiàng)執(zhí)法檢查，堅(jiān)決遏制和打擊污染大氣環(huán)境的各類違規(guī)違法行為。根據(jù)我市環(huán)境空氣質(zhì)量狀況，從去年**月**1日到今年**月**日，先后**次重污染天氣黃色預(yù)警，啟動(dòng)重污染天氣III級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，實(shí)施了包括重點(diǎn)污染企業(yè)限產(chǎn)限排、禁行渣土砂石運(yùn)輸車輛、停止土石方施工作業(yè)、道路保潔增加灑水降塵作業(yè)等強(qiáng)制性措施，取得較好效果。
二、下步工作安排
下一步，我們將按照**部署和**這次調(diào)研提出的具體要求，以實(shí)施《**大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為總抓手，圍繞完成**下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)工作進(jìn)展和完成情況實(shí)行月調(diào)度、季通報(bào)、半年講評(píng)、年終考核，以硬措施完成硬任務(wù)，堅(jiān)決打贏大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，向**和全市人民交上一份合格答卷。
一是推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型。實(shí)施**余熱改造和相應(yīng)的供熱管網(wǎng)、熱力站建設(shè)改造工作，采用電廠乏汽余熱供熱和“大溫差”輸送技術(shù)，在不增加燃煤總量的前提下擴(kuò)大城市集中供熱規(guī)模，替代中心城區(qū)大部分小型燃煤鍋爐和部分小型熱電廠。加大清潔能源應(yīng)用力度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“煤改氣”項(xiàng)目。同時(shí)，推進(jìn)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)岬刃履茉串a(chǎn)業(yè)和分布式能源項(xiàng)目建設(shè)，積極開展節(jié)能利用。到**年，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量“不增反降”歷史性轉(zhuǎn)變。
二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化工業(yè)布局。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，嚴(yán)把環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估審查等關(guān)口，堅(jiān)決杜絕鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、煉焦、電石等項(xiàng)目上馬，從源頭控制高耗能、高排放項(xiàng)目建設(shè)。嚴(yán)格規(guī)劃管理，新上工業(yè)項(xiàng)目一律進(jìn)園區(qū)。繼續(xù)推進(jìn)**老工業(yè)區(qū)搬遷改造，研究制定配套政策，促進(jìn)區(qū)內(nèi)冶金化工企業(yè)加快搬遷改造步伐。嚴(yán)格執(zhí)行《**區(qū)域性大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，分階段逐步提高標(biāo)準(zhǔn)增加壓力，倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
三是深化重點(diǎn)行業(yè)大氣污染治理。全面推進(jìn)火電、鋼鐵、石化、水泥、供熱等重點(diǎn)行業(yè)的二氧化硫、氮氧化物、工業(yè)煙粉塵治理，督促各類排污企業(yè)加快治污設(shè)施升級(jí)改造，完成《**大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)治理項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各類污染物達(dá)標(biāo)排放，對(duì)沒有合法環(huán)保手續(xù)且不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的企業(yè)堅(jiān)決實(shí)施停產(chǎn)治理；對(duì)雖具有合法手續(xù)但經(jīng)限期治理仍不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的企業(yè)堅(jiān)決實(shí)施停產(chǎn)治理。
四是深入開展揚(yáng)塵污染治理。加強(qiáng)城市揚(yáng)塵污染綜合管理。嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)工地防塵降塵管理措施；加強(qiáng)建筑渣土處置運(yùn)輸揚(yáng)塵污染防治，狠抓工地源頭、傾倒場(chǎng)（點(diǎn)）兩頭管理和渣土運(yùn)輸途中監(jiān)控；全力提升城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設(shè)，加強(qiáng)道路保潔揚(yáng)塵污染防治，提高機(jī)械化清掃率和沖洗保潔頻次，確保**主城區(qū)主次道路機(jī)掃率達(dá)到**以上，灑水沖刷率達(dá)到**%。嚴(yán)格落實(shí)揚(yáng)塵污染防治考核制度，對(duì)各類揚(yáng)塵違法行為依法從嚴(yán)查處，對(duì)考核不合格或連續(xù)三個(gè)月考核排名末位者實(shí)行問責(zé)。
五是強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車污染防治。實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，加快推進(jìn)公交都市建設(shè)，積極構(gòu)建以公交為主的城市機(jī)動(dòng)化出行系統(tǒng)。加大宣傳引導(dǎo)力度，鼓勵(lì)綠色出行，提高低碳綠色交通出行比例。嚴(yán)格機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)和環(huán)保標(biāo)志核發(fā)制度，強(qiáng)化在用機(jī)動(dòng)車環(huán)保管理；積極推動(dòng)車用油品配套升級(jí)，**年底前全面供應(yīng)國(guó)IV車用柴油；嚴(yán)格新車環(huán)保準(zhǔn)入，繼續(xù)強(qiáng)化外地轉(zhuǎn)入車輛環(huán)境監(jiān)管；加快黃標(biāo)車淘汰進(jìn)度，確保**年底前淘汰全部黃標(biāo)車。
六是大力建設(shè)綠色生態(tài)屏障。加大“**”可視范圍內(nèi)山體保護(hù)力度，開展生態(tài)隔離帶、防護(hù)林帶建設(shè)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)，進(jìn)一步提高城市園林綠化水平。積極推進(jìn)區(qū)級(jí)公園、街頭公園和社區(qū)公園建設(shè)，推進(jìn)道路綠化以及風(fēng)景林地建設(shè)。開展城市綠蔭行動(dòng)，全面提升城市綠化水平，**年底前完成土地綠化**萬平方米，**年底前基本消除城區(qū)地面，完成造林**萬畝，城市建成區(qū)綠化覆蓋率、綠地率分別達(dá)到**%和**%。
七是嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)境空氣質(zhì)量考核。每月公布各區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量排名，將環(huán)境空氣質(zhì)量逐年改善作為區(qū)域發(fā)展的約束性要求，納入科學(xué)發(fā)展觀綜合考核體系。以空氣質(zhì)量改善為重點(diǎn)，在全市范圍內(nèi)建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。認(rèn)真落實(shí)《**重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》，妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣。
[論文摘要]城市規(guī)劃對(duì)城市的發(fā)展起著極其重要的指導(dǎo)作用，但長(zhǎng)期以來，由于城市規(guī)劃在環(huán)境保護(hù)方面、能源節(jié)能方面的局限性，致使城市發(fā)展過程中產(chǎn)生了一系列環(huán)保節(jié)能方面的問題。本文重在闡述城市環(huán)境污染耗能現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了環(huán)保節(jié)能的主要內(nèi)容，指出了城市在環(huán)保節(jié)能發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)，闡明了城市規(guī)劃中環(huán)保節(jié)能的重要作用。
城市規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的目標(biāo)和計(jì)劃，是城市建設(shè)的綜合間署，也是城市建設(shè)的管理依據(jù)，它與很多學(xué)科密切相關(guān)。近年來，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃沒有與城市規(guī)劃和城市建設(shè)同步落實(shí)，使城市環(huán)境遭到一定程度的破壞，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，城市環(huán)境不能進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。因此城市規(guī)劃中的環(huán)保節(jié)能應(yīng)該引起人們的重視。
如何在城市規(guī)劃時(shí)考慮環(huán)保節(jié)能意識(shí)?本文從城市發(fā)展過程中所面臨的環(huán)境問題以及基礎(chǔ)設(shè)施的管線布置，建筑新樓及城市道路設(shè)計(jì)現(xiàn)況談起，討論城市規(guī)劃當(dāng)中環(huán)保節(jié)能應(yīng)注意的問題。
1、我國(guó)城市現(xiàn)狀
1.1城市發(fā)展過程中所面臨的環(huán)境問題
1. 1. 1水體污染問題突出.由于城市人口的急劇增長(zhǎng)和工業(yè)的飛速發(fā)展，大量的污水沒有得到妥善的處理而直接排入水體，致使水環(huán)境遭到嚴(yán)重的破球。我國(guó)的水體污染近期呈上升趨勢(shì)，全國(guó)有監(jiān)測(cè)資料的1200多條河流中，850多條受到污染，在七大水系中，以遼河、海河、淮河污染嚴(yán)重，在統(tǒng)計(jì)的138年城市河段中，有133個(gè)河段受到了不同程度的污染。全國(guó)范圍內(nèi)78%的河段不適宜作飲用水水源，50%的地下水受到污染，西安、北京等許多城市也出現(xiàn)了供水危機(jī)。據(jù)估計(jì)，我國(guó)每年因污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億元
1. 1. 2城市大氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化。工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)迅速發(fā)展以及化石燃料的大量使用，將粉塵、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物質(zhì)排入大氣層，使大氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化.我國(guó)大氣污染屬“煤煙型”污染，全國(guó)城市空氣中總懸浮微粒濃度普遍超標(biāo)，平均濃度達(dá)309微克/立方米:二氧化硫濃度水平較高，部分城市污染相當(dāng)嚴(yán)重，北方城市平均值達(dá)到83微克/立方米。由大氣污染引起的溫室效應(yīng)和臭氧層破壞更是直接地威脅到人類的生存。
1. 1. 3噪聲擾民現(xiàn)象普遍存在。目前隨著我國(guó)城市工業(yè)、交通運(yùn)輸和文化娛樂事業(yè)的快速發(fā)展，噪聲擾民的現(xiàn)象愈發(fā)突出，據(jù)44個(gè)國(guó)控網(wǎng)絡(luò)城市監(jiān)測(cè)，全國(guó)三分之二以上的城市居民生活在噪聲超標(biāo)的環(huán)境中，區(qū)域環(huán)境噪聲等效聲級(jí)分布在51. 5-65， 8dB (A) 。
1.2城市發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀
1. 2. 1遍布公路下面的管線交叉縱橫
存在多頭管理，各部門報(bào)規(guī)劃不能協(xié)調(diào)一致，建設(shè)資金獨(dú)立。常常出現(xiàn)修路在前，水、電、熱、排污、通訊緊跟其后，分別開控路面，造成城市天天破路挖溝的尷尬局面。各種管線所用材質(zhì)不環(huán)保，不經(jīng)濟(jì)，經(jīng)常出現(xiàn)跑冒滴漏，不得己對(duì)道路面進(jìn)行破壞。
1. 2. 2建筑住宅節(jié)能幾乎沒有納入建筑考慮
只關(guān)注房屋外觀和結(jié)構(gòu)，不注意節(jié)能，使居住用能極為浪費(fèi)。有關(guān)專家統(tǒng)計(jì)，通訊建筑保溫，管網(wǎng)系統(tǒng)調(diào)節(jié)，提高熱源效率三個(gè)方面的改進(jìn)，我國(guó)北方地區(qū)采暖耗能至少可降低60%一70%。建筑不同于一般的消耗性物品，是資金含量高的持久性資本品或家庭耐用消費(fèi)品，其宏觀調(diào)控需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著手，從規(guī)劃著手，注重實(shí)施。
1. 2. 3道路設(shè)計(jì)的盲目性
道路設(shè)計(jì)時(shí)只注重道路的拓寬，不考慮道路其它綜合配套設(shè)施及環(huán)境設(shè)計(jì)。例如，現(xiàn)在城市在拓寬道路時(shí)，把原有道路旁的樹木通通砍掉，拓寬后不進(jìn)行重新栽種，原有的雨水排污填死等情況。
2、城市規(guī)劃如何體現(xiàn)環(huán)保節(jié)能
正是基于上述的環(huán)境能耗危機(jī)，近幾十年來人們逐漸認(rèn)識(shí)到了城市規(guī)劃與城市發(fā)展之間的關(guān)系并開始運(yùn)用科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)。城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，它是在城市總體規(guī)劃中城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，依據(jù)對(duì)城市環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的調(diào)查分析所制定的以保護(hù)人類的生存環(huán)境、減少污染、節(jié)約能源為目標(biāo)的規(guī)劃體系。按照我國(guó)環(huán)境保護(hù)應(yīng)“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的總方針和總戰(zhàn)略，城市保護(hù)節(jié)能應(yīng)主要進(jìn)行以下幾個(gè)方面的工作:
2.1城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的前期準(zhǔn)備，這些準(zhǔn)備工作是城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)，它包括城市的自然環(huán)境資料，例如地理位置、生態(tài)環(huán)境、氣象、水文等;城市的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)狀況，如人口、國(guó)民生產(chǎn)總值等:環(huán)境狀況的調(diào)查分析，如大氣、水體、噪聲的監(jiān)測(cè)資料等;城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析與功能區(qū)劃等。
2. 2大氣污染綜合整治規(guī)劃是根據(jù)城市大氣質(zhì)量現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行功能區(qū)劃并按擬定的環(huán)境目標(biāo)計(jì)算各功能區(qū)最大允許排放量和削減量，從而制定污染治理方案。大氣污染的治理應(yīng)根據(jù)城市的能源結(jié)構(gòu)與交通狀況確定首要污染物即濃度高、范圍廣、危害大的污染物，便于治理時(shí)有的放矢、對(duì)癥下藥。當(dāng)前我國(guó)大部分城市的大氣污染主要是由采用落后燃燒方式燃煤和汽車尾氣引起，由此而來的首要污染物是二氧化硫和總懸浮顆粒，因此規(guī)劃的遠(yuǎn)景目標(biāo)應(yīng)該是改進(jìn)落后的烯煤方式，提高燃燒效率，盡量使用氣體燃料、型煤、太陽能、地?zé)岬葻o污染或少污染的能源，實(shí)行區(qū)域集中供熱、消滅千家萬戶的小煙囪，提高道路硬化率，通過強(qiáng)化污染源治理和提高污染控制技術(shù)等手段創(chuàng)建無煙控制區(qū)。調(diào)整工業(yè)布局，根據(jù)大氣自凈規(guī)律科學(xué)便理的利用大氣環(huán)境容量;強(qiáng)化污染源的治理，降低污染物的排放量;通過技術(shù)和行政的手段減少汽車尾氣的污染;提高城市綠化率、選擇抗污染性好的樹種，大力發(fā)展植物凈化.
2. 3水污染綜合整治規(guī)劃，水污染綜合整治規(guī)劃是在對(duì)水污染現(xiàn)狀調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)受納水體的環(huán)境容量計(jì)算最大允許排放量并確定最佳治理方案。當(dāng)前我國(guó)七大水系的水質(zhì)污染程度在加劇，范圍在擴(kuò)大，長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江的污染水1996年全國(guó)工業(yè)廢水排放量為502. 9億噸，含化學(xué)需氧量704萬噸、重金屬1514噸，氰化物2457噸以及砷、酚類、油類等污染物數(shù)萬噸;生活污水約占年排放總量24 %，主要污染物是有機(jī)物。根據(jù)我國(guó)水污染的具體情況，水污染綜合整治規(guī)劃應(yīng)該通過改革落后的生產(chǎn)方式，采用少?gòu)U、無廢工藝實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，是高污水處理效果和資源化利用率，減少污水排放量，修建有效的污水處理設(shè)施，加強(qiáng)工業(yè)廢水和生活污水的治理，最終達(dá)到有效保護(hù)水資源的目的。
2. 4城市規(guī)劃過程中要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃一支筆，建設(shè)一張圖的原則。各部門在敷設(shè)管線時(shí)要一次到位，必須用環(huán)保節(jié)能材料進(jìn)行施工，否則決不允許進(jìn)行施工，例如供熱、供水部門取消焊接鋼管管材，采用不易被腐蝕的塑料材料管材等，這樣就可以避免“天天挖溝”現(xiàn)象發(fā)生。
2. 5建筑采用新型材料，創(chuàng)新建筑材料，新型墻體、門窗和屋頂材料，提高節(jié)能效率，室內(nèi)通風(fēng)，供熱系統(tǒng)等方面的技術(shù)創(chuàng)新，可以保障室內(nèi)空氣清新，避免開門窗而浪費(fèi)能源。此外，需要考慮建筑材料的重復(fù)利用，減少建筑更新造成的建筑材料的浪費(fèi)。總之，通過提高建筑壽命和節(jié)能水平并合理規(guī)劃各小區(qū)樓房分配布局，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)建筑，可以事半功倍，甚至多倍，是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的一個(gè)重要的高效率途徑，也體現(xiàn)出城市整體規(guī)劃與節(jié)能環(huán)保設(shè)計(jì)的重要性。
2. 6道路設(shè)計(jì)時(shí)體現(xiàn)環(huán)保節(jié)能.在道路施工時(shí)，對(duì)道路旁的樹木，在拓寬之后適時(shí)栽種，對(duì)于樹木及花草在環(huán)保方面起到的作用，大家都有目共睹。在設(shè)計(jì)道路配套的基礎(chǔ)設(shè)施方面考慮綜合利用率，體現(xiàn)節(jié)能。舉個(gè)例子，道路上設(shè)的雨水排，它的通道應(yīng)單設(shè)，不應(yīng)與下水通道相連并且在相應(yīng)位置設(shè)立雨排蓄水池，這樣雨水和雪水就能被收集利用，回收后的雨(雪)水就可以用在園林及道路面的綠化帶上，這將極大地減少地下飲用水的浪費(fèi).
3、結(jié)束語
關(guān)鍵詞：建筑工程；綠色施工；技術(shù)應(yīng)用；環(huán)境建設(shè)
經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人口的猛增，也刺激了我國(guó)建筑行業(yè)的快速發(fā)展。但眾所周知，建筑行業(yè)是一個(gè)高投入、高能耗、高污染的行業(yè)。所以，傳統(tǒng)的建筑技術(shù)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)今的建筑行業(yè)的要求，那么大力的推進(jìn)綠色施工技術(shù)必是大勢(shì)所趨。綠色施工技術(shù)不僅能夠減少環(huán)境污染，也能節(jié)能減排，深度契合我國(guó)推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展的要求。
一、 建筑工程施工綠色施工的技術(shù)特點(diǎn)
建筑工程綠色施工以資源的高效利用為核心，以環(huán)保優(yōu)先為原則，以追求高效、環(huán)保、低耗為目標(biāo)，是建筑全生命周期的重要組成部分，深度體現(xiàn)了建筑施工中的可持續(xù)發(fā)展理論。綠色施工技術(shù)在在建筑工作中，在保證工作的質(zhì)量的前提下，利用一些綠色技術(shù)在最大程度上減少施工對(duì)周圍環(huán)境的污染，起到節(jié)能、環(huán)保、高效的效果。綠色施工，簡(jiǎn)單地說就是既要滿足工程施工又要滿足綠色施工原則。這就要求我們?cè)谑┕さ倪^程中，要選擇符合清潔生產(chǎn)和減物質(zhì)化生產(chǎn)的施工方案，通過有效的工作制度和管理制度，積極采用綠色施工技術(shù)進(jìn)行建筑工程的施工。需要注意的是，我們?cè)谑┕み^程中要對(duì)建筑材料進(jìn)行嚴(yán)格的把控，要嚴(yán)格按照國(guó)家現(xiàn)行建筑標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。最大程度上降低建筑材料中的有害物質(zhì)，并通過對(duì)可多次循環(huán)和再利用的材料回收利用來提高材料的利用率，從而進(jìn)一步減少建筑施工過程中的大氣污染、土壤污染、水污染、光污染和對(duì)周邊環(huán)境的污染等。
二、建筑工程施工綠色施工技術(shù)的具體應(yīng)用
（一）保護(hù)土地資源
我們?cè)诮ㄖこ淌┕さ倪^程中首先要考慮的就是對(duì)土地資源的保護(hù)。即使是綠色技術(shù)，我們也要充分考慮其會(huì)對(duì)地表環(huán)境產(chǎn)生的破壞，施工過程中我們一定要避免出現(xiàn)土壤侵蝕和流失的現(xiàn)象。如果在建筑工程施工的過程中遇到了裸土現(xiàn)象，我們需要立即用到礫石覆蓋土壤或者更有效的是在其表面種植生長(zhǎng)能力強(qiáng)的草，來進(jìn)行植被的保護(hù)，減少土壤侵蝕的現(xiàn)象的發(fā)生。施工中極易由于地表徑流造成土壤流失的情況，解決這一問題，我們就需要合理的安排一些排水系統(tǒng)，加固土壤的斜坡，并且最好能夠利用植被覆蓋。沉淀池、化糞池滲漏在施工過程中也很容易發(fā)生，這需要及時(shí)的將施工現(xiàn)場(chǎng)的沉淀物清理干凈的處理，最好是聘請(qǐng)專業(yè)的單位來進(jìn)行運(yùn)輸過程。同時(shí)不要忘記要在施工過程中不斷地回收有毒有害的廢棄物。
（二）減少水污染
充足的水資源對(duì)建筑工程的施工是必不可少的，由于建筑工程的工作性質(zhì)，會(huì)產(chǎn)生大量的污水。所以，我們需要對(duì)不同類型的污水采取不同的排放措施。建筑工程管理人員要加強(qiáng)對(duì)污水的檢測(cè)，并要根據(jù)相關(guān)的污水排放標(biāo)準(zhǔn)提交相應(yīng)的污水檢測(cè)報(bào)告。施工企業(yè)要及時(shí)的掌握污水的排放情況，不僅如此，地下水的保護(hù)也很重要，所以我們也要采取有效的措施對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的地下水進(jìn)行保護(hù)。
（三）節(jié)約材料
施工過程中，材料的耗費(fèi)尤其嚴(yán)重。很多材料都是不可再生資源，而傳統(tǒng)的施工過程中會(huì)造成對(duì)鋼筋、水泥、木材的嚴(yán)重消耗與浪費(fèi)。所以我們一方面要與施工人員進(jìn)行良好溝通，并通過宣傳教育的方式來加強(qiáng)他們對(duì)節(jié)約材料的意識(shí)。綠色施工在材料的使用過程中即是通過利用環(huán)保的建筑材料，控制對(duì)材料的濫用，制定科學(xué)的合理的材料使用計(jì)劃，減少不需要現(xiàn)場(chǎng)制作的材料，加強(qiáng)對(duì)舊物、廢棄物的回收利用和清潔，最大限度的節(jié)約材料。
（四）減少光污染
強(qiáng)光外泄極易在施工現(xiàn)場(chǎng)造成光污染度的現(xiàn)象，所以，對(duì)一些大型的燈具的使用要小心謹(jǐn)慎。要正確調(diào)試照明燈具的照射方向和角度來避免污染源的出現(xiàn)。一般情況下都會(huì)把弧形的防護(hù)燈罩罩在大型的照明燈具的外面。夜間如果進(jìn)行電焊操作，必須要采取相應(yīng)的遮光措施，最好是有一個(gè)遮光棚。
（五）減少噪聲污染
建筑施工過程會(huì)對(duì)周圍的居民生活和工作產(chǎn)生很多噪聲影響，所以在施工之前我們要根據(jù)相關(guān)規(guī)定來控制噪聲。施工的過程中，在全面檢測(cè)整個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)的同時(shí)我們也要對(duì)在施工過程中產(chǎn)生的聲音和振動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，必須要保證噪聲在合理的范圍內(nèi)才能繼續(xù)進(jìn)行施工工程。噪聲中聲音源、傳播過程我們是可以控制的，所以這就需要施工團(tuán)隊(duì)選擇噪音較小、振動(dòng)較低的施工設(shè)備，并且通過一些措施來進(jìn)行隔音。
（六）控制大氣污染
建筑施工過程中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)揚(yáng)塵等物質(zhì)對(duì)大氣造成污染。像在施工過程中被經(jīng)常運(yùn)用的石灰、水泥、細(xì)砂等物料，我們要及時(shí)灑水并且不斷進(jìn)行清理工作。一些防止揚(yáng)塵的措施如下：使用鍋爐時(shí)，要運(yùn)用節(jié)能的材料；施工過程中的機(jī)械設(shè)備、汽車等廢棄的排放，要采取一定的措施降低在其中含有的有害氣體的排放，來滿足國(guó)家相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。不斷對(duì)設(shè)備進(jìn)行維修維護(hù)，使用清潔燃油，安裝尾氣凈化器這些都能有效的控制在施工過程中產(chǎn)生的大氣污染。
三、總結(jié)
建筑行業(yè)的蓬勃發(fā)展，必定會(huì)促進(jìn)綠色施工技術(shù)的發(fā)展。尤其是在大力推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和節(jié)能減排的現(xiàn)今，人們的環(huán)保意識(shí)不斷加強(qiáng)，綠色施工技術(shù)的應(yīng)用是大勢(shì)所趨。所以在建筑施工中要積極應(yīng)用綠色施工技術(shù)，來保護(hù)土地資源，節(jié)約材料，減少水污染、光污染、噪聲污染和大氣污染，來達(dá)到綠色、環(huán)保的施工目的。
參考文獻(xiàn)：
[1]王勇.建筑工程施工綠色施工技術(shù)應(yīng)用研究[J].科技資訊，2014， 12（18）：61.
關(guān)鍵詞：塞爾指數(shù)； PM2.5空氣質(zhì)量指數(shù)；稅率差異化；公平性
一、研究背景
近年來，大氣污染和環(huán)境質(zhì)量已然成為了社會(huì)熱點(diǎn)問題，尤其是在我國(guó)北方一些大城市，出現(xiàn)了連續(xù)多日空氣污染情況超過警戒值的現(xiàn)象，引起了人們的極大擔(dān)憂。
（一）PM2.5指數(shù)。2012年2月，國(guó)務(wù)院同意新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，增加了PM2.5監(jiān)測(cè)指標(biāo)。2013年2月28日，全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)稱PM2.5擬正式命名為“細(xì)顆粒物”。隨著國(guó)家和社會(huì)各界對(duì)PM2.5空氣質(zhì)量指數(shù)的關(guān)注度上升，一些主要城市也陸續(xù)開始檢測(cè)并公布PM2.5指數(shù)，增強(qiáng)企業(yè)和個(gè)人對(duì)保護(hù)大氣環(huán)境的意識(shí)。
（二）環(huán)境稅現(xiàn)狀。環(huán)境稅（Environmental Taxation），也有人稱之為生態(tài)稅（Ecological Taxation）、綠色稅（Green Tax），它是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，再通過市場(chǎng)機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。部分發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)80年代就開征環(huán)境稅，如二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等。2011年12月，我國(guó)財(cái)政部亦同意適時(shí)開征環(huán)境稅。
然而，是否能在較短時(shí)間內(nèi)，依靠環(huán)境稅的征收緩解大氣污染問題，還有很大的難度。由于我國(guó)各區(qū)域長(zhǎng)期發(fā)展不均衡，各地環(huán)境質(zhì)量差異較大，尤其是在華北、華東、華南、西北地區(qū)，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政策均有很大差異，分區(qū)實(shí)行環(huán)境稅差異化稅率，必將成為大勢(shì)所趨。
（三）塞爾指數(shù)。塞爾指數(shù)作為衡量相對(duì)差距的主要指標(biāo)之一，其突出特點(diǎn)是可以分解為組內(nèi)差異和組間差異，從而便于考察和揭示組間差異和組內(nèi)差異各自的變動(dòng)方向和變動(dòng)幅度，以及各自在總差異中的重要性及其影響。鑒于此，本文在進(jìn)行華北、華東、華南、西北四區(qū)環(huán)境稅稅率差異化分析時(shí)，提出了衡量PM2.5空氣質(zhì)量指數(shù)區(qū)域差異的塞爾指數(shù)，并以此為基礎(chǔ)分析了各地實(shí)行差異化稅率的可行性及必要性，并在并提出了四區(qū)環(huán)境稅稅率設(shè)定的建議，預(yù)測(cè)了環(huán)境稅差異化稅率實(shí)施后達(dá)到的效果和潛在影響。
（四）現(xiàn)實(shí)情況。在我國(guó)，理想的稅收政策應(yīng)該是既能滿足國(guó)家的財(cái)政收入需要，又不對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。因此，制定合理的環(huán)境稅稅率政策，出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有利于空氣質(zhì)量的改善，生產(chǎn)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮。并從實(shí)際出發(fā)，考慮到國(guó)家整體財(cái)力的可能，以及納稅企業(yè)的納稅能力和心理承受能力，確定一個(gè)適度合理的總體稅收負(fù)擔(dān)水平。同時(shí)，環(huán)境稅稅率政策的制定，要有利于平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于多種經(jīng)濟(jì)成分和多種經(jīng)營(yíng)方式的公平競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，就必須要堅(jiān)持公平稅負(fù)的原則。
二、研究區(qū)域
（一）區(qū)域環(huán)境概況。不同地區(qū)的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求程度也不同。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)稅收再分配公平，因地制宜制定符合區(qū)域空氣狀況的稅收比率是十分必要的。我國(guó)華南、華東、華北、西北四個(gè)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同、地形地貌環(huán)境不同而導(dǎo)致的空氣質(zhì)量不同，具體分析如下：
從地理上看，華北地區(qū)以溫帶季風(fēng)氣候和溫帶大陸性氣候?yàn)橹?，四季分明，冬季盛行西北風(fēng)；地形三面環(huán)山，復(fù)雜多樣，主要由黃土高原和華北平原構(gòu)成。在封閉的山谷盆地中，因四周群山屏障的影響，不利于大氣污染物的擴(kuò)散。華東和華南地區(qū)地形以丘陵、盆地、平原為主，屬亞熱帶濕潤(rùn)性季風(fēng)氣候和溫帶季風(fēng)氣候，夏季吹東南風(fēng)，冬季吹西北風(fēng)，高溫高濕的環(huán)境同樣不利于污染物擴(kuò)散。而西北地區(qū)距海遙遠(yuǎn)，再加上地形對(duì)濕潤(rùn)氣流的阻擋，僅東南部為溫帶季風(fēng)氣候，其他區(qū)域?yàn)闇貛Т箨懶詺夂?，冬季?yán)寒而干燥，夏季高溫，降水稀少，自東向西遞減。由于氣候干旱，氣溫的日較差和年較差都很大。
（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)概況。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，華北地區(qū)是我國(guó)人口最稠密的地區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期保持較高的速度。特別地，華北地區(qū)是我國(guó)重要的綜合性工業(yè)基地，長(zhǎng)期以來，已經(jīng)形成了能源、鋼鐵、機(jī)械和化工等產(chǎn)業(yè)為支柱的完整工業(yè)體系。其中，煤炭的產(chǎn)量和產(chǎn)值均居全國(guó)首位，是華北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?。華東地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是長(zhǎng)三角地區(qū)，致力于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一直高于全國(guó)平均值。近年來，華南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)也取得了快速的發(fā)展，它是我國(guó)南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的經(jīng)濟(jì)區(qū)，已經(jīng)成為我國(guó)重要的輕工業(yè)基地?？傮w而言，以傳統(tǒng)重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的華北地區(qū)污染物排放較大，以輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的華東、華南地區(qū)相對(duì)排放較少。而西北地區(qū)則主要承接了華北地區(qū)相關(guān)重石化工業(yè)的轉(zhuǎn)移。
（三）當(dāng)前環(huán)境問題。從當(dāng)前環(huán)境狀況來看，當(dāng)前華北地區(qū)面臨的最重要的環(huán)境危機(jī)，當(dāng)屬大氣污染。冬春季節(jié)嚴(yán)重的沙塵暴和霧霾天氣，嚴(yán)重威脅了該區(qū)域人們的健康狀況和人居環(huán)境。從全國(guó)空氣污染指數(shù)、PM2.5等指標(biāo)來看，華北地區(qū)的空氣質(zhì)量都遠(yuǎn)低于華東、華南和其它區(qū)域同期數(shù)據(jù)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部的2013年空氣質(zhì)量狀況報(bào)告來看，華北地區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)僅為37%，重度污染天數(shù)為16.4%，嚴(yán)重污染天數(shù)為8.4%；相比較來看，華東和華南地區(qū)重度污染天數(shù)僅為0.9%和0.4%，且沒有嚴(yán)重污染記錄。華東和華南地區(qū)雖瀕臨海洋，海洋的濕氣凝結(jié)成雨，下雨則在一定程度上凈化了空氣，使得環(huán)境空氣質(zhì)量明顯優(yōu)于華北地區(qū)。但是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、化石能源的燃燒、大量汽車尾氣的排放等也使得兩個(gè)地區(qū)的霧霾現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。而西北地區(qū)的環(huán)境在長(zhǎng)期歷史演變中出現(xiàn)種種問題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等，再加上因華北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的空氣質(zhì)量問題，實(shí)施環(huán)境稅限制污染物的排放迫在眉睫。
（四）樣本城市選擇。綜合以上各點(diǎn)，我們首先篩選出華南、華東、華北三區(qū)所轄的有PM2.5值監(jiān)測(cè)的城市
并在各區(qū)域中將這些城市按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行羅列，從高至低進(jìn)行排序（統(tǒng)計(jì)局官方GDP數(shù)據(jù)）在各區(qū)域中按經(jīng)濟(jì)高低劃分為中心城市、中等城市和中下水平城市三檔，從每個(gè)地區(qū)的各檔城市中各挑選頭兩個(gè)城市作為樣本。由于西北地區(qū)空氣監(jiān)測(cè)平臺(tái)匱乏，獲取PM2.5數(shù)據(jù)難度大，且西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍偏低，故只挑選西北5個(gè)省會(huì)城市作為樣本。
三、研究方法
（一）塞爾指數(shù)。研究過程中，我們運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)科中研究區(qū)域差異問題的探討方法，如塞爾指數(shù)、方差、調(diào)整極差、基尼系數(shù)等方法，特別是塞爾指數(shù)，研究不同地區(qū)資源配置公平的問題，從而探討稅收在再分配中該如何合理配置資源。
分析圖表1可知，各區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)的塞爾系數(shù)各不相同且差距較大，這反映出各區(qū)域間區(qū)域內(nèi)的PM2.5值差異大，相應(yīng)造成的污染程度就有所差異。區(qū)域間差異最大的是西北地區(qū)，因?yàn)槲鞅钡貐^(qū)的GDP僅占四個(gè)地區(qū)的8.76%（最?。?，而PM2.5排放占24.5%（第二），而且投入產(chǎn)出比不高，造成公式分子較大，分母較小。而區(qū)域內(nèi)差距，華北地區(qū)的塞爾指數(shù)是最高的，因?yàn)槿A北地區(qū)的PM2.5值排放量最大，但其第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值又相對(duì)較小，投入產(chǎn)出比不高，同樣造成公式分子較大，分母較小。相對(duì)而言，華東、華南地區(qū)的塞爾指數(shù)值較低。
根據(jù)以上數(shù)據(jù)，我們可以得出，西北地區(qū)區(qū)域間貢獻(xiàn)率最大，由此說明西北區(qū)域相對(duì)另三個(gè)區(qū)域來說，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的環(huán)境污染影響正在進(jìn)一步擴(kuò)大。假設(shè)不考慮各區(qū)域歷史環(huán)境問題，即在同樣的環(huán)境因素下，每一單位的第二產(chǎn)業(yè)的GDP所造成的環(huán)境污染西北的貢獻(xiàn)較大，因此，這一區(qū)域所負(fù)擔(dān)的環(huán)境稅也應(yīng)提高。而華北地區(qū)區(qū)域內(nèi)差距較大，因此該區(qū)域內(nèi)部環(huán)境稅要有所區(qū)分。
而華東、華南區(qū)域間差異為負(fù)數(shù)，是因?yàn)榕c華北、西北地區(qū)相比較，兩區(qū)域第二產(chǎn)業(yè)GDP值較大，分別達(dá)到23384億和15179億，近似于占了40%和26%。于此同時(shí)，兩區(qū)域的PM2.5分別占23%和16%，所以代入LOG函數(shù)后因?yàn)槎咧刃∮?，才產(chǎn)生了負(fù)數(shù)。但這并不能說明華東、華南環(huán)境污染不嚴(yán)重。此外，這兩區(qū)域的區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率均較大，因此區(qū)域內(nèi)部也要有所區(qū)分。
五、稅率差異化與稅負(fù)公平性分析和影響
（一）區(qū)域稅率差異化。針對(duì)近年來大氣環(huán)境污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，開征環(huán)境稅，利用法律規(guī)范來控制環(huán)境污染，已被認(rèn)為是改善這一狀況的有效措施。由于我國(guó)大氣污染現(xiàn)狀存在顯著的地區(qū)差異，其中以華北地區(qū)空氣污染尤為嚴(yán)重，因此，我們提出了開征環(huán)境稅的預(yù)測(cè)，并基于華北、西北、華東和華南地區(qū)環(huán)境污染現(xiàn)狀及PM2.5差異塞爾指數(shù)分析，提出分區(qū)制定差異化稅率的設(shè)想。
環(huán)境稅稅率的制定，必須體現(xiàn)各區(qū)域自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等差異，即華北地區(qū)稅率最高，西北地區(qū)次之，華東和華南地區(qū)相對(duì)較低，四個(gè)地區(qū)稅率呈階梯遞減。
由“拉弗曲線”我們可以知道，稅收收入會(huì)隨著稅率的提高呈現(xiàn)“倒U型”結(jié)構(gòu)。因此，環(huán)境稅稅率既不能過高，也不能過低。稅率過高會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)；稅率過低則不利于稅收調(diào)控功能的有效發(fā)揮。其中，針對(duì)西北地區(qū)的稅率制定，尤其應(yīng)該體現(xiàn)這一原則。西北地區(qū)歷來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，長(zhǎng)期以來，國(guó)家都把扶持西部地區(qū)發(fā)展作為主要的戰(zhàn)略，并在該區(qū)域投資、稅收和企業(yè)發(fā)展方面給予眾多的優(yōu)惠政策，減稅也是其中重要的手段之一。即使在未來開征環(huán)境稅，考慮到西北地區(qū)客觀條件的特殊性，在環(huán)境稅的制定上也應(yīng)當(dāng)給予一定的優(yōu)惠，如降低稅率、計(jì)稅時(shí)扣除一定比例的稅額；等等。
同時(shí)，在制定環(huán)境稅時(shí)，實(shí)行以PM2.5排放量為標(biāo)準(zhǔn)的累進(jìn)稅率，設(shè)置多級(jí)累進(jìn)稅率，對(duì)污染較高的企業(yè)加重稅率，污染較少的企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，以體現(xiàn)公平效率原則。此外，我們需要強(qiáng)調(diào)，環(huán)境稅是基于不同區(qū)域第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值對(duì)環(huán)境造成傷害所應(yīng)負(fù)擔(dān)，而征收的環(huán)境稅也主要用于整治該城市的空氣污染，所以環(huán)境稅真正體現(xiàn)了“取之于民，用之于民”。
（二）潛在影響。環(huán)境稅的作用并非在于增加政府收入，打壓污染企業(yè)的發(fā)展；而是在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，刺激企業(yè)減排，促使企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
我們也考慮到在開征環(huán)境稅之后，企業(yè)的稅負(fù)加重，可能會(huì)使企業(yè)減緩生產(chǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來負(fù)面影響。但從長(zhǎng)期來看，征收環(huán)境稅可以激勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改良生產(chǎn)技術(shù)提高經(jīng)濟(jì)效益，在減少排放的同時(shí)保證經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。
在制定區(qū)域差異稅率的同時(shí)，對(duì)于區(qū)域內(nèi)污染較少的企業(yè)，應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠，使環(huán)境稅的征收更加公平。比如，華北地區(qū)的區(qū)域內(nèi)排放差異較大，是由于不同地區(qū)氣候條件和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不同造成的，應(yīng)當(dāng)在區(qū)域內(nèi)部也體現(xiàn)稅率的差異化，保證企業(yè)稅負(fù)相對(duì)公平。在實(shí)際征收環(huán)境稅時(shí)，排放較少的企業(yè)可以憑企業(yè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告到地稅局申請(qǐng)環(huán)境稅優(yōu)惠稅率及退稅，相關(guān)資金從該市環(huán)境稅收收入中提取，從而促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展。
所以，如果企業(yè)順應(yīng)市場(chǎng)、順應(yīng)科學(xué)發(fā)展、貫徹節(jié)能減排，征收環(huán)境稅不會(huì)對(duì)企業(yè)造成很大負(fù)擔(dān)，而會(huì)使企業(yè)的產(chǎn)值與環(huán)保工作良性發(fā)展。
（三）局限性。在我們目前的研究報(bào)告，也存在著一定的局限性。
首先，我們研究的PM2.5空氣質(zhì)量指數(shù)，是一個(gè)較新的指標(biāo)。我國(guó)從2013年開始才有官方的檢測(cè)數(shù)據(jù)，且目前
PM2.5的城市仍然很少，主要都是各省的部分大城市。
其次，現(xiàn)在公布的PM2.5數(shù)據(jù)仍然存在著很大爭(zhēng)議，監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，受到了許多質(zhì)疑。據(jù)報(bào)道，有些城市把檢測(cè)
PM2.5的基站設(shè)置在城市中環(huán)境較好、離污染源相對(duì)很遠(yuǎn)的地方，以對(duì)外隱瞞大氣污染的實(shí)際狀況。若現(xiàn)在開征環(huán)境稅，則可能導(dǎo)致部分城市為了保護(hù)本地企業(yè)，虛報(bào)PM2.5指數(shù)，以達(dá)到避稅的目的。
另外，我們所采用的主要城市GDP數(shù)據(jù)，只局限于第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，這是考慮到第二產(chǎn)業(yè)是大氣污染物排放的主要來源。當(dāng)然，PM2.5的來源很多，其他產(chǎn)業(yè)和居民日常生活也會(huì)排放，我們此次的調(diào)查數(shù)據(jù)并沒有涉及這些方面。隨著我國(guó)部分城市逐步公開PM2.5污染源的分布情況，完善監(jiān)測(cè)機(jī)制，這一情況將會(huì)得到改善。
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長(zhǎng)期以來，由于城市建設(shè)在環(huán)境保護(hù)方面的局限性，致使城市發(fā)展過程中產(chǎn)生了一系列的環(huán)境問題。近年來，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃沒有與城市建設(shè)同步落實(shí)，使城市環(huán)境遭到一定程度的破壞，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，城市環(huán)境不能進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。因此城市建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)應(yīng)該引起人們的重視。 1、城市建設(shè)發(fā)展中存在的環(huán)境問題 1.1 水體污染問題突出 由于城市人口的急劇增長(zhǎng)和工業(yè)的飛速發(fā)展，大量的污水沒有得到妥善的處理而直接排入水體，致使水環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞。我國(guó)的水體污染近期呈上升趨勢(shì)，全國(guó)有監(jiān)測(cè)資料的1200多條河流中，850多條受到污染，全國(guó)范圍內(nèi)78%的河段不適宜作飲用水水源，50%的地下水受到污染。據(jù)估計(jì)，我國(guó)每年因污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億元。
城市大氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化 工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)迅速發(fā)展以及化石燃料的大量使用，將粉塵、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物質(zhì)排人大氣層，使大氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化。我國(guó)大氣污染屬“煤煙型”污染，全國(guó)城市空氣中總懸浮微粒濃度普遍超標(biāo)，平均濃度達(dá)309微克/立方米;二氧化硫濃度水平較高，部分城市污染相當(dāng)嚴(yán)重。而由大氣污染引起的溫室效應(yīng)和臭氧層破壞更是直接地威脅到人類的生存。
固體廢物泛濫成災(zāi)、垃圾圍城現(xiàn)象嚴(yán)重 人類的生活和生產(chǎn)產(chǎn)生了大量的固體廢物，目前我國(guó)每年產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物為6.6億噸，其中有害廢物為3000—4000萬噸，累積量超過64億噸，侵占5億多平方米土地;每年的生活垃圾量為1t并以每年7%～8%的速度增長(zhǎng)。由于我國(guó)的固體廢物露天堆積，全國(guó)有三分之二的城市處于垃圾的包圍之中。
噪聲擾民現(xiàn)象普遍存在 目前，隨著我國(guó)城市工業(yè)、交通運(yùn)輸和文化娛樂事業(yè)的快速發(fā)展，噪聲擾民的現(xiàn)象愈發(fā)突出，據(jù)44個(gè)國(guó)控網(wǎng)絡(luò)城市監(jiān)測(cè)，全國(guó)三分之二以上的城市居民生活在噪聲超標(biāo)的環(huán)境中，區(qū)域環(huán)境噪聲等效聲級(jí)分布在51.5～65.8dB(h);道路交通噪聲等效聲級(jí)范圍為68.0～76.3dB(A)。 2、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的主要內(nèi)容 環(huán)境問題涉及到經(jīng)濟(jì)、人口、資源等多方面，城市總體建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，是一個(gè)綜合決策問題，要將環(huán)境作為一個(gè)重要因素，在城市總體建設(shè)的指導(dǎo)思想、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染物總量控制、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大工程項(xiàng)目等方面實(shí)行綜合規(guī)劃。 2.1 城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)方針 走可持續(xù)發(fā)展之路是中國(guó)在未來發(fā)展的自身需要和必然選擇，在城市建設(shè)中，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展城市已成為國(guó)際城市建設(shè)的大趨勢(shì)。
在我國(guó)城市總體規(guī)劃中，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略尤為重要。 2.2 合理布局與環(huán)境功能區(qū)劃 環(huán)境問題的地域特征十分鮮明，與城市布局的關(guān)系密切。環(huán)境有一定的自凈能力，同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)功能來制定的。不同的區(qū)域功能對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求不同。規(guī)劃要避免將對(duì)環(huán)境影響大的活動(dòng)布置在對(duì)高功能區(qū)有影響的地方，而應(yīng)將之布置在環(huán)境容量大，對(duì)高功能區(qū)無影響或影響少的地方。
環(huán)境功能區(qū)劃是城市布局在環(huán)境方面的表述，體現(xiàn)了城市布局在環(huán)境方面的要求。環(huán)境功能區(qū)劃，從環(huán)境特征或環(huán)境容量與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)相和諧出發(fā)，規(guī)劃城市環(huán)境功能區(qū)，協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人的關(guān)系。按照高功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)、低功能區(qū)低標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的原則，環(huán)境功能區(qū)劃為確定不同功能的環(huán)境目標(biāo)、制定詳細(xì)環(huán)境規(guī)劃和實(shí)施環(huán)境管理提供依據(jù)。
城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一個(gè)現(xiàn)代化的城市沒有現(xiàn)代化的城市基礎(chǔ)設(shè)施，一日都無法運(yùn)營(yíng)。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，是指與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市保護(hù)環(huán)境的重要手段，如城市供氣系統(tǒng)、集中供熱、集中城市污水處理廠及污水截留管網(wǎng)，垃圾收集、運(yùn)輸及無害化處理設(shè)施綠化等等。 2.4 環(huán)境保護(hù)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 當(dāng)前我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然對(duì)環(huán)境有一定的壓力，不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的環(huán)境壓力有很大的差異。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是能源、化工、原材料等重污染行業(yè)的發(fā)展，對(duì)環(huán)境的潛在壓力大，第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及清潔生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的潛在壓力要小得多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境保護(hù)難易的程度。 3、城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)管理措施
城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的前期準(zhǔn)備 前期準(zhǔn)備工作是城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)，它包括城市的自然環(huán)境資料，例如地理位置、生態(tài)環(huán)境、氣象、水文等;城市的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)狀況，如人口、國(guó)民生產(chǎn)總值等;環(huán)境狀況的調(diào)查分析，如大氣、水體、噪聲的監(jiān)測(cè)資料、固體廢物的來源與歷年累計(jì)量，對(duì)污染的治理狀況等;城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析與功能區(qū)劃等。 3.2 大氣污染綜合整治規(guī)劃
根據(jù)城市大氣質(zhì)量現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行功能區(qū)劃并按擬定的環(huán)境目標(biāo)計(jì)算各功能區(qū)最大允許排放量和削減量，從而制定污染治理方案。大氣污染的治理應(yīng)根據(jù)城市的能源結(jié)構(gòu)與交通狀況確定首要污染物即濃度高、范圍廣、危害大的污染物，便于治理時(shí)有的放矢、對(duì)癥下藥。當(dāng)前我國(guó)大部分城市的大氣污染主要是由采用落后燃燒方式燃煤和汽車尾氣引起，由此而來的首要污染物是二氧化硫和總懸浮顆粒，因此規(guī)劃的遠(yuǎn)景目標(biāo)應(yīng)該是改進(jìn)落后的烯煤方式。
提高燃燒效率，盡量使用氣體燃料、型煤、太陽能、地?zé)岬葻o污染或少污染的能源，實(shí)行區(qū)域集中供熱、消滅千家萬戶的小煙囪，提高道路硬化率，通過強(qiáng)化污染源治理和提高污染控制技術(shù)等手段創(chuàng)建無煙控制區(qū)。調(diào)整工業(yè)布局，根據(jù)大氣自凈規(guī)律科學(xué)便理的利用大氣環(huán)境容量;強(qiáng)化污染源的治理，降低污染物的排放量;通過技術(shù)和行政的手段減少汽車尾氣的污染;提高城市綠化率、選擇抗污染性好的樹種，大力發(fā)展植物凈化。
水污染綜合整治規(guī)劃是在對(duì)水污染現(xiàn)狀調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)受納水體的環(huán)境容量計(jì)算最大允許排放量并確定最佳治理方案。根據(jù)我國(guó)水污染的具體情況，水污染綜合整治規(guī)劃應(yīng)該通過改革落后的生產(chǎn)方式，采用少?gòu)U、無廢工藝實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，是高污水處理效果和資源化利用率，減少污水排放量，修建有效的污水處理設(shè)施，加強(qiáng)工業(yè)廢水和生活污水的治理，最終達(dá)到有效保護(hù)水資源的目的。 3.4 城市固體廢物綜合整治規(guī)劃 固體廢物綜合整治規(guī)劃是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)落實(shí)各類固體廢物的綜合利用率與處理、處置指標(biāo)體系并制定最終治理對(duì)策。
目前我國(guó)許多城市者處于固體廢物包圍之中，解決固體廢物問題已到了刻不容緩的時(shí)刻，固體廢物綜合整治規(guī)劃的目的是依據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)承受能力和城市固體3.5 污染物排放“輸入——響應(yīng)關(guān)系” 城市環(huán)境規(guī)劃要以環(huán)境質(zhì)量為核心。關(guān)鍵問題是建立污染物容量總量控制的“輸入——響應(yīng)關(guān)系”，即污染物排放對(duì)環(huán)境質(zhì)量的定量影響關(guān)系，運(yùn)用大氣或水環(huán)境容量模型，將污染物排放與環(huán)境質(zhì)量聯(lián)系起來。因而污染物排放的“輸入——響應(yīng)關(guān)系”是城市環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理的技術(shù)基礎(chǔ)，污染趨勢(shì)預(yù)測(cè)、污染治理方案的模擬和可行性分析都需要應(yīng)用“輸入——響應(yīng)關(guān)系”，必須認(rèn)真做好。
地理信息系統(tǒng)(GIS)的應(yīng)用 地理信息系統(tǒng)對(duì)城市總體規(guī)劃是一個(gè)十分有用的先進(jìn)信息手段，對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也同樣。地理信息系統(tǒng)不僅具有表現(xiàn)直觀清晰的優(yōu)點(diǎn)，更重要的是它使環(huán)境規(guī)劃中的屬性數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)結(jié)合，可以進(jìn)行各種綜合分析和模型計(jì)算，分析計(jì)算快捷，存儲(chǔ)修改十分便利，圖形加工能力強(qiáng)。地理信息系統(tǒng)的應(yīng)用是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃值得提倡的先進(jìn)手段。 4、結(jié)束語
綜上所述，城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃對(duì)城市的發(fā)展起著極其重要的指導(dǎo)作用，是城市建設(shè)的綜合部署，也是城市建設(shè)的管理依據(jù)。因此，做好環(huán)境保護(hù)規(guī)劃勢(shì)在必行。
