發(fā)布時間：2023-06-14 16:20:54
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、提高認識，服從改革大局，做好經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理和移接交工作
經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理是改革和發(fā)展的方向，有利于促進行政事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)變，有利于樹立廉潔之風和預防腐敗，有利于整合各類資源，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效益。各部門單位要切實提高認識，積極推進改革，堅決服從縣委、縣政府這一重大決策，做好經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和移交工作。
二、成立經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交工作領導小組
縣政府成立經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交工作領導小組（以下簡稱“核查移接交工作領導小組”），領導小組下設辦公室，設在縣國資辦，由唐曉旺同志兼任辦公室主任，具體負責資產(chǎn)的核查移接交工作。為了把這項工作落到實處，及時完成經(jīng)營性資產(chǎn)核查移接交工作，成立三個經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交工作組（以下簡稱“移接交工作組”）。
（一）核查移接交工作領導小組名單：
組長：縣委副書記、縣政府縣長
副組長：縣委常委、縣政府常務副縣長
成員：縣長助理、縣交通局局長
縣長助理、縣建設局局長
縣長助理、縣財政局局長
縣委辦主任
縣政府辦主任
縣監(jiān)察局局長
縣審計局局長
縣國土局局長
縣房管局局長
縣工商局局長
縣國資辦主任
（二）核查移接交工作組人員名單：
第一組：組長：監(jiān)察局分管領導
成員：監(jiān)察局、財政局、審計局各一名
核查移交單位27個：縣委辦、組織部、宣傳部、農(nóng)工部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委、政法委、法院、總工會、團縣委、老干局、工商聯(lián)、編委辦、農(nóng)業(yè)局、招商局、地震局、食用菌辦、林業(yè)局、果業(yè)局、計生委、計劃生育服務站、環(huán)保局、交通局、國土局、建設局、城管局、環(huán)衛(wèi)處。
第二組：組長：審計局分管領導
成員：監(jiān)察局、財政局、審計局各一名
核查移交單位24個：縣政府辦、縣政協(xié)、檢察院、局、統(tǒng)計局、司法局、科技局、科協(xié)、公安局、發(fā)改委、黨校、廣電局、文化局、水務局、房管局、農(nóng)機局、糧食局、農(nóng)開辦、供銷社、經(jīng)貿(mào)委、財政局、物價局、迎賓館、大酒店。
第三組：組長：財政局分管領導
成員：監(jiān)察局、財政局、審計局各一名
核查移交單位26個：縣人大、檔案局、審計局、安監(jiān)局、水保局、旅游局、行政服務中心、人勞局、就業(yè)局、社保局、醫(yī)保局、教育局、進修學校、一中、二中、三中、職業(yè)學校、民政局、扶貧辦、殘聯(lián)、衛(wèi)生局、縣皮膚性病防治所、疾控中心、衛(wèi)生監(jiān)督所、人民醫(yī)院、城司。
三、工作要求
（一）明確歸屬，嚴格遵守國有資產(chǎn)管理制度。不論以何種形式形成的國有資產(chǎn)及其權益，都歸屬國家所有，列入同級政府統(tǒng)一監(jiān)管，決不能視為謀取本部門、本單位利益的“搖錢樹”或“小金庫”，更不能擅自任意處理。其管理和處置必須嚴格按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法和行政事業(yè)單位財務管理制度的規(guī)定執(zhí)行。
（二）服從大局，切實維護國有資產(chǎn)的整體利益。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的改革是一項重要改革。行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)將在2012年3月1日起實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，2012年2月28日底前要完成全部移交工作。各部門單位要服從縣委、縣政府的統(tǒng)一部署，服從國有資產(chǎn)管理的總體整合、統(tǒng)一調(diào)配和管理運作，不得化解、分解、侵占、獨占、霸占國有資產(chǎn)，確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的完整性。
（三）明確紀律，落實責任，加強對擅自處置國有資產(chǎn)行為的責任追究。各部門單位必須認真貫徹執(zhí)行本方案，對拒不服從縣委、縣政府關于經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理安排的單位，免除其主要領導職務。存在以下情況之一的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要追究單位主要負責人和直接責任人的責任，情節(jié)嚴重的，要進行嚴肅查處；對造成國有資產(chǎn)減少、損失、流失的，沒收不正當及不法所得，并按違反財經(jīng)紀律予以處罰；構成犯罪的，依法移送司法機關處置。
1、有禁不止，繼續(xù)擅自或私自將國有資產(chǎn)出售、調(diào)撥、質(zhì)押、抵押、提供擔保、對外投資、改變用途的；
2、突擊進行租賃、出租、發(fā)包，或更改租賃合同、協(xié)議的；
3、為擅自處置國有資產(chǎn)提供方便、辦理權證及手續(xù)的；
4、弄虛作假，以各種名目侵占國有資產(chǎn)和利用職權謀取私利的；
5、因管理疏漏，嚴重失職，造成國有資產(chǎn)重大流失的；
6、其它違規(guī)違紀行為的。
四、經(jīng)營性國有資產(chǎn)范圍
（一）縣直行政機關、事業(yè)單位及其所屬事業(yè)單位所有，用于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，取得經(jīng)營收益的資產(chǎn)，如店面、廠房、酒家、賓館、招待所、培訓中心、公有住房、辦公樓、土地等；
（二）縣屬原國有企業(yè)改制后的剩余資產(chǎn)；
（三）縣行政、企事業(yè)單位利用國有資源對外投資形成的股權；
（四）特許經(jīng)營權等無形資產(chǎn)；
（五）資源性資產(chǎn)。
五、經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管和經(jīng)營主體
（一）縣政府將經(jīng)營性國有資產(chǎn)授權縣國資辦統(tǒng)一監(jiān)管；
（二）縣國資辦將經(jīng)營性資產(chǎn)委托縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責任公司經(jīng)營。
六、經(jīng)營性國有資產(chǎn)清查
（一）清查基準日。全縣經(jīng)營性國有資產(chǎn)清查，以2011年12月31日為清查基準日。
（二）清查的主要內(nèi)容。所屬的經(jīng)營性經(jīng)濟實體（如酒店、招待所、賓館、培訓中心等）；利用國有資源對外投資形成的經(jīng)濟實體和股權；占有使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為非獨立核算的經(jīng)營性資產(chǎn)（如店面、商鋪、賓館等）；占有且暫未使用的閑置資產(chǎn)（如閑置土地、公有住房等）；資源性國有資產(chǎn)；特許經(jīng)營權等無形資產(chǎn)；其他經(jīng)營性國有資產(chǎn)。
（三）清查申報表的填報要求。各部門單位要準確及時填報經(jīng)營性國有資產(chǎn)清查申報表（附表1-4），單位主要負責人要對申報表的內(nèi)容確認簽字以示負責。主管部門負責對其所屬單位填制的申報表進行收集審核匯總上報，并將清查申報表于2012年1月25日前上報資產(chǎn)移接交工作領導小組辦公室。
七、經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交
各部門單位要加強對本單位所屬的經(jīng)營性國有資產(chǎn)登記造冊，全面掌握經(jīng)營性國有資產(chǎn)情況。相關部門單位要積極配合縣政府資產(chǎn)移接交工作領導小組辦公室、核查移接交工作組做好經(jīng)營性資產(chǎn)的核查移接交工作。
（一）移交準備。2012年1月25日內(nèi)完成。各部門單位在做好資產(chǎn)清查自查的同時，還要做好以下工作：
1、按照統(tǒng)一要求，全面準確填好經(jīng)營性國有資產(chǎn)移接交表（附表5）；
2、對經(jīng)營性國有資產(chǎn)準備相應的土地使用權證、房屋所有權證、經(jīng)營合同等法律文件或資料；
3、準備經(jīng)營性國有資產(chǎn)凈收益的有效憑據(jù)；
4、準備經(jīng)營性國有資產(chǎn)賬面價值的有效憑證；
5、準備經(jīng)營性國有資產(chǎn)購建時形成的負債的有效憑證；
將上述所有附件、表格、文本、資料，連同復印件一份，報送移接交工作辦公室。
（二）核實經(jīng)營性國有資產(chǎn)情況。2012年1月26日至2月5日完成。核查移接交工作組要核實經(jīng)營性資產(chǎn)的總量、凈收益基數(shù)和負債額等情況。
（三）經(jīng)營性國有資產(chǎn)正式移交。2012年2月5日至2月8日完成。接管經(jīng)營性資產(chǎn)和其相關的權證、文件、合同等相關資料，授權縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責任公司經(jīng)營管理。經(jīng)營性資產(chǎn)收益于2012年2月1日起移交，從2012年2月1日起的經(jīng)營收益全部收繳縣國有資產(chǎn)收益專戶。
一、創(chuàng)新行政單位國有資產(chǎn)管理體制
1.行政單位國有資產(chǎn)實行分級集中管理
構建政府資產(chǎn)管理新體制，首要前提就是要實行權屬集中統(tǒng)一管理。
按照政府資產(chǎn)管理安全完整、節(jié)約有效的原則，權屬集中統(tǒng)一管理有利于明確資產(chǎn)管理各方的責權利關系，從根本上解決資產(chǎn)管理中的缺位、虛位和越位的問題；有利于資產(chǎn)的優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)的使用效率和效益；有利于資產(chǎn)的規(guī)范化管理和運營。
具體管理模式：①行政單位國有資產(chǎn)實行分級所有和分級管理。實行分稅制改革后，中央政府資產(chǎn)和地方政府資產(chǎn)分別來源于中央財政和地方財政，分級所有和分級管理有助于劃清中央政府和地方政府責、權、利關系，強化資產(chǎn)的管理目標和管理責任。②行政單位國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理。由政府資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理本級政府（含黨委、政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院和社會團體）資產(chǎn)的產(chǎn)權，系統(tǒng)或部門只擁有占有使用權（這是由于各部門資產(chǎn)均主要來源于本級財政）。這樣可較好地克服現(xiàn)行的“所有者空位、虛位和占有使用部門的越位，形式上是國家所有，占有者實際所有”的體制弊端。
2.行政單位國有資產(chǎn)實行分類集中管理
國有資產(chǎn)中，非經(jīng)營性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，具有不同的特性，其管理目標、管理方式以及管理手段不盡相同。經(jīng)營性資產(chǎn)以營利目標為重，非經(jīng)營性資產(chǎn)以社會公共管理目標為重，資源型資產(chǎn)以社會經(jīng)濟持續(xù)性協(xié)調(diào)發(fā)展為重。同時，僅從非經(jīng)營性資產(chǎn)方面，又分為單純保障政府行政管理的相關資產(chǎn)，以及分布在科、教、文、衛(wèi)、城市基礎建設等領域內(nèi)的社會公益性資產(chǎn)。這兩類資產(chǎn)，又有著不同特點，特別是分布在各個領域的公益性資產(chǎn)，由于行業(yè)的不同，其政策趨向、管理特點和發(fā)展目標均有不同，因此，政府資產(chǎn)實行分類管理是很有必要的，專職由政府資產(chǎn)主管部門對保障政府運行的相關資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理，即對這部分資產(chǎn)的管理，在權屬統(tǒng)一的基礎上，建立資產(chǎn)預算制度和對潛在的準經(jīng)營性資產(chǎn)實行授權（委托）經(jīng)營制度，并依法規(guī)范資產(chǎn)的配置、處置和收益行為。
二、構建新的行政單位國有資產(chǎn)管理體制框架
為提高這一部分資產(chǎn)的使用效率，提高資產(chǎn)保障效益，可以從以下幾個方面構建新的行政單位國有資產(chǎn)管理體制。
1.與財政協(xié)同，資產(chǎn)和預算部門分立
新的體制要以培育完善、獨立的資產(chǎn)產(chǎn)權人利益和資產(chǎn)使用人利益為著力點。通過立法設立獨立的資產(chǎn)產(chǎn)權人和資產(chǎn)使用人，并確立其為市場關系中的主體。資產(chǎn)產(chǎn)權人對一切使用其資產(chǎn)的行為和主體收取使用費，并用于資產(chǎn)的更新、改造和維護，是市場關系中的賣方。資產(chǎn)使用人代表眾多的資產(chǎn)使用單位，以一個統(tǒng)一的部門出現(xiàn)，實施后勤保障，處理一切的行政事務，也就是后勤管理部門，負責從財政取得資金，并同產(chǎn)權代表人協(xié)商資產(chǎn)使用價格，結(jié)算使用費。這實際上是強化和完善了現(xiàn)有的行政機關后勤管理部門的職能，徹底改變現(xiàn)有后勤管理分散的局面。建立了這兩類主體，也就徹底告別了傳統(tǒng)的財政資金無償使用的時代，行政成本的觀念從此將深入行政活動過程本身，市場機制的引入，將大大提高財政資金的使用效率。
2.保障性資產(chǎn)管理部門和經(jīng)營性資產(chǎn)管理部門相互獨立、相互依托
因行政單位資產(chǎn)還肩負著保障服務功能，而后勤保障具有即時、必需的特征，為此，在將后勤保障性資產(chǎn)引入市場機制的同時，還是要保留一小部分保障性資產(chǎn)，用于為特殊的重要人員、部門和事件服務，這是部分資產(chǎn)需要保密或不便于進入市場購買時必不可少的保留。這部分資產(chǎn)也需要進行核算，與模擬市場價格進行比較，不斷提高使用效率。保障性資產(chǎn)只能來源于財政資金，不允許來源于經(jīng)營性資產(chǎn)管理部門的劃撥，兩者之間保持彼此的獨立性。經(jīng)營性資產(chǎn)管理部門則要根據(jù)行政單位的保障標準，做好與資產(chǎn)使用部門的費用結(jié)算，同時也要做好閑置資產(chǎn)的經(jīng)營變現(xiàn)工作。
3.產(chǎn)權營運部門要建立完整的現(xiàn)代企業(yè)管理制度
建立具有現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)權營運部門是資產(chǎn)管理的具體實現(xiàn)形式。資產(chǎn)管理部門在盤活資產(chǎn)存量、實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)、加速資產(chǎn)更新等具體目標的要求下，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷探索行政單位國有資產(chǎn)營運管理的有效實現(xiàn)形式。比較科學的方法是采取國有控股的形式，引進不同所有制的資本，實現(xiàn)資本主體多元化，不斷完善公司內(nèi)部治理結(jié)構。在進行資產(chǎn)營運過程中，應盡量采取國有控股公司的形式，實行穩(wěn)健的經(jīng)營策略，高度重視可能出現(xiàn)的風險。
三、探索行政單位國有資產(chǎn)主管部門機構設置的有效路徑
第二條國務院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院授權，依照本辦法，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導和監(jiān)督。
第三條省級政府國資委、地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導和監(jiān)督。
第四條指導和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應當遵循下列原則：
（一）堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有，維護國家整體利益；
（二）堅持中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，尊重地方國資委的出資人代表權益，鼓勵地方國資委探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，依法履行指導和監(jiān)督職能，完善指導和監(jiān)督方式；
（四）堅持國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的正確方向，維護國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
第五條國務院國資委依法對下列地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導、監(jiān)督：
（一）國有資產(chǎn)管理體制改革；
（二）國有經(jīng)濟布局和結(jié)構調(diào)整；
（三）履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責；
（四）規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權管理；
（五）企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定、產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎管理；
（六）國有企業(yè)財務、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設；
（七）企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設；
（八）其他需要指導和監(jiān)督的事項。
第六條國務院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應當根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應的實施辦法。
第七條國務院國資委應當加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織工作交流和培訓，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導建議。
第八條省級政府國資委制定的國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟布局結(jié)構調(diào)整等方面的規(guī)范性文件，應當自公布之日起30日內(nèi)由省級政府國資委法制工作機構統(tǒng)一抄報國務院國資委法制工作機構。
第九條國務院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查，及時督查糾正國有資產(chǎn)監(jiān)管中的違法違規(guī)行為。
第十條國務院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應當督促省級政府國資委調(diào)查處理。
省級政府國資委對國務院國資委督促查處的違法違紀案件，應當認真調(diào)查處理，或者責成下級政府國資委調(diào)查處理，并將處理結(jié)果及時反饋國務院國資委。
第十一條省級政府國資委應當以報告或者統(tǒng)計報表等形式將履行出資人職責的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務報告以及其他重大事項及時報告國務院國資委。
第十二條國務院國資委指導和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應當嚴格依照國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度規(guī)定的有關工作程序進行。
第十三條國務院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導和監(jiān)督，應當充分征求地方國資委的意見和建議，不得干預地方國資委依法履行職責。
地方國資委應當嚴格遵守國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度，依法接受并配合國務院國資委的指導和監(jiān)督。
第十四條國務院國資委相關責任人員違反本辦法規(guī)定的，國務院國資委應當責令其改正；情節(jié)嚴重的，依法給予行政處分。
第十五條地方國資委違反有關法律、行政法規(guī)及本辦法規(guī)定的，國務院國資委應當依法責令其改正；情節(jié)嚴重的，予以通報批評，并向地方政府通報有關情況，依法提出處理建議。
第十六條地方國資委可以參照本辦法，制定本地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督實施辦法。
第十七條本辦法由國務院國資委負責解釋。
第十八條本辦法自2006年5月7日起施行。
國務院國資委負責人就《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督暫行辦法》答記者問
國務院國資委日前公布了《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），國務院國資委負責人就《辦法》出臺的有關情況回答了記者提問。
1、問：如何充分認識《辦法》出臺的重要意義？
答：首先，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督，是貫徹十六大精神、落實國家所有權的重要體現(xiàn)。黨的十六大明確指出，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，應當在堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有的前提下進行。總理在十六屆二中全會上強調(diào)指出，地方國有資產(chǎn)管理體制改革要按照中央的統(tǒng)一部署，自上而下，有序推進，要按照中央的精神加以規(guī)范。國務院的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確規(guī)定，上級國資委依法對下級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導和監(jiān)督。
其次，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督，是堅持正確的改革方向、保證國資監(jiān)管政策法規(guī)有效實施的重要措施。目前地方國有企業(yè)改革、國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓和國有經(jīng)濟布局結(jié)構調(diào)整等工作的力度都在不斷加大，國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革取得了積極成效。但同時也存在一些問題，主要是有的地區(qū)國資監(jiān)管的政策法規(guī)沒有得到完全充分的貫徹執(zhí)行，有的地方國資委在依法履行出資人職責方面存在需要進一步規(guī)范的問題。因此，急需加強指導監(jiān)督和督促落實工作，確保改革的正確方向和國資監(jiān)管政策法規(guī)的真正落實。
同時，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導監(jiān)督，也是建立上下協(xié)調(diào)的國資監(jiān)管體系、進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容。目前省級政府國資委已普遍設立，地市級政府國資委也基本組建完成，國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系初步形成。在此基礎上，依法理順并規(guī)范上級國資委與下級國資委之間的指導監(jiān)督關系，既是進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，也有利于保障國有資產(chǎn)監(jiān)管工作規(guī)范有序進行，有利于發(fā)揮地方國資委的積極性。
2、問：《辦法》確立了什么樣的指導監(jiān)督工作體系？
答：《辦法》所確立的指導監(jiān)督工作體系分為兩個層次：一是國務院國資委與地方各級國資委之間的指導監(jiān)督。國務院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院授權，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行統(tǒng)一指導和監(jiān)督。指導監(jiān)督的主要方式是制定和督促執(zhí)行國資監(jiān)管規(guī)則，這些規(guī)則對地方各級國資委具有普遍指導規(guī)范效力。二是地方上下級國資委之間的指導監(jiān)督。省級政府國資委和地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進行指導和監(jiān)督。
需要說明的是，本辦法雖然主要內(nèi)容是規(guī)范國務院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導和監(jiān)督，原則規(guī)定同樣也適用于地方上下級國資委之間的指導監(jiān)督，各地可參照本辦法，根據(jù)實際情況制定本地區(qū)的實施辦法。
3、問：應當著重對地方哪些工作進行指導和監(jiān)督？
答：指導監(jiān)督的范圍主要是兩方面：一是國有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國企改革及國有經(jīng)濟布局結(jié)構調(diào)整。具體來講，包括國有資產(chǎn)管理體制改革，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構調(diào)整，履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責，規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權管理，企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權界定、產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎管理，國有企業(yè)財務、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設，等等。這些工作有的側(cè)重于指導、有的側(cè)重于監(jiān)督，最終目的都是為了保證國有資產(chǎn)監(jiān)管工作上下聯(lián)動、政令暢通，依法規(guī)范有序進行。
4、問：指導和監(jiān)督主要采取哪些具體方式？
答：指導國有資產(chǎn)監(jiān)管工作主要是通過立法等方式進行。國務院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應當根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應的實施辦法。在具體業(yè)務指導方面，國務院國資委主要是加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織業(yè)務交流和培訓，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的疑難問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導建議等。
《辦法》確立了四種監(jiān)督制度：一是規(guī)范性文件的抄報。即省級政府國資委制定的重要規(guī)范性文件，應當在規(guī)定期限內(nèi)抄報國務院國資委。二是法規(guī)實施的督查，即國務院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進行監(jiān)督檢查。三是舉報案件的查處，即國務院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進行改制、國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應當督促省級政府國資委組織調(diào)查處理。四是重大事項的報告，即省級政府國資委應當將履行出資人職責的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務報告以及其他重大事項及時報告國務院國資委。
一、行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管不力及其不利影響
受公有制理論和長期計劃經(jīng)濟的影響，我國目前對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管不力及其效益不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.宏觀層面：所有者失位，責任意識淡薄
我國的國有資產(chǎn)產(chǎn)權在法律層面上是明確的，即歸全體人民所有，但在運行層面上卻并不清晰。從委托角度看，至少存在三個方面的問題：一是所有者并沒有真正行使初始委托權。我國的全民所有制中，全民或國家其實只是一個抽象的概念，國有資產(chǎn)的管理必然都由作為國家權力執(zhí)行機構的政府來代表行使。行政事業(yè)性資產(chǎn)的初始委托人所有者主體，實質(zhì)上也是虛位的，都是通過各級政府行使才得以實現(xiàn)的。二是所有者沒有機制來監(jiān)督和約束所有者代表?；蚩煞Q之為委托鏈條之間缺乏內(nèi)在的連接機制。不能像私有企業(yè)中所有者與人（經(jīng)營者）通過規(guī)定雙方的權利與義務，以契約條款為依據(jù)分擔責任并分享利益，實現(xiàn)所有者產(chǎn)權目標與經(jīng)營者行為目標的均衡。現(xiàn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管體制就缺乏約束和規(guī)范政府這一方面行為的體制安排，作為此類資產(chǎn)產(chǎn)權最終所有者的全體人民，既不擁有實際控制權，也缺乏有效監(jiān)督途徑。
2.中觀層面：管理者權責不清，難以確認
在現(xiàn)行體制下，作為產(chǎn)權管理主體的上下級政府與同一層級政府各職能部門之間，由于權責關系缺乏明確界定，往往導致產(chǎn)權管理主體錯位、失位并存，極大影響監(jiān)管效率。如當?shù)胤秸呢熑魏土x務超出了其權利時，往往沒有積極性維護這種資產(chǎn)的保值增值，從而出現(xiàn)“偷懶”行為。同時中央政府又因無法直接監(jiān)督，結(jié)果很可能加劇其“偷懶”。加上法律上對保護行政事業(yè)性資產(chǎn)存在著立法層次低、不嚴密現(xiàn)象，對違規(guī)行為只有建議權，而沒有相應處罰權、懲戒權，使權利主體之間的層次約束虛化，權益上位主體對下位主體監(jiān)督功能弱化。還比如，當提供資產(chǎn)的目標與政府所追求的其他社會目標矛盾時，常會以行政事業(yè)性資產(chǎn)的低效乃至風險性使用為代價，轉(zhuǎn)變這類資產(chǎn)的用途。
二、來自福建的實證分析
福建省省直行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，執(zhí)行的是“統(tǒng)一政策、分級監(jiān)管”模式，并結(jié)合專業(yè)性強、資產(chǎn)分布面廣、管理使用層次多等情況，在全國率先實行了部分資產(chǎn)委托管理，形成了國資管理部門統(tǒng)一監(jiān)管、財務主管部門協(xié)同監(jiān)管和行政事業(yè)單位基礎監(jiān)管三位一體的分級監(jiān)管體系，曾被國管局列為“實現(xiàn)合理分級負責”的創(chuàng)新體制之一。但由于也沒有實行產(chǎn)權集中統(tǒng)一管理，全國又尚未出臺統(tǒng)一的管理法規(guī)，同時缺乏相關職能部門的配合，所以有效的監(jiān)管機制還在形成之中，效益也有待提高。
1.規(guī)章制度約束力弱、監(jiān)管無法到位由于目前尚未實行產(chǎn)權集中統(tǒng)一管理，國有資產(chǎn)實際為各單位所有，作為終極所有者（代表者）產(chǎn)權虛置，統(tǒng)一管理失控，導致資產(chǎn)流失。表現(xiàn)為：一是缺乏市場經(jīng)驗及風險意識，盲目投資，造成國有資產(chǎn)閑置、浪費、損失。二是資產(chǎn)處置存在“有申報、有審理；不申報、很難理”的問題，一些單位未經(jīng)批準擅自處置國有資產(chǎn)，改變國有資產(chǎn)使用性質(zhì)，造成國有資產(chǎn)損失。三是一些事業(yè)單位在利用國有資產(chǎn)出租、折股、聯(lián)營時低估其價值，借改制之機轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，在評估時采用只提供部分資產(chǎn)進行評估等辦法，將國家利益化為集體利益甚至個人利益。四是違規(guī)違法擔保造成國有資產(chǎn)流失。根據(jù)《中華人民共和國擔保法》、國務院辦公廳《關于嚴禁行政機關為經(jīng)濟活動提供擔保的通知》及國有資產(chǎn)管理有關規(guī)定，行政事業(yè)單位未經(jīng)財政、國資部門的同意，無權處置國有資產(chǎn)，并嚴禁用國有資產(chǎn)為經(jīng)濟活動提供擔保。但一些單位卻違反規(guī)定為另外單位貸款提供抵押擔保。如貸款單位無力償還銀行貸款，擔保單位則負連帶責任，其結(jié)果將引起法律訴訟，法院對抵押擔保資產(chǎn)進行拍賣，造成國有資產(chǎn)流失。
2.管理機制不健全、資產(chǎn)配置嚴重失衡目前福建行政事業(yè)性資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制，導致資產(chǎn)配置不合理、使用效率不高等問題。由于財政經(jīng)費配置預算軟約束，而又缺乏合理的、有約束力的配置標準，致使行政事業(yè)單位之間國有資產(chǎn)的配置和供需失衡，各行政事業(yè)單位承擔的任務量與所占有、使用的資產(chǎn)不協(xié)調(diào)、少數(shù)單位利用自身權力和條件占有大量資產(chǎn)。一方面單位利用富余辦公房對外出租，另一方面單位則靠租房辦公，部門之間占有、使用的國有資產(chǎn)，從數(shù)量規(guī)模到質(zhì)量檔次都差別較大，苦樂不均的現(xiàn)象十分普遍。同時，資金來源渠道的多樣性以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應的監(jiān)督機制，導致資產(chǎn)購置方面較為嚴重的浪費。
3.資產(chǎn)使用效率低、調(diào)劑困難資產(chǎn)使用缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標準與評價方法，以及有效的激勵、約束機制，無法對資產(chǎn)的使用效率進行有效評估。而且，存量資產(chǎn)與預算管理脫節(jié)，許多單位存在大量閑置資產(chǎn)，只重購置，不重管理，資產(chǎn)使用效率低下。同時，由于目前事業(yè)單位管理體制上存在“條塊分割”，事業(yè)單位基本上是按行政區(qū)域設置，分部門管理，資產(chǎn)為部門所有，共享程度低，利用率不高。
三、“南寧模式”的有益探索
針對行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，這些年南寧市結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，進行了大膽改革，以市場化方式統(tǒng)一管理和運營市屬資產(chǎn)，將其中相當部分轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，進行企業(yè)化運作，轉(zhuǎn)變了過去關于公益性資產(chǎn)不能收取租金的觀念，降低了政府與部門的運營成本，盤活了大量這種資產(chǎn)，收到了明顯成效。筆者認為，其改革無論對于推動我國行政資產(chǎn)監(jiān)管理體制改革，降低行政成本，建設節(jié)約型機關，將影響重大，值得重視。
1.改革前南寧市行政事業(yè)性資產(chǎn)管理存在的弊端
一是制度不全，家底不清，賬外資產(chǎn)大量存在。由于行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要國家財政無償配置，使用不計成本，不計盈虧，相當多的單位只重購置不重管理，管理制度不健全，一年到頭不清理不對賬，甚至根本未設資產(chǎn)賬。二是產(chǎn)權意識淡薄，國有資產(chǎn)權益受到嚴重侵犯。相當多的行政事業(yè)單位缺乏產(chǎn)權觀念，視國有資產(chǎn)為部門、單位所有，隨意處置、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。三是資產(chǎn)分割占有，資源配置失衡，資產(chǎn)使用效率低下。最突出的現(xiàn)象就是辦公資源分配不均，有的單位大量富余，有的單位局促不堪。
2.“南寧模式”的主要做法：集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運作
（1）集中管理。在原行政事業(yè)單位的辦公樓、商鋪和賓館等經(jīng)營性房產(chǎn)、土地、經(jīng)濟實體產(chǎn)權過戶到威寧公司的基礎上，實行集中管理，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對各單位用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn)由資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營。這些資產(chǎn)主要包括商鋪、門面、賓館等不動產(chǎn)，以及招待所、培訓中心、印刷廠等經(jīng)濟實體。二是對行政辦公樓集中管理、統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置，并計劃通過籌資建造行政辦公區(qū)，建立行政辦公用房統(tǒng)一建設、商品化供應、單位租賃使用、投資價值補償、再投資發(fā)展的良性循環(huán)和滾動發(fā)展機制。
（2）分類處置。威寧公司對已接收的原行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行了分類處置：①部分小資產(chǎn)以直接拍賣的方式變現(xiàn)；②對經(jīng)營性不動產(chǎn)實行公開掛牌競價租賃；③對閑置土地及爛尾樓采取直接開發(fā)、整體轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進行盤活；④對授權托管、代管和直接管理的經(jīng)濟實體進行資源整合，做到有進有退，重新構建具有優(yōu)勢的專業(yè)性公司；⑤對行政性辦公樓進行集中調(diào)配；⑥對已接收的國有股權采取轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式變現(xiàn)。
四、發(fā)達國家的經(jīng)驗借鑒
從嚴格意義上講，國外沒有與我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)完全對等的資產(chǎn)范疇，但許多發(fā)達國家的政府資產(chǎn)范疇與我國的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)有許多類似之處，總結(jié)歸納他們的管理經(jīng)驗，對我國開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革一樣具有借鑒意義。國外的經(jīng)驗，可以歸納為以下幾點：
1.管理體制?；谥醒牒偷胤秸鞔_的財權和事權劃分，西方國家（如美國、法國、加拿大、澳大利亞等）政府資產(chǎn)管理，基本上實行的是分級所有的管理體制，上級政府對下級政府的資產(chǎn)無權調(diào)劑和支配，各級政府間資產(chǎn)有明確的邊界，因而資產(chǎn)管理鏈條短，監(jiān)管效率相對較高。
2.產(chǎn)權監(jiān)管。西方發(fā)達國家各國的政府資產(chǎn)管理體制形式各不相同，從政府資產(chǎn)的所有權與管理權的角度比較分析，政府資產(chǎn)管理體制可歸納一個共同點——嚴格的產(chǎn)權控制，即產(chǎn)權的集中統(tǒng)一管理。如美國、加拿大、澳大利亞將對政府房地產(chǎn)和車輛實行資產(chǎn)統(tǒng)一權屬管理，各部門只有使用權沒有所有權，從制度上杜絕了資產(chǎn)的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生。
3.管理機構。與產(chǎn)權的集中統(tǒng)一管理相適應，上述國家都設立了專門機構（無論是政府部門，還是商業(yè)化機構），對政府財產(chǎn)實行專業(yè)職能化管理，職責清晰，責任明確，避免多頭管理和職能交叉。美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)的管理機構是聯(lián)邦總務署，加拿大的公共工程和政府服務部為政府資產(chǎn)管理機構，澳大利亞政府資產(chǎn)授權澳洲工程局管理。
比較行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的國內(nèi)探索和國際經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府進行的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革，在某種程度上，也是逐步與國際接軌，如資產(chǎn)產(chǎn)權統(tǒng)一監(jiān)管，管理機構專業(yè)職能化設置，以及引入市場化管理機制等。同時，應該看到，同西方發(fā)達國家相比，國內(nèi)的市場化管理探索遠未成熟，在法制化管理等方面還有著很大的差距。
五、加強監(jiān)管與提高效益的新設想
行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管的國內(nèi)探索和國外經(jīng)驗表明，為維護所有者權益，提高公共服務效益效率，降低行政運行成本，應按照黨的十七大提出的“加快建設國有資本經(jīng)營預算制度，完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”的要求，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的資產(chǎn)所有權與使用權分離的管理體制和運行機制，完善制度標準體系，加強資產(chǎn)配置、使用和處置全過程管理，促進行政事業(yè)性國有資產(chǎn)合理、有效、節(jié)約使用。
1.構建新型監(jiān)管體制基礎——分級所有
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權問題，既是我國國有資產(chǎn)管理體制改革的一個難點和熱點，也是其中的一個基礎性問題。哪些國有資產(chǎn)應由中央政府履行出資人職責，享有所有者權益；哪些國有資產(chǎn)應由地方政府履行出資人職責，享有所有者權益，必須明確定位，實現(xiàn)產(chǎn)權的歸屬清晰。要解決這個問題，必須從宏觀上對原有的管理體制進行權力分解，改變地方政府的權利、責任和義務不統(tǒng)一的狀況，使地方政府既享有國有資產(chǎn)所有者權利，又承擔相應的責任，代表國家履行所轄國有資產(chǎn)的出資人職責。把目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的“統(tǒng)一所有，分級管理”改為“分級所有，分級管理”，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益、權利、義務和責任相統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。
關鍵詞：高校國有資產(chǎn)；管理新論；管理措施
中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）06-0-01
高校國有資產(chǎn)是高校資產(chǎn)中以實物價值存在的資產(chǎn)組成部分。近年來，隨著高校的不斷發(fā)展，國家對高校的投入不斷加大，投入狀況呈現(xiàn)不斷增長的勢頭。各地區(qū)的高校數(shù)量有了明顯的增加，各高校在辦學上不斷的改革與發(fā)展，具體表現(xiàn)在擴大校區(qū)；增加專業(yè)設置；校內(nèi)部門不斷擴充；招生數(shù)量不斷增加；教師隊伍不斷壯大等現(xiàn)狀。因此，隨著高校的不斷發(fā)展，高校的國有資產(chǎn)管理同時也出現(xiàn)新的問題。出現(xiàn)財產(chǎn)管理混亂；資產(chǎn)游離與管理范疇之外；資產(chǎn)流失和浪費不斷嚴重的現(xiàn)象等狀況。要解決好新形勢下高校國有資產(chǎn)的管理問題，必須依據(jù)在新的管理理論指導下的管理理念，建立新的管理措施。
一、國有資產(chǎn)管理新論
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，隨著新會計準則的執(zhí)行，對國有資產(chǎn)管理提出了新的更高的要求。加強國有資產(chǎn)管理是當前深化財政體制改革和實現(xiàn)財政管理科學化、精細化的一大舉措國有資產(chǎn)的構成復雜，形態(tài)多樣，有很多是“看得見、摸不著”的公益性很強的資產(chǎn)，國有資產(chǎn)管理的好壞直接影響到政府的形象，管理好這些資產(chǎn)，對于國民經(jīng)濟的發(fā)展意義重大而深遠[1]。
二、高校國有資產(chǎn)的管理模式
目前我國高校的國有資產(chǎn)管理主要是多頭管理，使用權和所有權分離，學校諸多部門分別管理的管理模式。國有資產(chǎn)在高校中屬于國家所有，但高校對國有資產(chǎn)管理卻處于后勤部、各系部、圖書館等多頭管理的狀況。這種狀況造成所有權和使用權分離，債權管理混亂，資產(chǎn)流失和浪費現(xiàn)象嚴重等現(xiàn)象。此外，還存在教學和科研資產(chǎn)劃分不明晰，存在管理和使用上的混亂現(xiàn)狀。
三、高校國有資產(chǎn)管理存在的主要問題
1.管理制度不健全，監(jiān)管力度不夠
高校資產(chǎn)缺乏統(tǒng)一的組織管理機構是目前我國高校在國有資產(chǎn)管理上存在的主要問題。從管理學新論角度來說，管理必須有主體，多頭管理必然會帶來管理上的混亂。因此，建立合理建全的管理制度是高校國有資產(chǎn)管理的首要任務。國有資產(chǎn)一直注重企業(yè)經(jīng)營性的資產(chǎn)管理模式，而對高等學校等行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理未得到應有的重視。國有資產(chǎn)管理體制的演變也主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的演變，高校等行政事業(yè)單位管理體制基本上伴隨企業(yè)經(jīng)營性管理體制的演變而發(fā)生變遷，且遠沒有企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制完善[2]。
目前我國高校國有資產(chǎn)的監(jiān)管機構主要有國資處、財務處和各個系部。這種多級監(jiān)管的機制導致監(jiān)管混亂，力度不夠，各部門協(xié)同不力的現(xiàn)象出現(xiàn)。
2.缺乏科學的管理平臺，資產(chǎn)浪費嚴重
我國高校經(jīng)費來源主要依靠國家撥款，經(jīng)費用途主要為教學和科研。有的高校也有用于校辦工廠的建設項目。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，以及改革開放的不斷發(fā)展，在高校資金來源方面也出現(xiàn)了個人捐資和社會資金的滲透。校辦企業(yè)在多種所有制經(jīng)濟的形式下，高校國有資產(chǎn)的管理需求變的越來越重要。需要我們不斷地總結(jié)經(jīng)驗，建立健全高校國有資產(chǎn)管理體系，以此來保障資源的合理管理和利用。但是，從目前高校國有資產(chǎn)的管理狀況來看，高校還沒有建立適合這種多種資產(chǎn)成分合理管理與利用的平臺。國有資產(chǎn)存在著管理權和使用權分離，管理責任不清晰，浪費現(xiàn)象較為嚴重的現(xiàn)狀。部分高校國有資產(chǎn)在使用和管理上出現(xiàn)“物資國有，使用群有，利益私有”的狀況，造成了大量國有資產(chǎn)的隱性流失[3]。
四、管理新論下的管理措施
1.建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構
逐步建立完善的國有資產(chǎn)管理機構，做到在資產(chǎn)管理、財務管理、資產(chǎn)監(jiān)督相互銜接的管理機構。加強事物購置和報廢環(huán)節(jié)的管理力度，加強事物報廢的審核和監(jiān)督。強化管理機構的管理權力。目前我國有很多高校還沒有設立統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的專門機構，資產(chǎn)管理處于多個相關部門負責管理的模式，在管理過程中出現(xiàn)責任不到位，管理混亂的現(xiàn)象屢見不鮮。從目前現(xiàn)狀來看，高校的資產(chǎn)是由多渠道、多種形式構成的。要維護學校及國家財產(chǎn)的權益，必須有一個專門行使國有資產(chǎn)管理的機構或部門來管理。
2.建立國有資產(chǎn)信息化管理平臺
為了更加高效科學的管理高校國有資產(chǎn)，在管理方面要引人國資管理系統(tǒng)軟件，及時反映資產(chǎn)狀態(tài)的相關信息，為學校掌握資產(chǎn)使用情況提供便捷的途徑，為建立資產(chǎn)資源共享共用機制提供基礎。同時，對分析資產(chǎn)使用效率、處置閑置資產(chǎn)等資產(chǎn)管理和決策提供基礎數(shù)據(jù)和有效依據(jù)。
3.不斷提高管理人員的業(yè)務素質(zhì)
提高從業(yè)的人員的業(yè)務素質(zhì)是各行業(yè)發(fā)展的前提和現(xiàn)實保障。從業(yè)人員的能力素質(zhì)和對本行業(yè)業(yè)務的熟練程度在一定程度上制約著行業(yè)的高效發(fā)展。因此，在高校國有資產(chǎn)管理上，高校應從資產(chǎn)管理人才培養(yǎng)角度出發(fā)，不斷提高從業(yè)人員的能力和素質(zhì)，不斷培養(yǎng)為校發(fā)展和服務的合格人才，不斷提高管理意識，注重資產(chǎn)管理人員隊伍建設，定期組織參加相關知識的培訓，注重提高資產(chǎn)使用部門管理人員的設備操作技能和資產(chǎn)維護技能，提高為建設新型社會主義現(xiàn)代化高校服務的理念，確保高校國有資產(chǎn)管理的合理利用。
五、結(jié)論
為了適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國高等院校的不斷改革與發(fā)展，如何維護和管理好高校國有資產(chǎn)的完善和合理高效的使用，充分提高高校國有的資產(chǎn)的使用效率和資源的合理配置，加強資產(chǎn)的監(jiān)管力度，本文在分析了國有資產(chǎn)管理新論的前提下，探討分析了目前我國高校國有資產(chǎn)的管理模式；管理制度和監(jiān)管力度；管理平臺等現(xiàn)狀。提出了在新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展理念下，建立我國高校國有資產(chǎn)管理措施。主要為建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構；建立國有資產(chǎn)信息化管理平臺；不斷提高管理人員的業(yè)務素質(zhì)。
參考文獻：
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[2]程曉芳.淺探我國高校國有資產(chǎn)政府管理新模式[J].法制與社會,2010(5):105-106.
一、縣級國有資產(chǎn)管理存在的問題
一是由于國有資產(chǎn)管理工作涉及面廣、政策性強、監(jiān)管對象特殊，國有資產(chǎn)管理中心人員少，管理難度大。
二是單位資產(chǎn)管理意識淡薄，資產(chǎn)管理不到位。存在“重收入、重購置、輕管理”的思想，缺乏一套規(guī)范有效的內(nèi)部管理機制。
三是單位基礎工作不規(guī)范，制度執(zhí)行不嚴格。由于資產(chǎn)管理和財務管理相互脫節(jié)和財務基礎工作薄弱，導致國有資產(chǎn)產(chǎn)權不明、職責不清、賬實不符和形成賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象產(chǎn)生。
四是單位資產(chǎn)處置不規(guī)范，資產(chǎn)監(jiān)管力度小，不按規(guī)定報經(jīng)主管部門或財政部門審批擅自處置，造成國有資產(chǎn)流失。
五是紀檢部門、審計部門在日常監(jiān)督、審計過程中側(cè)重于財務審計，對資產(chǎn)購置、處置環(huán)節(jié)關注較少，容易導致一些部門和單位鉆空。
六是資產(chǎn)管理與預算管理、政府采購相脫節(jié)。目前對國有資產(chǎn)的管理還停留在賬簿與報表的管理上，不能動態(tài)地反映國有資產(chǎn)的變化情況。資產(chǎn)管理尚未建立信息化系統(tǒng)，落后的管理方式造成管理的漏洞與安全風險。
七是希望投資有限公司企業(yè)化管理經(jīng)驗有待提高，缺乏優(yōu)秀的企業(yè)管理人才，很多非富的自然資源的綜合開發(fā)和利用現(xiàn)處于起步階段，還未創(chuàng)造出很大的經(jīng)濟效益和社會效益。
二、縣級國有資產(chǎn)管理改革措施
一是明確改革思路，建立和完善國有資產(chǎn)管理體制。按照“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的管理體制，建立統(tǒng)一由財政部門管理的國有資產(chǎn)“1+3”管理體制，即“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、財政部門管理、單位占有使用”的新的國有資產(chǎn)管理體制。
二是完善國有資產(chǎn)預算管理體制，探索資產(chǎn)管理與財務管理、預算管理、政府采購相結(jié)合的方式方法，制定資產(chǎn)配置標準，以現(xiàn)有資產(chǎn)狀況與配置標準作為預算安排的依據(jù)，逐步建立資產(chǎn)管理與預算管理、政府采購相結(jié)合的工作流程。
三是加強國有資產(chǎn)的基礎性工作。具體表現(xiàn)在：加強國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記工作，妥善保管產(chǎn)權登記表，并建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記檔案和電子數(shù)據(jù)，了解和掌握國有資產(chǎn)存量增減變動情況；加快建立國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設，采用現(xiàn)代信息技術對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行集中、統(tǒng)一、規(guī)范、科學的管理。管理模式應是在一個統(tǒng)一的平臺上，實現(xiàn)財政、執(zhí)收單位資源共享，使財政掌握資產(chǎn)資源，完善信息系統(tǒng)。使預算、采購、支付和資產(chǎn)管理能有效的銜接；加強國有資產(chǎn)資產(chǎn)清查工作，定期進行清產(chǎn)核資,摸清家底，明晰產(chǎn)權，真實反映資產(chǎn)、財務狀況及單位基本情況，為制定科學的資產(chǎn)定額標準提供真實的依據(jù)。對調(diào)整工作崗位或調(diào)離本單位的人員，要對其管理使用的固定資產(chǎn)進行離任核查，按規(guī)定辦理資產(chǎn)移交和監(jiān)交手續(xù)，確保人走賬清，防止資產(chǎn)流失；加強國有資產(chǎn)處置工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國有資產(chǎn)處置工作，建立健全國有資產(chǎn)處置機制，修改完善資產(chǎn)處置辦法，明確資產(chǎn)處置范圍和權限，建立嚴格的資產(chǎn)處置程序，抓好處置收入管理，嚴格按非稅收入進行管理；加強國有資產(chǎn)的使用管理，建立節(jié)約高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用制度，建立健全預算單位資產(chǎn)購置、驗收、保管、使用等內(nèi)部管理制度和資產(chǎn)使用管理責任制，規(guī)范國有資產(chǎn)使用行為；完善國有資產(chǎn)調(diào)劑制度、辦法及程序，對一些長期閑置不用和超標準占用的資產(chǎn)及出租、出借的固定資產(chǎn)，由國有資產(chǎn)部門按規(guī)定的標準進行調(diào)劑。
四是加強閑置或“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的國有資產(chǎn)管理。國有資產(chǎn)管理部門在對各單位資產(chǎn)集中信息化管理基礎上，將各單位閑置或“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的國有資產(chǎn)集中管理，產(chǎn)權全部變更至縣國有資產(chǎn)管理部門名下，并經(jīng)縣政府授權由縣國有資產(chǎn)管理部門履行所有者職權；國有資產(chǎn)管理部門將各單位的閑置或經(jīng)營性國有資產(chǎn)委托給縣希望投資公司統(tǒng)一管理和經(jīng)營,公司嚴格按照《公司法》及《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》進行運作，對統(tǒng)管資產(chǎn)（包括我縣可開發(fā)的自然資源如礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源等）可以進行市場化“資本運營”，采取資產(chǎn)抵押、招商引資、出租、投資參股（基礎設施投資、地方優(yōu)惠政策等形式入股）、擔保貸款等方式，使長期閑置、沉淀的資產(chǎn)在金融市場上融資，變“死資產(chǎn)”為“活資金”，不斷盤活存量資產(chǎn)，使閑置及“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)得到合理配置和有效使用，實現(xiàn)資產(chǎn)價值的最大化，為縣域經(jīng)濟發(fā)展籌集必要的資金。
五是加強行政事業(yè)單位公務用車的管理，逐步實行公務用車管理改革，使行政管理與后勤服務分開，后勤服務實行社會化管理，走企業(yè)化、市場化運作路子，通過收入競爭機制，提高行政事業(yè)單位公務用車使用效率。使行政事業(yè)單位公務用車不再由本單位自行管理，逐步與市場接軌，實行有償服務，自負盈虧，減輕財政負擔。
關鍵詞：中央與地方；國有資產(chǎn)產(chǎn)權；產(chǎn)權關系
中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2972 f2008)01-0026-04
一、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系的含義
對于“統(tǒng)一所有，分級代表”國有資產(chǎn)管理體制下中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系的含義，目前學術界還沒有明確清晰的表述，從現(xiàn)有文獻我們可以判斷有三種不同的看法。
(1) “統(tǒng)一所有，分級代表”下的中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系僅僅指國有資產(chǎn)如何在中央政府和地方政府之間合理、公平劃分，界定中央和地方各自作為出資人的國有資產(chǎn)范圍。而中央出資人對地方出資人的“指導與監(jiān)督”只是一種公共管理職能，它反映的是中央與地方的行政關系而非出資人之間的產(chǎn)權關系(張文魁，2003；劉紀鵬，2005)。
例如，劉紀鵬在談到國資委的職責時就認為：現(xiàn)有國資委兼具出資人和監(jiān)管出資人兩種功能，這在理論和實踐上的關系都不順。應該把國資委的定位從履行出資人職能轉(zhuǎn)變到履行管理出資人職能上來。在國資委和大型國有企業(yè)之間構建控股公司，專門履行出資人職責，從事國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理的中間層次(劉紀鵬，2005)。
(2) “統(tǒng)一所有，分級代表”下的中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系有兩個層次：一是國有資產(chǎn)如何在中央政府和地方政府之間合理、公平劃分；二是要在出資人職責中明確劃分中央與地方之間的權利邊界(徐善長，2003；焦建國，2005；馬建堂、竇晴身，2005)。
“國家所有，分級產(chǎn)權”下，中央政府出資人與地方政府出資人都是代表國家履行出資人的職責。行使的是出資人所有權，即重大人事任免權、重大決策權、資產(chǎn)處置權。它們之間不存在隸屬關系、上下級關系。中央出資人對地方出資人的“指導與監(jiān)督”，不是變相的公共管理職能，而應是中央政府出資人統(tǒng)一確定的權利邊界(焦建國，2005)。
(3) “統(tǒng)一所有，分級代表”下的中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系除了前述第二個觀點中的兩個層次之外，還應包括另一個層次――中央國資委與地方國資委之間的監(jiān)管與被監(jiān)管關系(陳清泰，2005)。
陳清泰在談到國資委作為出資人機構的權能時指出：國資委是履行出資人職責的機構，不應僅僅承擔監(jiān)管職能，是監(jiān)督、管理、運營一位一體。監(jiān)督是對運營機構的監(jiān)督，更多地屬于公共權力范疇。管理包括法規(guī)制定、基礎管理(統(tǒng)計、考核等)，屬于公共管理層面。運營要進入市場，以提高集中度和回報率為目標。運營應是發(fā)展趨勢，有排他性的集中統(tǒng)一所有權．形成強有力的產(chǎn)權約束。國有資產(chǎn)要保值增值，必須運營(陳清泰，2005)。
二、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系的資產(chǎn)對象
學術界在這方面的意見比較一致，認為在“統(tǒng)一所有，分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制下，目前國資委管理的范圍應該是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不應包括行政事業(yè)資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)(張文魁，2003；周天勇，2003)。
例如，張文魁認為，國有資產(chǎn)包括以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等i大類。這些資產(chǎn)由于基本功能、來源、使用方法的不同，相應的資產(chǎn)管理體制也有所不同。新國資機構所管理國有資產(chǎn)的范圍不宜太廣，至少在起步階段不應將行政事業(yè)資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)納入管理范圍，這兩類資產(chǎn)仍然由其他專門的政府部門管理(張文魁，2003)。
三、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系劃分的必要性
盡管考察的角度不盡相同，但學術界在這…點上意見相當一致，都認為中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系劃分是必要的，是“統(tǒng)一所有，分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制中的一個關鍵性的、基本的問題。具有代表性的觀點有：
(1)在十六大確定的方向下，國有資產(chǎn)管理體制改革仍然有一些操作性問題需要進一步明確。合理確定中央和地方政府對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權關系，是事關國有資產(chǎn)管理體制的基本問題(張文魁，2003)。
(2) “統(tǒng)一所有、分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制能否真正建立并行之有效，最關鍵的內(nèi)容就是能不能建立真正的出資人制度。而建立和完善出資人制度的核心，在于明確界定中央政府出資人的權利，以及明確界定中央政府出資人與地方政府出資人的權利界限(徐善長，2003)。
(3)國有資產(chǎn)在中央與地方國有資產(chǎn)管理機構之間的劃分問題，是實行分級出資人中最棘手和最難解決的問題(張軍擴，2003)。
(4) “統(tǒng)一所有，分級代表”制度在堅持國家所有的前提下，只有通過正確處理國有資產(chǎn)管理中中央與地方的產(chǎn)權關系，正確處理全民整體利益和局部利益的關系，才能更好地實現(xiàn)全民的共同利益，更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的全民所有即國家“統(tǒng)一所有”(葉漢生，2005)。
(5)在新的國有資產(chǎn)管理體制框架的搭建過程中，如何確定中央與地方的關系是一個非常關鍵的問題(焦建國，2005)。
(6)中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，的確存在一個明確政府(特別是地方政府)行使產(chǎn)權的邊界問題。例如，政府作為出資人代表應享有產(chǎn)權(占有權、使用權、收益權、處置權)中的哪些權利?地方政府履行出資人職責時出售國有企業(yè)的資本利得應如何歸屬?資本損失怎樣處理?地方政府履行出資人職責，中央政府是否完全不管?這些都是不能含糊的問題(郭復初、王鋒，2006)。
四、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系存在的問題
對于“統(tǒng)一所有，分級代表”體制下中央與地方同有資產(chǎn)產(chǎn)權關系存在的問題，學術界主要有=三種觀點。
(1)中央與地方之間國有資產(chǎn)劃分和權利劃分都還存在模糊之處(焦建國，2005)。
中央與地方的資產(chǎn)劃分和權利劃分中的一些重要問題需要進一步采取相關配套措施加以妥善解決：一是需要進一步界定什么是關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的企業(yè)；二是需要遵循合適的原則，合理考慮存量資產(chǎn)層面中央與地方之間的縱向投資關系；三是要有憲法和財政法依據(jù)，從更深層次上以增量調(diào)整的方式考慮橫向地區(qū)之間的利益平衡問題(焦建國，2005)。
(2)中央與地方之間國有資產(chǎn)管理權利劃分相對清晰，但責任劃分還較模糊(榮兆梓，2006)。
在國有資產(chǎn)管理體制改革中，正確處理中央和地方的關系，合理劃分二者的資產(chǎn)權限和責任，是不可或缺的重要內(nèi)容。目前的“國家所有，分級代表”管
理體制在資產(chǎn)管理權限上的劃分相對清晰，但在資產(chǎn)責任劃分上制度安排相對滯后，因而在做到權責一致方面還存在問題(榮兆梓，2006)。
(3)中央與地方之間權利和責任的界限劃分都比較模糊，且缺乏科學的協(xié)調(diào)機制(馬建堂、竇晴身，2005)。
新的國資管理體制的局限性之一，就是中央、地方兩級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構權責界限劃分模糊，缺乏科學的協(xié)調(diào)機制。中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構分別代表國家履行出資人的職責，由于地方國有資產(chǎn)形成過程和利益的相對獨立性，兩級國資監(jiān)管部門之間并不存在必然的隸屬關系或上下級關系。中央國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構的指導與監(jiān)督不是變相的公共管理職能，而應是確定的兩級出資人代表的權利邊界。但從目前情況看，無論是在十六大報告、十六屆三中全會決定及《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》中，還是在國資監(jiān)管體制的改革“三定”方案中，既沒有對兩級監(jiān)管機構的權責界限予以明確規(guī)定，也沒有設計而級監(jiān)管機構相互協(xié)調(diào)的可操作性機制。這不利于進一步推進國有資產(chǎn)管理體制改革(馬建堂、竇晴身，2005)。
五、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系劃分的原則
對于“統(tǒng)一所有，分級代表”國有資產(chǎn)管理體制下中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系的劃分原則，目前學術界直接或間接提出的原則主要有五個。
(1)摸清“家底”原則
認為中央與地方國有資產(chǎn)的劃分涉及兩個問題：一是中央和地方之間的劃分；二是地方與地方之間的劃分。其中不僅有歷史遺留問題需要解決，還有公平、公正的要求必須考慮。而所有這一切的前提是：對各個地方國有資產(chǎn)的總量、比重、位次及相應GDP總量進行排序分析，把握各個地方國有資產(chǎn)的地區(qū)分布結(jié)構，摸清各個地方國有資產(chǎn)的“家底” (黃洪敏、陳少暉，2005)。
(2)企業(yè)戰(zhàn)略地位原則
按照十六大要求，關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責，其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。因此，中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系劃分需要正確界定什么是關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的企業(yè)(張軍擴，2003；焦建國，2005)。
(3)遵循現(xiàn)有格局，個別調(diào)整原則
即把企業(yè)向中央還是向地方繳納所得稅作為依據(jù)，確定各級政府出資人機構所管的資產(chǎn)范圍。這個范圍就是中央與地方之間國有資產(chǎn)的現(xiàn)有格局。遵照現(xiàn)有格局劃分中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權，極個別做些調(diào)整，可以避免出現(xiàn)全國上下重新瓜分國有資產(chǎn)的情況(陳清泰，2003)。
(4)地區(qū)均衡原則
該原則有兩個側(cè)重點。一是地區(qū)實力均衡。也就是在處理國有資產(chǎn)管理上中央與地方之間的關系時，要防止各地方之間地方管理的國有資產(chǎn)實力和收益差距太大，有的地方國有資產(chǎn)規(guī)模很小，有的地方則很多，在資產(chǎn)實力和收益方面造成與中央在某些方面討價還價的基礎，削弱中央宏觀調(diào)控的國有資產(chǎn)基礎(周天勇，2003)；二是地區(qū)之間利益平衡。考慮到國有資產(chǎn)在各地區(qū)之間的現(xiàn)有分布格局很不平衡，按現(xiàn)有格局劃分中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權有失公允，不利于縮小地區(qū)差距。應該通過存量調(diào)整求得大體平衡，然后通過增量調(diào)整進行平衡(張軍擴，2003)。
(5)權責一致原則
即需要實行權責一致原則，明確劃分中央與地方國有資產(chǎn)的管理、收益、處置等權限與責任。既要防止中央管得過多、過死，造成地方?jīng)]有管理國有資產(chǎn)的積極性，又要糾正各級政府在國有資產(chǎn)管理中的行為扭曲，維護屬于全體人民的財產(chǎn)權利(周天勇，2003；榮兆梓，2006)。
六、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系劃分的標準
目前明確提出的劃分標準有三個。黃洪敏、陳少暉認為，可以從國有經(jīng)濟的行業(yè)分布和國有資產(chǎn)的存量以及增量兩個方面統(tǒng)籌考慮中央與地方國有資產(chǎn)的劃分標準。
(1)國有經(jīng)濟行業(yè)分布標準
根據(jù)對國家國有經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整政策、國有企業(yè)改革進程、我國經(jīng)濟發(fā)展階段和國內(nèi)外市場形勢等因素的綜合分析，未來十年我國國有經(jīng)濟行業(yè)可分為繼續(xù)保持高速發(fā)展的行業(yè)、保持較快增長速度的行業(yè)、發(fā)展速度持續(xù)平穩(wěn)的行業(yè)和優(yōu)勢減弱、增長停滯的行業(yè)等四類。中央政府所持的國有資產(chǎn)應該主要集中在高速增長的行業(yè)和部分快速增長的行業(yè)，以及某些特殊的，非得由中央政府持有的領域(如平穩(wěn)增長行業(yè)中的航空航天器等)；而將平穩(wěn)增長的行業(yè)和緩慢或增長停滯的行業(yè)內(nèi)的國有資產(chǎn)劃歸地方政府履行出資人職責，另一部分快速增長行業(yè)且更適宜地方管理的國有資產(chǎn)將由中央和地方按出資比例共同持有。
(2)增量資產(chǎn)的“誰投資，誰所有”標準
國有資產(chǎn)增量按照“誰投資，誰所有”的一般標準明確新增資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬關系，即由中央財政投資形成的國有資產(chǎn)歸中央政府履行出資人職責；由各級地方政府投資形成的國有資產(chǎn)歸各級地方政府履行出資人職責。
(3)存量國有資產(chǎn)的“均權”標準
存量國有資產(chǎn)劃分分兩種情況進行。一是先界定存量同有資產(chǎn)來源。對于投資來源明確，投資主體單一的國有資產(chǎn)存量，適用于“誰投資，誰所有”的劃分標準；二是對于投資主體較多，產(chǎn)權關系復雜，無法明確界定投資來源的國有資產(chǎn)，可以按照“均權”原理加以處理。
“均權”原理是通過市場化產(chǎn)權交易的原則進行國有資產(chǎn)存量縱向、橫向劃轉(zhuǎn)，以期在各地區(qū)之間形成產(chǎn)權歸屬清晰、責任分工明確、互利協(xié)作的國有資產(chǎn)分級代表體制。其具體操作方法是：除依據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)必須由中央持有產(chǎn)權的國有資產(chǎn)之外，把分布于全國各地且根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不適合更高層政權機構管理的國有資產(chǎn)，按照全國人均值與轄區(qū)人口數(shù)量之積，界定給資產(chǎn)所在地區(qū)，對超出部分的資產(chǎn)產(chǎn)權則由其上一級政權機構以合資方式持有。如果產(chǎn)業(yè)性質(zhì)上不適合上級政權機構持有，則通過有償轉(zhuǎn)讓方式逐步退出，所有權轉(zhuǎn)讓后所獲得的收入，再通過類似財政轉(zhuǎn)移支付的方式支付給那些人均國有資產(chǎn)擁有值低于平均水平的地區(qū)(黃洪敏、陳少暉，2005)。
七、關于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權的邊界
對于中央與地方之間國有資產(chǎn)產(chǎn)權邊界問題，目前學術界的研究主要是從中央政府對國有資產(chǎn)所應保留的權利角度考慮的(青外之意，除此之外，地方政府享有高度的產(chǎn)權)。已經(jīng)提出的中央政府對國有資產(chǎn)應保留的權利主要有五項。
(1)確定國有資本的控制范圍。應該南中央政府來決定國有資本不能從哪些領域退出，應該在哪些領域繼續(xù)保持控制。除了這些領域之外，地方政府可以決定所有的退出事宜。當然，到底有哪些領域需要國有資本控制，是一個需要繼續(xù)探討的問題(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建周，2005)。
(2)確定國有股轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、程序。國有股轉(zhuǎn)讓應該有公開的、競爭性的程序。為此，中央政府應該
制訂統(tǒng)一的國有股轉(zhuǎn)讓規(guī)則、程序，以防止國有股轉(zhuǎn)讓過程中的國有資產(chǎn)流失等問題(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建國，2005)。
(3)確定國有股轉(zhuǎn)讓收入的使用方法。即使地方政府在國有股轉(zhuǎn)讓中沒有違背統(tǒng)一的規(guī)則、程序，中央政府仍然要統(tǒng)一確定同有股轉(zhuǎn)讓收入的使用辦法(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建國，2005)。
(4)確定統(tǒng)一的資本預算格式和程序。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，資本預算有著重要的地位，應該通過資本預算來約束新國資管理機構、中間層公司、國有資產(chǎn)運營公司的行為。由中央政府制定統(tǒng)一的資本預算格式和程序，地方政府依照執(zhí)行(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建國。2005)。
(5)由國家國資委對地方國資委的組建及工作開展進行指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，包括制度建設、基礎管理、信息監(jiān)測、統(tǒng)計評價等(葉漢生，2005)。
八、簡要評論
如上所述，對于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系問題，研究者們已經(jīng)做了一些十分有意義的理論探索，研究成果也具有十分重要的參考價值。從總體上說，現(xiàn)有研究有四“多”四“少”。
一是對中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系各方面的觀點爭論比較多，意見一致的比較少；二是側(cè)重于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系改革的對策性理論研究比較多，基礎性的純理論研究比較少；三是中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系的靜態(tài)研究比較多，對其動態(tài)變化及相關協(xié)調(diào)問題的研究比較少；四是對中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權關系改革的規(guī)范性研究比較多，實證性的案例研究比較少。
[關鍵詞]國有資產(chǎn)管理 會計監(jiān)管 國有企業(yè)
新型國有資產(chǎn)管理體制的任務為:建立權利、義務相統(tǒng)一,管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。但我國傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制主要存在出資人職責不到位、監(jiān)管分散、資產(chǎn)的質(zhì)量和效率低下、國有資產(chǎn)流失等問題。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善,國有企業(yè)所有權和經(jīng)營權基本已實現(xiàn)了分離,新的國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)初步建立。按照相關法規(guī)的規(guī)定,強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管,防止國有資產(chǎn)流失,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值仍是管理的首要目標。但是由于新的國有資產(chǎn)管理體制剛剛建立,許多問題仍待進一步界定,新的監(jiān)管模式也有待在實踐中檢驗,因此,加強對新型國有資產(chǎn)管理體制下會計有效監(jiān)管模式的研究具有一定的現(xiàn)實意義。
一、 當前國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理中存在的會計監(jiān)管問題
《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、2009年國資發(fā)《關于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》的通知等一系列國有資產(chǎn)監(jiān)管政策與法律的出臺,表明以會計監(jiān)管為核心的國有資產(chǎn)管理體系的基本框架和基本制度在立法上已初步確立。但在管理運行的過程中還不夠完善,仍存在一些問題,具體體現(xiàn)在以下方面。
(一)會計信息質(zhì)量存在的問題
近年來由于新〈企業(yè)會計制度〉和國有企業(yè)會計監(jiān)管政策的進一步建立和完善,國有企業(yè)會計信息質(zhì)量明顯提高。但會計信息失真、造假問題仍然存在,主要體現(xiàn)如下:1、進行虛假的會計處理,以達到調(diào)節(jié)利潤的目的。自國資委第14號令《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》推行以來,對國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績的考核逐步完善,一些企業(yè)進行虛假會計處理以達到以下目的:(1)虛增利潤、掩蓋虧損、獲取績效獎。(2)改造盈利狀況,達到國家上市條件及發(fā)行債券的標準(3)減少利潤以規(guī)避企業(yè)所得稅。2、侵占流轉(zhuǎn)稅款,以增加當期現(xiàn)金流量。部分國有企業(yè)為了少交流轉(zhuǎn)稅或者延期納稅,違規(guī)確認收入。減少收入少交稅款;延期確認收入延期納稅。3、會計人員業(yè)務知識不夠全面,帳務處理隨意性強。例:隨意調(diào)整固定資產(chǎn)的折舊計提方法;計提跌價準備等。4、編制假預算、設置賬外賬、私設“小金庫”。如:虛開發(fā)票、虛構業(yè)務、編制虛假預算等。5、財務基礎管理薄弱、財務管理混亂。
(二) 會計監(jiān)管標準存在的問題
2009年1月1日新會計準則已在所有企業(yè)中全面推廣實施,但我國原來的行業(yè)會計制度以及相關專業(yè)核算辦法等并未廢止,形成新舊會計標準并存的格局。由于企業(yè)的財務人員素質(zhì)高低不一,而新準則較舊準則改動較大,部分財務人員不能全面、準確地理解運用新準則。而且新準則改革了會計確認與計量原則,如國有企業(yè)與財政、國資等相關部門溝通不及時,便可能影響國有企業(yè)的績效考核及會計信息的質(zhì)量,導致國企會計信息缺乏橫向的可比性,難以對經(jīng)營者進行有效的激勵與約束,最終降低會計監(jiān)管的效率和國有企業(yè)的經(jīng)濟效益。
(三)內(nèi)部會計監(jiān)管存在的問題
1、國有企業(yè)內(nèi)部會計人員監(jiān)督存在的問題。(1)會計人員的“雙重身份”是監(jiān)督弱化的根本原因。在這種管理體制下,會計人員與企業(yè)的關系是雇傭關系,讓會計人員站在代表國家利益的立場監(jiān)督企業(yè)幾乎是不可能的。(2)對會計造假行為懲治不力。(3)在會計監(jiān)督過程中有些概念模糊,很多企業(yè)將審計監(jiān)督等同于會計監(jiān)督。(4)單位內(nèi)部會計控制制度不健全、執(zhí)行不得力,內(nèi)部控制制度流于形式。(5)會計人員整體職業(yè)水平不高。突出表現(xiàn)在一些財務人員根本不具備從業(yè)資格、無視財經(jīng)紀律,造成會計信息失真,從而損害國家和社會公眾的利益。
2、總會計師制度上的欠缺是國有企業(yè)會計監(jiān)督的一個重要問題?？倳嫀熤贫仁乾F(xiàn)代企業(yè)會計監(jiān)管制度的重要組成部分,是公司治理的重要環(huán)節(jié)。當前我國國有企業(yè)總會計師監(jiān)督不力表現(xiàn)在四個方面:一是組織不到位,二是職能不到位,三是管理不到位,四是素質(zhì)不到位。其中以職能不到位尤為突出?？倳嫀煵坏轿?不能發(fā)揮其應當發(fā)揮的作用,是造成有些企業(yè)財務管理混亂、會計信息失真的直接原因。
3、監(jiān)事與監(jiān)事會制度不夠完善。監(jiān)事會制度和董事會下設立審計委員會是國有企業(yè)內(nèi)部實施會計監(jiān)管的有效形式。目前,我國國有企業(yè)中這些有效的內(nèi)部會計監(jiān)管制度尚未完全建立,已經(jīng)建立起監(jiān)事會制度和審計委員會制度的企業(yè)有些也并沒有讓其真正發(fā)揮作用,其對企業(yè)經(jīng)營的合法性、投融資決策、會計信息披露等提出的專業(yè)意見或建議并沒有得到足夠的重視,審議制度并未真正得到執(zhí)行,制度的設立流于形式。
(四)政府監(jiān)管存在的問題
近兩年隨著國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管制度和措施的逐步完善,國有資產(chǎn)的政府監(jiān)管得到了有力的加強,但也還存在一些問題。1、各種監(jiān)督的功能交叉、標準不一、管理分散、缺乏橫向信息溝通,未能形成有效的監(jiān)督合力。2、各種監(jiān)督?jīng)]有按照設定的目標進行,監(jiān)督弱化問題嚴重。3、部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高,法制觀念淡薄,人為因素過重,主觀隨意性過大,這些現(xiàn)象顯示出國家監(jiān)督職能的弱化。
(五)社會會計監(jiān)管存在的問題
會計師事務所是按照我國獨立審計準則的要求,依法從事對委托方的委托業(yè)務進行財務報表鑒證的社會中介機構。獨立性是社會審計的生命線。在目前市場機制下,企業(yè)是會計師事務所服務的客戶,兩者是服務與接受服務的關系。由于競爭的激烈,有些會計師事務所為了爭取到或者保住客戶,就會違規(guī)為企業(yè)隱瞞一些問題,這就使會計師事務所失去了從業(yè)的獨立性,成為與企業(yè)聯(lián)手作弊的利益共同體。這樣的社會監(jiān)督不僅沒有任何意義,還會誤導政府的監(jiān)督機構和社會大眾,產(chǎn)生惡劣的社會影響。
二、現(xiàn)代國有資產(chǎn)會計監(jiān)管模式的設想
鑒于我國現(xiàn)階段國有資產(chǎn)會計監(jiān)管中存在的上述問題,構建一個完善的國有資產(chǎn)會計監(jiān)督模式迫在眉睫。一項完善監(jiān)管模式設計至少考慮如下幾個因素:(1)降低成本;(2)提高制度效率 (3)遵循成本效益原則。據(jù)此,在加強和改善國有資產(chǎn)管理中的會計監(jiān)管時,提出了“以政府監(jiān)管為主導、行業(yè)自律組織及企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的會計監(jiān)管模式”。具體內(nèi)容如下:
(一)全面提高國有企業(yè)會計信息質(zhì)量
提高國有企業(yè)的會計信息質(zhì)量可從以下方面入手。1、建立健全內(nèi)部會計管理制度、盡快建立和完善會計法規(guī)體系。2、治理社會環(huán)境,營造良好的社會氛圍,重塑會計誠信,有效地提高會計信息質(zhì)量。3、增強法制觀念,全面學習落實新《會計法》。4、進一步完善法人治理結(jié)構,落實單位負責人的會計責任。5、把會計人員的繼續(xù)教育工作落到實處,不斷提高會計人員的業(yè)務水平和思想政治素質(zhì)。
(二)完善內(nèi)部控制制度
完整有效的企業(yè)內(nèi)部控制是會計監(jiān)管的良好基礎,這對全面提高會計監(jiān)管的效率、效果具有重要影響。應從以下方面入手:1、完善公司治理結(jié)構,充分發(fā)揮法律賦予各機構特別是監(jiān)事會、獨立董事的職能,實現(xiàn)權力制衡,強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。2、要保證內(nèi)部控制的有效性:(1)提高相關人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì),是內(nèi)部控制機制得以順利運行的前提;(2)倡導以人為本的企業(yè)文化,實現(xiàn)“軟控制”,變“要我控制”為“我要控制”,從而達到內(nèi)部會計控制的最佳效果。3、充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。確立內(nèi)部審計在監(jiān)督、檢查內(nèi)部會計控制工作中的獨立地位,切實實現(xiàn)內(nèi)部審計由事后監(jiān)督職能向事前、事中監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變。4、完善公司治理結(jié)構,減少管理層對財務報告的操控,為內(nèi)部會計控制創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。5、強化風險意識。對風險的重視程度直接影響企業(yè)的生存與發(fā)展能力和市場競爭力。在企業(yè)實際經(jīng)營管理過程中,應進一步強化對風險因素的重視,建立有效的風險管理系統(tǒng),對財務風險和經(jīng)營風險進行全面防范和控制。
(三)建立國有企業(yè)內(nèi)部控制標準體系
建立起適合我國國有企業(yè)自身需要的內(nèi)部控制標準體系是增強國有企業(yè)會計監(jiān)管的有效措施。主要構想是:建立一套包括基本規(guī)范、具體規(guī)范、應用指南、解釋公告構成的內(nèi)控標準體系框架,其控總體制標準體系應達到完整性、真實性、合理性、有效性等要求?；疽?guī)范可以借鑒5要素框架,將內(nèi)部控制的目標定位為保證財務報告的真實、可靠和資產(chǎn)的安全完整,并兼顧戰(zhàn)略目標、經(jīng)營目標和遵循目標。具體規(guī)范中,圍繞保證企業(yè)財務報告真實、可靠、資產(chǎn)安全完整這條主線,著重就影響財務報告真實可靠、資產(chǎn)安全完整的重要業(yè)務與事項進行規(guī)范。其內(nèi)部控制組成要素包括:控制環(huán)境、風險評估、控制活動、資訊與溝通、監(jiān)督?？傊?企業(yè)在上述原則的指導下,根據(jù)企業(yè)的實際情況建立行之有效的內(nèi)部控制標準體系,以提高國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理的效益和效率。
(四)強化財務總監(jiān)制與外派監(jiān)事會制度
2006年國務院國資委制定了《中央企業(yè)總會計師工作責任管理辦法》,并逐步在國有企業(yè)中推行總會計師制度,以期加強對國有資產(chǎn)使用的會計監(jiān)管。
1、財務總監(jiān)制是我國深化國有企業(yè)改革實踐中發(fā)展起來的用以強化出資人財務監(jiān)督的公司治理結(jié)構的創(chuàng)新措施。財務總監(jiān)因為有權參與企業(yè)的經(jīng)營決策,使其監(jiān)督貫穿于企業(yè)經(jīng)營活動和財務收支的全過程,既有事后監(jiān)督又有事中、事前監(jiān)督,這一改變使出資人財務監(jiān)督更加及時、更加有效。為使財務總監(jiān)充分發(fā)揮作用,必須設計出對財務總監(jiān)有效的激勵約束機制,使其行動符合委托人的預期。
2、逐步加強和完善國有企業(yè)外派監(jiān)事制度。外派監(jiān)事會制度是一種較高層次的強化所有者對經(jīng)營者監(jiān)督的制度,具體是可由國有資產(chǎn)的出資人代表――國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會向大型重點國有企業(yè)派出監(jiān)事,監(jiān)事直接對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責,確保企業(yè)經(jīng)濟活動的合法性、資產(chǎn)的安全性和效益性。2006年國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會印發(fā)了《關于加強和改進國有企業(yè)監(jiān)事會工作的若干意見》指出:監(jiān)事會工作是國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要組成部分,監(jiān)事會的監(jiān)督是出資人監(jiān)督的重要形式。監(jiān)事會要對出資人關注的重大事項和企業(yè)執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)管的有關政策規(guī)定情況,深入開展檢查,為加強國有資產(chǎn)監(jiān)管服務。但是,這種制度安排運行成本較高,具體操作中也應該講求成本效益原則,一般主要應用于大型國有企業(yè)。
(五)構建國家審計監(jiān)督制度
國家審計擁有對國有企業(yè)的審計權是保證和促進國有企業(yè)經(jīng)理層“受托責任”的全面有效履行并予以確認的至關重要的手段。由國有資產(chǎn)所有者賦予國家審計的監(jiān)督職責,是國家審計以國家監(jiān)督的形式履行所有者監(jiān)督的實質(zhì)要求。因此,為確保國有資產(chǎn)保值增值目標的實現(xiàn),必須加強和改善國家審計監(jiān)督制度,可以采以下途徑健全審計監(jiān)督體制:1、在市場經(jīng)濟條件下,明確審計監(jiān)督在整個社會監(jiān)督體系中的功能,逐步建立和完善審計監(jiān)督體系 2、事前審計與事后審計相結(jié)合,以事后審計為主3、建立對審計監(jiān)督成果的績效評估體系 。4、完善審計監(jiān)督的實施機制 。
(六)進一步完善社會中介監(jiān)督制度
社會中介監(jiān)督是指以會計師事務所為主的社會中介組織依法對委托單位的經(jīng)濟活動及財務會計資料,按照規(guī)定審計程序和審計方法進行審驗查證,對企業(yè)的財務狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等據(jù)實做出客觀、公允的評價的一種監(jiān)督形式。這種典型的外部監(jiān)督以其特有的獨立性和客觀性得到了社會和法律的認可,具有較強的權威性。而且注冊會計師的審計結(jié)果也可以為國有企業(yè)監(jiān)事會、國家審計機關、國家授權投資機構、稅務機關、證券監(jiān)管等部門使用,具有真正的外部性。當前在國有企業(yè)中推行注冊會計師審計制度,對于完善國有企業(yè)外部會計監(jiān)督、提高國家審計效果、滿足國有企業(yè)多層次的監(jiān)督需要,滿足企業(yè)利益相關者的信息需求和提高企業(yè)整體監(jiān)督效率等方面都有積極的意義。
綜上所述,本就當前我國國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理中存在的會計監(jiān)管問題,結(jié)合國際會計監(jiān)管發(fā)展的趨勢,構建了“以政府監(jiān)管為主導、行業(yè)自律組織與企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的會計監(jiān)管模式”,希望在實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值管理過程中發(fā)揮實效,對創(chuàng)建新型國有資產(chǎn)會計監(jiān)管模式提供借鑒。
參考文獻:
