發(fā)布時間：2023-04-23 15:24:53
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的制度理論論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：收費(fèi)；獎學(xué)金；成本分擔(dān)；貸學(xué)金
對于研究生的培養(yǎng)機(jī)制，我國長期以來實(shí)行計(jì)劃招生、自籌經(jīng)費(fèi)、委托培養(yǎng)的方式。2007年，北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、西安交通大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、華中科技大學(xué)和哈爾濱工業(yè)大學(xué)10所高校率先進(jìn)行研究生培養(yǎng)機(jī)制的試點(diǎn)改革，由國家培養(yǎng)和自籌經(jīng)費(fèi)的雙軌制并行改為資助制，即取消國家計(jì)劃，所有研究生都要交費(fèi)。研究生教育收費(fèi)是大勢所趨。
首先，I.M.布坎南認(rèn)為：“任何教育的直接受益者都是那些得到教育的兒童及其家庭。在這一方面，教育是可以分割的，而且類似于在市場經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)的普通服務(wù)?！泵绹鴮W(xué)者E.S.薩瓦斯根據(jù)排他性和消費(fèi)方式的差別將物品和服務(wù)分為個人物品、可收費(fèi)物品、集體物品和公用資源四類，不論是基礎(chǔ)教育還是高等教育都不是純粹的個人物品，而被認(rèn)為是混合物品，或稱為準(zhǔn)公共物品。與基礎(chǔ)教育相比，高等教育更接近于私人物品。一般地，一個私人家庭只有在資金的預(yù)期利益等于或超過其私人利益時才愿意付費(fèi)。其不會考慮給社會帶來的溢出利益。高等教育不是每個人都可以獲得，是個人消費(fèi)，同時，接受過高等教育的人能夠獲得更好的工作，預(yù)期的利益更高，所以對高等教育收費(fèi)更加容易被享受著接受?；诖?，教育成本應(yīng)由納稅人、學(xué)生家長及社會共同分擔(dān)。但是基礎(chǔ)教育比高等教育具有更多的外部利益，更符合混合物品的特征，因此基礎(chǔ)教育應(yīng)當(dāng)由政府舉辦并分擔(dān)全部費(fèi)用，其他各階段的教育則由政府、社會和個人共同分擔(dān)教育成本。研究生教育作為高等教育的一部分，實(shí)行收費(fèi)制度符合教育成本分擔(dān)原則。
其次，實(shí)行研究生收費(fèi)制度是教育公平的體現(xiàn)。一方面，研究生在社會上獲得就業(yè)的機(jī)會要比同專業(yè)的本、專科生多，同等情況下其薪金前者也要高于后者。也就是說，受過研究生教育的人，其私人收益率一般高于只受過本、?？粕逃娜?。我國面向普通本科生、大專生推行高等教育成本分擔(dān)制的改革已進(jìn)行了多年。根據(jù)經(jīng)濟(jì)公平原則，面向研究生推行收費(fèi)制度是理所當(dāng)然的。另一方面，研究生教育全面收費(fèi)更好地體現(xiàn)了教育機(jī)會公平原則。中高收入階層在全面收費(fèi)的情況下是有經(jīng)濟(jì)實(shí)力支付一定培養(yǎng)費(fèi)的，低收入階層成績優(yōu)異、表現(xiàn)突出的經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生則可通過增大覆蓋面的有獎學(xué)金、貸學(xué)金等配套措施，獲得獎學(xué)金或部分依靠貸學(xué)金來維持學(xué)業(yè)。
二、推行研究生全面收費(fèi)的必要性和可行性
第一，我國從1999年高校連續(xù)擴(kuò)招以來，研究生的招生規(guī)模以年均25％的速度持續(xù)快速增長，到2006年研究生招生人數(shù)從2000年的12萬人增長到了39.8萬人，在校生數(shù)超過110萬人。目前我國高校教育經(jīng)費(fèi)不足，研究生規(guī)模的快速增大與國家財(cái)力投入之間的矛盾日趨突出，已成為制約我國研究生教育發(fā)展的體制之一。要想這一矛盾得到很好的解決，實(shí)施研究生的有償培養(yǎng)制度改革是一條重要的舉措，
第二，在傳統(tǒng)模式下，研究生的學(xué)習(xí)動力不足。目前國家計(jì)劃內(nèi)招收的公費(fèi)研究生。其培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和生活費(fèi)全部由國家承擔(dān)。一般情況下，計(jì)劃內(nèi)、自籌經(jīng)費(fèi)錄取類別的確定都是在錄取時根據(jù)考生的初試和復(fù)試成績確定的，所以對研究生而言是“一考定3年”。且目前，按照國家規(guī)定，本科生、公費(fèi)研究生是享受公費(fèi)醫(yī)療的，唯獨(dú)自籌經(jīng)費(fèi)研究生不享受，一旦發(fā)生病痛或意外事故，全部費(fèi)用都得自己負(fù)擔(dān)?！斑@也就導(dǎo)致了計(jì)劃內(nèi)的研究生高枕無憂。學(xué)習(xí)的動力不足，科學(xué)研究和創(chuàng)新的積極性難以激發(fā)；而計(jì)劃外的研究生迫于學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)的壓力，存在著不安心學(xué)習(xí)的現(xiàn)象。”實(shí)行研究生收費(fèi)制度后，如果研究生個人不努力，就得不到獎學(xué)金，就要分擔(dān)部分教育成本。這就使研究生的學(xué)習(xí)和經(jīng)濟(jì)利益就有了直接的聯(lián)系，從而調(diào)動研究生們學(xué)習(xí)、研究的積極性和主動性，實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)質(zhì)量的大幅度提高。
第三。教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀念日益深入人心，人們對研究生收費(fèi)制度的認(rèn)知度和認(rèn)同度不斷提升。關(guān)于人力資本和教育投資的觀念正在逐步形成。對研究生教育進(jìn)行投資形成的人力資本將產(chǎn)生巨大的社會與經(jīng)濟(jì)效益。按照誰受益、誰投資的原則，人力資本的擁有者、使用者、受益者應(yīng)當(dāng)分擔(dān)相應(yīng)份額教育投資的見解，逐步被人們所認(rèn)同。這就使研究生教育收費(fèi)制度的實(shí)行具有內(nèi)在的可行性。
根據(jù)十所高校的試點(diǎn)情況，隨著改革的實(shí)行，試點(diǎn)高校紛紛提升獎學(xué)金、助學(xué)金的資助額度，以使受資助的研究生不低于以前公費(fèi)生的比例。很多學(xué)校采用了以助教、助研、助管三助崗位為主要內(nèi)容的研究生獎助體系，這些配套措施使研究生收費(fèi)制度的推行就有了現(xiàn)實(shí)的可能性。
三、當(dāng)前實(shí)施研究生教育全面收費(fèi)制度面臨的問題
首先，學(xué)校、地域的差別使獎學(xué)金的設(shè)立存在很大差異。一流高?？梢钥孔陨韮?yōu)勢擁有一定數(shù)目的獎學(xué)金來滿足研究生的需要，而其他一些二類院校沒有足夠的途徑獲取這樣的巨額經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國人民大學(xué)共有獎學(xué)金種類33種，獎學(xué)金總額約115萬元，獲獎學(xué)生比例15％。而中國農(nóng)業(yè)大學(xué)共有獎學(xué)金種類2種，獎學(xué)金總額約25萬元，獲獎學(xué)生比例5％。據(jù)調(diào)查，北京大學(xué)66種研究生獎學(xué)金都是“社會捐助”，其中包括企業(yè)捐助、個人捐助、學(xué)校捐助和事業(yè)單位捐助。而中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的研究生獎學(xué)金則是一半來自國家，另一半來自兩家企業(yè)的捐助。地方學(xué)校中，除了當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)院校外，其他學(xué)校很難籌集到足夠的社會捐助。由于一流學(xué)校畢竟是少數(shù)，如果推行全面收費(fèi)制度，學(xué)生讀研成本很可能會由于改革而大幅度提高，產(chǎn)生新的教育不公。
其次，研究生收費(fèi)改革給導(dǎo)師帶來的很大壓力。2006年，教育部明確推出了以導(dǎo)師負(fù)責(zé)制和研究生資助制為核心、以建立研究生教育質(zhì)量長效保障機(jī)制和內(nèi)在激勵機(jī)制為主要內(nèi)容的研究生培養(yǎng)機(jī)制改革方案，并進(jìn)行了試點(diǎn)，計(jì)劃于2009年在全國全面實(shí)行研究生培養(yǎng)機(jī)制的改革。各高校在落實(shí)導(dǎo)師負(fù)責(zé)制時，認(rèn)為在研究生的培養(yǎng)過程中，導(dǎo)師有責(zé)任資助研究生學(xué)習(xí)和進(jìn)行科研的責(zé)任，并對導(dǎo)師資助提出了幾種方式。例如，有的高校根據(jù)研究生的招生名額設(shè)定了具體的導(dǎo)師資助標(biāo)準(zhǔn)，有的高校明確規(guī)定導(dǎo)師對助研的研究生必須提供助研津貼。這將讓導(dǎo)師面臨更現(xiàn)實(shí)的“財(cái)力與生源”問題。導(dǎo)師有足夠的能力申請到大課題，就能讓自己的研究生做科研，就能讓自己的研究生獲取足夠養(yǎng)活自己的科研勞務(wù)費(fèi)。突然的轉(zhuǎn)變使大部分導(dǎo)師難以接受，尤其是受學(xué)科性質(zhì)的限制。一些科研經(jīng)費(fèi)相對較少的導(dǎo)師更是難以接受。
再者，對維持研究生日常消費(fèi)來說，獎學(xué)金只是杯水車薪。目前我國實(shí)行的獎學(xué)金制度數(shù)額小。覆蓋面低。對一般學(xué)校的研究生而言，即使是獲獎學(xué)金的大戶，集多獎于一身，有優(yōu)秀學(xué)生干部獎、學(xué)習(xí)優(yōu)秀獎等。獎學(xué)金總額也只有幾千元。且能拿到多項(xiàng)獎學(xué)金的研究生是非常少的，一般來說，一個院系一年有50％～60％獲獎比例就已經(jīng)是很高的了，有的院系只是5％左右。而且一般來說，每個學(xué)生獲獎都是1000元之內(nèi)。很多研究生在就讀期間未獲得任何獎學(xué)金。這樣收費(fèi)制度會對研究生造成很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
最后，對研究生教育來說，長期以來，我國實(shí)行的是福利性的教育政策，其中計(jì)劃內(nèi)統(tǒng)招生占了絕大比例。計(jì)劃內(nèi)統(tǒng)招生免繳學(xué)費(fèi)，國家每月還提供一定數(shù)額的助學(xué)金或生活補(bǔ)助金。若實(shí)行研究生收費(fèi)制度，社會、學(xué)生個人及其家長可能在觀念上都一時難以轉(zhuǎn)變。對學(xué)生個人或其家長而言，不少學(xué)生認(rèn)為。國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，需要高層次人才，因此，讀研究生是為了滿足國家發(fā)展的需要，國家理所當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)所有教育成本。還有研究生認(rèn)為，以前讀研究生都是“免費(fèi)”的，而實(shí)行收費(fèi)制度后。對學(xué)生不公平等。這些觀念的轉(zhuǎn)變需要一個過程。
四、推行研究生教育收費(fèi)制度的配套措施
首先，按地域、分學(xué)校、分專業(yè)收取不同費(fèi)用。從地域情況看，北京、上海等地的生源遠(yuǎn)大于其他地區(qū)，尤其對于西部地區(qū)來說，考生熱情不高。從學(xué)校層次上看。名牌大學(xué)和著名科研院所的生源持續(xù)增長，報考人數(shù)明顯多于一般的培養(yǎng)單位，很多一般學(xué)校招生不足，只能通過調(diào)劑滿足需要。從近幾年研究生的報考情況來看，考生對學(xué)科專業(yè)的選擇有明顯的利益驅(qū)動性。金融、外語、計(jì)算機(jī)、通信、法律、經(jīng)貿(mào)等應(yīng)用學(xué)科專業(yè)生源充足。報考人數(shù)較多，錄取分?jǐn)?shù)較高，而農(nóng)、林、地質(zhì)、石油等從事基礎(chǔ)研究、工作條件相對艱苦的學(xué)科專業(yè)，生源嚴(yán)重不足。且如上所述，與大城市的一流高校相比，很多地方的一般學(xué)校無力籌集足夠的社會捐助以滿足收費(fèi)制度的需要，針對這些情況，實(shí)行收費(fèi)改革，要充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿的作用。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、名牌大學(xué)及熱門專業(yè)，可適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、一般培養(yǎng)單位及冷門專業(yè)，可降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
其次。建立規(guī)范的獎學(xué)金和貸學(xué)金制度。獎學(xué)金是研究生完成學(xué)業(yè)的重要保證，國外高校提供的獎學(xué)金額度都很高，而國內(nèi)目前獎學(xué)金的額度和覆蓋面都很小。因此。實(shí)行收費(fèi)制度改革以后，應(yīng)當(dāng)加大獎學(xué)金力度，進(jìn)一步改革和完善研究生教育過程中的激勵機(jī)制。尚未實(shí)行全面收費(fèi)的學(xué)校，可以參照暨南大學(xué)的做法：碩士研究生“計(jì)劃內(nèi)”、“計(jì)劃外”資格將不再實(shí)行“一考定三年”的制度，而實(shí)行碩士生計(jì)劃內(nèi)資格逐年評審制度，從入學(xué)后第二年開始按學(xué)習(xí)成績和表現(xiàn)一年一評，重新排定公費(fèi)、自費(fèi)名單。促進(jìn)良好學(xué)風(fēng)的形成對于貸學(xué)金貸學(xué)金制度，我國現(xiàn)時提供給學(xué)生的貸學(xué)金數(shù)量偏少，而且要求學(xué)生的還貸時間也太短，從而未能從根本上解決學(xué)生的求學(xué)問題。目前每位研究生每年的貸款總額一般在6000元以下，在實(shí)行研究生收費(fèi)制度之后，這些貸款額度可能僅夠?qū)W生半年的學(xué)費(fèi)，而他們的其他所有學(xué)費(fèi)及生活費(fèi)仍將無從著落。對此，我國的貸學(xué)金額度最少應(yīng)當(dāng)提高到全額學(xué)費(fèi)水平。當(dāng)然在貸款的制度和手續(xù)上需要有一系列的制約措施，提倡誠信意識，建立健全誠信制度。對于獲得貸款。但未按期還款的學(xué)生，可給予相應(yīng)的處罰措施。
再者，完善“三助”制度。近年來，很多高校推行了研究生擔(dān)任助教、助研、助管的制度。其中助研主要由導(dǎo)師負(fù)責(zé)提供崗位。而助教、助管則是由于學(xué)校提供崗位。但目前“三助”崗位少、報酬低、學(xué)生參與積極性不高，效果不理想。隨著研究生收費(fèi)制度的施行，需要進(jìn)一步完善“三助”制度。為研究生提供更多擔(dān)任助教、助研、助管的機(jī)會，有條件的學(xué)?？梢詫⑦@種自助式的資助方式與社會服務(wù)聯(lián)接，將資助崗位從校園擴(kuò)展到社會，工作內(nèi)容也拓展到各種社會需要的服務(wù)。另外，及時落實(shí)資金。切實(shí)加強(qiáng)助學(xué)資金管理，確保及時發(fā)放、?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r加強(qiáng)監(jiān)督檢查，杜絕擠占挪用助學(xué)資金等違法違規(guī)行為。
關(guān)鍵詞:帶薪休假;影響;對策
1國際帶薪年休假制度
帶薪年休假,也稱帶薪休假,指工作一定年限的員工每年可以享受保留工作和工資的假期。帶薪休假制度,就是指規(guī)定什么樣的人在什么樣的情況下可以享受保留工資和工作的假期的法律、法規(guī)或制度。帶薪休假制度在國外已實(shí)行多年,在許多國際公約中也有規(guī)定,例如國際勞工大會通過的第52號公約——《1936年帶薪年假公約》規(guī)定,職工連續(xù)工作1年后休假至少應(yīng)有6個工作日,未成年工和學(xué)徒為12個工作日,放棄或取消年休假的勞動合同一般應(yīng)視為無效。1970年通過的132號公約修改了上述規(guī)定,該公約雖然允許各國主管當(dāng)局規(guī)定獲得假期資格的服務(wù)期限,但又明確規(guī)定,服務(wù)期6個月者有權(quán)享受年休假;服務(wù)期1年者,年休假不應(yīng)少于3個工作周。公約還規(guī)定,由于疾病、受傷、懷孕等無法控制的原因致使雇傭人員缺勤,應(yīng)計(jì)為服務(wù)期的一部分;公共例假和傳統(tǒng)節(jié)日,不論是否與年休假同時發(fā)生,均不得計(jì)為年休假的一部分。
2我國帶薪年休假實(shí)施的好處
2.1是“以人為本”的具體實(shí)踐
很多人認(rèn)為《職工帶薪年休假條例》的頒布實(shí)施,對整個社會來說,首先是“以人為本理念和科學(xué)發(fā)展觀”的一次生動而具體的實(shí)踐。因?yàn)閹侥晷菁僦贫仁潜Ｕ蟿趧诱呦碛行菹?quán)的重要途徑之一,實(shí)行帶薪年休假制度,不僅是對勞動者休息權(quán)的充分尊重,更是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。帶薪休假不僅是《勞動法》賦予職工的權(quán)利,它保護(hù)勞動者的身體健康,使職工得到更好的休息,精力充沛地投入工作,同時,能刺激消費(fèi)、激活經(jīng)濟(jì),對社會、對企業(yè)、對個人都是很有好處的。
2.2能緩解社會運(yùn)轉(zhuǎn)、生態(tài)方面的壓力
我國“五一”、“十一”和春節(jié)的七天長假制度,對推動旅游事業(yè)的發(fā)展,擴(kuò)大內(nèi)需、拉動消費(fèi)起到了積極作用,應(yīng)當(dāng)充分予以肯定。但是,“黃金周”的副作用也顯而易見。首先,交通運(yùn)力與游客數(shù)量失衡。其次,景點(diǎn)容量與游客數(shù)量失衡。比較有名的旅游景點(diǎn)在“黃金周”期間往往人滿為患,使旅游質(zhì)量下降,游客投訴增加,而且容易造成環(huán)境的破壞。第三,旅館、飲食服務(wù)行業(yè)容量與游客數(shù)量失衡。要改變這種不均衡的狀態(tài),比較適宜的解決之道是改變休假制度,削減假日人流峰值。因此勞動法中的帶薪年休假制度可以允許職工在工作達(dá)到一定年限后有帶薪年休假,一方面能避開出游高峰期,使勞動者能閑適從容地回家或出行、使旅游設(shè)施、運(yùn)輸能力、旅館等服務(wù)能力大致趨于均衡;另一方面,大家輪流休假,不至于使工作陷于停頓,尤其是可以保障服務(wù)業(yè)和政府部門更好地提供服務(wù)。
3帶薪年休假制度存在的問題
3.1帶薪年休假制度的推行與執(zhí)行情況能否真正落到實(shí)處
首先,就像之前勞動法所規(guī)定的帶薪休假,只是規(guī)定了一個大框架,但具體細(xì)則卻遲遲沒有,導(dǎo)致在很多中小企業(yè)和私營企業(yè)中,維護(hù)職工休息權(quán)的意識比較淡薄,甚至可以說根本沒有。而企業(yè)中的職工由于近年來就業(yè)壓力逐漸增大和更看重現(xiàn)金報酬,在競爭如此激烈的勞動力市場中,求職不易,保職也不易,能找到一份稱心如意的工作更不易。一旦帶薪休假,萬一因此丟了飯碗,沒了工作,就得不償失了。因此許多人寧愿選擇加班拿補(bǔ)貼,也不愿意為了休假而冒丟工作的危險。
第二,雖然政府已經(jīng)出臺了《職工帶薪年休假條例》,但是,在這一制度當(dāng)中,沒有包括像農(nóng)民工之類的弱勢群體,因?yàn)樗麄冞M(jìn)城務(wù)工大多實(shí)行“小時工”、“日工資”的勞務(wù)薪酬,還有很多在企事業(yè)單位中的臨時工,也沒有得到具體的規(guī)定,因?yàn)樗麄兪且恍┝鲃有苑浅?qiáng)的人員,需要經(jīng)常更換工作、務(wù)工地點(diǎn),對于工作時間的計(jì)算不好界定,要達(dá)一年幾乎是不可能的。
3.2如何對帶薪年休假制度的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管
長期以來,帶薪年休假制度之所以成為“寫在紙上的權(quán)利”,在很大程度上是因?yàn)橛|及了企業(yè)主的利益——職工帶薪年休假必然增加企業(yè)的經(jīng)營成本和支出。即使有法律規(guī)定的情況下,部分企業(yè)主們也會上有政策下有對策,這時候政府國家就應(yīng)該采取相應(yīng)的措施來保障這一制度的實(shí)行。
4對策
4.1加強(qiáng)宣傳
通過宣傳,一方面要讓員工了解帶薪年休假是個人的一
項(xiàng)基本權(quán)利,每個職工都應(yīng)該按法律規(guī)定享受此政策,并且還要向員工詳細(xì)介紹具體的細(xì)則,使其對自己應(yīng)該享有的帶薪休假的資格條件、時間長短、薪金標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)了然于心。
另一方面,也要讓企業(yè)管理者深刻地認(rèn)識到帶薪休假對于員工身心放松有很大的好處,使員工能在休假之后以更飽滿的熱情投入到工作中,并且能加強(qiáng)他們的歸屬感,進(jìn)而為企業(yè)創(chuàng)造出更多的價值。這個可以通過倡導(dǎo)企業(yè)建立“以人為本”的企業(yè)文化,使企業(yè)意識到建立“以人為本”的企業(yè)文化對企業(yè)長期健康發(fā)展具有必要性和緊迫性,并通過一些評選活動,引導(dǎo)企業(yè)樹立“以人為本”的企業(yè)文化。
4.2要加強(qiáng)對帶薪休假制度實(shí)施的監(jiān)管和對違反規(guī)定行為的懲處
(1)監(jiān)察企業(yè)是否按照國家法律法規(guī)落實(shí)帶薪休假的制度。
《中國青年報》一次公眾調(diào)查顯示,67.2%的人不無悲觀地認(rèn)為,即使正式實(shí)施,在自己單位也不能得到很好的執(zhí)行。在這種情況下,就必須以國家強(qiáng)制力來保證和推動政策的執(zhí)行,各級政府應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行核查或抽查,特別要加大對企業(yè)違反帶薪年休假規(guī)定的處罰力度。對單位不安排職工休年休假又不依照規(guī)定給予年休假工資報酬的,有關(guān)部門要嚴(yán)格依照條例的規(guī)定責(zé)令用工單位限期改正,給予處罰,并向職工加付賠償金。中華全國總工會民主管理部部長郭軍就曾說過:“有些單位之所以不實(shí)行帶薪休假,不是因?yàn)樗麄儾欢?而是因?yàn)樗麄冞`法的機(jī)會成本太低。如果加大違法成本,把日工資標(biāo)準(zhǔn)定得高些,并提高不安排休假應(yīng)當(dāng)支付勞動者的補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)不但會主動執(zhí)行,還會督促勞動者休假?！豹?/p>
(2)加強(qiáng)工商、稅務(wù)等部門的聯(lián)動。
工商、稅務(wù)等部門可以聯(lián)動,把執(zhí)行這項(xiàng)制度作為考核企業(yè)誠信的一個方面,將它和企業(yè)整體利益、長遠(yuǎn)利益掛起鉤,讓企業(yè)變不想執(zhí)行為主動執(zhí)行、積極執(zhí)行。
4.3對自覺遵守帶薪休假制度的企業(yè)予以政策優(yōu)惠
除了嚴(yán)厲懲罰那些違反該制度的企業(yè)外,對于那些自覺遵守帶薪休假法律條例的企業(yè),政府應(yīng)該有一定的政策傾向,比如減少稅收、頒發(fā)榮譽(yù)證書等,這樣不僅鼓勵了這些企業(yè)繼續(xù)遵守法律,還能起到榜樣的作用,使其他企業(yè)看到守法的好處,調(diào)動他們的積極性,同時也能夠以這些企業(yè)作為標(biāo)桿,自覺履行帶薪休假制度,以促使這一政策高效、普遍得到實(shí)施。
參考文獻(xiàn)
[1]滕悅.中俄兩國勞動法若干問題比較研究[J].經(jīng)濟(jì)師,2007,(7).
1、有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)
企業(yè)在經(jīng)營活動的過程中必然伴隨著方方面面的經(jīng)營和管理目標(biāo)。健全而合理的內(nèi)部管理制度，不僅可以大幅提升企業(yè)的管理溝通效果，將企業(yè)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展方針政策溶于管理制度中，使得內(nèi)部信息傳達(dá)和溝通準(zhǔn)確順暢；而且還可以將在具體執(zhí)行過程中有所偏差的經(jīng)營問題予以向上反饋，有助于管理層及時調(diào)整及時改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)系統(tǒng)目標(biāo)。
2、有利于營造平等友好的工作氛圍
完善而健全的制度建設(shè)過程可以有效保護(hù)企業(yè)的管理者和員工的切身利益，有效彌補(bǔ)管理上的不足和漏洞，從而杜絕貪污尋租的現(xiàn)象發(fā)生。企業(yè)的管理制度穩(wěn)定而健全并且地位在領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)之上，這樣的科學(xué)而規(guī)范的管理形式使得員工在心理上有所保障，職工的業(yè)務(wù)行為和操作只要是在企業(yè)的管理制度范圍之內(nèi)的，就可以不必按照領(lǐng)導(dǎo)的喜好而行事，便于員工發(fā)揮自身主動性，從而擁有工作職權(quán)。對于經(jīng)營管理者而言，可以按照管理制度來行使職權(quán)，從而有利于形成自我約束，相互監(jiān)督的行為處事方式，避免個人主義和官本位現(xiàn)象的出現(xiàn)，有利于營造平等友好的工作氛圍。
3、有利于形成良好企業(yè)文化
當(dāng)一個企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和管理水平達(dá)到一定程度之后，才會開始建立規(guī)范的管理制度，健全完善的制度建設(shè)過程一定是企業(yè)在發(fā)展過程中的必經(jīng)之路也是基礎(chǔ)管理規(guī)范。擁有現(xiàn)代化的管理規(guī)范制度體系，企業(yè)在流程執(zhí)行過程中可以提升員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而營造出積極向上的企業(yè)文化，塑造出高效而有績效的企業(yè)管理形式，從而提升社會評價和口碑。
二、企業(yè)管理制度建設(shè)的原則
制度建設(shè)是企業(yè)管理的基礎(chǔ)，是企業(yè)得以順利運(yùn)行的必要條件。企業(yè)管理制度應(yīng)具有合法性、可行性、嚴(yán)肅性和先進(jìn)性，為滿足“四性”要求，管理制度建設(shè)應(yīng)遵循以下原則。
1、系統(tǒng)原則
根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來闡述企業(yè)管理制度體系，深入分析各項(xiàng)管理制度之間的內(nèi)在聯(lián)系和功能作用，從而從根本上揭示了作用于企業(yè)管理效率的要素和內(nèi)涵。在企業(yè)內(nèi)部控制和管理過程中，業(yè)務(wù)流程的長短和效率決定了各個部門的運(yùn)行效率。將企業(yè)的管理活動按照業(yè)務(wù)的開展進(jìn)行設(shè)計(jì)，以流程為導(dǎo)向進(jìn)行管理制度建設(shè)，從而滿足了系統(tǒng)性流程管理的原則和思想。
2、以人為本原則
在企業(yè)的組成成分中，最重要關(guān)鍵也是最具有可變性的就是員工。但是企業(yè)管理是否能取得成功、計(jì)劃組織領(lǐng)導(dǎo)和控制的功能都是通過“人”來實(shí)現(xiàn)的，可見只有在各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都充分發(fā)揮了員工的積極性、主動性和創(chuàng)造能力，企業(yè)才能夠取得經(jīng)營目標(biāo)。3、穩(wěn)定性與匹配性相結(jié)合原則在企業(yè)管理過程中，對于不利消極因素總是要進(jìn)行不斷否定的過程，保留和發(fā)揚(yáng)其中的積極因素，并在學(xué)習(xí)過程中，不斷吸收國內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行自我調(diào)整自我完善，從而適應(yīng)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境。這就從客觀上需要遵循和按照穩(wěn)定性和適應(yīng)性相匹配的原則。
三、企業(yè)管理制度建設(shè)的宏觀對策
做好企業(yè)管理制度建設(shè)從宏觀上來說需要關(guān)注以下五方面的工作。
1、增強(qiáng)企業(yè)管理制度建設(shè)的科學(xué)性
企業(yè)管理制度的建立包括了一系列相互聯(lián)系的單項(xiàng)制度，它們共同組成了有機(jī)整體，這就需要各個單項(xiàng)制度之間彼此關(guān)聯(lián)相互支撐，既在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)發(fā)揮有效作用，有所側(cè)重，同時也要組合成一個完整的管理體系。只有在科學(xué)性的基礎(chǔ)上建立起的管理制度，才能使得各個管理制度合理配合，自然銜接從而發(fā)揮制度的整體協(xié)同作用，保證管理制度的積極性和合理性得以發(fā)揮。
2、增強(qiáng)企業(yè)管理制度建設(shè)的實(shí)用性
在企業(yè)制度方面，每個企業(yè)各有千秋，由于制度本身所具有的規(guī)范性和規(guī)律性，因此在內(nèi)部管理制度的建設(shè)過程中，除了要符合企業(yè)自身的發(fā)展特點(diǎn)和行業(yè)屬性之外，還要求制度和企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展相契合，只有符合自己的發(fā)展道路才是最合適的。如果企業(yè)不顧客觀情況而照搬其他成熟管理制度生吞活剝，輕則會使企業(yè)正常的作用無法發(fā)揮，重則可能會給企業(yè)造成不必要的麻煩和投入。
3、提高企業(yè)管理制度建設(shè)的可操作性
現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部管理制度決定了如下特點(diǎn)：問題要盡量簡化，形式不宜繁瑣，體系建設(shè)不宜復(fù)雜。相應(yīng)的管理制度應(yīng)當(dāng)是詳略得當(dāng)，簡化有效。根據(jù)企業(yè)不同的實(shí)際情況，對于當(dāng)前急需執(zhí)行的任務(wù)，優(yōu)先發(fā)展的制度予以制定并執(zhí)行，同時隨著企業(yè)的業(yè)務(wù)需要和制度需求的認(rèn)識加深，再根據(jù)重要性對原有的制度進(jìn)行完善和更新，從而逐步有步驟地建設(shè)完整完善的管理制度。循序漸進(jìn)的流程和完善的體系建立過程可能會起到更加明顯的效果。
4、確保企業(yè)管理制度建設(shè)的時效性
隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)一體化不斷推進(jìn)，現(xiàn)代企業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了前所未有的變化，相應(yīng)地，企業(yè)管理理念、方法等也要發(fā)生相應(yīng)變化，這就使得原有的規(guī)章制度和管理方法產(chǎn)生了滯后性、不適應(yīng)。因此，企業(yè)在制度建設(shè)過程中，一定要遵循與時俱進(jìn)的提升和改善。與時俱進(jìn)就要求管理制度建設(shè)和企業(yè)組織建設(shè)相結(jié)合，管理制度隨著組織架構(gòu)的變動而完善。企業(yè)管理制度只有在不斷地變化中進(jìn)行完善，才能夠從性質(zhì)上實(shí)現(xiàn)企業(yè)人員、制度和職能的相互搭配從而提升企業(yè)的管理競爭力。
5、保持企業(yè)管理制度建設(shè)的先進(jìn)性
美國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新是企業(yè)增長利潤的來源。企業(yè)要對于瞬息萬變的市場進(jìn)行適應(yīng)，就需要進(jìn)行持續(xù)創(chuàng)新和學(xué)習(xí)，而完善的內(nèi)部管理制度和有所創(chuàng)新的行為模式是企業(yè)想要得到快速發(fā)展的重要保證。目前，國內(nèi)企業(yè)還處于快速發(fā)展期，同時也碰到了良好的機(jī)遇和發(fā)展機(jī)會，企業(yè)必須以開拓創(chuàng)新和勇于發(fā)展的進(jìn)取精神，落實(shí)管理制度的建設(shè)和發(fā)展，從而全面綜合的提升企業(yè)形象和潛力，以迎接新任務(wù)，適應(yīng)新變化。
四、企業(yè)管理制度建設(shè)的微觀流程
企業(yè)內(nèi)部管理制度制定有一定的程序，它直接影響到企業(yè)管理制度的優(yōu)劣，進(jìn)而影響到企業(yè)管理活動的成效，整個企業(yè)的存亡興衰。因此，在進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部管理制度建設(shè)時一般要遵循以下流程。
1、進(jìn)行企業(yè)管理制度的調(diào)查研究
制定和計(jì)劃企業(yè)管理制度，需要做好準(zhǔn)備工作，首先，安排企業(yè)中涉及制度建設(shè)的部門和管理人員、專職人員對于現(xiàn)狀進(jìn)行充分的調(diào)研。在結(jié)合國家大形勢及方針政策路線的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)其他優(yōu)秀先進(jìn)企業(yè)的管理制度經(jīng)驗(yàn)上，進(jìn)行分析，從而從根本上保證管理制度的可行性和合理性。
2、管理制度的起草擬寫
在進(jìn)行了前期調(diào)研的基礎(chǔ)之上，就要進(jìn)行制度的起草階段。起草階段的工作可以根據(jù)各個部門具體工作進(jìn)行，組織不同領(lǐng)域的專家和工作人員制定相應(yīng)的管理制度。在進(jìn)行資料草擬階段，可以多準(zhǔn)備些相關(guān)的資料以便開展后續(xù)工作時有大量的資料進(jìn)行整合。管理制度的規(guī)章內(nèi)容是由標(biāo)題、發(fā)文時間和正文三部分組成。其中主要的標(biāo)題內(nèi)容通過事項(xiàng)和文體進(jìn)行組合。發(fā)文時間寫在標(biāo)題下面（也可以寫在正文之后），有時還要寫上經(jīng)什么會議通過。正文一般有三種寫法：
（1）條目式。即整個規(guī)定從頭到尾部都以條目的形式反映。一般前一、二條寫制訂本制度的原因、目的、依據(jù)等，中間寫具體內(nèi)容，末尾幾條寫實(shí)施說明，如適用范圍、執(zhí)行日期、解釋權(quán)、與原有關(guān)制度的關(guān)系等。
（2）總則、分則、附則式。其中總則要寫明制定該制度的依據(jù)、目的、意義、原則；分則要寫明該制度的具體內(nèi)容；附則要寫明該制度的生效時間、適用范圍、解釋權(quán)等。
（3）前言、主語、結(jié)語式。其中前言寫制定制度的目的、依據(jù)、原由；主體部分寫規(guī)定的具體內(nèi)容，一般分條寫，可以列若干個小標(biāo)題，小標(biāo)題下用序碼排列條目內(nèi)容；結(jié)語部分寫實(shí)施說明、執(zhí)行日期、解釋權(quán)等。一般來說，內(nèi)容比較簡單的用前言、主體、結(jié)語式；內(nèi)容比較復(fù)雜的用條目式；內(nèi)容復(fù)雜、層次較多的用總則、分則、附則式。不論采用哪種形式，一般都由三部分組成：第一部分，即總則或前言或條目式的前一、二條，都是說明制定該制度的依據(jù)、目的、意義或適用范圍（也有的把適用范圍放在最后一部分）；第二部分，即分則或主體或條目式的中間部分，這部分是制度的核心內(nèi)容，要寫的周密、準(zhǔn)確，層次清楚、條理分明；第三部分，即附則或結(jié)語或條目式的最后一、二條，都是寫該制度的實(shí)施說明，如執(zhí)行日期、解釋權(quán)等。
3、管理制度的討論審議
草稿寫成以后，應(yīng)進(jìn)行討論審議。討論審議應(yīng)在擬稿人員中間和有關(guān)職能部門及基層單位中進(jìn)行。并報請有關(guān)部門會簽和專家領(lǐng)導(dǎo)審定。討論審議是制定制度、完善制度的重要環(huán)節(jié)。對制定的管理制度應(yīng)進(jìn)行充分討論，集思廣益，查漏補(bǔ)缺，精益求精。討論審議可先在擬稿人員中間進(jìn)行，在草稿初具規(guī)模后，再組織有關(guān)部門、單位一道進(jìn)行會簽、修改，不斷完善管理制度，最后經(jīng)企業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)審核簽字。對于涉及企業(yè)整體利益或職工切身利益的管理制度，如工資、住房、醫(yī)療、職工教育等，需提請有關(guān)會議審議通過。
4、管理制度的試行修訂
1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的內(nèi)在要求
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會的進(jìn)步離不開公共管理制度的創(chuàng)新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產(chǎn)力的發(fā)展。公共管理制度的創(chuàng)新就是要破除生產(chǎn)力發(fā)展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產(chǎn)力進(jìn)步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創(chuàng)新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創(chuàng)新是發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強(qiáng)民主政治建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力
公共管理制度創(chuàng)新的另一個重要目標(biāo)是建設(shè)社會主義民主政治。構(gòu)建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創(chuàng)新。因此，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的規(guī)范化、制度化必須加強(qiáng)公共管理制度的創(chuàng)新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創(chuàng)新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執(zhí)政水平、保證實(shí)現(xiàn)依法治國、規(guī)范黨政關(guān)系、優(yōu)化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機(jī)制。
二、我國公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境
1.公共管理多元主體競爭不充分
由于歷史因素影響，我國公共權(quán)力的配置表現(xiàn)出單極化、單向性的特點(diǎn)。公共權(quán)力多為國家壟斷，國家與社會、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運(yùn)行機(jī)制還是組建模式方面，都是政府占主導(dǎo)地位，突出表現(xiàn)在政社界限模糊、運(yùn)行模式固化、解決問題的能力不強(qiáng)。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執(zhí)行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導(dǎo)致公共管理多元主體的競爭環(huán)境很不充分，多元利益與公共權(quán)力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業(yè)的利益很可能發(fā)生矛盾，導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素。值得注意的是，我國數(shù)量龐大的職能性社會團(tuán)體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。
2.政府與民眾面臨的困境
公共事業(yè)的決策者可能會為了少數(shù)人的利益而忽視大多數(shù)人的利益訴求。在公用事業(yè)的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監(jiān)督，就有可能出現(xiàn)損害人民利益的情況發(fā)生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執(zhí)行力不強(qiáng)的問題。這些情況就要求公共事務(wù)的管理必須出現(xiàn)新思路、新方法。而民眾的參與是現(xiàn)代社會治理民主化的重要標(biāo)志，公共事務(wù)的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務(wù)的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經(jīng)濟(jì)上處于優(yōu)勢或者具有較強(qiáng)政治話語權(quán)的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業(yè)。
3.多元主體參與公共管理的措施
一、司法的前提條件
司法是法律實(shí)現(xiàn)的根本途徑。進(jìn)一步說，它憑借國家和社會的力量將立法所確立的規(guī)則轉(zhuǎn)化為不可違背的社會秩序。概括地講，立法是要創(chuàng)立規(guī)則，并設(shè)定一種秩序；而司法則是實(shí)現(xiàn)規(guī)則，并確立和保障一種秩序。所以，為了達(dá)到法律制度所設(shè)定的目的，為了建設(shè)和實(shí)現(xiàn)法制國家，法律實(shí)現(xiàn)-司法就是必然和無條件的。因此，我們說法律實(shí)現(xiàn)或司法的前提條件就是法律實(shí)現(xiàn)或司法的必然性和無條件性。
應(yīng)該指出，一個以立法體現(xiàn)的實(shí)體正義和立法設(shè)定的程序正義一旦確立，那么，完成實(shí)體正義和程序正義的有機(jī)結(jié)合，并且實(shí)現(xiàn)兩者之間的一致性，最終實(shí)現(xiàn)法律秩序正義的社會職責(zé)就必然要由法官來擔(dān)當(dāng)。于是，在此又必然提出一個新的問題，即法官如何才能順利完成他所擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣氊?zé)和使命呢？顯然，法官首先必須獲得無條件實(shí)現(xiàn)其社會職責(zé)的社會地位、權(quán)威和尊嚴(yán)，而這些只能由體現(xiàn)社會和人民意志的法律賦予，而且不應(yīng)受任何團(tuán)體、黨派和行政機(jī)關(guān)的制約。換言之，法官只對法律負(fù)責(zé)，對法律所體現(xiàn)的社會和人民意志負(fù)責(zé)，完全獨(dú)立于其他國家管理機(jī)關(guān)和任何政治團(tuán)體。只有如此，才可能談得上司法權(quán)威，才可能去追求司法公正和法治國家。對于法官而言，法律就是目的本身；而且只有在僅僅服從法律的法院中，才能真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。
二、司法獨(dú)立的基本要素與保障
實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立有兩個最基本的要素，其實(shí)同時也是其保障，即：司法系統(tǒng)獨(dú)立（外部獨(dú)立）和法官獨(dú)立（內(nèi)部獨(dú)立）。
（一）司法系統(tǒng)獨(dú)立
司法制度是整體法律制度的一個必然組成部分，是實(shí)現(xiàn)法律正義的一個必然環(huán)節(jié)。所以，我們必須給予司法制度的載體-司法系統(tǒng)以充分的社會信賴和權(quán)威，使之真正能夠獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)法律追求的正義目的。如果不能保障司法系統(tǒng)的獨(dú)立存在，司法獨(dú)立也就不可能，其結(jié)果，很難獲得真正意義上的司法公正。雖然從國家機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，我國的司法系統(tǒng)是相對獨(dú)立的，但實(shí)踐中，由于歷史和現(xiàn)實(shí)社會條件以及觀念的制約，我國的司法系統(tǒng)并不能夠真正獨(dú)立。考察近些年來在司法方面發(fā)生和存在的種種問題，包括司法腐敗、司法效率不高乃至司法不公正現(xiàn)象頻繁發(fā)生，其最主要的原因就是司法體制上的問題。具體說，在現(xiàn)實(shí)工作中的許多方面，行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)密切，而且這種關(guān)聯(lián)并非是對等的，后者實(shí)際是處在前者制約之下的。從實(shí)際情況來講，現(xiàn)今的司法系統(tǒng)還是黨政系統(tǒng)的一個延伸部分。正是在此意義上，我們甚至可以說，現(xiàn)今的所謂司法腐敗，只不過是行政管理腐敗在司法系統(tǒng)的延續(xù)，是行政管理腐敗的一個組成部分。因此，只要還存在著行政管理的腐敗，司法腐敗就是一種必然。因此，現(xiàn)今我們建設(shè)法治國家的當(dāng)務(wù)之急就是要努力實(shí)現(xiàn)司法體制的改革，逐步實(shí)現(xiàn)司法系統(tǒng)的真正獨(dú)立。
司法系統(tǒng)獨(dú)立的首要保障或前提條件在于司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的分立。當(dāng)然，我們在此所談的司法與行政分立，不是對西方資本主義國家三權(quán)分立國家理論的簡單照搬，而是依法治國，建設(shè)法治國家的必然要求；是法治國家建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟示。司法行政分立不僅僅是指形式上的分立，更重要的是實(shí)質(zhì)上的分立。鑒于我國社會政治的現(xiàn)實(shí)條件，司法系統(tǒng)獨(dú)立應(yīng)該具備以下的實(shí)質(zhì)內(nèi)容：
第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置和級層管理上的完全獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法系統(tǒng)自身的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。更進(jìn)一步說，法院系統(tǒng)的建制和管理應(yīng)完全不受同級行政機(jī)關(guān)或地方政府的干預(yù)或制約；下級法院的建制和管理完全取決于上級法院的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等等?，F(xiàn)今正在考慮建設(shè)的地方海事法院或國際貿(mào)易法院以及隸屬于司法系統(tǒng)的法官學(xué)院都應(yīng)該以此為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)實(shí)施。
第二，組織人事上的完全獨(dú)立。實(shí)際上，這是直接關(guān)系法官隊(duì)伍素質(zhì)、司法人員作風(fēng)和形象、法官司法工作水平乃至實(shí)現(xiàn)“公正與效率”這個世紀(jì)主題的關(guān)鍵?？梢哉f，現(xiàn)今司法隊(duì)伍中存在的許多問題都是由于司法隊(duì)伍來源或構(gòu)成不嚴(yán)格、不規(guī)范、不自主造成的。例如，許多地方政府時至今日仍然經(jīng)常向同級地方法院派遣非法律專業(yè)的人擔(dān)任院長、副院長和一般司法工作人員，這個問題在基層尤其嚴(yán)重。雖然已經(jīng)實(shí)行的國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。我國的法官法早已經(jīng)頒行實(shí)施，而且有些規(guī)定還很現(xiàn)代化。但是，培植一個現(xiàn)代化的法官隊(duì)伍，還需要一些國家管理層面上的相應(yīng)制度。其中最關(guān)鍵的是：法院司法及管理工作人員的進(jìn)出，必須要由法院本身依照法官法獨(dú)立決定，不應(yīng)受政府或其他團(tuán)體的強(qiáng)制干預(yù)和影響。今后，我國法院的人事決定權(quán)應(yīng)該逐漸過渡給完全獨(dú)立的各級司法委員會。至于委員會人員組成，雖然不排除來自行政權(quán)力機(jī)關(guān)或由其指定，但主席和大多數(shù)成員必須是職業(yè)法官。
第三，經(jīng)費(fèi)財(cái)政上的獨(dú)立。法院人事和財(cái)政不獨(dú)立，受制于地方財(cái)政和組織人事部門，是長期困擾法院系統(tǒng)的兩大問題。它迫使法院不得不考慮甚至屈從于司法系統(tǒng)外的各種意見和壓力，從而使法院服從于法律大打折扣。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面，由于我國幅員廣大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，以至于各地法院的財(cái)政來源也差距甚大。其結(jié)果，雖然最高人民法院對于法院建設(shè)發(fā)展和司法工作有因應(yīng)時代和社會發(fā)展的統(tǒng)一要求，但實(shí)際上，地方各級人民法院根本無法獲得統(tǒng)一同步的發(fā)展建設(shè)。事實(shí)上，各地各級法院長久以來不得不為自身的生存發(fā)展而八仙過海、各顯其能。其結(jié)果，必然又使作為國家司法機(jī)關(guān)本應(yīng)獨(dú)立的法院進(jìn)一步依附于政府和其他團(tuán)體。這實(shí)際上造成了國家法治過程中的一個惡性循環(huán)。從今年開始，訴訟費(fèi)作為法院經(jīng)費(fèi)來源之一的制度被廢除，今后法院訴訟費(fèi)和財(cái)政來源將徹底實(shí)行“收支兩條線”。在法治國家的意義上，這種舉措當(dāng)然是一種進(jìn)步。如果它能夠在司法獨(dú)立的大前提下操作和實(shí)現(xiàn)，那么無疑會對今后法院系統(tǒng)的財(cái)政獨(dú)立起到極大推動作用；但是，如果失去上述前提，這個措施倒反而會使司法獨(dú)立及各地司法系統(tǒng)的財(cái)政狀況更加惡化。所以，我們必須借實(shí)行“收支兩條線”之機(jī)，爭取司法系統(tǒng)的財(cái)政獨(dú)立。這的確是關(guān)系到司法“公正與效率”的一個大問題。
（二）法官獨(dú)立
在司法系統(tǒng)獲得基本的獨(dú)立之后，法官的獨(dú)立就成為司法獨(dú)立的實(shí)質(zhì)性保障。
其實(shí)，沒有司法系統(tǒng)的獨(dú)立，就不可能有法官的獨(dú)立；而沒有法官的獨(dú)立，司法系統(tǒng)的獨(dú)立就是空談。兩者相互依賴，彼此補(bǔ)充。法官的獨(dú)立實(shí)際上構(gòu)成司法系統(tǒng)獨(dú)立的實(shí)質(zhì)和核心。所以，如果說司法系統(tǒng)獨(dú)立是司法公正的必要條件，那么，司法系統(tǒng)的獨(dú)立又必然以法官獨(dú)立為前提條件，這是司法公正，從而也是法治國家的邏輯。因此，在我們追求法治國家建設(shè)的過程中，當(dāng)然不能不重視法官獨(dú)立。根據(jù)我國現(xiàn)行法官法，法官享有充分的權(quán)利，以至于我們完全可以認(rèn)為，現(xiàn)今中國的法官在法律上已經(jīng)具有了相當(dāng)獨(dú)立的地位。例如，法官法第八條所列舉的法官權(quán)利類型，其內(nèi)容甚至比西方國家的有關(guān)規(guī)定更為廣泛。但是事實(shí)上，由于我國的吏治傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長，法治國家建設(shè)剛剛起步，相應(yīng)的法治國家觀念既未普遍也未成熟，法院系統(tǒng)的獨(dú)立性還多受限制，故法官獨(dú)立遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能被人們認(rèn)識和接受概念，況且傳統(tǒng)慣性和社會現(xiàn)實(shí)條件還無時不在限制著這一觀念迅速成為社會實(shí)踐活動的一個重要組成部分?？墒?，無論如何，如果我們要建設(shè)一個法治國家，那么就不可回避地要面對這一挑戰(zhàn)。
根據(jù)我國法官法規(guī)定，并從歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)條件來看，我們可以繼續(xù)嘗試從以下幾個方面爭取實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立：
第一，法官選任的獨(dú)立。法官的選任由專門的司法委員會進(jìn)行。這個司法委員會應(yīng)以法官為主，同時也可以包括黨委和政府委派的官員，甚至律師界知名人士。但它的設(shè)置和實(shí)際操作原則應(yīng)該是能夠保證作為法官的委員會成員發(fā)揮絕對的主導(dǎo)作用。
第二，法官的終身任命。具有必要的法律專業(yè)知識和學(xué)歷、經(jīng)過考核獲得司法人員從業(yè)資格并具備足夠司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人，一旦經(jīng)過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴(yán)重違背法官職業(yè)操守，即應(yīng)享有終身的法官資格。在這方面，應(yīng)該考慮使某些高級的資深法官享有和教授一樣的從業(yè)權(quán)利，即可以適當(dāng)?shù)匮娱L任職的年齡限制，而不是受同行政官員一樣的限制。法律應(yīng)該明確規(guī)定各級法官得以從事司法工作的最高年限或退休年齡。
第三，法官不可任意移調(diào)，不可撤職、免職。法官不可以輕易地被調(diào)離其既定職位，更不可以輕易地被調(diào)換職位。如法官通常情況下不應(yīng)該轉(zhuǎn)換為檢察官，同樣，通常情況下檢察官也不可以轉(zhuǎn)換為法官。應(yīng)該指出的是：從司法活動的基本準(zhǔn)則上講，每個法官都必須以其司法活動獨(dú)立地對法律負(fù)責(zé)。換句話說，一個法官的失職或違法行為，并不構(gòu)成其他法官，包括其所在司法機(jī)構(gòu)上級法官的失職或辭職的依據(jù)。當(dāng)然，這個原則的實(shí)現(xiàn)必須以司法的完全獨(dú)立，包括司法的內(nèi)部獨(dú)立和外部獨(dú)立為前提。
學(xué)校的核心功能是保證和不斷改進(jìn)對學(xué)生及其相關(guān)消費(fèi)者的服務(wù)。學(xué)校根據(jù)學(xué)生及其相關(guān)消費(fèi)者的需求、學(xué)生和未來對人才素質(zhì)的需求、國家方針與法令法規(guī)的要求，確定學(xué)校的辦學(xué)理念，它包括辦學(xué)宗旨、辦學(xué)方針、育人目標(biāo)、辦學(xué)特色、發(fā)展目標(biāo)、管理機(jī)制等部分。這些辦學(xué)理念如何轉(zhuǎn)化為可操作的管理行為，遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃如何轉(zhuǎn)化為各階段的具體目標(biāo)，關(guān)鍵要建立的目標(biāo)計(jì)劃體系。全面目標(biāo)計(jì)劃體系將學(xué)校近期、中期、長期發(fā)展規(guī)劃，分解轉(zhuǎn)化為學(xué)校各學(xué)年的目標(biāo)任務(wù)。據(jù)此學(xué)校制定學(xué)期工作計(jì)劃，各部門根據(jù)學(xué)校工作計(jì)劃制定部門工作計(jì)劃，直到具體崗位與個人。各層面的目標(biāo)具體全面，定性與定量相結(jié)合。工作計(jì)劃分層制定，分層審批，分層管理?？偰繕?biāo)指導(dǎo)分目標(biāo)，分目標(biāo)保證總目標(biāo)，構(gòu)成一個全面的目標(biāo)計(jì)劃體系，并圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)展開一系列的管理活動。全面目標(biāo)計(jì)劃體系與傳統(tǒng)的計(jì)劃管理相比，其創(chuàng)新表現(xiàn)：
(1)多維測定，使目標(biāo)更具客觀性、可操作性。學(xué)校各項(xiàng)目標(biāo)是建立在對上一學(xué)年質(zhì)量、團(tuán)隊(duì)素質(zhì)、綜合效益的比較，部門之間質(zhì)量、效益的比較，與同業(yè)之間的比較，外部環(huán)境的變化等數(shù)據(jù)和情況認(rèn)真測定、的基礎(chǔ)上確定的。
(2)學(xué)校內(nèi)各級各類人員都參與目標(biāo)的制定和實(shí)施，根據(jù)學(xué)?？偰繕?biāo)和上一級的目標(biāo)確定本崗目標(biāo)。
(3)從總目標(biāo)到分目標(biāo)全面而具體，目標(biāo)涉及學(xué)校各方面的主要工作，如在校生鞏固率指標(biāo)，學(xué)生家長滿意率指標(biāo)，中考指標(biāo)，高考指標(biāo)，德育指標(biāo)，各年級素質(zhì)教育指標(biāo)，學(xué)生安全指標(biāo)，教職工隊(duì)伍建設(shè)指標(biāo)，后勤服務(wù)工作指標(biāo)、成本控制指標(biāo)等。
(4)目標(biāo)時時處于受控狀態(tài)。一是對目標(biāo)的制定進(jìn)行評審，確?？偰繕?biāo)的可操作性并能有效分解到部門和個人；二是對目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，把握各部門及個人目標(biāo)達(dá)成的趨勢，及時調(diào)整措施，確保目標(biāo)的達(dá)成；三是對目標(biāo)的達(dá)成進(jìn)行驗(yàn)收。學(xué)校所有人員都要參與管理并以目標(biāo)來指導(dǎo)行為。學(xué)校各項(xiàng)工作、各部門、各崗位、各級各類人員的工作過程，都處于目標(biāo)計(jì)劃的指導(dǎo)之下。
二、質(zhì)量管理體系
目標(biāo)計(jì)劃體系建立之后，需要通過一系列組織精細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)、扎實(shí)的管理活動，引導(dǎo)教職工將目標(biāo)落到實(shí)處，落到管理的全過程，而不是將目標(biāo)束之高閣或秋后算帳。為此，學(xué)校需建立ISO9000質(zhì)量管理體系。
ISO是“國際標(biāo)準(zhǔn)化組織”(InternationalStandardizationOrganization)首個字母的縮寫，ISO9000是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織頒布的一組質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)的總稱。我國在1992年正式采用了ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)，大量于的質(zhì)量管理。
ISO9000的本質(zhì)是：建立一個保證及提高質(zhì)量的系統(tǒng)的管理體系，明確保證質(zhì)量應(yīng)達(dá)到的基本要求，通過對一個組織的各個管理環(huán)節(jié)的有效控制，使出現(xiàn)的可能性降到最低程度，保證產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定和提升。以扎實(shí)有效的過程管理，確保目標(biāo)的達(dá)成。
在國內(nèi)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域應(yīng)用ISO9000尚無先例的情況下，我們借鑒其基本思想和管理模式，結(jié)合教育行業(yè)和學(xué)校管理的特點(diǎn)，在全國率先創(chuàng)造性地建立起了適用于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的學(xué)校質(zhì)量管理體系，這個過程的本身就是重大創(chuàng)新，突破了原有的教育思想觀念。該體系的主要特點(diǎn)是：
(1)建立起“教育是服務(wù)”的管理機(jī)制。教育被視為一種服務(wù)，傳統(tǒng)的受教育者學(xué)生及其家長、社會成為“消費(fèi)者”，學(xué)校的教職工成為內(nèi)部“消費(fèi)者”。學(xué)校對內(nèi)部消費(fèi)者需求的關(guān)注及其和諧成為滿足外部消費(fèi)者需求的保證。在這樣的視點(diǎn)下，學(xué)校關(guān)注滿足消費(fèi)者的利益與需求成為必須，學(xué)校對消費(fèi)者是一種服務(wù)關(guān)系成為必然。保證和不斷改進(jìn)對學(xué)生及其相關(guān)消費(fèi)者的服務(wù)成為學(xué)校的核心功能得到了確立。學(xué)生是學(xué)校的第一類消費(fèi)者，學(xué)校教育的“產(chǎn)品”，是學(xué)校生存、信譽(yù)的決定性因素，因而學(xué)生德、智、體、美、勞全面發(fā)展，不斷提高的多元需求成為學(xué)校工作的聚焦點(diǎn)，受到全面的關(guān)注。這一管理體制的確立規(guī)范了學(xué)校、教師的教育服務(wù)行為。在教育教學(xué)、后勤等各項(xiàng)管理中，對如何確保以學(xué)生為中心，提出了基本要求，建立了學(xué)生、家長滿意度測評機(jī)制，把學(xué)生、家長滿意度作為衡量學(xué)校管理業(yè)績和各級各類人員業(yè)績的關(guān)鍵指標(biāo)。學(xué)生的主體地位，得到了全面的強(qiáng)調(diào)。
(2)突出了“以人為本”的管理理念，盡一切可能關(guān)注人的需求成為學(xué)校管理工作的精髓。在全面關(guān)注學(xué)生與家長的需求，并使其確保得到落實(shí)的同時，注重發(fā)揮教職工的積極性，鼓勵教職工積極參與學(xué)校管理，在要求教職工努力達(dá)到體系中基本標(biāo)準(zhǔn)的同時，以制度鼓勵全員創(chuàng)新、創(chuàng)造性工作，不斷超越體系的要求，只有做得更好，而沒有最好。
(3)堅(jiān)持全面、全員、全程管理。一是對學(xué)校教育、教學(xué)、科研、行政、后勤工作全面進(jìn)行質(zhì)量設(shè)計(jì)并全部進(jìn)行質(zhì)量控制，緊扣教育教學(xué)這一學(xué)校的中心工作，將凡是質(zhì)量的因素都納入強(qiáng)化管理的范疇，基本實(shí)現(xiàn)了“凡事有準(zhǔn)則，凡事有負(fù)責(zé)，凡事有程序，凡事有監(jiān)督”。以此為前提，將質(zhì)量管理的重點(diǎn)向全體學(xué)生、學(xué)生的全面發(fā)展質(zhì)量以及教育、教學(xué)這一中心環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理傾斜。二是把學(xué)校各級、各類人員都做為“服務(wù)網(wǎng)”、“質(zhì)量鏈”中的一環(huán)，強(qiáng)調(diào)全員參與和團(tuán)隊(duì)配合。同時強(qiáng)化全員的教育與培訓(xùn)，使學(xué)校每個部門、每個人員都有強(qiáng)烈的消費(fèi)者意識，服務(wù)意識，質(zhì)量意識，不斷提高服務(wù)水平。三是抓好過程管理。緊緊抓住教育、教學(xué)的每一環(huán)節(jié)，過程的每個階段的質(zhì)量管理，以階段性目標(biāo)的達(dá)成保證高質(zhì)量結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。注意對管理、教育、教學(xué)工作的各個層面，各個環(huán)節(jié)的“接口”進(jìn)行設(shè)計(jì)和質(zhì)量控制，以保證學(xué)校各項(xiàng)工作能緊緊圍繞著教育質(zhì)量目標(biāo)和諧、高效地開展。
(4)規(guī)范了對制度本身的管理。對各種文件的制定、審批、修改、印制、發(fā)放、保管、回收、銷毀等各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格控制，保障了制度本身的有效性、完整性、嚴(yán)肅性。
(5)管理職責(zé)明確，流程清晰，規(guī)范具體，指導(dǎo)性與可操作性強(qiáng)。從校長直至每一個員工的崗位職責(zé)都建立了文件，使不同崗位人員都清楚有哪些職責(zé)和基本工作要求。每項(xiàng)工作都建立管理的流程，說明管理的步驟和要求，在此基礎(chǔ)上，細(xì)化了工作規(guī)范。新入校的干部和教師通過、培訓(xùn)，能在短期迅速有效地開展工作。
(6)充分發(fā)揮了糾正與預(yù)防的功能。通過事前的預(yù)防，過程的檢查，事后的及時糾正等一系列制度，保障了各項(xiàng)工作的有效落實(shí)，使學(xué)校管理不斷持續(xù)提升。如通過強(qiáng)化學(xué)生安全管理，完善學(xué)生護(hù)導(dǎo)措施、安全教育措施、防火防爆防中毒措施、學(xué)校安全工作檢查制度等，確保了學(xué)生的安全。又如通過家校的溝通管理，既保障了家長能及時了解孩子在校情況學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r，又保障了家長的意見能及時反饋到學(xué)校，得到及時解決，密切了家校關(guān)系。
(7)強(qiáng)化了監(jiān)督機(jī)制。通過內(nèi)部質(zhì)量審核，以科學(xué)有效的檢查原則、、步驟等，體現(xiàn)了檢查的客觀性。平時抽查與階段性檢查相結(jié)合，加強(qiáng)了對管理過程的監(jiān)視和測量。建立體系后申請認(rèn)證，外部檢查機(jī)構(gòu)必須對學(xué)校進(jìn)行系統(tǒng)全面的評審，通過認(rèn)證后每個學(xué)期來學(xué)校進(jìn)行評審，若評審不合格，將被取消認(rèn)證資格。這種外部驅(qū)動機(jī)制解決了“自己的刀不能削自己的把”的問題。既加大了監(jiān)督的力度，又增強(qiáng)了監(jiān)督的客觀性、公正性
三、全員業(yè)績考核體系
學(xué)校兩支隊(duì)伍建設(shè)（人力資源管理）始終是學(xué)校建設(shè)的根本，建立學(xué)校質(zhì)量管理體系有效解決了質(zhì)量的過程管理，從過程上保障了質(zhì)量，但沒能有效地解決管理中第一要素“人”的管理、評價與激勵，這是學(xué)校管理中的重中之重和難點(diǎn)所在。我們吸取國內(nèi)外人力資源管理的先進(jìn)思想和經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建了全員業(yè)績考評體系(TIP考核體系）。從對象上分，其包括團(tuán)隊(duì)考核、個人考核。從考核模塊上分，包括過程質(zhì)量、業(yè)績、職能素質(zhì)與表現(xiàn)考核。
該體系與傳統(tǒng)的考核制度相比，取得了重大突破，主要表現(xiàn)在：
(1)用系統(tǒng)的使人與事復(fù)合。傳統(tǒng)的考核管人的權(quán)力主要集中在人事部門，管事的權(quán)力則分散于各學(xué)部領(lǐng)導(dǎo)身上，致使考核資訊相互脫節(jié)，學(xué)部和人事部門均難以獲得全面、完整的資訊，導(dǎo)致考核結(jié)果往往片面、主觀。
(2)用聯(lián)系的方法使團(tuán)隊(duì)、個人、業(yè)績成為整體。形成個人à團(tuán)隊(duì)à學(xué)校，緊緊圍繞質(zhì)量、效益的價值、利益導(dǎo)向，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神，凝聚整體意識。
(3)用評價鏈貫通目標(biāo)à過程à結(jié)果，保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(4)用工作行為的過程，職能素質(zhì)、能力表現(xiàn)，業(yè)績的統(tǒng)一，促進(jìn)教職工綜合素質(zhì)的增值、創(chuàng)值，使學(xué)校目標(biāo)的可持續(xù)性提升更具保障。
(5)用激勵的機(jī)制，引導(dǎo)教職工發(fā)揮潛能，超越現(xiàn)行管理制度，不斷創(chuàng)新、創(chuàng)造。
根本違約是指當(dāng)事人一方完全不履行合同義務(wù)或不完全履行合同主要義務(wù)或預(yù)期違約致使履行不能，其結(jié)果嚴(yán)重影響到另一方根據(jù)合同有權(quán)期待的經(jīng)濟(jì)利益的情形。根本違約責(zé)任或補(bǔ)救方法主要可采取賠償損失、解除合同、宣告合同無效等三種。根本違約的免責(zé)理由主要是不可抗力，它是指合同訂立后發(fā)生的當(dāng)事人訂立合同時不能預(yù)見、不能避免、人力不可控制的意外事故。在根本違約問題上，我國《合同法》規(guī)定的不夠具體、明確，筆者建議對之區(qū)別規(guī)定并進(jìn)行立法上的完善。
一、根本違約的界定
（一）根本違約的相關(guān)規(guī)定之分析
在英國普通法上，合同條款分為違反條件和違反擔(dān)保。如果一方當(dāng)事人違反合同中的重要條款，帶有根本性的條款，危及合同成立的目標(biāo)時，即構(gòu)成違反條件；如果一方當(dāng)事人違反合同中的次要條款，只是一些從屬性的條款，并不危及合同成立的目標(biāo)時，即稱為違反擔(dān)保。在美國判例法上有關(guān)于重大違約和輕微違約之分。前者指由于一方違約，致使另一方未能從該合同取得主要利益。雖然英美國家沒有采用根本違約的提法，但我們可以認(rèn)為，其中的違反條件和重大違約就是一種根本違約行為，因?yàn)樗咽购贤拇嬖谑チ藢?shí)際意義。
1980年《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》（以下簡稱《公約》）第25條規(guī)定：“如果一方當(dāng)事人違反合同的結(jié)果，使另一方當(dāng)事人蒙受損害，以致于實(shí)際上剝奪了他根據(jù)合同規(guī)定有權(quán)期待得到的東西，即為根本違反合同,除非違反合同的一方不預(yù)知而且同樣一個通情達(dá)理的人處于相同情況中也沒有理由預(yù)知會發(fā)生這種結(jié)果?！币虼耍豆s》衡量是否根本違反合同，有三個條件：第一，違反合同結(jié)果的嚴(yán)重程度，即是否在實(shí)際上剝奪了另一反給根據(jù)合同有權(quán)期待得到的東西；第二，這個嚴(yán)重結(jié)果能否預(yù)知；第三，不能預(yù)知者的標(biāo)準(zhǔn)是處于相同情況中的同樣通情達(dá)理的第三人。[1]
中國1999年《合同法》第94條第（4）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其它違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同的，當(dāng)事人可以解除合同。這種情形可以說是對根本違約的規(guī)定，但在根本違約的構(gòu)成，責(zé)任與補(bǔ)救等方面規(guī)定得不夠具體、明確。第107條規(guī)定：“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行，采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?！薄安宦男泻贤x務(wù)”包括完全不履行合同義務(wù)和不完全履行合同義務(wù)，前者如貨物買賣合同賣方不交貨或買方不付款，借貸合同中借方到期不還本付息等，這應(yīng)屬根本違約；后者如不完全履行的是合同中的主要義務(wù)，也應(yīng)屬根本違約，如不完全履行的是合同中的次要義務(wù)，則不應(yīng)屬根本違約?！奥男泻贤x務(wù)不符合約定”指雖然履行了合同義務(wù)，但與合同規(guī)定的條件不符。例如賣方所交貨物與合同規(guī)定的質(zhì)量、數(shù)量、包裝等標(biāo)準(zhǔn)不符，這顯然不構(gòu)成根本違約，可用換作、修理等方法進(jìn)行補(bǔ)救。第108條規(guī)定：“當(dāng)事人一方明確表示或者自己的行為表明不履行合同義務(wù)的，對方可以在履行期限屆滿之前要求其承擔(dān)違約責(zé)任?！痹摋l實(shí)際上是預(yù)期違約中的兩種情形，即明示預(yù)期違約和默示預(yù)期違約。對于前者，債權(quán)人可以不待履行期到來，以其拒絕履行作為根本違約。對于后者，如果債務(wù)人的信用狀況嚴(yán)重惡化而致履行不能，自然也應(yīng)作為根本違約處理?？梢?，第107條和第108條只是一般性規(guī)定，對根本違約并未具體規(guī)定，而要視情況由法官認(rèn)定。
（二）根本違約的主觀過錯之分析
大陸法系國家認(rèn)為，合同債務(wù)人只有存在可歸責(zé)于他的過錯情況下，才承擔(dān)違約責(zé)任。因此，大際法系國家采取的是過錯或推定過錯責(zé)任原則。前者如《德國民法典》第276條：“債務(wù)人，法無其它規(guī)定，應(yīng)就其故意或過失的行為負(fù)其責(zé)任。”后者如《法國民法典》第1147條：“凡債務(wù)人
不能證明其不履行債務(wù)系由于不應(yīng)歸其個人負(fù)責(zé)的外來原因時，即使在其個人方面無惡意，債務(wù)人對于其不履行或延遲履行債務(wù)，如有必要，應(yīng)支付損害賠償。”英美法系國家不以當(dāng)事人有過失作為構(gòu)成違約的必要條件，而認(rèn)為一切合同都是“擔(dān)?！保灰獋鶆?wù)人不能達(dá)到擔(dān)保的結(jié)果，就是違約?！豆s》也沒有采取過失責(zé)任原則，只要一方違反合同，并給他方造成損失，他就要負(fù)損害賠償責(zé)任，至于他違反合同有無過失，在所不問。根據(jù)中國《合同法》第107—108條和第120—121條的規(guī)定，只要違約，就應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任；雙方都違約的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；即使一方因第三人的原因造成違約的，仍應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，該方與第三人之間的糾紛，依照法律或約定解決?？梢姡覈囊?guī)定與《公約》的規(guī)定是基本一致的。
綜上分析，筆者認(rèn)為，對于根本違約，應(yīng)采取無過錯責(zé)任原則或嚴(yán)格責(zé)任原則，其宗旨在于合理補(bǔ)償債權(quán)人的損失。其理由有兩點(diǎn)，第一，這是由根本違約的性質(zhì)決定的。一旦根本違約，當(dāng)事人的整個合同目的落空，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人訂約的預(yù)期利益，因此，有必要?dú)w之以嚴(yán)格責(zé)任，督促合同當(dāng)事人謹(jǐn)慎履行合同義務(wù)，合法行使合同權(quán)利。第二，符合法律規(guī)定，《民法通則》第106條規(guī)定：“沒有過錯，但法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！币话阏J(rèn)為，該條款是對公平責(zé)任，無過錯責(zé)任的法律規(guī)定，換言之，該條款為嚴(yán)格責(zé)任適用提供了法律依據(jù)。[2]同時也符合《合同法》和《公約》有關(guān)規(guī)定。
（三）根本違約的界定
歸納上述分析，同時借鑒《公約》的有關(guān)規(guī)定，我們不妨可以給根本違約作如下界定：當(dāng)事人一方完全不履行合同義務(wù)或不完全履行合同主要義務(wù)或預(yù)期違約致使履行不能，其結(jié)果嚴(yán)重影響到另一方根據(jù)合同有權(quán)期待的經(jīng)濟(jì)利益，即構(gòu)成根本違約，而不問其主觀過錯與否。
二、根本違約的責(zé)任與補(bǔ)救
任何違約都會引起一定的法律責(zé)任，或者可以采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。在這里，違約責(zé)任和違約補(bǔ)救的實(shí)質(zhì)含義是相同的，只是角度不同。根本違約責(zé)任與補(bǔ)救是指合同當(dāng)事人根本違約行為引起的法律后果和補(bǔ)救方法。
根據(jù)《公約》的規(guī)定，是否構(gòu)成根本違反合同，對當(dāng)事人可能采取何種救濟(jì)方法有直接的關(guān)系。如果某種違約行為已經(jīng)構(gòu)成根本違反合同，受損害的一方就有權(quán)宣告撤銷合同，并有權(quán)要求賠償損失或采取其他救濟(jì)方法；如果不構(gòu)成根本違反合同，則受損害的一方不能撤銷合同，而只能要求損害賠償或采取其他補(bǔ)救方法。[3]英國《貨物買賣法》規(guī)定，“違反要件方可給予對方解除契約的權(quán)利，違反保證則對方只能要求損害賠償?！薄渡谭ā芬粫赋?，“條件是合同的致命條款，為合同的根基，違反它，受害方如果愿意的話，即有權(quán)撤銷合同并主張違約損害?！薄皳?dān)保并非合同的致命條款，而僅具附屬性，違反它，不產(chǎn)生撤銷權(quán)，而只能主張所受損失的損害賠償?！盵4]在美國判例法所形成的原則是，只有當(dāng)一方的違約構(gòu)成重大違約時，對方才可以要求解除合同，否則，只能要求損害賠償。根據(jù)中國《合同法》的規(guī)定，合同一方違約時，另一方有權(quán)要求繼續(xù)履行、賠償損失、解除合同或采取其他合理的補(bǔ)救措施。在履行義務(wù)或采取其他合理的補(bǔ)救措施后，對方還有其他損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。
綜上規(guī)定，筆者認(rèn)為根本違約責(zé)任或補(bǔ)救方法主要可采取賠償損失、解除合同、宣告合同無效等三種。關(guān)于賠償損失的范圍問題，一般應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)的毀損，減少和為減少或消除損失所支出的費(fèi)用，以及合同履行后可能獲得的利益，在貨物買賣合同中就是利潤。關(guān)于賠償限額問題，應(yīng)考慮兩個因素：第一，不得超過根本違約一方訂立合同時預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到因根本違約而可能造成的損失。第二，受害方因?qū)Ψ礁具`約而嚴(yán)重影響到的訂約時的預(yù)期利益大小。關(guān)于解除合同的問題，解除合同即撤銷合同從而使合同雙方權(quán)利義務(wù)歸于消滅的行為，但是解除合同并不影響非違約方要求根本違約方賠償損失的權(quán)利。關(guān)于宣告合同無效的問題，根本違約方應(yīng)對合同無效造成另一方的經(jīng)濟(jì)損失負(fù)賠償責(zé)任，而且宣告合同無效、賠償損失并不影響非違約方采取其他補(bǔ)救方法。
三、根本違約的主要例外
在發(fā)生根本違約時，原則上不允許免除根本違約責(zé)任，因?yàn)楦具`約破壞了合同的根基，使非違約方的整個合同目的落空。因此，對于免除根本違約或重大違約責(zé)任的合同條款應(yīng)予以限制，這一法政策已為多數(shù)國家所奉行，在我國也應(yīng)如此。[5]筆者認(rèn)為根本違約的免責(zé)理由主要為不可抗力。
不可抗力是指合同訂立后發(fā)生的當(dāng)事人訂立合同時不能預(yù)見、不能避免、人力不可控制的意外事故。它通常包括自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。前者如地震、水災(zāi)、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等引起的事件。后者如由戰(zhàn)爭、罷工、封鎖禁運(yùn)等引起的事件。因此，合同當(dāng)事人因不可抗力事件的出現(xiàn)而違約時，可根據(jù)不可抗力的影響程度，部分或全部免除責(zé)任。
那么，不可抗力引起的法律后果有哪些？1、免除賠償責(zé)任。即根據(jù)不可抗力的影響程度免除因不可抗力而根本違約一方所造成的賠償損失責(zé)任。同時我們認(rèn)為，為了維持長期的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系和順利處理違約事件，要求因不可抗力而根本違約一方作適當(dāng)補(bǔ)償。因?yàn)楦具`約的不可抗力較其他非根本違約的不可抗力的免除責(zé)任范圍和影響要大得多，這對受害方來說，其風(fēng)險是很大的。2、解除合同。發(fā)生不可抗力致使根本違約，另一方有權(quán)撤銷合同，消滅合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系。值得注意的是，這里的“解除合同”與前文所述的根本違約責(zé)任中的“解除合同”的法律效果是不同的，由于根本違約引起的解除合同，并不影響受害方要求賠償損失的權(quán)利，但由于不可抗力引起的根本違約，則屬于免責(zé)情形，由此引起的解除合同，受害方并不能要求賠償損失，最多只能要求適當(dāng)補(bǔ)償損失。3、免除不等于不負(fù)任何責(zé)任。一般而言，因不可抗力而根本違約的一方當(dāng)事人，無論屬于上述何種法律后果，都應(yīng)承擔(dān)如下義務(wù)：第一，通知義務(wù)，即將遭受不可抗力而根本違約的事實(shí)及時通知給對方，以減輕可能給對方造成的損失。如果未及時通知，致使加重對方損失的，應(yīng)對加重?fù)p失部分承擔(dān)賠償責(zé)任；第二，采取適當(dāng)措施的義務(wù)，即采取適當(dāng)措施防止損失的擴(kuò)大，沒有采取適當(dāng)措施致使損失擴(kuò)大的，不得就擴(kuò)大的損失要求負(fù)責(zé)；第三，提供證明的義務(wù)，即在合理期限內(nèi)提供有關(guān)機(jī)關(guān)出具的不可抗力的證明文件。如果提供不出證明的，仍應(yīng)承擔(dān)根本違約責(zé)任。
四、一點(diǎn)立法建議
可見，根本違約不同于一般違約，它的構(gòu)成要件十分嚴(yán)格，它的法律后果也是違約責(zé)任中最重的一種，所以我們要謹(jǐn)慎對待，從嚴(yán)把握根本違約的構(gòu)成要件。一方面要防止根本違約的濫用，另一方面要對違約情況調(diào)查清楚，要區(qū)分根本違約與非根本違約，一般根本違約與不可抗力的根本違約。同時我們要區(qū)別規(guī)定，在立法上相應(yīng)完善根本違約制度，便于合同當(dāng)事人交易時認(rèn)識把握，便于法律、仲裁機(jī)關(guān)處理合同糾紛。因此，筆者不妨建議在《合同法》第七章違約責(zé)任部分第108條后面增加一條如下：“當(dāng)事人一方有第107條和第108條違約情形之一，其結(jié)果嚴(yán)重影響到對方根據(jù)合同有權(quán)期待的經(jīng)濟(jì)利益，則構(gòu)成根本違約，對方可以解除合同或宣告合同無效并要求賠償損失?！?/p>
（本文與江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院王吉文合作）
【注釋】
[1]．國際經(jīng)濟(jì)法[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1999．53．
[2]王利明、崔建遠(yuǎn)．合同法新論•總則[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1996．680．
[3]沈達(dá)明、馮大同．國際貿(mào)易法新論[M]．北京：法律出版社，1989．94．
論文摘要：債券市場是高等教育的重要融資渠道，但是目前在我國高等教育行業(yè)與債券市場之間缺乏一種有效的聯(lián)結(jié)機(jī)制。我國高等教育的債券融資制度改革的措施主要包括：中央政府發(fā)行高等教育專項(xiàng)國債，允許地方政府發(fā)行高等教育專項(xiàng)地方政府債券，允許有條件的高校在債券市場上發(fā)行大學(xué)債券。
論文關(guān)鍵詞：高等教育；債券市場；融資；大學(xué)債券
改革開放以來，我國的高等教育事業(yè)獲得了長足的發(fā)展，但辦學(xué)資金不足的問題一直困擾著國內(nèi)各高校。盡管中央和地方政府不斷地增加財(cái)政撥款，但其增長的幅度一直跟不上高等教育的發(fā)展步伐。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和不斷完善，通過債券市場來融通資金應(yīng)該成為拓寬高等教育融資渠道的重要選擇之一。
一、目前我國高等教育的債券融資制度存在的問題和缺陷
我國高等教育近幾年來大規(guī)模擴(kuò)招，在校大學(xué)生人數(shù)屢創(chuàng)新高，實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越式發(fā)展。
1998年，我國高等學(xué)校在校大學(xué)生為623萬人。到2005年底在校大學(xué)生總數(shù)已超過2300萬人，高等教育總體規(guī)模已位居世界第一位，高等教育毛入學(xué)率提高到21％，初步實(shí)現(xiàn)了高等教育大眾化的目標(biāo)?！О殡S著我國高等教育規(guī)模的急劇擴(kuò)大，融資成了每一所高校發(fā)展過程中都要面對的關(guān)鍵性問題。一直以來，財(cái)政撥款都是我國公立高校的主要資金來源渠道。財(cái)政撥款屬于非市場化融資方式，通過這種融資方式獲得資金的多少取決于政府的財(cái)政實(shí)力，并且要受到政府預(yù)算的約束，單純依靠非市場化途徑不能籌集到足夠的辦學(xué)資金。因此，積極拓展市場化融資渠道成為改革開放以來我國高等教育改革的重要政策取向。
目前，我國高等教育已從單一的依靠政府財(cái)政撥款逐步發(fā)展為以財(cái)政撥款為主，多種渠道并存的融資格局。但是在這些融資渠道中，利用債券融資卻一直是空白(除了近幾年國家安排部分國債資金用于高教事業(yè)外)。而在此間，我國的債券市場已經(jīng)得到了空前的發(fā)展。市場規(guī)模迅速擴(kuò)張，參與主體不斷擴(kuò)大，債券種類和交易品種日漸豐富，發(fā)行、交易方式及市場管理水平不斷提高，展示了良好的發(fā)展績效和巨大的發(fā)展?jié)摿?。債券年發(fā)行量超過2．5萬億元，年交易量超過10萬億元。截至2005年5月底，銀行間債券市場參與者有5000多家，涵蓋各種類型的機(jī)構(gòu)投資者，全部債券托管余額已經(jīng)超過6萬億元。債券市場以安全、穩(wěn)健的債券托管體系為基礎(chǔ)，實(shí)行無紙化運(yùn)作，其鏈接貨幣市場和其他資本市場之間的橋梁作用已開始不斷顯現(xiàn)，逐漸成為證券市場乃至金融市場發(fā)展不可或缺的一個重要支柱。
但是直到現(xiàn)在，我國高等教育行業(yè)基本上還是置身于債券市場的大門之外，地方政府和各高校根本不能作為獨(dú)立的主體直接從債券市場上融通資金。這不能不說是我國高等教育改革和金融市場改革共同的缺憾。目前高等教育行業(yè)和債券市場的唯一的聯(lián)結(jié)渠道是中央政府在債券市場上發(fā)行國債，然后從籌集到的國債資金中劃出一部分，再通過一定的分配機(jī)制層層下?lián)芙o高校使用。
我國中央政府在1999年直接安排教育國債專項(xiàng)資金14．7億元，另外，地方配套資金37．7億元，為承擔(dān)擴(kuò)招任務(wù)的普通高校改善了辦學(xué)條件。截至2001年，中央共安排高校擴(kuò)招國債資金52．9億元，支持高校新建教學(xué)、實(shí)驗(yàn)和學(xué)生生活設(shè)施項(xiàng)目共計(jì)835項(xiàng)，建筑面積達(dá)1228萬平方米。針對西部高等教育資源相對匱乏，教育投入嚴(yán)重不足的情況，從2000年起，國家開始用國債資金支持西部地區(qū)每省重點(diǎn)建設(shè)一所大學(xué)。項(xiàng)目覆蓋了西部12省(區(qū)、市)以及新疆兵團(tuán)、湘西、恩施、延邊三州的25所地方和中央部門所屬高校，累計(jì)投入國債資金13．66億元(含高校擴(kuò)招國債資金6600萬元)。
如上所述，這部分用于高等教育的國債資金從債券市場到高校經(jīng)過了中央政府、地方政府以及各級財(cái)政和教育主管部門多道“關(guān)口”。在我國目前“僧多粥少”的情況下，最后能夠拿到資金的高校只是少數(shù)，而且這筆本來就不多的資金經(jīng)過多次分配均攤下來，即使能爭取得到的高校，最終能拿到的金額也不會太多。這整個流程中，各相關(guān)部門單位和高校圍繞這筆國債資金的去向所發(fā)生的種種顯性和隱性的交易成本可謂高矣。概而言之，目前在資金短缺的高等教育行業(yè)與蓬勃發(fā)展的債券市場之間缺乏一種有效的聯(lián)結(jié)機(jī)制，這種制度的缺位使得債券市場上的閑置資金不能合理高效地投向高等教育行業(yè)。因此，改革目前的有關(guān)制度，允許地方政府和有條件的高校進(jìn)入債券市場直接融資顯得十分必要。
二、我國高等教育債券融資制度的改革措施
1．中央政府發(fā)行高等教育專項(xiàng)國債
我國目前在發(fā)行國債時并沒有明確國債的用途，投資者在購買國債時也不知道國債的使用方向，所籌集的國債資金最終都是由中央政府統(tǒng)籌使用的。在這種情況下，某些利益集團(tuán)為了爭奪國債資金就會進(jìn)行各種形式的博弈，采取各種方式影響中央政府制定國債資金的使用計(jì)劃，試圖從國債資金,這塊大“蛋糕”中獲得更大的份額。這樣一來，國債資金中用于高等教育的比例就難以得到充分保證。
因此，為了確保用于高等教育的國債資金有穩(wěn)定的保障，防止國債資金被挪用和擠占，建議中央政府發(fā)行高等教育專項(xiàng)國債。在當(dāng)初發(fā)行國債時就明確其性質(zhì)和用途，讓國債的投資者明白資金的投向和用途，這反而更有助于國債的發(fā)行銷售，吸引更多的國債投資者。
2．允許地方政府發(fā)行高等教育專項(xiàng)地方政府債券
需要強(qiáng)調(diào)的是，出于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的考慮，我國目前的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此當(dāng)前我國只有中央政府能夠發(fā)行國債。我國現(xiàn)行的這種國債發(fā)行體制與我國的高等教育體制存在著矛盾。
在我國目前的高等教育體系構(gòu)成中，地方高校占了很大的比重，這些高校的經(jīng)費(fèi)主要來源于地方政府的財(cái)政預(yù)算。由于我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，地方財(cái)政實(shí)力相差很大。與部屬高校相比，地方高校獲得的經(jīng)費(fèi)數(shù)額以及受政府重視的程度處于弱勢地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年中央部委院校有111所，地方高校為1285所，即地方高校比重占92％。但是地方高校得到教育經(jīng)費(fèi)僅占全國高校經(jīng)費(fèi)的57％。即便這57％，由于經(jīng)費(fèi)來源為地方財(cái)政撥款到位率并不理想：能夠完全到位僅占7．41％，基本到位和難以到位各占58．33％和27．38％，其余7％的高校撥款不能到位。而恰恰這些地方院校由于科研和產(chǎn)業(yè)量小體弱，自籌能力較差，使得我國中小型高校包括下放管和合并管理高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)十分緊張。以某直轄市為例，國家對少數(shù)重點(diǎn)大學(xué)一年投入8個億，而地方高校平均才4千萬元，懸差20倍。這類學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)、社會保障費(fèi)用的開支與財(cái)政撥款數(shù)缺口高達(dá)50％。
由此可見，一方面，地方高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)非常緊張，而另一方面，地方政府卻不能在債券市場上籌集資金用于本地的高等教育事業(yè)。中央政府一手獨(dú)攬了國債發(fā)行和國債資金的分配，這很難保證用于高等教育的國債資金的合理有效配置。因此，建議國家有關(guān)部門修改相關(guān)法規(guī)，在允許中央政府發(fā)行高等教育專項(xiàng)國債之外，允許地方政府根據(jù)本地區(qū)的具體情況發(fā)行高等教育專項(xiàng)地方政府債券，這將會極大的調(diào)動地方政府發(fā)展高等教育事業(yè)的積極性，吸納更多的社會閑置資金用于高等教育。
3．允許有條件的高校在債券市場上發(fā)行大學(xué)債券
大學(xué)債券(CollegeandUniversityRevenueBonds)源于美國，剛開始發(fā)行的金額很小，多用在學(xué)生宿舍、體育館、教學(xué)大樓上。大學(xué)債券的形式有普通債券與免稅債券，債券的期限有中長期和長期(30年以上)兩種，中長期債券的還貸期為25～30年，利率為5％一6％之間，而長期債券的還貸期要長得多，利率也稍高一些。例如：耶魯大學(xué)在1996年發(fā)行的“跨世紀(jì)債券”是100年到期的債券。美國大學(xué)發(fā)行債券的資金用途主要是用于高校的周轉(zhuǎn)資金、償還當(dāng)前到期債務(wù)與建設(shè)學(xué)校大型項(xiàng)目的需要。大學(xué)債券特別是名牌大學(xué)的債券在美國，比政府債券、公司債券、公司股票更受社會投資者的青睞。美國1993年大學(xué)債券發(fā)行總額達(dá)到138億美元，在1995年發(fā)行債券的高等院校達(dá)到160所，且該年債券發(fā)行總額達(dá)26．7億美元。于1996年，發(fā)行債券的學(xué)校增加到189所，且該年債券發(fā)行額達(dá)到41．4億美元。2001年債券總額更達(dá)到了187億美元。耶魯大學(xué)于2001年已發(fā)行2億美元債券，在2002年更進(jìn)一步計(jì)劃發(fā)行1億美元的債券。SouthernMethodistUniversity也計(jì)劃發(fā)行7000萬美元的債券。位于美國德州的StephenF．AustinUniversity及MidwestenrStateUniversity分別預(yù)計(jì)發(fā)行600萬美元及900萬美元的免稅債券。Christo-pherNewportUniversity預(yù)計(jì)發(fā)行2580萬美元的債券。OldDominionUniversity為了即將進(jìn)行的六個項(xiàng)目，總共發(fā)行了4420萬美元的大學(xué)債券。NorfolkStateUniversity發(fā)行了2130萬美元的債券。由此可知，近幾年來國外大學(xué)發(fā)行大學(xué)債券已有普遍增加的趨勢。
國外的大學(xué)債券吸引投資者的原因主要在于：
首先，對于投資者而言，購買大學(xué)債券，尤其是名譽(yù)卓越大學(xué)的債券，其投資風(fēng)險會很??；其次，大學(xué)債券所籌得的資金主要用于宿舍、圖書館、體育館等設(shè)備，所以投資于此種債券使投資者能明確了解所籌資金的用途；第三，大學(xué)是培育高級人才的場所，所以投資于此種債券會讓投資者認(rèn)為對社會的發(fā)展有所幫助。此外，如果大學(xué)債券以免稅債券形式發(fā)行有助于投資者節(jié)省相關(guān)稅費(fèi)。我國目前在債券市場上流通的主要有國債、公司債券和金融債券，沒有大學(xué)債券。鑒于我國高等教育資金嚴(yán)重短缺和債券市場蓬勃發(fā)展的現(xiàn)狀，我國政府可以借鑒國外發(fā)行大學(xué)債券的做法，允許某些有條件的高校在債券市場上自行發(fā)行大學(xué)債券，為學(xué)校的長期發(fā)展籌集資金。這不僅可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有助于激勵高校的管理者更加有效、合理地使用所籌集到資金，改善學(xué)校的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益。
三、我國高等教育的債券融資制度改革需注意的幾個問題
1．債券融資方式的組合
以上所述的這三種債券融資方式可以單獨(dú)使用，也可以組合起來使用。通常來講，中央政府在通盤考慮各地區(qū)的高等教育資源配置前提之下，在全國范圍內(nèi)有選擇性的分配發(fā)行高等教育專項(xiàng)國債所籌集到的資金。這種分配必然是有傾向性的分配，比如重點(diǎn)支持西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的高教事業(yè)、支持少數(shù)民族地區(qū)高教事業(yè)等等。相應(yīng)的，其他地區(qū)得到來自中央政府的支持可能會相對較少。在這種情況下，這些地區(qū)的政府可以考慮發(fā)行高等教育專項(xiàng)地方政府債券來籌集資金，以彌補(bǔ)中央政府撥款的缺口。比如由省級政府發(fā)行債券，所籌集的資金在全省范圍內(nèi)的高校中進(jìn)行分配。而對于那些實(shí)力雄厚、在國內(nèi)外聲名卓著的大學(xué)，則可以考慮利用自己的良好聲譽(yù)自行在債券市場上發(fā)行債券，以彌補(bǔ)政府財(cái)政撥款的缺口。
2．債券融資成本
相對于銀行貸款而言，債券融資期限長、融資規(guī)模大，而且債券的利率通常也低于同檔次銀行貸款利率，融資成本相對較低。債券融資成本的承擔(dān)者因發(fā)行者的不同而不同。中央政府和地方政府為高等教育而發(fā)行的債券籌集到的資金屬于財(cái)政資金，融資成本一般都是由政府承擔(dān)，而且撥付給高校使用的資金通常也不需要這些高校償還。而高校在債券市場上發(fā)行的大學(xué)債券則最終需要自己償還，其融資成本也需由這些學(xué)校自行承擔(dān)。債券有固定的到期日，發(fā)行人必須承擔(dān)按期付息和歸還本金的義務(wù)(相比起來，銀行貸款則相對靈活一些)，這對發(fā)行大學(xué)債券的高校的理財(cái)水平也提出了更高的要求。
3．債券融資的配套資金
發(fā)行債券是發(fā)展高等教育的一條重要融資渠道，在實(shí)際運(yùn)作過程中還必須注意與其他融資渠道進(jìn)行配合。據(jù)調(diào)查，目前我國凡是用于高等教育的國債資金所安排的項(xiàng)目，其總投資中要求當(dāng)?shù)卣案咝Ｅ涮踪Y金必須達(dá)到2／3以上，但大部分西部地區(qū)的地方政府因財(cái)政困難而未予配套，高校的配套資金實(shí)際上也主要靠銀行貸款融資。因此，地方政府和高校在進(jìn)行債券融資的同時，應(yīng)通盤統(tǒng)籌其他各種融資渠道，及時足額地安排相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的配套資金，以發(fā)揮債券融資的最大效益。
4．融入資金的使用
