發(fā)布時間：2023-04-01 10:13:00
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農業(yè)政策論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[關鍵詞]農業(yè)競爭力公共政策
一、影響農業(yè)競爭力的主要因素及當前競爭農業(yè)的發(fā)展趨勢
1.影響農業(yè)競爭力的主要因素
農業(yè)競爭力是一個綜合性的概念,它涉及到方方面面的因素,不同的因素對農業(yè)競爭力的影響方式和影響程度各不相同,并通過農產品生產成本、農產品的實際價格、農產品比較優(yōu)勢變化、實際質量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現出來。
(1)農產品成本。一般來說,成本與競爭力呈負相關,即成本低,競爭力強;成本高,競爭力弱。而在農業(yè)經營中,除生產費用以外,農產品的經營規(guī)模、區(qū)域布局、生態(tài)環(huán)境、生產條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農產品成本水平。
(2)農產品的實際價格。一般來說,實際價格與競爭力呈負相關。即在質量相差無幾的情況下,實際價格越低,競爭力就越高;實際價格越高,競爭力就越低。而且,要通過降低農產品的實際價格來提高農產品競爭力,其難度相當大。
(3)農產品質量。一般來說,農產品質量與競爭力呈正相關。即質量越好,競爭力越強;質量越差,競爭力越弱。而且,隨著農產品國際市場競爭日趨激烈,競爭形態(tài)已經從產品的價格競爭轉向質量競爭。農產品質量的高低,既決定了農產品在市場競爭中的地位,又決定了農產品市場競爭力的高低。
(4)營銷能力。一般來說,市場營銷能力如何,既決定了農產品在市場的地位和份額,又直接體現了農業(yè)競爭力的大小。積極開展充分的市場調研、恰當的市場細分和市場定位、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務等一系列市場營銷活動,不僅是提高農產品市場占有率的關鍵,也是實現農產品市場競爭力的關鍵。
2.當前競爭農業(yè)的發(fā)展趨勢
今后的農業(yè)競爭,將日益趨于白熱化。競爭農業(yè),也將成為推動農業(yè)發(fā)展的基本特征。其總體趨勢為:
(1)從局部性、區(qū)域性向全局性、全國性、全球性方向發(fā)展。今后,一個國家和地區(qū)的農產品能否占領更多的市場份額,不僅要比較區(qū)域內的產業(yè)、產品優(yōu)勢,還要從全國和全球的產業(yè)格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點,認真審定本地區(qū)的農產品發(fā)展對策,指導產業(yè)結構調整,并采用現代化的營銷觀念拓展農產品貿易。
(2)從傳統(tǒng)的經驗指導向信息引導方向發(fā)展。要在競爭對手越多越強的條件下取得勝利,關鍵是要充分掌握國內外農業(yè)科技發(fā)展和農產品供求變化的最新“情報”——農業(yè)和農村經濟信息。加強信息網絡的建設,發(fā)展現代化的信息技術,更迅速、更準確地掌握影響農業(yè)發(fā)展的各方面信息,將是鄭州市必須盡快解決的一項重要任務。
(3)從低技術水平的開發(fā)利用向現代高新技術方向發(fā)展。只有加快發(fā)展現代農業(yè)科技,才能在強手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優(yōu)取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時度勢地搶占農業(yè)科技的制高點,集中力量組織對農業(yè)生物工程技術的攻關,推進產業(yè)化、規(guī)?；a,以及滿足市場對農產品優(yōu)質化、多樣化、無公害、營養(yǎng)保健和廉價方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。
(4)從產后推銷向產前訂單農業(yè)、期貨交易方向發(fā)展。以產定銷這種被動營銷方式存在著很大的盲目性和無序性,不適應市場農業(yè)發(fā)展的需要。隨著農業(yè)市場化程度的日益提高,農產品產后市場勢必會被產前的訂單農業(yè)和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農業(yè)、期貨交易等貿易方式,作為今后農產品營銷競爭的重要形式。
二、鄭州農業(yè)與國外先進水平的差距
鄭州市農業(yè)與發(fā)達國家農業(yè)的差距,既體現在資源稟賦、財政及物化投入、市場建設等“硬指標”上,又反映在諸如人員素質、經營機制、農民組織化程度、管理水平等“軟指標”上。
1.觀念上的差距
鄭州市基本上還是傳統(tǒng)的農業(yè)觀念,認為農村的主要功能是經濟功能,忽略了農業(yè)的生態(tài)功能和社會功能。而發(fā)達國家是現代農業(yè)觀念,強調在提高經濟功能的同時,著力發(fā)揮其生態(tài)功能與社會功能的作用。
2.發(fā)展階段上的差距
一般說來,農業(yè)分為古代農業(yè)、近代農業(yè)、現代農業(yè)等三個階段。目前,鄭州市差不多是三種類型并存,只有少部分地區(qū)進入現代農業(yè)階段。而發(fā)達國家已全面進入現代農業(yè)。
3.農產品質量上的差距
以前,鄭州市農業(yè)片面追求農產品數量,忽視了質量,造成農產品質量水平總體較低,并已成為制約出口的隱患。而發(fā)達國家的質量農業(yè)早已走上了正規(guī)。
4.科技水平的差距
目前,鄭州市的農業(yè)科技進步貢獻率為40%左右,而發(fā)達國家為80%左右;鄭州市農業(yè)科技成果轉化率僅為30%~40%,而發(fā)達國家為60%~80%;鄭州市農業(yè)研究與發(fā)展經費占農業(yè)總產值的比重為0.2%左右,而發(fā)達國家是5%;鄭州市肥料利用率只有30%,而發(fā)達國家則達60%以上。
5.農業(yè)開放程度的差距
鄭州市農業(yè)的開放程度與其他行業(yè)相比有明顯的差距;而發(fā)達國家的農業(yè)基本上是與工業(yè)、服務業(yè)等“一視同仁”的。
三、從農業(yè)政策的重點內容上健全和完善提升鄭州農業(yè)競爭力的公共政策
1.把“三品”打造成我市安全優(yōu)質農產品主導品牌的政策
“三品”是綠色食品、有機農產品、無公害農產品的簡稱。我市“三品”的發(fā)展要按照“三位一體,整體推進”的思路,加快發(fā)展,樹立我市農產品品牌形象。在發(fā)展“三品”時要以推進農業(yè)增長方式轉變?yōu)楹诵?提高農產品質量水平為主線,保證消費安全為出發(fā)點,樹立農產品品牌為基本目標,以標準化生產為主要手段,標志管理為突破口,監(jiān)督檢查為保障措施,大力發(fā)展無公害農產品,加快發(fā)展綠色食品,因地制宜發(fā)展有機食品。
2.加速農業(yè)產業(yè)化進程,健全農業(yè)產業(yè)化政策
農業(yè)產業(yè)化將農業(yè)再生產過程的產前、產中、產后諸環(huán)節(jié)連接整合為一個完整的產業(yè)系統(tǒng),通過區(qū)域規(guī)?；蛯I(yè)化的農業(yè)資源綜合開發(fā),以科技進步和系列化服務為手段,實現種養(yǎng)加、產供銷、農工貿一體化經營。通過龍頭企業(yè)、專業(yè)市場、中介組織,把分散的農戶經營與統(tǒng)一的大市場銜接起來;通過按市場需求組織農業(yè)生產,興辦加工和運銷企業(yè),把農產品生產同國內外市場需求銜接起來了,提高了生產者抵御市場風險的能力,進而把農業(yè)納入了市場化軌道,也為農業(yè)現代化創(chuàng)造了條件。
3.推進農業(yè)和農村經濟結構優(yōu)化升級的政策
一是以提高農業(yè)產品質量為重點,提高農產品品種品質結構,提高農產品的競爭力;二是大力發(fā)展畜牧業(yè)和園藝業(yè),發(fā)展高效農業(yè),提高農業(yè)的效益;三是打破“大而全”、“小而全”地域格局,在更大范圍內進行區(qū)域結構調整,重組資源要素,提高農業(yè)的效率和效益;四是著眼于增加附加值,延長農業(yè)的產業(yè)鏈條,提高農產品加工業(yè)的水平;五是發(fā)展二三產業(yè)和小城鎮(zhèn),拓寬農民的就業(yè)渠道,增加農民收入;六是實施退耕還林還草還湖,構建農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展格局。
4.構筑多元投入機制,完善農業(yè)投入政策措施
在市場經濟條件下,資金的投向主要是由經濟效益決定的。而農業(yè)投資大多數具有周期長、風險大、比較利益低的特點。所以,政府不但自身要承擔一部分農業(yè)投資職能,而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強對農業(yè)的投資。根據我市近期的實際情況,加強農業(yè)投入的政策措施,至少包括以下幾個方面:一是嚴格執(zhí)行《農業(yè)法》。充分發(fā)揮中央財政對農業(yè)投入的引導和調控作用,明確地方政府在支持和保護農業(yè)方面的責任,調動地方財政支農的積極性;二是提高農業(yè)基本建設投資占政府基本建設投資總額的比重;三是積極鼓勵和引導農村集體和個人增加對農業(yè)的投入;四是改革農村金融體制,發(fā)揮政策性金融機構的作用,增加信貸資金對農業(yè)的投入;五是擴大農業(yè)利用外資的范圍和數量,吸引外商投資農業(yè)綜合開發(fā)。
5.建立健全農業(yè)保險制度,為農業(yè)生產提供風險保障
我們可以借鑒國外的做法,設立專門的農業(yè)保險機構,為農業(yè)生產提供風險保障。農業(yè)保險要逐步對主要農作物進行全程全季自然災害保險和市場保險,改變小階段如小麥收獲時的防火保險的做法。對農作物和家禽家畜進行市場保險難度大,但這是農民最盼望的保險,也是保護農業(yè)、調動農民積極性的重要措施,應試行并推廣。還要開設農民最低收入保險,如農民的一年收入達不到一定的數額,保險公司給予適當補貼,保證農民所得,以此來保護農民的基本經濟利益,充分發(fā)揮他們在農業(yè)生產中的作用。
[關鍵詞]農業(yè)保險；運行機制；保險文化；財政支持
近年來，積極探索發(fā)展農業(yè)保險已在我國形成共識，全國一些地區(qū)試點工作取得積極成效，農業(yè)保險不斷萎縮的態(tài)勢得到一定緩解。但是，從現有的農業(yè)保險發(fā)展情況看，我國的農業(yè)風險管理總體上還處于較為原始的狀態(tài)。要持續(xù)高效地推進農業(yè)保險，必須著力解決一系列影響農業(yè)保險發(fā)展的關鍵問題和矛盾，為農業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。
一、強化農業(yè)保險在現代農業(yè)風險管理中的核心地位，將農業(yè)保險作為宏觀經濟政策，特別是農業(yè)政策的重要組成部分，制度化地推進農業(yè)保險的發(fā)展
農業(yè)普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業(yè)風險損失非常嚴重，農業(yè)自身的承災能力較為脆弱。與傳統(tǒng)農業(yè)相比較，現代農業(yè)的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現代農業(yè)在發(fā)展的環(huán)境、條件，生產的內涵與外延等方面都發(fā)生了相當的變化，但是，這些變化非但沒有減少農業(yè)風險，反而使農業(yè)風險的不確定性和復雜性增強，農業(yè)巨災風險損失壓力越來越大，農業(yè)風險的擴散和傳播加快。巨大的農業(yè)風險是阻礙我國農業(yè)發(fā)展的重要因素。為促進現代農業(yè)的發(fā)展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業(yè)風險管理體系。發(fā)達國家的農業(yè)風險保護體系主要包括農業(yè)保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業(yè)生產各個環(huán)節(jié)的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業(yè)生產者的利益。其中，農業(yè)保險發(fā)揮了重要的作用。我國傳統(tǒng)的農業(yè)風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業(yè)的風險保障程度很低。農業(yè)的高風險和低收益使我國的農業(yè)發(fā)展環(huán)境得不到改善，嚴重制約了農業(yè)的發(fā)展。農業(yè)保險作為專業(yè)的現代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優(yōu)勢，而且，農業(yè)保險具有綜合的經濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發(fā)展。因此，在推進傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變的過程中，應突出和強化農業(yè)保險在現代農業(yè)風險管理中的核心地位。國家應該將農業(yè)保險作為宏觀經濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經濟發(fā)展的重要手段。
二、高度重視農業(yè)保險市場的培育和機制的塑造，堅持發(fā)展政府誘導型農業(yè)保險運行機制
大量的農業(yè)保險理論研究和實踐表明，農業(yè)保險發(fā)展的難點和關鍵在于農業(yè)保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業(yè)保險的正外部性決定了農業(yè)保險具有準公共產品屬性，加之農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè)，農業(yè)具有公共福利性，農業(yè)保險的這些屬性為政府支持和參與農業(yè)保險提供了理論支撐，同時農業(yè)保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現實矛盾，也對政府參與農業(yè)保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業(yè)保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發(fā)育。況且，作為發(fā)展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經營農業(yè)風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業(yè)保險雖具有效率優(yōu)勢，但是，農業(yè)保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業(yè)保險經營的基礎，市場化的農業(yè)保險模式在現階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發(fā)展農業(yè)保險的經驗和教訓，我國應該發(fā)展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業(yè)保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業(yè)化的農業(yè)保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業(yè)保險)，更不是政策性和商業(yè)性的簡單混合。它是指政府從農業(yè)保險經營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業(yè)保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創(chuàng)造經營環(huán)境和條件，降低經營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業(yè)保險走上市場化發(fā)展模式為目標。與完全的政策性農業(yè)保險相比，政府的作用由直接變?yōu)殚g接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業(yè)保險市場，適度放松農業(yè)保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業(yè)保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業(yè)再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業(yè)性保險公司開展代辦或共保農業(yè)保險業(yè)務。從農業(yè)保險機制的塑造角度，應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規(guī)的規(guī)范、保險的監(jiān)管等手段，塑造農業(yè)保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業(yè)保險的市場機制，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高農業(yè)保險的發(fā)展效率，保障農業(yè)保險的穩(wěn)健發(fā)展。
三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業(yè)保險需求
保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態(tài)、行為規(guī)范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發(fā)展過程中起著非常重要的作用。
我國農村保險文化發(fā)展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環(huán)節(jié)較為復雜，制度和規(guī)則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發(fā)生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。
農村保險文化發(fā)展落后有其深刻的社會背景：一是傳統(tǒng)自然經濟因素的影響。傳統(tǒng)農業(yè)的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業(yè)文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統(tǒng)農業(yè)文化重視家庭保障，沒有建立起現代商業(yè)意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續(xù)下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現代社會保險。二是傳統(tǒng)文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。
因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業(yè)保險發(fā)展的重要因素。從農業(yè)保險的經營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經營者承擔著創(chuàng)造、傳播和經營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當地閉路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業(yè)保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現代農業(yè)保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業(yè)保險法》的制定與實施?！秶鴦赵宏P于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出“加快推進農業(yè)保險法律法規(guī)建設”。保險法規(guī)是保險制度的核心，是保險市場形成和發(fā)展的基礎，應當盡快制定農業(yè)保險相關法律。
四、建立農業(yè)風險信息系統(tǒng)，創(chuàng)造農業(yè)保險發(fā)展基礎
農業(yè)保險是以農業(yè)風險為經營對象，因此，對農業(yè)風險及風險損失的特征和規(guī)律的把握是農業(yè)保險開展的重要前提。例如，農業(yè)保險產品的開發(fā)，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數據作為基礎。農業(yè)保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業(yè)風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統(tǒng)的農業(yè)風險數據和信息，即使在農業(yè)保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統(tǒng)計年鑒中收集部分數據。農業(yè)風險信息系統(tǒng)是專門從事農業(yè)風險信息和數據的處理和交換的中心，包括農業(yè)風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業(yè)風險信息的和交換等環(huán)節(jié)。農業(yè)風險信息系統(tǒng)是一個綜合的跨學科、跨部門的系統(tǒng)，它可以在事前、事中、事后進行連續(xù)動態(tài)地輸入和輸出各種農業(yè)風險數據和信息，滿足農業(yè)保險當事人及國民經濟其他部門的需要。從農業(yè)保險的發(fā)展角度，農業(yè)風險信息系統(tǒng)不但是保險產品開發(fā)的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件?，F代風險信息系統(tǒng)中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現代的衛(wèi)星遙感技術、通訊技術和網絡技術的運用，農業(yè)風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業(yè)減災中發(fā)揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經濟效益將發(fā)揮重要作用。一般說來，農業(yè)的減災信息系統(tǒng)通過對災害全程動態(tài)監(jiān)測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統(tǒng)，預報警報的傳播、分發(fā)和服務系統(tǒng)等，能夠大大減少災害的危害程度。農業(yè)風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統(tǒng)計局、農業(yè)部、國家氣象中心、民政部、商務部聯合成立農業(yè)風險信息中心，該中心可設在農業(yè)部。
五、明確中央和地方在農業(yè)保險發(fā)展中的關系，切實保障農業(yè)保險中政府的投入力度
農業(yè)和農業(yè)保險的特殊性決定了在農業(yè)保險的發(fā)展過程中需要政府提供強大的經濟支持，即使是在政府誘導型發(fā)展模式下。尤其是在我國農業(yè)保險發(fā)展的試點時期，政府的財政支持是農業(yè)保險推廣的重要條件。國外農業(yè)保險發(fā)展也證明，政府的財政支持對推進農業(yè)保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業(yè)這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業(yè)，扶持和推動農業(yè)保險發(fā)展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業(yè)保險投入的到位。農業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業(yè)保險發(fā)展的義務，但我國的現實國情是各地方經濟發(fā)展嚴重的不平衡，農業(yè)比重較高的地區(qū)，大多地方財政相對困難，地方政府的經濟實力較弱。經濟發(fā)達地區(qū)財政基礎較好，但農業(yè)的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發(fā)展農業(yè)保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節(jié)功能，在農業(yè)保險的發(fā)展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業(yè)再保險的經營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業(yè)保險經營補貼。地方財政的義務則主要承擔養(yǎng)殖業(yè)、地方經濟作物和特色農產品的經營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業(yè)保險巨災基金，為農業(yè)巨災風險損失提供保障。
六、制定并實施區(qū)域性農業(yè)保險政策，扶持西部地區(qū)農業(yè)保險的發(fā)展
農村經濟發(fā)展的區(qū)域性、農業(yè)風險和災害損失的區(qū)域性、農業(yè)生產布局的區(qū)域差異性等特征，決定了我國的農業(yè)保險必須走區(qū)域化的發(fā)展戰(zhàn)略，集中統(tǒng)一的發(fā)展模式將扭曲農業(yè)保險價格機制、弱化農業(yè)保險發(fā)展的激勵機制、抑制農業(yè)保險的創(chuàng)新機制等，從而阻礙農業(yè)保險的發(fā)展。因此，農業(yè)保險的發(fā)展應堅持區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略。所謂區(qū)域性農業(yè)保險政策是指國家在制定促進農業(yè)保險發(fā)展政策時，將根據各個經濟區(qū)域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業(yè)落后地區(qū)的農業(yè)保險獲得較好的發(fā)展機會。我國經濟發(fā)展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區(qū)域之間發(fā)展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區(qū)域化的發(fā)展政策有助于縮小區(qū)域發(fā)展差異，促進區(qū)域協調發(fā)展。西部地區(qū)的經濟基礎總體較為薄弱，農業(yè)基礎設施較差，農業(yè)的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經濟發(fā)達地區(qū)相比，農業(yè)風險和農業(yè)災害損失對西部農村落后地區(qū)的影響更為嚴重。西部地區(qū)自然條件惡劣，災害頻發(fā)，是許多農村地區(qū)貧困落后的現實原因。目前，農業(yè)生產方式還主要以傳統(tǒng)農業(yè)為主，農村產業(yè)結構單一，農業(yè)的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統(tǒng)農業(yè)色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區(qū)農業(yè)保險市場發(fā)育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展也相對落后，地區(qū)的財政資金較為緊張，很多地區(qū)只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業(yè)保險發(fā)展的能力十分有限。雖然如此，農業(yè)在西部落后地區(qū)具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業(yè)產值占地區(qū)總產值的比重大大高于發(fā)達地區(qū)。農業(yè)和農村的穩(wěn)定對西部地區(qū)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區(qū)農業(yè)保險的發(fā)展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區(qū)的農業(yè)保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區(qū)實行專項的農業(yè)保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區(qū)一定幅度的優(yōu)惠。
七、加快推進農業(yè)保險人才培養(yǎng)和技術創(chuàng)新，加快農業(yè)保險產品的開發(fā)
農業(yè)保險的復雜性對農業(yè)保險經營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業(yè)保險發(fā)展過程中面臨的突出矛盾是專業(yè)人才匱乏，經營技術非常落后，嚴重制約農業(yè)保險的發(fā)展。從保險人才的培養(yǎng)角度，應通過多種方式、多種渠道，培養(yǎng)農業(yè)保險發(fā)展中所需要的各種人才。農業(yè)保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經營管理人才。一批熱愛農業(yè)保險，具有經濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業(yè)保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業(yè)保險理論研究水平，為我國的農業(yè)保險提供理論支撐。應該充分發(fā)揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養(yǎng)方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業(yè)保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養(yǎng)研究隊伍，促進學科的發(fā)展；從現有保險公司、應屆大學畢業(yè)生和社會等多渠道積極引進農業(yè)保險的技術和管理人才，穩(wěn)定和發(fā)展農業(yè)保險人才隊伍。近年來，國外農業(yè)保險在技術創(chuàng)新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業(yè)風險證券化產品、農業(yè)巨災風險管理工具的創(chuàng)新，為農業(yè)保險提供了嶄新的思路。我國的農業(yè)保險也應該在這方面進行探索與創(chuàng)新，增強農業(yè)保險的自我發(fā)展能力。
八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業(yè)保險試點工作
農業(yè)保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經營風險和難度很大，主要表現在：國家的財政支持能力、農業(yè)保險市場的發(fā)育進程、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業(yè)保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區(qū)盲目推進農業(yè)保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業(yè)保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規(guī)律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規(guī)律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業(yè)保險發(fā)展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優(yōu)先選擇農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化、商品化和組織化程度較高的地區(qū)，進行農業(yè)保險項目試點，待經驗逐步積累，示范效應逐步顯現，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業(yè)保險作為主要的農業(yè)風險管理手段是有條件的，主張積極發(fā)展農業(yè)保險，并不等于不顧實際一哄而上，現代農業(yè)保險的發(fā)展必須樹立效益意識和風險意識。
九、建立農業(yè)巨災風險保障體系，分散農業(yè)保險經營風險，保障農業(yè)保險的穩(wěn)健運行
農業(yè)特別易于發(fā)生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發(fā)生將會使農業(yè)保險系統(tǒng)崩潰。農業(yè)巨災風險的存在是影響農業(yè)保險市場發(fā)育的重要因素，是農業(yè)保險市場化經營的重大障礙。無論是從保護農業(yè)，穩(wěn)定社會的角度，還是從促進農業(yè)保險發(fā)展的方面，都必須重視農業(yè)巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業(yè)保險發(fā)展的重要前提。農業(yè)巨災風險保障體系包括農業(yè)再保險、農業(yè)巨災基金、農業(yè)災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業(yè)再保險的目的是分散農業(yè)原保險人的經營風險；農業(yè)巨災基金是為農業(yè)原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業(yè)災害救濟則是起到補充作用，彌補農業(yè)保險的不足。
十、強化農業(yè)保險的監(jiān)督管理，提高農業(yè)保險的經濟效益和社會效益
由于農業(yè)保險的發(fā)展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業(yè)保險尚未建立起有效的風險約束機制和經營監(jiān)管制度。在積極探索過程中，應加強對農業(yè)保險的監(jiān)督和管理。監(jiān)督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監(jiān)督。對專業(yè)性的農業(yè)保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經營范圍積極拓展農業(yè)保險業(yè)務，杜絕保險公司將農業(yè)保險作為“概念”來操作，避免農業(yè)保險業(yè)務空心化；二是監(jiān)督政府支持農業(yè)保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發(fā)揮作用，防止財政資金被挪用；三是監(jiān)控農業(yè)保險的經營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業(yè)保險的健康運行；四是監(jiān)督農民的利益保護情況。農業(yè)保險應辦成支持農業(yè)發(fā)展，保護農民利益的現代風險管理工具。在農業(yè)保險發(fā)展過程中，除國家和省級政府明確規(guī)定的少數法定農業(yè)保險業(yè)務外，任何保險人不得采取強買強賣農業(yè)保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。
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根據國家旅游局2002年頒發(fā)的《全國工農業(yè)旅游示范點檢查標準(試行)》,所謂農業(yè)旅游,是指以農業(yè)生產過程、農村風貌、農民勞動和生活場景為主要吸引物的旅游活動。隨著經濟社會的發(fā)展,相關農業(yè)政策的出臺,農業(yè)生產也出現了新的特征,農業(yè)旅游的范疇和內涵亦得到了進一步的豐富。筆者認為,以農業(yè)的現代化生產和傳統(tǒng)生產、新型社區(qū)與古村落為本底形成的自然景觀和人文景觀,吸引人們進行農業(yè)景觀觀賞、農事活動體驗、農業(yè)科普教育、生態(tài)休閑保健等活動的特殊旅游形式。
二、現代農業(yè)旅游現狀
(一)經營和開發(fā)主體特征
1、個體經營
從最初的農家樂到現在的現代農業(yè)旅游,在自家的地塊或承包鄰居的土地所進行的個體經營始終占據著一定的地位。但是由于個體經營的主體直接由農民轉變?yōu)檗r業(yè)旅游服務者,形成了經營者素質參差不齊的現象長期存在;又由于農民個體投資的資金限制,形成了短視和硬件設施高低不一的現象長期存在;再由于農民生活習慣與城市居民的差異客觀存在,造成了飲食安全隱患現象長期存在。
2、涉農企業(yè)
由那些以種植、養(yǎng)殖、農業(yè)科技、農業(yè)服務等經營范圍的涉農企業(yè),借助生產設施、科技展示等開展農業(yè)旅游活動,以豐富企業(yè)經營門類、延長產業(yè)鏈條、提高農產品附加值、擴大企業(yè)的影響力、塑造企業(yè)的新形象而開展的現代農業(yè)活動。企業(yè)具備一定的資金,依托農業(yè)大景觀、農業(yè)科技開展的現代農業(yè)旅游活動體現出經營規(guī)模大、接待能力相對個體經營有顯著提高;注重基礎設施的投入與項目更新,滿足人們對現代農業(yè)旅游的需要;經營管理企業(yè)化、標準化運作;近些年涉農企業(yè)開發(fā)的農業(yè)旅游景區(qū)發(fā)展勢頭迅猛。
3、非農企業(yè)
非農企業(yè)是指那些原本從事其他行業(yè)的企業(yè),通過土地流轉實現企業(yè)的轉型,或作為企業(yè)科技與生產的轉化基地;或為企業(yè)相對安全的食品和畜禽產品;或作為企業(yè)內部培訓和接待的基地等。目前來看涉足的企業(yè)有,能源類企業(yè)、房地產企業(yè)、旅游企業(yè)、礦產行業(yè)等,這些企業(yè)的投資一般都比較大,注重現代農業(yè)旅游的基礎設施建設和品味塑造。
(二)現狀
1、市場需求旺盛
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,都市人群的工作壓力持續(xù)增加、生活節(jié)奏越來越快,引發(fā)了人們對于原生態(tài)農業(yè)環(huán)境的向往,促使人們將旅游目的地轉向農村以實現與大自然良性生態(tài)的互動目標,同時伴隨新型社區(qū)建設進程的加快,農民生活方式、生活品味的提高也同樣向往現代的農業(yè)旅游形式,實現在家門口即可旅游的模式,農業(yè)旅游的全面發(fā)展市場需求旺盛。
2、市場定位模糊
農業(yè)旅游由最初的農家樂、漁家樂在長三角地區(qū)出現,蛻變到融入現代農業(yè)科技、現代生態(tài)休閑、鄉(xiāng)村文化景觀等多元一體的旅游形式。由于發(fā)展歷史的限制及原有發(fā)展經驗的制約,農業(yè)旅游的定位還局限于都市區(qū)人群,未把農業(yè)旅游提升到區(qū)域旅游的發(fā)展潮流中,未能在區(qū)域旅游發(fā)展的潮流中獲得明確的市場份額;加之投資主體的差異,形成了區(qū)域間相互模仿、惡性競爭的局面,缺乏明確的觀光休娛樂型、科普教育型、休閑度假型等形式的農業(yè)旅游定位。
3、景觀同質性嚴重
農業(yè)旅游的發(fā)展基礎由原本的農業(yè)生產、農產品加工、農業(yè)大景觀、鄉(xiāng)村文化為基礎,區(qū)域內的景觀本底差異較小,不同經營主體在開發(fā)過程中不可避免的產生了景觀的同質性,加之早期的農業(yè)旅游發(fā)展缺失統(tǒng)一系統(tǒng)的規(guī)劃和規(guī)范,造成了區(qū)域景觀的同質性嚴重。4、項目單一與文化深挖不夠?，F代農業(yè)旅游是傳統(tǒng)農業(yè)、現代農業(yè)與現代旅游業(yè)結合的時尚產物,其實質是具有農業(yè)生態(tài)休閑、傳統(tǒng)與現代娛樂和求知功能的生態(tài)、文化科普旅游。應該展現鄉(xiāng)村文化休閑的體驗項目;開發(fā)符合現代人需求的娛樂項目;符合都市人群保健養(yǎng)生的生態(tài)項目;建設滿足都市人群生活習慣的基礎設施,從設施建設到項目設計上既體現農味又不失品味。
三、發(fā)展對策制約
現代農業(yè)旅游發(fā)展的主要因素有土地的權屬問題、投資資金來源、從業(yè)人員的來源、專業(yè)的規(guī)劃設計、相關政策的支撐等方面。
(一)引導個體經營為主的家庭特色農場建設
個體經營是農業(yè)旅游發(fā)展的最初形式,在現代農業(yè)旅游的發(fā)展中起到積極的推動作用,但也存在不少的弊端,比如,由于經營者的局限性,早期的農業(yè)旅游呈現出相互模仿,惡性競爭,開發(fā)檔次不高、欺客宰客的現象嚴重。建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制,合理規(guī)劃布局,引導個體經營者按照規(guī)范進行基礎設施的建設;打通資金投入渠道,采取銀行優(yōu)惠貸款政策與民間合法融資渠道,豐富現代農業(yè)旅游的投資、融資模式,推動差異明顯,精致化的家庭農場建設,推進現代農業(yè)旅游的發(fā)展。
(二)推進涉農企業(yè)農業(yè)生產與特色產業(yè)園建設
涉農企業(yè)是推進現代農業(yè)規(guī)范化、標準化發(fā)展的重要力量。涉農企業(yè)有資金的積累,并在種植養(yǎng)殖過程中積累了豐富的,思路開闊,引入高科技進行農業(yè)生產的意愿強烈,并以獨立法人的優(yōu)勢投入到現代農業(yè)旅游體現的建設中。通過建立農業(yè)機農業(yè)旅游的專項扶持資金及項目支持,引導涉農企業(yè)依托已有的生產規(guī)模和格局進行現代農業(yè)旅游項目的更新和升級,形成既實現高科技農業(yè)的生產效益,又能在現代農業(yè)旅游體系中得到進一步的效益擴大化,形成各具特色的農業(yè)生態(tài)產業(yè)園,拉長純農業(yè)生產的經濟鏈條。
(三)打造非農企業(yè)農業(yè)生態(tài)文化主題園建設
由于農業(yè)保險本身的屬性和特點，現行的政策性農業(yè)保險制度在承保、理賠等業(yè)務方面還存在一些復雜性和問題。
一是保險意識方面。從政府角度看，目前的政策性農業(yè)保險業(yè)務中，保險公司主要依靠基層政府和相關職能部門的力量進行推動，委托村委干部等相關人員配合保險公司實施。個別地方政府工作人員對保險認識不夠，推動積極性不足，部門間協調配合成本高，甚至出現相互推諉的現象，影響了農業(yè)保險開展。從保險公司角度看，由于農業(yè)保險的復雜性，一些基層保險機構的工作人員在農業(yè)保險經營中存在畏難情緒，推動力度不夠。從農戶角度看，受傳統(tǒng)生產生活方式影響，農戶對利用保險制度進行風險分擔的意識還不強，再加上效益不高的農業(yè)現狀，農民收入普遍偏低，投保主動性不足。
二是業(yè)務開展方面。我國農業(yè)發(fā)展還處在初級階段，絕大部分農戶種植的土地面積相對較小，個別農戶種植的面積甚至不在同一個地塊，農業(yè)保險標的的分散特點導致承保時風險評估復雜、成本高。由于農業(yè)保險標的的特殊性，農業(yè)保險承保理賠時間集中，工作量大，涉及面廣、手續(xù)繁瑣，對從業(yè)人員政策水平和能力要求較高，再加上農村交通不便的客觀現實，都給保險人造成了不小的困難，從而導致承保成本較高、覆蓋面不廣。
三是產品本身方面。目前，政策性農業(yè)保險產品的特點是三低和三高。三低指的低收費、低保額和低保障。低收費是指向農戶收取的保費較低。有些種植險農戶只需要交幾塊錢，有些保險機構為快速承保，會出現村委或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等單位代為農戶繳款進行投保的情況，造成理賠糾紛。低保額帶來的低保障讓農戶缺乏投保意愿。三高指的是高風險、高成本和高賠付。我國自然災害頻繁，農業(yè)經營風險大，種植業(yè)農戶大多為小農經營，種養(yǎng)業(yè)農戶大多規(guī)模較小，承保理賠技術含量高，災情判斷和損失估算程序復雜，賠付率很高。
四是資源投入方面。農業(yè)保險業(yè)務特殊，涉及面廣，相關農業(yè)保險業(yè)務規(guī)定的操作細節(jié)還不多，指導性不強，公司缺乏對開展農業(yè)保險業(yè)務的培訓和指導。農業(yè)保險承保理賠需要保險公司貼近農村一線，需要基層機構和大量人員親力親為。目前，保險機構的基層組織建設還不能適應農業(yè)保險的迅速發(fā)展，基層網點鋪設不夠，從業(yè)人員數量不足，素質不高，都影響了農業(yè)保險發(fā)展，距離實現“不出村辦保險、不出村辦賠款”還有差距。
二、下一步促進政策性農業(yè)保險發(fā)展的建議
農業(yè)保險惠及千萬農戶，涉及國家根基。政策性農業(yè)保險能有效轉移農戶經營風險，提升農戶抗風險能力，為農民增收“保駕護航”，為農業(yè)和農村發(fā)展起到“四兩撥千斤”作用。建議從以下幾個方面促進政策性農業(yè)保險健康發(fā)展。
一是堅持現行農業(yè)保險制度。《農業(yè)保險條例》從體制上確定了我國現行的政策性農業(yè)保險制度，即政府與市場合作的制度模式，不僅包括政策性保險，還包括商業(yè)險保險。農業(yè)保險不僅有政府政策支持，還有各部門共同協助。這是中國農業(yè)保險多年發(fā)展，不斷嘗試而得到的正確選擇，符合農業(yè)保險歷史的演變結果。這種制度也符合我國國情，符合當前市場化改革的大背景，且已顯示出巨大的制度紅利，促進政策性農業(yè)保險發(fā)展要堅持現行農業(yè)保險制度的頂層設計。
二是完善政策扶持機制。農業(yè)保險作為政策性險種，必須發(fā)揮政府支持作用。根據當前財經現狀，可適當加大中央、省、市財政補貼比例，減輕縣級財政壓力。農戶自繳部分可適當降低，甚至取消?？刹扇〈迩f或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中投保形式，降低業(yè)務成本，激發(fā)保險公司承保熱情。建議加大政府對保險公司的支持力度，為保險公司提供經營管理費用補貼，節(jié)約經營成本，或者實行稅收減免和其他經濟手段，鼓勵商業(yè)保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務。
三是提升創(chuàng)新驅動力。從體制、銷售渠道、產品等方面創(chuàng)新，構建各具特色的政策性保險模式。在現行農業(yè)保險制度頂層設計框架內，鼓勵不同區(qū)域創(chuàng)新機制，靈活運用多種形式，建立適合當地實際的農業(yè)保險模式。如試行農業(yè)保險無賠款優(yōu)待制度，即對未發(fā)生賠款或未達到賠付比例的種植業(yè)保險按一定比例無賠款優(yōu)待，返還給農民一部分保費用作下年度保費，提高農民投保積極性。如簡化農險承保理賠程序，提高工作效率。創(chuàng)新銷售渠道，突破現行直接銷售模式，發(fā)展間接營銷，適度發(fā)揮機構、農村合作組織等中介機構優(yōu)勢，提升推廣力度。創(chuàng)新產品，農業(yè)保險可根據當地具體情況，有針對性的開發(fā)合適的農業(yè)保險品種，尤其是具有地方特色的農作物險種，從傳統(tǒng)的種養(yǎng)擴展到農民生活的方方面面，也可以根據經濟發(fā)展的狀況，制定不同的保險費率，滿足不同層次農戶的需求。
四是加強機構人才等基層建設。農業(yè)保險技術性強，不僅需要大量精算、管理等復合型人才，更需要懂農業(yè)技術和保險技術的一線人才。我國農業(yè)保險的發(fā)展歷程導致農業(yè)保險基層機構人才斷層，隊伍薄弱，發(fā)展受限。支持承辦農險公司在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪設基層農村網點或者建設三農服務站。支持通過引進和自己培養(yǎng)等方式吸引人才進入農業(yè)保險領域。注重發(fā)揮行業(yè)協會組織作用，探索切實可行的高效農業(yè)保險承保理賠技術，積極推廣。為從業(yè)人員提供交流學習機會和平臺，提升人才隊伍素質，加強隊伍建設，為農業(yè)保險奠定發(fā)展基礎。五是提高農戶保險意識。農民是農業(yè)保險的參與主體，沒有農民參與，農業(yè)保險是發(fā)展不起來的。由于我國農民收入水平低，生活水平差，農民參與保險的積極性不高。有些農民認為支出加重家庭負擔，沒有必要，有些農民認為災害短期內不會發(fā)生，保費白交了。政府和保險公司應加強宣傳，向農民宣導農險保費的重要意義，讓農民了解投保的益處，切身感受參保的積極作用，逐步由依賴政府意識向自我保障轉變，提高參保積極性。農業(yè)保險的發(fā)展在于真正提高農民風險防范和自愿投保意識，只有農民真正了解保險、選擇保險，才能有效推進政策性農業(yè)保險的快速發(fā)展。
六是加強服務能力建設。農業(yè)保險也是一種商品，要想讓更多的農民購買這種商品，必須提高商品服務質量。商業(yè)保險公司應該強化農業(yè)防災防損服務，提高農業(yè)抗風險能力，將農業(yè)風險防線向前移。按照發(fā)達國家通用的做法，農業(yè)保險應該是“一條龍”服務，即把科學技術、信貸、供銷、氣象等服務統(tǒng)籌運作，全方位、立體化地提高農業(yè)保險服務水平。
關鍵詞系統(tǒng)論 農民工子女 初中后教育
中圖分類號：G63 文獻標識碼：A
Analyze of the Education After Junior Middle School of Rural
Migrant Workers' Children Based on System Theory
QIAN Xue
(Education School, Jiangxi Normal University, Nanchang, Jiangxi 330022)
AbstractSystems Theory is a subject to study the general pattern of researching system, structure, and principle。The education after junior middle school of rural migrant workers' children is a social project. Government, schools, and families should corporate to solve this question.
Key wordsSystem Theory; rural migrant workers' children; education after junior middle school
隨著我國城市化現代化進程的推進，越來越多的農民涌入城市就業(yè)，其子女也隨父母到城市讀書和生活，在流入地長期居住，形成了一個特殊的群體―“二代移民”。受戶籍制度和高考政策的限制，農民工子女初中后教育問題日益凸現。農民工子女初中后教育政策問題是一個社會系統(tǒng)工程，涉及到政府、學校、社會和家庭等各個利益主體，只有各方力量協力配合，構建相關的因素模型，多元化的觀察這一問題才有取得突破的可能。
1 對農民工子女初中后教育問題的系統(tǒng)論認識
所謂系統(tǒng)，簡單的說就是由部分構成的整體，是相互作用的諸要素的綜合體。農民工子女初中后教育政策問題不是孤立的，而是一個系統(tǒng)的工程，是由政府、學校、企業(yè)和家庭四個基本要素構成的開放系統(tǒng)。政府、學校、企業(yè)和家庭肩負著不同的社會職能，但它們又不是一個獨立的子系統(tǒng)，而是與外部環(huán)境有著復雜聯系的開放系統(tǒng)，關系到社會的方方面面。
首先要認清農民工子女初中后教育問題產生的原因。隨著社會經濟的發(fā)展，出現了大量的剩余勞動力，于是大批的農村剩余勞動力涌入城市。農民工在城市生活p生產相對穩(wěn)定后，一部分人把生活在原籍的子女接入城市讀書和生活，此外他們還在城市生兒育女，形成了一個獨特的群體―“二代移民”。在義務教育階段，黨和國家出臺了一系列的政策辦法來保障農民工子女的教育權利，農民工子女義務教育問題得到了較好的解決。但在農民工子女接受義務教育的問題不斷取得成效的同時，農民工子女初中后教育的問題卻日益凸現，目前還沒有明確的法律文件規(guī)定，也沒有相應的政策支持。成了教育政策系統(tǒng)的一個盲點和斷層區(qū)。搞好農民工子女初中后教育已是一個刻不容緩的問題。
其次要認清“二代移民”的獨特性。與農民工子女的父輩不同，一方面“二代移民”有著不同的生活追求和心理預期，他們是未來的城市新公民。當他們較多的體會到與遷入地人群的生活地位差距時，在心理上會產生更多的被歧視感，對他們的成長很不利。另一方面，他們的可塑性也很大，初中畢業(yè)的農民工子女正處于青少年期，渴望通過自身的努力來改變現狀，加強對他們的教育和引導，會起到事半功倍的效果。根據上海市對外來務工子女受教育情況調查顯示，初中畢業(yè)后繼續(xù)讀書是農民工子女及其父母的主要意愿，而在流入地繼續(xù)就讀是農民工子女的主要期望。①所以創(chuàng)造條件讓他們中的一部分人接受初中后教育，已經是亟待解決的嚴重問題了。
2 系統(tǒng)論的角度分析農民工子女初中后教育的主要障礙
教育系統(tǒng)是社會大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，也是一個自成體系的獨立系統(tǒng)，教育系統(tǒng)的存在和發(fā)展，要依賴外部環(huán)境，要時刻與外部環(huán)境保持物質p能量p信息的交換。農民工子女初中后教育問題是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、學校、家庭等各個利益主體。下面我們就從系統(tǒng)論出發(fā)來探討影響農民工子女初中后教育的主要障礙因素。
2.1 制度性因素的限制
（1）戶籍制度的限制是影響農民工子女在流入地接受初中后教育的首要障礙。我國實行嚴格的戶籍制度，幾乎所有的省市都明文規(guī)定，當地高中（含中專，技校，職高）只接納有本地戶籍的初中畢業(yè)生。雖然部分地區(qū)有所松動，但成效不大。受到戶籍制度的限制，農民工子女不能享受與本地學生接受初中后教育的平等權利。教育制度的頒布實施和戶籍制度也有密切的關系，教育福利直接與戶籍本身掛鉤。由于初中后教育屬于非義務教育，非本地戶籍人口沒有納入當地的教育財政預算，難以享受到優(yōu)越的教育資源和教育福利。②
（2）高考政策的限制是影響農民工子女在流入地接受初中后教育的主要障礙。我國現行的高等學校招生嚴格執(zhí)行按戶籍報考的規(guī)定，非本地戶籍不能在當地參加高考，這說明，即使農民工子女有幸在流入地高中學習，也無法在當地參加高考，只能回原籍參加高考，而各地的課程設置不一致，教材也大不相同，而且有的省市實行高考自主命題，這就使得回原籍參加高考的農民工子女面臨巨大的困難，使得他們高考困難重重。
2.2 財政性因素的制約
由于初中后教育屬于非義務教育，國家缺乏針對農民工子女接受初中后教育的經費投入。地方政府預算也只考慮了本地戶籍的教育經費。所以幸運進入高中教育階段的農民工子女除交納學費、雜費外，還要負擔一筆借讀費和擇校費。我國有三分之一的農民工家庭處于城市貧困群體中，根本沒有能力支付高昂的學習費用，只能對高中階段教育望塵莫及。
2.3 結構性因素的影響
（1）高中教育資源相對短缺。大多數農民工都希望孩子通過接受高等教育來改變自己的社會地位，所以他們對進入高中學習有較高的預期。而高中屬于非義務教育，高中教育資源相對來說比較稀缺，高中學校的規(guī)模受到師資、校舍、經費等種種條件的限制，無法容納數量眾多的農民工子女。所以學校處于自身因素考慮設置了較高的入學門檻，來限制進入學校的農民工子女的數量和質量，使得眾多的農民工子女無法進入流入地高中學習。③
（2）與高中教育資源短缺不同的是，職業(yè)技術類學校資源相對寬松。目前部分職業(yè)類學校存在生源不足的現象，職業(yè)類學校的教育資源仍有較大的剩余空間。這就形成了一個結構性的失調問題，一方面高中教育資源供不應求，另一方面職業(yè)類學校還存在生源不足的現象，造成了教育資源的極大浪費。所以農民工子女初中畢業(yè)后可以考慮在職業(yè)類學校就讀，即充分利用了職業(yè)教育資源，又能在一定程度上解決初中畢業(yè)后的教育問題，提高自身的學歷水平和職業(yè)技能。
綜上，我們從制度性因素的限制、財政性因素的制約，以及結構性因素的影響這三個方面來分析了農民工子女初中后教育的主要障礙?？梢姼鱾€因素都是相互制約，相互作用的，相互交叉的。所以我們不能獨立的來分析每一個問題，而是要綜合起來考察事物，把它置身于社會大環(huán)境中，來尋求解決的思路和辦法。
3 系統(tǒng)論視野下的農民工子女教育政策探析
目前，針對農民工子女初中后教育問題，我國部分地方政府正在采取積極的應對措施，也取得了可喜的成就。這反映出了地方政府對解決農民工子女初中后教育問題的重視。但要全面解決農民工子女初中后教育的問題，僅僅靠地方政府是不夠的，所以我們要從一般系統(tǒng)論出發(fā)來綜合尋求解決的方法和策略，使得各方力量協力配合來解決這一城市邊緣群體的教育政策問題。
3.1 采取分層推進策略，逐步打破戶籍限制，為農民工子女接受高中教育提供政策支持
目前我國采取的嚴格戶籍制度嚴重制約了農民工子女接受初中后教育，國家應該制定相應的政策，通過傾斜性的誘導政策，在有條件的地區(qū)逐步放松對戶籍的限制，分層分步驟地從戶籍制度逐步向居住證制度過渡，逐步打破戶籍制度對農民工子女接受初中后教育的限制。有選擇地放寬對農民工子女進入高中的入學限制，使高中教育資源更有效的發(fā)揮作用。這樣也許短期內會引起大量的農民工子女為接受優(yōu)質教育資源涌入城市，引起對教育資源惡性的爭奪。在這方面我們可以借鑒美國的經驗來規(guī)范準入的標準，設置一定的條件，滿足條件的人才能獲得本地居民所享有的教育權利和利益。④
3.2 充分利用職業(yè)類教育資源，為農民工子女接受中等職業(yè)教育提供便利
在我國產業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的過程中，各行各業(yè)對中等職業(yè)教育畢業(yè)生的需求日益旺盛，特別是第三產業(yè)的發(fā)展，為中等職業(yè)受教育者提供了大量的就業(yè)崗位，中等職業(yè)教育服務經濟社會的能力明顯增強。著眼于滿足農民工子女的教育和就業(yè)需求，中等職業(yè)教育無疑會成為農民工子女接受初中后教育的一個重要選擇。因此，政府和職業(yè)類學校要采取措施為農民工子女提供便利，降低入學門檻，通過助學金，獎學金，貸學金等多種途徑來解決農民工子女的教育經費問題，多方位多渠道的吸收民間資金，鼓勵企業(yè)和學校合作辦學，以此解決教育經費問題，為農民工子女接受中等職業(yè)教育提供便利。
3.3 建立法律保障機制，從法律的高度來保障農民工子女接受初中后教育的權利
教育是關系到社會可持續(xù)發(fā)展和民族前途的事業(yè)，農民工子女屬于城市的邊緣群體，政府要給予高度的重視，制定相應的法律法規(guī)，來保障農民工子女接受初中后教育的權利。政府在建立法律保障機制時要考慮種種因素，以及防范特殊問題的發(fā)生，是一個有待研究和思考的問題。
注釋
①吳曉燕，吳瑞君.大城市流動人口子女初中后教育的現狀p問題及難點分析―基于上海市的專題調研[J].教育導刊，2008-12(上半月).
②雷萬鵬.從多元需求看流動兒童教育政策選擇[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2005.5.
