發(fā)布時間：2023-03-21 17:06:33
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的社會救助論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
社會醫(yī)療救助制度是在政府的主導下，動員社會力量廣泛參與的一項面向弱勢群體的醫(yī)療救助行為。它作為多層次醫(yī)療保障體系中的最后一道保護屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態(tài)的社會弱勢群體網(wǎng)羅在醫(yī)療保障體系之中，通過實施社會醫(yī)療救助制度，為他們提供最基本的醫(yī)療支持，以緩解其因病而無經(jīng)濟能力進行醫(yī)治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強自我保障和生存的能力。
社會醫(yī)療救助制度的產(chǎn)生與發(fā)展是同我國經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是醫(yī)療保險制度的變革聯(lián)系在一起的。20世紀90年代末，政府在實施基本醫(yī)療保險制度改革的同時，把醫(yī)療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項工作的發(fā)展很不平衡，只在極少數(shù)經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)開始試行，從總體上看基本處于探索階段。
一、社會醫(yī)療救助制度的性質(zhì)和特點
（一）籌資方式的多樣性
社會醫(yī)療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財政支持和社會捐助兩個方面。這種籌資方式，不強調(diào)權利與義務的對等。出資者的行為不是為了獲得享受社會醫(yī)療救助的權利，主要是出于一種愛心、一種社會責任感。
（二）救質(zhì)的公益性
社會醫(yī)療救助制度既非純粹的政府行為，也有別于一般的營利行為，它是一種主要由政府資助、社會捐助和道德力量支持的社會公益性活動。在我國社會上經(jīng)常出現(xiàn)的一些通過募捐等方式，籌集一定數(shù)量資金，指向性地捐助給特定的重病者。這說明醫(yī)療救助作為一項公益性社會活動在群眾中具有廣泛的思想和心理基礎，因而獲得社會力量支持的力度和可能性較大。
（三）救助對象的廣泛性
從根本上講，只要是符合條件的弱勢群體，都應是社會醫(yī)療救助的對象。它了般不對服務對象預先進行基于履行義務的資格審查和限制，服務對象也是隨著其經(jīng)濟狀況的變化而隨時變化的。在救助水平上，社會醫(yī)療救助只能是“雪中送炭”，救助標準相對較低，是以維持其基本生存能力為目的救治行為，防止其因病致貧、返貧。
（四）具有相對的獨立性
社會醫(yī)療救助制度所救助的對象是其他幾項醫(yī)療保險制度難以涵蓋的，在多層次醫(yī)療保障體系中發(fā)揮著最后“兜底”的防線作用，是恢復家境、逐步脫貧以至徹底根除貧困的治本之策。對于因病致貧的貧困戶，對于主要勞動力或收入來源的勞動者來說，救治一個病人無異于救助一個家庭，提供一個擺脫貧困的前提和機會。
二、建立社會醫(yī)療救助制度的必要性
（一）有利于推動多層次醫(yī)療保障體系的建立
我國醫(yī)療保障制度改革的基本原則和方向是建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應、妥善處理好公平和效率關系、各方面責任邊界明晰的新型基本醫(yī)療保障制度，為廣大職工提供基本醫(yī)療需求。發(fā)展社會醫(yī)療救助事業(yè)，不僅是解決社會弱勢群體醫(yī)療問題的重要措施，而且也是推動多層次醫(yī)療保障體系建立、實現(xiàn)新舊制度平穩(wěn)過渡的重要條件。
（二）有利于維護社會的公正和穩(wěn)定
由于經(jīng)濟結構的調(diào)整和社會保險制度的滯后，使競爭中處于劣勢地位的弱勢群體在較長一段時間內(nèi)依然存在。他們是社會最需要給予關注的弱勢群體。在市場經(jīng)濟條件下，為了避免收入分配差距造成的貧困現(xiàn)象給經(jīng)濟和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來的影響，維護社會的公正和穩(wěn)定，在幫助這部分人恢復自我保障能力的同時，客觀上要求建立具有廣泛覆蓋性和包容性的社會救助系統(tǒng)，其中包括社會醫(yī)療救助系統(tǒng)。
（三）有利于保證基本醫(yī)療保險制度的正常運行
目前，我國建立的多層次醫(yī)療保障體系大體上包括三個基本層次：第一個層次是基本醫(yī)療保險，主要作用是通過互助共濟保障城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療權益；第二個層次是補充醫(yī)療保險、商業(yè)醫(yī)療保險及大病醫(yī)療互助、特殊人群醫(yī)療補助，主要作用是適應部分不同人群，以滿足其不同的或更高層次的醫(yī)療需求；第三個層次是社會醫(yī)療救助，主要作用是對城鎮(zhèn)弱勢群體特別是對低收入者和貧困者給予必要的幫助。從某種意義上說，沒有醫(yī)療保障體系的第三個層次，第一、二個層次也就會扭曲、變形，醫(yī)療保險制度也就難免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本權利
在政府主導下盡快建立和完善社會醫(yī)療救助制度，對弱勢貧困病人實施醫(yī)療救助是保障公民基本權利的，重要內(nèi)容，是政府部門的一項義不容辭的重要職責，也是實現(xiàn)保障公民基本權利的重要體現(xiàn)。
三、建立社會醫(yī)療救助制度的有利條件和現(xiàn)狀
（一）我國醫(yī)療保險制度改革方案的設計上為建立社會醫(yī)療救助制度留出了空間
為了滿足有不同支付能力的社會群體客觀存在的不同層次的醫(yī)療消費需求，政府在制訂醫(yī)療保險制度改革的方案上，鼓勵發(fā)展補充、商業(yè)等多層次醫(yī)療保障體系，同時也為發(fā)展其他保險留出市場空間。發(fā)展包括醫(yī)療救助在內(nèi)的多層次醫(yī)療保障體系，不僅是國外發(fā)展社會保險的成功經(jīng)驗和一貫做法，也適合我國社會主義初級階段的基本國情和適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要。
（二）我國社會上積極倡導的慈善事業(yè)及募捐活動為建立醫(yī)療救助制度奠定了基礎
慈善事業(yè)、義捐活動作為一種扶持社會貧困弱者的民間群眾性互助活動，其意義在于它能夠通過匯集民間的財力來對需要社會救助的成員進行有效的救助，以解除被救助者的生存危機或特別醫(yī)療困難，從而起到弘揚社會成員的愛心與道德、促進社會文明健康發(fā)展和減輕政府壓力的多重作用。我國大陸及香港、澳門、臺灣等地通過社會募捐等形式為救助貧困疾病患者作出了重要貢獻。
（三）我國部分地區(qū)的改革實踐為建立社會醫(yī)療救助制度提供了經(jīng)驗
1.出臺政策，確定了救助范圍
上海市2001年8月在做好醫(yī)療救助工作的指導意見中，明確提出醫(yī)療救助對象和具體申請條件。北京市從2002年1月1日起，正式實施的《城市特困人員醫(yī)療救助暫行辦法》，規(guī)定以申請醫(yī)療救助的對象以及憑《北京市城市居民最低生活保障金領取證》就醫(yī)實施減免醫(yī)療費用的辦法。廣州市對低保救助對象患重大疾病的人進行限額資助，不同的病種資助的金額不同，撥出的專項資金將逐步緩解這種困難局面。
2.制定標準，明確了救助形式
上海市救助標準為個人基本醫(yī)療費用在扣除各項醫(yī)療保險可支付部分及單位（包括職工大病互助保障計劃等）應報銷部分后，其個人實際支付部分按25％——50％比例的額度給予補助，全年醫(yī)療救助額度累計一般不超過5000元。北京市醫(yī)療救助的額度按照個人負擔醫(yī)療費用的50％支付，全年個人累計醫(yī)療救助支付額度原則上不超過1萬元。確屬特殊困難人員，經(jīng)向戶口所在地街道辦事處（鄉(xiāng)人民政府）申請，區(qū)縣民政部門審批后，可適當增加醫(yī)療救助比例。停產(chǎn)、半停產(chǎn)等特殊困難企業(yè)確實無力支付醫(yī)療救助資金時，職工或退休人員可通過所在單位向所在區(qū)縣勞動保障部門申請醫(yī)療救助，全年個人享受的醫(yī)療補助金額原則上不超過1萬元。?？谑?1個社區(qū)衛(wèi)生服務站對轄區(qū)內(nèi)困難群眾免費建立個人健康檔案，并每年免費體檢兩次；對轄區(qū)內(nèi)困難群眾免收掛號費，治療費減免30％；對高血壓、糖尿病、腦中風后遺癥、惡性腫瘤晚期等患者進行系統(tǒng)管理，每季度定期隨訪一次，指導用藥和自我保健。
3.籌集資金，保證了救助急需
上海市積極扶持慈善醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展。市慈善基金會從2001年2月份起正式實施慈善醫(yī)療救助計劃。根據(jù)這個計劃，慈善基金會通過向社會各界定向募集資金，設立慈善醫(yī)療專項基金，每年從基金中撥出500萬元，對本市城鎮(zhèn)1萬名沒有能力參加基本醫(yī)療保險和補充醫(yī)療保險的社會特困人員，實施慈善醫(yī)療救助。北京市實施醫(yī)療救助所需資金是通過政府資助和社會籌集等方式解決，資金專賬管理，?？钍褂?。市民政局還從社會福利彩票所籌福利金中提取15％用于城市特困人員的醫(yī)療救助。為解決特困職工因經(jīng)濟收入過少，同時又因負擔醫(yī)療費用過重而基本生活得不到保障問題，對“鰥寡孤獨”及發(fā)生特殊困難或特殊疾病的人員，政府出面多方籌集資金，對特困人員因醫(yī)療費用支出過大造成的困難給于救濟。廣州市從2000年1月起在城鎮(zhèn)實施了特困人員基本醫(yī)療保障制度，按當?shù)厣畋Ｕ蠘藴实?4％對城鎮(zhèn)特困人員給予醫(yī)療救助。兩年來，共為21342人提供了醫(yī)療救助。此外，市政府2002年撥出1000萬元專款，區(qū)縣級市撥款1300多萬元，社會福利彩票募捐到800多萬元，組成重大疾病醫(yī)療救助金，幫助低收入困難家庭的大病醫(yī)療。佛山市專門設立了“社會醫(yī)療救助金”，重點用于特困人員等人員的醫(yī)療費用。河南省信陽市政府成立了由財政、民政、衛(wèi)生等部門組成的無主病人專項資金管理委員會，設立專項救濟基金解決無主病人看病欠費問題。
4.建立醫(yī)院，提供了優(yōu)惠服務
北京市為完善醫(yī)療救助制度，保障低收入群體醫(yī)療需求，于2001年年底正式建立了首家社會福利醫(yī)院。該院是一所隸屬于市民政局的全民所有制非營利性二級甲等綜合性醫(yī)院。城市低保對象中“三無”人員和因公致殘返城知青到社會福利醫(yī)院需住院治療時，將根據(jù)有關規(guī)定為他們優(yōu)惠服務。安徽省要求所有政府舉辦的非營利性醫(yī)院設立“助困病房”或“助困病床”，對困難群體實行“特困救助”，在保證醫(yī)療質(zhì)量和滿足基本醫(yī)療需要的前提下，選用適宜技術，把“助困病床”的單病種平均住院費控制在普通病床的75％以內(nèi)，超過部分由醫(yī)院統(tǒng)一實行減免。鄭州市成立了濟困醫(yī)院，以無償服務的成本價向全市低收入人群提供可靠的基本醫(yī)療服務。廣州市為特困低保對象專門建立了慈善醫(yī)院，明確所有的低保對象在慈善醫(yī)院看病可按一定的標準享受免費醫(yī)療，特困戶可獲得二定的優(yōu)惠。同時，該市投入1800萬資金計劃建立全國第一個癡呆康復樓，為老年人提供專業(yè)護理。?？谑幸?guī)定市屬各醫(yī)院在門診專門增設特優(yōu)診室，向困難群體提供優(yōu)惠服務。
四、社會醫(yī)療救助制度的實施范圍
社會醫(yī)療救助的基本范圍，主要是對貧困群體在疾病醫(yī)治費用遇到困難時，不具有依靠其他途徑享受醫(yī)療服務條件，以及對醫(yī)療負擔承受能力十分脆弱，現(xiàn)有的醫(yī)療壓力又威脅著家庭成員生存的個人和家庭。具體而言，應側重的是生活在最低生活保障線以下的貧困者和無固定收入、無生活依靠、無基本醫(yī)療保險的下崗失業(yè)者、殘疾者、老齡者，以及一些意外情境下的傷病者。具體包括：
一是轉型時期的下崗職工、失業(yè)人員等特殊群體。城市中下崗職工、失業(yè)人員已成為轉型時期一個與日俱增的新的社會弱勢群體，占據(jù)了城市貧困人口的絕大多數(shù)，已逐步取代原有的民政救濟對象而成為貧困救助的主體。
二是生活在最低生活保障線以下的殘疾人員。目前全國約有各類殘疾人6000多萬人。北京市一項城市貧困人口致貧原因調(diào)查分析中稱，在貧困家庭的總人口中，殘疾人占19.8％，這既是貧困人口致貧的主要原因，也是妨礙脫貧解困的重要原因，而且是一種幾乎無法解脫的原因。殘疾人的情況雖然不完全相同，但其經(jīng)濟來源主要是靠家庭、親屬供養(yǎng)和國家、集體救濟，處于社會生活的底層，生活狀況在總體上不容樂觀，是一個最典型的特殊社會弱勢群體。既具有經(jīng)濟利益上的貧困性，又具有生活質(zhì)量上的低層次性，還具有承受能力上的脆弱性。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，在醫(yī)療需求上表現(xiàn)的更為迫切。
三是體弱多病鰥寡孤獨等老年弱勢人群。老年人體弱多病，醫(yī)療需求相對增多，比其他年齡段群體在醫(yī)療保健方面有更多的需要，他們是發(fā)病率、患病率最高的人群，而且發(fā)生高額醫(yī)療費用的概率大。同時老年人群的經(jīng)濟狀況與其他年齡段群體相比又處于劣勢，特別是高齡老年人及無子女或子女不在身邊的“空巢家庭”的老年人，由于他們退休時間較早，退休金一般比較低，對于過高的醫(yī)療費用，個人的經(jīng)濟承受能力極其有限。城市老年人特別是處于最低收入水平及以下的體弱多病鰥寡孤獨等特困老年人，已成為我國體制轉換時期的一個新型社會弱者群體。在醫(yī)療保障方面，如果按照與其他人群一致的做法“一刀切”，勢必導致部分老年人有病不能醫(yī)、不敢醫(yī)。
四是其他特殊情形下需醫(yī)療救助的弱勢群體。近年來城市流動人口的比例在逐年增大，城市里形成了農(nóng)民工群體。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前進入城市打工的農(nóng)民工約1.2億人。他們屬于城市中生活水平低、基本上無任何保障的人口。很多人士要從事苦臟累險的工作，工資收入低，工作時間長，并且難以得到同城鎮(zhèn)常住人口相等同的勞動與生活保障待遇，從而導致高概率的健康損害。再加上他們因收入不穩(wěn)定及收入向其農(nóng)村家庭的轉移，因而也成為城市貧困人群的主要構成群體，進入有病無錢就醫(yī)的行列。此外，在日常工作生活中，經(jīng)常會出觀一些意外傷害無錢救治的傷殘者及不明身份的或雖明身份但無法及時找到出資人的弱勢病人。
五、社會醫(yī)療救助資金的籌集渠道、救助方式和原則
（一）籌集渠道
1.政府財政支持
改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責任。各級財政部門應根據(jù)統(tǒng)籌兼顧以及現(xiàn)實需要和可能，編制醫(yī)療救助的經(jīng)費預算，保證醫(yī)療救助必要的資金。要按照財政管理體制，實行分級管理，加大監(jiān)管力度，防止挪用擠占，確保?？顚Ｓ谩?/p>
2.吸納社會捐助。
社會捐助是醫(yī)療救助的主要經(jīng)費來源之一，要建立專門機構，負責管理醫(yī)療救助捐贈活動及其基金的使用，形成統(tǒng)一規(guī)范的接受捐贈服務的網(wǎng)絡。應設立專門的慈善醫(yī)療專項基金，從其收入中劃撥一部分用于醫(yī)療救助。
3.特別捐稅補助
為擴大醫(yī)療救助基金的來源，可開辟特別新捐稅，此項稅收直接進入社會保障基金醫(yī)療救助特別賬戶。我國目前收入差距拉大，出現(xiàn)某些消費畸形?？烧魇障窀邫n化妝品進口稅、遺產(chǎn)稅及高檔宴席稅等，調(diào)節(jié)社會分配出現(xiàn)的巨大鴻溝，為低收入階層提供必需的醫(yī)療保障。
4.其他渠道籌集
從醫(yī)療保險基金中適當劃入一部分，醫(yī)療保險作為一種社會保險，為社會弱勢群體的醫(yī)療服務應提供一定支持；企事業(yè)單位等投資一部分，應制定優(yōu)惠政策，建立多元化的對弱勢人群事業(yè)的投資機制，鼓勵企事業(yè)單位、個人和外商投資弱勢人群的醫(yī)療救助事業(yè)；此外，還應從各種罰沒收入、社會福利彩票收入中劃入一部分作為醫(yī)療救助基金。
（二）救助程序
1.本人申請
符合醫(yī)療救助范圍的弱勢群體，本人可根據(jù)實際醫(yī)療需求和收入狀況向所在社區(qū)提出申請，并提供有關的證件和收入證明。
2.資格審查
對申請者要經(jīng)過必要的資產(chǎn)評估、實際收入水平和病情等進行調(diào)查核實，對其資格進行審查，并及時掌握保障對象的動態(tài)情況。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障線所規(guī)定的收入標準。在此基礎上經(jīng)過評議后提出初步意見，并在申請人居住地社區(qū)張榜公示，做到公開、公平、公正、合理。
3.審核批準
對符合條件并經(jīng)審核批準后，正式發(fā)給醫(yī)療救助卡，從而持卡享受相應的醫(yī)療救助待遇。
（三）救助原則
醫(yī)療救助的規(guī)模、水平等完全取決于醫(yī)療救助資金能否得到保障。由于各地經(jīng)濟社會水平的差異，醫(yī)療救助也不可能制定一個全國統(tǒng)一的標準。在我國社會主義初級階段，要滿足醫(yī)療救助資金的需求，無論中央還是發(fā)達地區(qū)的財政，都是難以做到的。主要是醫(yī)療救助的資金需要與供給的矛盾非常突出，貧困或特殊人群中患者增多，醫(yī)療總量擴大；醫(yī)療費用價格上漲，使醫(yī)療救助費用不斷增大。這些都加重了醫(yī)療救助作為最后一道防線的壓力。因此，社會醫(yī)療救助只能提供最基本的醫(yī)療服務，是一種救危性救助而非康復性救助。
（四）救助形式
1.專項經(jīng)費補助。財政每年應根據(jù)救助對象的治病需求，撥付一定的經(jīng)費，?？顚Ｓ茫〔Ｓ茫蟛⊙a助。
2.醫(yī)療費用減免。給醫(yī)療機構一定的經(jīng)濟補貼，或舉辦專門福利性質(zhì)的醫(yī)院，免費或優(yōu)惠部分醫(yī)療費，為救助對象提供優(yōu)惠醫(yī)療服務。如北京市規(guī)定，享受醫(yī)療救助卡的特困人員，可持醫(yī)療救助卡在社區(qū)衛(wèi)生服務站就醫(yī)，或經(jīng)批準到北京市福利醫(yī)院就醫(yī)，費用按規(guī)定減免。
3.開展義務巡診。組織醫(yī)務工作者發(fā)揚人道主義精神，定期或不定期地到社區(qū)開展義務巡診活動，向社會弱勢群體提供免費或價格低廉的醫(yī)療報務。
4.組織慈善救助。社會或慈善組織為貧困病人組織開展義診、義捐和無償義務活動。
5.繳納醫(yī)療保險?！蒙鐣t(yī)療救助基金為救助對象繳納醫(yī)療保險費，幫助其參加醫(yī)療保險乙如鎮(zhèn)江市規(guī)定，未參加基本醫(yī)療保險的享受本市城鎮(zhèn)居民家庭最低生活保障的職工和退休人員，由市醫(yī)療保險經(jīng)辦機構為其辦理參加住院醫(yī)療保險的手續(xù)，所需繳納的費用由社會醫(yī)療救助基金予以列支。
六、基本結論和政策建議
（一）抓住有利時機，盡快建立社會醫(yī)療救助制度
我國建立社會醫(yī)療救助制度應堅持大力提倡，積極支持，正確引導，不斷規(guī)范，強化服務，穩(wěn)步推進的方針。各級政府特別是勞動保障、民政、衛(wèi)生和財政及工會等有關部門要予以足夠重視和大力支持。當前，在我國醫(yī)療保險制度全面推進的同時，部分地區(qū)的實踐為發(fā)展社會醫(yī)療救助事業(yè)提供了有益的借鑒。實踐表明，在我國全面建立社會醫(yī)療救助制度的條件基本具備。特別需要指出的是，目前我國社會弱勢群體的基本生活保障問題得到黨和政府的高度重視，政府有關部門制定了相應的政策。各地要抓住有利時機，積極推動社會醫(yī)療救助制度的建立，發(fā)揮多層次醫(yī)療保障體系的整體效應。
（二）調(diào)動各方面積極因素，促進社會醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展
要運用一定的政策和財政扶持，有意識地對社會醫(yī)療救助事業(yè)進行必要的引導。發(fā)展社會醫(yī)療救助事業(yè)，政府要大力提倡和動員全社會力量積極參與，并且要注意對制度建設和運行機制中存在的問題進行積極有效的規(guī)范。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，醫(yī)療衛(wèi)生狀況不同，因此建立和健全醫(yī)療救助體系也應從本地的實際情況出發(fā)，逐步在有條件的地方推開。不斷擴大范圍。要實行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預，強化管理服務。
（三）積極籌措資金，保證社會醫(yī)療救助工作的開展
根據(jù)社會醫(yī)療救助制度的特點，其所需資金必須堅持兩條腿走路的原則，一方面政府要承擔必要的財政支持和組織管理責任，增加必要的資金投入，這應是醫(yī)療救助的主流籌資渠道。同時，要在醫(yī)療機構承擔社會責任方面做出有利于社會醫(yī)療救助事業(yè)發(fā)展的規(guī)定；另一方面要積極提倡和動員社會力量給予支持。要強化公益性宣傳，鼓勵對社會醫(yī)療救助機構的捐贈，制定醫(yī)療機構承擔一定比例的社會義務救護工作的規(guī)定。
（四）完善相關政策，建立社會醫(yī)療救助的公共設施
政府在有條件的城市要建立部分公立免費或低費的醫(yī)療救助醫(yī)院。目前醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)正在進行著一場全面改革，可劃撥一小部分衛(wèi)生資源組建“貧民救助醫(yī)院”或“社會福利醫(yī)院”，專門收治處于弱勢群體的患者，所發(fā)生的醫(yī)藥費用，可按照有關規(guī)定享受醫(yī)療救助的免費或優(yōu)惠政策。在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中，要加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心及服務站的建設，強化預防疾病等服務功能，努力使社區(qū)成為價廉方便并能提供較好服務的基層衛(wèi)生組織，并積極探索為社會弱勢群體建立廉價醫(yī)院、廉價門診的途徑。
（五）加強組織協(xié)調(diào)，形成推進社會醫(yī)療救助工作的整體合力
總的原則是，依托現(xiàn)有基礎條件，建立精簡高效的管理機構和完善的制度辦法，確保社會醫(yī)療救助基金的低成本、高效率使用。同時，應成立由各方人員組成的社會醫(yī)療救助基金會，主要負責對醫(yī)療救助基金的籌集、管理和使用，并對有關醫(yī)療救助事項提出建議。社會醫(yī)療救助基金的管理要堅持“收支兩條線”辦法，加強監(jiān)督機制，防止擠占、挪用和浪費，保證資金?？顚Ｓ煤褪褂玫耐该餍浴⒏咝Щ?。
一、下發(fā)學習通知。3月13日，校團委向全校分團委發(fā)出《關于在大學生中開展社會主義榮辱觀教育的通知》，要求各分團委認真學習、深入領會總書記關于社會主義榮辱觀的重要論述，在全校青年中掀起學習的，不斷加深對社會主義榮辱觀的認識理解。通知強調(diào)要把在大學生中開展社會主義榮辱觀教育作為加強大學生思想道德建設的重要內(nèi)容抓緊抓好，廣泛組織社會主義榮辱觀的學習實踐活動，教育引導廣大大學生牢固樹立社會主義榮辱觀，努力成長為有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義公民。
二、利用新聞媒介進行宣傳。校團委將以校園廣播、網(wǎng)絡、報刊、櫥窗等為載體，開辟專欄，宣傳社會主義榮辱觀的重大意義和深刻內(nèi)涵，宣傳大學生思想道德建設工作的成功經(jīng)驗和社會主義榮辱觀教育的經(jīng)驗和體會，營造良好的輿論氛圍。
三、舉辦團干培訓班。校團委將于4月中旬舉辦校、院、班三級學生干部培訓班，重點學習和討論社會主義榮辱觀、共青團湖南省委第十二屆五次全會精神等，幫助大學生理解掌握社會主義榮辱觀的時代背景、重要意義和豐富內(nèi)涵，以增強學生干部增強牢固樹立社會主義榮辱觀的自覺性，提高政策水平、理論深度和業(yè)務能力。
四、開展“兩彈一星”精神教育活動。我校在辦學歷史上一直與核科學有著緊密的聯(lián)系，一部分教師曾經(jīng)參加過“兩彈一星”的研制，一部分畢業(yè)生長期堅持在核行業(yè)工作，我?，F(xiàn)在設有多個與核有關的專業(yè)，因此，將“兩彈一星”精神作為我校大學生思想政治教育的主線，符合我校的校情。校團委已編印了《“兩彈一星”精神學習資料》，正組織學生學習“兩彈一星”科技人員熱愛祖國、無私奉獻、自力更生、艱苦奮斗、大力協(xié)同、勇于攀登的科學精神，提高大學生的道德素質(zhì)和政治覺悟，增強民族自尊心、自信心和自豪感。
關鍵詞:和諧社會；保障體系；困境；對策
住房問題是關系千家萬戶的民生問題。黨的“十七大報告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動建設和諧社會?！苯⒔∪嗲雷》勘Ｕ象w系,解決低收入家庭住房困難,是政府發(fā)揮公共服務職能、貫徹落實十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用房”的設計思路與實踐,取得了較好的成效。
一、淮安市住房保障面臨的主要問題
(一)廉租住房實物配置量相對偏少
住房政策實行貨幣化補貼后,淮安市曾一度中斷了相關保障性住房的建設,造成向低收入群眾實物供應存量不足,一定程度上加劇了商品房價格的上漲。實踐證明。貨幣補貼的優(yōu)惠政策難以抵消市場經(jīng)濟下的住房價格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設力度,逐步擴大廉租住房實物配租比例,但由于低收入群體基數(shù)較大,收購的廉租住房實物房源偏少,廉租房實物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無房等困難家庭未能享受到實物配置待遇。同時,隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。
(二)保障性商品房購買力相對不足
根據(jù)我國一些地區(qū)的實踐,城鎮(zhèn)人口的30%需要通過經(jīng)濟適用性房屋進行保障?；窗彩?007年市區(qū)戶籍人口為87.25萬,經(jīng)濟適用房保障人口約為26.2萬。按照每戶3人計算,約有8.7萬戶需要購買經(jīng)濟適用房。按每戶60平方米計算,淮安市約需經(jīng)濟適用房552萬平方米,目前開發(fā)還存在較大缺口?；窗彩惺袇^(qū)保障性商品房管理辦法規(guī)定,保障性商品房近期房價控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷售對象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價格購買60平方米的保障性住房,至少需要12萬元,超出了他們的承受力?；窗彩泄浪惴蠗l件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實際有購買力的僅約600戶左右。部分獲得購買保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房價一半的首付款后已經(jīng)傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項?？梢灶A計,這部分家庭購買保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個問題。
(三)部分新增就業(yè)群體居住壓力較大
隨著淮安市工業(yè)化城市化進程的加快,新增就業(yè)群體不斷擴大,包括城鎮(zhèn)人口中自然增長部分、畢業(yè)后留在城市的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村郊縣向市區(qū)遷移和定居的人口、外來務工人員等。他們收入不高,還沒有積累,在相當長一段時期沒有能力購買商品房。近年來,淮安市雖然集中建設了一批外來務工人員職工宿舍,公共租屋也開始啟動,但主要面向工業(yè)園區(qū)的勞動者,對于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠遠不足,大多數(shù)外來人口需要直接面對水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來務工人員待遇方面?zhèn)戎赜诠I(yè)園區(qū)內(nèi)大中型企業(yè),對于相對分散的其他行業(yè)低收入流動人口的居住問題還缺乏周全的考慮。
二、完善淮安市住房保障機制的對策建議
經(jīng)濟社會的發(fā)展必須讓每個成員都感受到改革開放帶來的巨大變化,分享到改革開放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護,推動和諧社會的構建?；窗苍诒Ｕ闲宰》拷ㄔO方面進行了積極有益的嘗試和探索。作為一個新事物,仍有待精心設計完善。
(一)完善管理機構,組建專門的住房保障行政部門
住房保障是一個復雜的系統(tǒng)工程,涉及多方面的問題和多個職能部門。從國內(nèi)外成熟的經(jīng)驗做法來看,均是普遍設置住房管理部門對住房保障進行專門管理,如美國的住房與城市發(fā)展部、新加坡的政府房屋發(fā)展局、香港的公屋局、成都的住房委員會等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應組建市級住房保障管理機構,賦予其保障性住房規(guī)劃政策擬定。調(diào)配住房保障資源,保障性住房建設管理,審核保障性住房申請家庭資格等職能?；窗彩惺欠窨梢钥紤]將住房保障工作重心下移,在各區(qū)成立住房保障辦公室,落實工作人員編制、業(yè)務經(jīng)費和辦公場所,主要負責申請受理、調(diào)查走訪、社區(qū)公示、年審回訪等住房保障的基礎性和日常管理工作,并建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級分工聯(lián)動機制。
(二)完善計劃管理,及時調(diào)整住房保障的指標
淮安市應繼續(xù)完善中長期住房保障規(guī)劃,進一步明確住房保障總體要求、目標任務和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調(diào)查的基礎上,根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和財政實力以及房地產(chǎn)市場狀況,對低收入家庭標準進行科學分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類保障性住房的比例關系,并建立動態(tài)調(diào)整機制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂業(yè)并逐步擴大覆蓋面,也要防止產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點。應該說,淮安市已經(jīng)做出了一定的努力,但是仍要加強,真正實現(xiàn)住有所居。比如,2009年淮安市共有產(chǎn)權房申購條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮(zhèn)常住戶口2年以上的家庭均可申請購買共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房,無房家庭優(yōu)先購買。廉租住房申購條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應保盡保。保障方式實行貨幣補貼和實物配租相結合,以發(fā)放租賃住房補貼為主。購買時根據(jù)家庭人口狀況確定允許購買的房屋戶型大小。
(三)加強供應管理,擴大保障供給
淮安市應繼續(xù)推動住房供應,優(yōu)化住房供應結構,重點發(fā)展?jié)M足居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房,實現(xiàn)住房供求基本平衡。要通過引導開發(fā)商合理定價,降低居民購房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩(wěn)定市場房價,防止出現(xiàn)大的波動。同時,要加強市場監(jiān)管,抓好誠信體系建設,進一步規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序,繼續(xù)嚴格落實商品房銷售網(wǎng)上備案和可售房源公開制度,逐步實現(xiàn)全市備案系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)運行。
(四)創(chuàng)新需求管理,滿足保障對象的有效需求
不言而喻,要讓占人口絕對比重、需要住房的中等收入家庭買得起房,主要措施必須創(chuàng)新現(xiàn)有的經(jīng)濟房模式,變“補磚頭”為“補人頭”。由政府參照現(xiàn)有經(jīng)濟適用房的定價政策,確定一定面積、房價標準的商品房,由購房人從市場上自主選擇,政府補貼配套資金,形成共有產(chǎn)權,并根據(jù)不同的人群、對象設定不同的比例,形成保障性住房的無縫對接,替代目前與市場、法律不接軌的劃撥土地經(jīng)濟適用房及其它反市場規(guī)律的住房保障模式。淮安市在這方面進行了有益嘗試,取得了較好的效果。2009年12月,淮安市出臺的《關于加強低收入家庭政策性保障住房價格與租金管理的意見》要求經(jīng)濟適用住房價格由市縣價格主管部門會同經(jīng)濟適用住房主管部門按保本微利原則制定,并向社會公布。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施的經(jīng)濟適用住房項目利潤率不高于3%,地方政府直接組織建設的經(jīng)濟適用住房只能按成本價銷售。這些政策措施應認真貫徹。
〔論文摘要向生活困難的社會成員提供社會救助是政府不可推卸的一項責任。農(nóng)村社會救助是維護農(nóng)村貧困人口墓本生存權利、享有公正國民待遇的保證。農(nóng)村社會救助工作是否有效和完善，需要借評估指標進行評價。農(nóng)村社會救助績效評估指標的設計需遵循科學性、可比性與差異性、可操作性等相關原則，從農(nóng)村社會救助對象的確定、社會救助金的發(fā)放過程以及救助實施效果三個環(huán)節(jié)進行社會救助績效評估指標的構建，力求不斷完善農(nóng)村社會救助制度，促成社會公正與社會融合目標的實現(xiàn)。
社會救助作為一項維護社會底線公平的制度安排，對社會貧困群體的基本生活進行兜底性的保障，從最低層次上解決著社會民生問題，并具體體現(xiàn)著政府的公共責任和社會的道德良心。我國長期以來建立的二元經(jīng)濟結構，城鄉(xiāng)之間處于一種隔絕狀態(tài)，致使我國貧困人口高度集中于農(nóng)村，表現(xiàn)出不同于發(fā)達國家的貧困特征。近年來，政府對農(nóng)村社會發(fā)展重視程度不斷提高，相繼出臺了農(nóng)村五保戶制度改革和新的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，普及了農(nóng)村特困戶救助制度，并且在部分地區(qū)建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度。與政府部門提供的其他公共服務一樣，農(nóng)村社會救助工作是否有效和完善，需要借以評估指標進行評價。目前我國關于農(nóng)村社會救助績效評估指標體系的專門研究甚少，大多在社會保障總體評估指標研究中一帶而過。這與社會救助的重要性及發(fā)展程度不相適應。同時，農(nóng)村社會救助績效評估指標研究的缺失，將會影響到對社會救助工作運行狀況、運行效果準確而客觀的評價與反映，進而不利于社會保障制度的健全與完善。當前迫切需要在農(nóng)村社會救助工作得到大力發(fā)展的基礎上，建立一套社會救助績效評估體系，對該項工作的運行情況進行科學分析，為政府部門的政策制定與規(guī)劃提供合理依據(jù)。
一、農(nóng)村社會救助績效評估指標的功能
社會救助評價指標體系是用來反映一定時空內(nèi)社會救助發(fā)展的對象、規(guī)模、速度、效益等方面變化情況的一系列統(tǒng)計指標的結合的整體。其功能可概括為以下幾點
1.描述和反映功能
農(nóng)村社會救助績效評估指標可描述一定時期內(nèi)特定農(nóng)村區(qū)域內(nèi)接受社會救助的人數(shù)及擺脫貧困的人數(shù)，反映救助工作在覆蓋面、受益人規(guī)模、對象變動、救助資源供給、救助效果、社會效益等方面的變動情況。
2.評價功能
一方面借助不同時期、不同地區(qū)指標的對比分析，了解社會救助工作的發(fā)展水平和速度，評價其是否真正起到了降低貧困率、維持社會穩(wěn)定并促進社會融合的作用。另一方面，可通過比較實際指標值與標準值或既定目標值之間的差異，了解社會救助工作目標實現(xiàn)程度，評價該項工作發(fā)展規(guī)劃的實施狀況與執(zhí)行效果。
3.指導功能
通過社會救助績效評估指標所反映出的工作不足，促使政府及時調(diào)整社會救助政策，并使政策制定更具針對性和有效性，更好地為政府部門社會救助的決策與實踐服務，從而最終實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。
二.農(nóng)村社會救助績效評估指標的構建原則
社會救助工作實施的效果，切實影響到農(nóng)村貧困群體的生存與生活利益。因此，不僅要依據(jù)社會救助績效評估體系對救助效果做出評價，更需以此評估結果改進并完善農(nóng)村社會救助制度，力求達到應保盡保，實現(xiàn)社會公正與社會融合的目標。為確保社會救助評估指標體系各項功能得到最大程度的發(fā)揮，在指標設計過程中需要遵循以下原則:
1.科學性原則
科學性原則是各項指標體系設計需遵循的首要原則。其目的是使指標體系對社會救助工作的評價反映更符合實際狀況，更具客觀性，對社會救助制度的改進更具指導意義。社會救助評價指標體系在設計過程中，一定要從社會救助工作本身的性質(zhì)與特點出發(fā)，同時充分考慮各農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。指標內(nèi)容、指標參考值、計算方法、比較分析等各個環(huán)節(jié)都要更具科學性、合理性。
2.可比性原則與差異性原則相結合
可比性原則是指評估指標的制定應該有利于同一時期不同國別、地區(qū)之間的橫向比較以及同一地區(qū)不同時間段的縱向比較，便于通過比較相互借鑒經(jīng)驗。同時，由于社會救助是社會保障體系下對人們生活進行兜底性保障的制度安排，其資金主要來源于政府財政，這一性質(zhì)決定了相對于其他社會保障子系統(tǒng)來說，社會救助更明顯地與國家財政、地區(qū)財政，進而與國家經(jīng)濟、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況相關。因而進行比較的同時應考慮到地區(qū)差異性，例如后文中將要提到的脫貧率指標，要求經(jīng)濟嚴重落后的農(nóng)村地區(qū)脫貧率達到發(fā)達地區(qū)水平，是不切合實際的。農(nóng)村社會救助績效評估指標體系在總體設計、統(tǒng)計內(nèi)容、統(tǒng)計口徑、計算方法等方面需要遵循可比性原則;指標參照值或標準值的確定上，就應充分考慮到地區(qū)差異性，避免目標確定過高或過低影響到?jīng)Q策的實施狀況。
3.可操作性原則
社會救助績效評估體系的設計并非純理論研究，更注重的應是其實踐指導性。這要求各項指標應該具有實際可測量性，保證數(shù)據(jù)的可獲得性、準確性、實際性。若統(tǒng)計資料與數(shù)據(jù)難以搜集，指標體系的設計也就失去了實際意義，各項功能也即化為空談。
4.全面性原則
指標的設計需涉及社會救助工作的各個環(huán)節(jié)，綜合考慮各個方面。而且指標設計過程中，也要綜合考慮影響社會救助績效的各個因素。既要包含客觀性量化評價指標，也要包括以公眾滿意度為主的主觀性評價指標，從而多層面、全方位地對社會救助績效予以客觀評價。
三、農(nóng)村社會救助績效評估指標的構成
本文以農(nóng)村社會救助實施前對象的目標定位、社會救助金的發(fā)放過程以及對救助實施后效益分析為縱線，分三個環(huán)節(jié)建構評估指標體系并進行分析。
1.農(nóng)村社會救助對象的目標定位—衡量一定比例的最貧困人口所獲得的社會救助資源比例
在我國農(nóng)村地區(qū)，貧困人口呈不平等分布，主要集中于中西部落后地區(qū)，即使在同一地區(qū)，貧困人口仍呈現(xiàn)階層性、區(qū)域性、貧困程度不一的特征。在農(nóng)村社會救助對象的目標定位中，需要評估社會救助資源是否分配給了最需要救助的群體。由于社會救助資源具有稀缺性，同時，社會救助政策主要針對那些處于社會邊緣、依靠自身能力難以維持生計的人，因而社會救助資源不能被用以補貼那些能夠滿足自己需要的人。阿特金森指出:把現(xiàn)有的轉移支付總量重新分配可以提高其消除貧困的效率。也即收人富足的群體被排除在援助范圍之外，那么經(jīng)濟狀況最差的社會群體可獲得的援助水平將會更高。對象確定合理與否關系到社會福利資源能否得到合理的分配，需要救助的社會群體能否得到應有的、足以改變其生存狀況的福利資源。
評價社會救助績效，首先要評估社會救助對象的確定標準是否合理，社會救助資源是否在最需要救助的人群之間分配，這一指標可以通過測算一定比例的最貧困人口所獲得的社會救助資源比例進行衡量。具體操作如下:在某一農(nóng)村地區(qū)選取一定比例的最貧困人口，假設為a%，同時計算這部分人口所接受的社會救助金占總社會救助金的比例，假設為b%。通過對兩個比例進行比較，衡量社會救助資源是否分配給了最需要的社會成員。若b% > a%，則說明社會救助資源更多地分配給了貧困人群;若b% < a%，則說明社會救助資源并沒有得到最合理的分配，而是過多的分配給了相對富裕的社會成員。
在社會救助資源總量一定的情況下，通過對二者的比較，可以反映社會救助資源分配的合理程度，評估社會救助對象確定標準是否具有合理性。若對象確定標準過于寬泛，必將有更多的社會成員被列人農(nóng)村社會救助之列，在社會救助資源總量一定并稀缺的情況下，最需要救助的社會成員獲取的資源將會減少，即救助水平偏低，出現(xiàn)上述b% < a%的現(xiàn)象。相反，若對象確定標準過于苛刻，雖在一定程度上可以保證社會救助資源得到有力的利用，即b% > a%，但同時將會面臨將部分生活困難的社會成員排除在外的困境，造成社會救助覆蓋面偏低。因而對象確定標準是否合理，會影響到社會救助資源分配的合理性。需要說明的是，盡管b% > a%時可以保證社會救助資源更多地分配給了貧困人群，但兩者之間的差距不宜過大，否則將會造成社會救助水平過高，進而使得救助對象過于依賴政府救助，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，同時也會影響到社會公平目標的實現(xiàn)。
2.農(nóng)村社會救助實施過程評估—領取率指標
領取率也即社會救助率，等于社會救助項目的實際領取人數(shù)與符合資格條件的人數(shù)的比例，也就是享受社會救助的人數(shù)與應享受社會救助人數(shù)的比例。領取率指標是對政府貧困救助覆蓋面的反映，理論上的社會救助率應為100%，所有符合社會救助申請條件的社會成員都應得到相應的援助。
貧困群體，尤其是農(nóng)村貧困群體，信息獲取方式單一，獲取渠道堵塞，造成信息資源的嚴重匾乏與不對稱。加上農(nóng)村地區(qū)貧困人口陳舊的救助觀念，致使部分農(nóng)村貧困群體無力享有社會救助，影響到社會救助工作的落實與制度有效性。在社會救助制度執(zhí)行過程中，這部分生活的確有困難并符合申請條件的社會群體存在于社會救助體系之外。具體分析存在這些“合格的未申請人”的原因包括:第一，對自身權利認識不夠。盡管在生活困難時可以接受社會救助已經(jīng)作為公民的一項權利被確定下來，但由于長期受傳統(tǒng)思想的束縛，仍有部分社會成員甚至政府工作人員將社會救助工作視為一項施恩行為。在部分農(nóng)村困難群眾看來，既然是一種恩澤，便授予則接受之，不存在行使自身權利的主動性，也就不存在主動申請或索取的行為了。第二，信息不對稱問題。生活困難的社會群體在面臨物質(zhì)匾乏的同時，也存在信息資源的缺乏。農(nóng)村居民對社會救助的申請時間不了解，造成錯過申請時間;部分農(nóng)村貧困者受到文化水平的限制，致使對申請條件、程序不了解，難以自行完成社會救助申請或者不知如何申請。第三，恥辱感。由于社會救助資源的稀缺性以及社會救助對象的特殊性，社會救助制度不可能根據(jù)普惠制原則對全部社會成員進行援助，只能通過選擇的方式定位救助對象。家計調(diào)查式的對象選擇方式以及接受救助事實本身會涉及申請者的隱私與尊嚴，恥辱感的產(chǎn)生使得部分困難群體放棄申請并接受社會救助的權利。
領取率指標可反映出社會救助制度的覆蓋面。領取率越高，說明這一制度覆蓋了相當廣泛的社會困難群眾，有更多的社會困難成員可以通過社會救助制度使生存狀況得以改善，有利于應保盡保目標的實現(xiàn)。若領取率偏低，則需要從影響領取率的因素出發(fā)，進行原因分析。例如，加大農(nóng)村地區(qū)社會救助制度的宣傳力度，增強農(nóng)民權利意識，使農(nóng)民認識到自身有向政府申請救助的權利，增加困難群眾申請救助的積極性與主動性;增強社會救助制度信息的公開性、透明性以及影響力，保持政府與社會成員之間信息的暢通，使申請的各項程序為更多的公民所知曉;充分尊重申請救助的社會成員，加強人文關懷和心理疏導，引導社會困難群體正確對待自己，正確認識困難與挫折。
3.農(nóng)村地區(qū)社會救助效果評估—貧困率與脫貧率、恩格爾系數(shù)、公眾滿意度
(1)貧困率與脫貧率
社會救助不以保障被救助者的生存為最終目標，而是把保障其生存看作一個基礎，在此基礎上通過各種配套救助和社會工作，促進被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，融人主流社會。在廣大農(nóng)村貧困地區(qū)，農(nóng)民收人來源單一，并多局限于土地收人。一旦失去勞動能力，便意味著陷人貧困狀態(tài)。農(nóng)村地區(qū)的脫貧工作相對于城市地區(qū)更具艱巨性、復雜性。因此，農(nóng)村社會救助工作致力于維持貧困者生存的同時，更應關注貧困者自身生存能力的提高，以拓展收人來源。
貧困率是全體居民中處于貧困線以下的人口比例。通過比較某時間段前后的貧困率，可說明在此時間段內(nèi)社會救助制度是否可以有效地起到幫助困難群體擺脫生存危機的作用。貧困率反映一個地區(qū)的整體貧困狀況，貧困率降低幅度越大，說明社會救助的扶貧效果越明顯。脫貧率是一定時期內(nèi)的脫貧人口占該時期貧困總人口的比例，相對于貧困率來說，脫貧率在反映社會救助的實施效果上更具直觀性。
貧困率與脫貧率在反映社會救助效果的同時，也可對農(nóng)村社會救助的救助策略是否得當做出解釋。農(nóng)村地區(qū)致貧原因往往具有多樣性，如自身勞動能力的喪失，教育、醫(yī)療、法律訴訟等資源的匾乏，自然環(huán)境的惡劣，市場環(huán)境的變遷等。由于年齡、勞動能力及家庭成員的多寡的差異，農(nóng)村貧困群體的類型也呈現(xiàn)多樣性。救助過程中，能否根據(jù)致貧原因與貧困群體的差異性提供滿足不同群體特殊需要的救助，在很大程度上將會影響到農(nóng)村地區(qū)的脫貧程度與速度，進而影響到農(nóng)村社會救助的效果。
(2)恩格爾系數(shù)
德國統(tǒng)計學家恩格爾闡明:隨著家庭和個人收人增加，收人中用于食品方面的支出比例將逐漸減小，這一定律被稱為恩格爾定律，反映這一定律的系數(shù)被稱為恩格爾系數(shù)。其公式表示為:恩格爾系數(shù)(%)=食品支出總額家庭或個人消費支出總額x 100%。恩格爾定律主要表述的是食品支出占總消費支出的比例隨收人變化而變化的一定趨勢。在收人水平較低時，食品支出在消費支出中必然占有重要地位，隨收人增加，在食品需求基本滿足的情況下，消費重心便開始轉向衣、住、行等其他方面。
如果說貧困率與脫貧率的變化反映的是農(nóng)村貧困群體走出貧困線、擺脫貧困的情況，那么貧困人群的恩格爾系數(shù)則可反映其擺脫貧困后生活改善與提高的程度。社會的持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟基礎的日益雄厚，人民的生活標準與水平不斷提升，農(nóng)村貧困群體作為社會成員的一部分，理應也要共同分享經(jīng)濟發(fā)展成果，其生活水平也應隨著人民生活水平的整體提高而提高。對此，鄭功成教授曾指出:我國社會救助工作有待于實現(xiàn)從單項性救助向綜合型救助、從生存型救助向促進發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到追求一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展。恩格爾系數(shù)是反映以上三點轉變進展程度的指標，恩格爾系數(shù)越低，說明貧困者在擺脫生存危機的基礎上，生活質(zhì)量與生活水平也得以提升，進而社會整合度與社會融合程度也得到提高。
3.公眾滿意度
公眾滿意度是衡量政府績效的終極指標，政府的各項行為都應該以公眾滿意度為導向，根據(jù)民意與社會實際需要進行合理規(guī)制。
論文摘要:農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一。搞好農(nóng)村社會救助體系建設，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的作用。
農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會救助體系建設，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達504.6萬人，占總人口的84.3 % ;農(nóng)村貧困人口達89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干早等多種自然災害，常年受災人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構建和諧社會的基礎工程。
一、意義深遠:助弱同進，共享發(fā)展
“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內(nèi)的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活，這構成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據(jù)。”大力推進農(nóng)村社會救助體系建設，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩(wěn)定
安定有序是和諧社會的重要內(nèi)容，是事業(yè)進步和改革發(fā)展的基本條件。當前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉型的關鍵時期，社會矛盾比較復雜，弱勢群體具有很強的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩(wěn)定隱患，進而成為構建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設全面小康，構建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發(fā)，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經(jīng)濟發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅體現(xiàn)了黨和國家對弱勢群體的關心，更可以讓社會發(fā)展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結弱勢群體，凝聚促進發(fā)展的合力，調(diào)動全體成員謀發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，全力促進和諧社會的實現(xiàn)。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動社會各個層面的群眾共同關注弱勢群體，進一步營造互相關心、互相幫助的良好社會風氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發(fā)展進步。
二、工作成效:因地制宜，扎實有序
1.農(nóng)村低?；緦崿F(xiàn)應保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農(nóng)村低保擴面，將農(nóng)村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現(xiàn)應保盡保目標。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計救助農(nóng)村大病救助對象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農(nóng)村總人口1.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標準由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標準由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，五保供養(yǎng)資金從省級財政轉移支付和市、縣財政預算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責、財政投人、按標施保、應保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關于貫徹落實《湖南省實施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標準每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務機構的日常管理經(jīng)費和工作人員工資列人財政預算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權益。
4.災害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監(jiān)察局、市審計局聯(lián)合下發(fā)了關于印發(fā)《永州市基層救災款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對救災款物的申請、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴格規(guī)定，確保了救災資金分配的科學合理、公平公正，救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》，并成立了永州市減災委員會，進一步完善了全市應急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。三是救災資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次，直，接經(jīng)濟損失145.07億元。向上級爭取救災資金9395萬元，救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟糧3522噸，救濟災民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟災民巧萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷，救助措施得力，在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中，做到了大災面前零死亡，得到了上級的充分肯定。 轉貼于 三、存在問題:基礎薄弱，任務艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機構隊伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個，按每個區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1S9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟災民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點優(yōu)撫對象S.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發(fā)放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會事務辦，明確由S3歲的李某1人負責全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足，各項農(nóng)村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會救助工作經(jīng)費得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了社會救助整體優(yōu)勢的發(fā)揮。同時，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運作，合力推進
1.加快救助立法進程
農(nóng)村社會救助工作關系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農(nóng)村社會救助體系建設，國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。
2.加強機構隊伍建設
各級黨委、政府要在社會救助機構、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構人員的公務員身份問題。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立民政所或社會救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設民政聯(lián)絡員，并適當解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準人機制，嚴把進人關，加強在職工作人員的業(yè)務培訓，提高隊伍整體素質(zhì)。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應根據(jù)本級財政實際，把社會救助資金列人財政預算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設立專項救助基金，實行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務、志愿者活動等。要發(fā)動社會力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
一是建立健全以救災工作分級負責、救災經(jīng)費分級負擔制度為基礎，社會動員機制為補充，應急措施相配套的災害救助體系。對災民情況進行深入調(diào)查，制定切實可行的災民生活安排方案，進一步安排好受災群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度為基礎，臨時社會救濟為補充，各項優(yōu)惠政策相配套的社會救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結低保試點經(jīng)驗，積極擴大保障范圍，逐步在基層推廣實施。同時，進一步落實“五保”供養(yǎng)條例，完善“五?！惫B(yǎng)制度，維護農(nóng)村“五?！睂ο蟮幕旧顧嘁妗Ｈ墙⒔∪岳夏耆烁＠諡橹攸c，社會福利服務機構為骨干，基層福利服務網(wǎng)絡為依托，居家供養(yǎng)為基礎的社會福利服務體系。
【關鍵詞】流浪兒童；人性化；救助機制
1、引言
1.1 研究背景及意義
1.1.1 研究背景
當前我過正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的新時期，在這個過程中，貧富差距的擴大、人口的快速流動和家庭婚姻關系的緊張都是導致流浪兒童現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，流浪兒童作為一種復雜的社會現(xiàn)象，是由家庭、學校、社區(qū)、經(jīng)濟和社會等多方面因素造成的。因此流浪兒童的救助問題以及如何構建人性化的流浪兒童救助機制都是值得關注的問題。
1.1.2 研究意義
研究流浪兒童人性化救助機制的構建，對于給流浪兒童創(chuàng)造一個更為穩(wěn)定的生存環(huán)境具有特殊意義。完善的救助機制框架，可以保障流浪兒童生存以及受教育的權利，享受平等的與正常兒童一樣的社會關懷。目前中國尚未形成專門的法律對流浪兒童救助進行規(guī)范，在現(xiàn)有的政府主導的強制性救助服務體制下，流浪兒童問題無法從根源上得以解決。當對流浪兒童的社會救助走上法治化道路，以法律的形式對救助形式進行確定，流浪兒童的安置問題才能夠從根本上得以解決。同時，對于促進政府實施以人為本的救助理念、扶持社會工作的正常發(fā)展，政府組織與非政府組織的合作有其時代意義。
1.2 文獻綜述
1.2.1 國外的研究現(xiàn)狀
過去幾十年來，流浪兒童逐漸引起社會各界和一些國際組織的關注，各國政府以及非政府組織，為了讓流浪兒童融入到社會中來，開展了許多對流浪兒童的救助政策，救助服務。從開始的矯正康復，逐漸轉向人本的救助，旨在建立一個滿足流浪兒童需求的人性化救助機制。
由于中國的研究晚于國外，許多國家都比較早的成立了救濟制度，因此在流浪兒童救助方面經(jīng)驗比較豐富，在實踐中也總結出了一套比較完善的流浪兒童社會救助模式，總的來說，國外的研究包括以下方面：
英國救助兒童會在2000年進行的一項研究表明：與家庭有聯(lián)系的流浪兒童的犯罪比例遠遠低于那些與家庭保持聯(lián)系的流浪兒童。
英國救助兒童會的安懷世認為，貧窮、家庭問題、走失、拐騙、壓力兒童與家人學校的關系惡劣都是造成兒童離家的原因。成年人應當保護兒童的基本權利，避免他們受到虐待和暴力傷害，在制定和完善流浪兒童救助保護政策時，要關注兒童的權利和需求，讓兒童參與到?jīng)Q策過程中。他在對流浪兒童進行分類時，參考了各國的應對方式，提出了六種干預方法。認為通過街頭幫教的方式為流浪兒童提供教育，是離家兒童能在政府幫助情況下進入穩(wěn)定的生活，恢復人際關系和伙伴關系來加強預防功能。[1]
北卡來羅納大學的社會學教授Roslyn Arlln Mickelson組織大批學者對美國、巴西、古巴等幾個美洲國家的流浪兒童進行了實證研究，在詳細研究了各國流浪兒童的真實生存情況，發(fā)現(xiàn)家庭關系的破裂，貧窮和不公平的深化，以及越來越嚴重的兩極分化都是造成流浪兒童的原因。針對這些原因，他建議應該從微觀（加強教育）和宏觀（促進社會公平）兩個方面來解決流浪兒童問題。[2]
1.2.2 國內(nèi)的研究現(xiàn)狀
流浪兒童的救助保護理論和內(nèi)容隨著社會的高速發(fā)展，也在不斷的進步，同時社會學、心理學、以及社工等學科都為流浪兒童救助工作提供了豐富的指導和科學的方法。國內(nèi)許許多多流浪兒童的相關研究都開始于20世紀90年代，學者們的研究重點主要集中在流浪兒童救助體系的建立、流浪兒童救助的立法、流浪兒童返家問題，救助保護工作專業(yè)化、政府與民間組織合作救助等方面。根據(jù)研究需要，從以下幾個方面進行了相關文獻的回顧和歸納：
王思斌（2005）[3]認為流浪兒童問題的出現(xiàn)主要是制度性的因素。導致兒童出走流浪的主要原因有家庭解體、貧困、農(nóng)村基層組織和相關組織對兒童保護不力等，主要原因是缺乏相關對流浪兒童的法律法規(guī)，因此必須要完善相關法律法規(guī)，加強流浪兒童救助的建設，擴大保護流浪兒童的范圍，加深對流浪兒童的保護和照顧，使得流浪兒童社會救助工作更加專業(yè)化，人本化，讓他們?nèi)谌氲秸嬲纳鐣腥?。[4]
劉繼同從兒童福利角度提出了社會結構轉型中流浪兒童救助保護工作的基本原則：選擇對兒童身心健康成長的角度來選擇最佳的政策模式與制度，即要考慮中國社會現(xiàn)狀，還要考慮與國際接軌，主要以家庭為核心展開對流浪兒童救助體系。[5]同時，劉繼同在對鄭州市流浪兒童問題的研究中還分析了流浪兒童的流浪區(qū)域分布狀況，并將流浪兒童的主要聚集地和活動空間大致分為了四種基本類型。[6]
2、流浪兒童的現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因
2.1 流浪兒童的現(xiàn)狀
我國的流浪兒童主要來自于經(jīng)濟不發(fā)達的中西地區(qū)，大部分是男童，而且趨向于年齡小的兒童，他們在我過大多數(shù)城市中流浪，不僅文化水平較低，同時只能靠撿破爛、沿路乞討、甚至偷竊謀生。流浪兒童漂泊在外，居無定所，沒有物質(zhì)保障，生活狀況很差，處于社會的弱勢地位，據(jù)研究表明，由于他們年齡偏小，三觀和判斷能力都比較差，容易受到傷害和欺騙。更不用說對人生的規(guī)劃。因此沒有得到合適的救助，他們慢慢成為了社會的不穩(wěn)定因素，盡管通過近年來國家政府的努力，流浪兒童的生活狀況有一定的好轉。但是，流浪兒童救助問題還是非常嚴峻的。
2.2 流浪兒童現(xiàn)象產(chǎn)生的原因
通過調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)結果統(tǒng)計與流浪兒童救助站管理員的訪談了解到，這些原因的混合因素的互相結合造成流浪兒童現(xiàn)象。包括經(jīng)濟原因、家庭原因、學校原因和自身原因。
2.2.1經(jīng)濟原因
根據(jù)研究我們了解到，造成兒童流浪的本質(zhì)原因是貧困，而我國目前約有592個貧困縣和4600萬的貧困人口，貧富差距的逐漸拉大以及農(nóng)村經(jīng)濟來源的阻斷，使得貧困地區(qū)的人們攜帶子女或者單獨務工。部分外流人群的盲目性導致務工人員難以安定，那些無法找到住所的兒童便成為流浪人口的主要來源。
2.2.2家庭原因
家庭是個人的最早的生活場所，由于童年家庭溫暖的缺失，父母相處不融洽，或者父母對子女缺少關愛，不能及時解決家庭的矛盾，都會是這些家庭的子女選擇離家出走，成為社會上的流浪兒童?？梢钥隙ǖ卣f，據(jù)調(diào)查問卷結果顯示。幾乎沒有一個流浪兒童的家庭是和諧完整的，他們其中一部分甚至經(jīng)歷過家庭暴力，也是造成其成為流浪兒童的因素。
2.2.3學校原因
由于在校學習的壓力越來越大，許多兒童肩負著很大的學習壓力和成長壓力，很容易使成績不好的孩子漸漸產(chǎn)生厭學情緒，不喜歡學校這個學習環(huán)境，成為流浪兒童。因此許多流浪兒童甚至初中都沒上。
2.2.4自身原因
因為小孩子年紀比較小，處于叛逆心理和模仿心理有比較大的好奇心，家長和社會要尊重孩子的個性和主觀一時，不能忽視孩子的需求，應該保護兒童的心理成長，如果處理不當，可能導致一些性格偏激的兒童離家出走。
3、流浪兒童救助機制的存在的問題及原因分析
3.1 救助機構普遍面臨資金、設備、人力等方面的不足
由于流浪兒童的流出地不同，在行為上隨意性特別大，因此流入地的政府部門很難開展救助保護工作。外籍的流浪兒童愈多，地理位置愈遠，救助工作和安置工作就愈復雜，涉及面愈廣泛，難度也會加大，消耗的人力、財力和物力就更多。所以很多救助機構都面臨資金、設備、人物財力等方面的不足。
3.2 在救助方式、內(nèi)容等方面忽視了流浪兒童的群體特點
在救助方式和內(nèi)容這方面忽視流浪兒童現(xiàn)象后的深層次的問題，流浪兒童的產(chǎn)生和難以根治是一系列的綜合因素造成的，家庭是流浪兒童問題產(chǎn)生的根源，由于家庭關系不和，父母離異，單親等問題使得兒童厭惡家庭，選擇流浪。此外，收容遣送卻沒有真正的能解決這些問題，只是單純的是流浪兒童回到家庭，卻不能回歸家庭生活。簡單的管理模式是不可能讓流浪兒童真正得到救助的，重復流浪兒童現(xiàn)象出現(xiàn)也在所難免，因此我們要重視流浪兒童的群體特點，并想辦法從根源上進行更好的救助。
3.3 救助工作的方法不人性化，沒有考慮流浪兒童自身的意愿
為流浪兒童制定的政策和救助保護比較強制，存在很強的控制性和行政性，對流浪兒童的身心發(fā)展有一定的弊端。而且救治中心只是為流浪兒童提供了食物、住所等暫時滿足了他們的物質(zhì)需求，然后找到他們的父母，又強制的把他們安置到原來的生活環(huán)境，卻沒有解決他們的心理問題和對原來生活環(huán)境的抗拒和反感。導致了他們再次選擇流浪，成為了重復流浪兒童。
4、構建人性化流浪兒童救助機制的對策建議
從調(diào)查研究的結果來看，強制性收納或遣送會對流浪兒童的成長與發(fā)展造成不利的影響，根據(jù)這一特點，我們認為在對流浪兒童的救助管理方面應該施予更多的關愛而不是一味采取強制的管理方式。雖然關愛性機制的建設將會是一項繁復又耗時的嘗試，但是采用更加溫情化、法理化、科學性的救助機制是管理流浪兒童的必然趨勢和必經(jīng)之路。
4.1 主動救助
根據(jù)資料顯示：救助兒童往往不是自愿去救助站，而是被公安部門和救助站人員在街面把他們帶過去，新的救助管理方法的理念指引下我們可以改變我們的方式，變?yōu)橹鲃?。救助站的工作人員應該了解兒童的心理，尊重他們的看法，要投其所好，告訴他們接受救助管理制度，在充分尊重流浪兒童的觀點的基礎上，對兒童提供教育，實施保護，在街頭設施流動救助站，擴大救助面積，積極宣傳兒童權利的有關知識，提供兒童所需要的服務，動員全社會，提高社會幫助流浪兒童的積極性。
4.2 幫助回歸家庭生活
我國的兒童救助方式傾向程式化。一般的救助組織通常根據(jù)《救助管理辦法》的政策，向兒童提供飲食，并通知他們的親戚以及戶籍所在地政府機構，將他們帶回家人身邊。這只能是暫時的，不能長期有效的解決流浪兒童問題，缺乏靈活性，不重視結果，致使兒童的救助效果不佳。我們應該辨證的來看待這些問題。如果只是把流浪兒童送到家人身邊并不能保證他們會不會再次流浪，因為許多兒童是因為家庭中的種種不和諧因素才選擇流浪。因此這就要求我們救助工作人員做到將每一個孩子都帶回一個真正溫暖的家庭環(huán)境中。首先，我們需要認真調(diào)查家庭環(huán)境，如果發(fā)現(xiàn)不和諧因素，需要與兒童的家長進行溝通交流，并確保這些因素得到徹底解決之后，再將兒童送回家中。其次，我們還要進行后續(xù)工作，定期地觀察孩子的生活習慣和學習情況，并給予建議和指導，使家長能夠?qū)W會科學合理的教育方式，確保協(xié)定的執(zhí)行。再次，如果救助工作人員發(fā)現(xiàn)該家庭經(jīng)過幫助之后仍不適合兒童成長生活，會為他們找尋其他的寄養(yǎng)家庭，或者通過其他途徑解決問題。讓流浪兒童生活在溫馨的家庭環(huán)境中是流浪兒童救助工作的宗旨。
4.3 積極對流浪兒童進行教育
由于大部分流浪兒童受到不健康的生活環(huán)境的影響，他們的世界觀和價值觀會有一定的歪曲，再加上他們沒有很好的教育環(huán)境，所以為了這些兒童能正常成長，糾正錯誤的觀點和行為，他們需要更多的資源以及成長需求。流浪兒童保護中心的專業(yè)工作人員會運用科學的方法，對這些流浪兒童進行教育以及提供他們生活所需的各項服務?；谖覈骼藘和默F(xiàn)狀，對他們進行思想和文化技能上的教育是重中之重的。
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[論文摘要]政府是社會保障制度的重要責任主體,國家財政用于社會保障的支出情況直接體現(xiàn)了政府承擔的社會保障財政責任。從我國國家財政目前在社會保障方面的支出情況看,我國政府所承擔的社會保障財政責任正在逐年增長,社會保險和全國社會保障基金已成為國家財政關注的重點。同時也應該看到,我國政府需要承擔的社會保障財政責任還需要進一步強化,今后應將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度以及全國社會保障基金作為政府財政資金投入的重點。
作為社會保障制度的制定者和實施者,政府在社會保障方面至少應該負有確立社會保障相關法律之責、保障人民享有社會保障權利之責、為社會保障提供必要的財政支持之責、保證社會保障制度正常運行的監(jiān)管之責等多重責任。[1]本文將針對其中一方面,即目前我國政府為社會保障所承擔的財政責任進行現(xiàn)狀分析并提出建議。
一、理論分析
社會保障制度的制度目標需要通過一系列經(jīng)濟手段才能得以實現(xiàn),因此穩(wěn)定的資金來源是社會保障制度長期穩(wěn)定運行的重要基礎。國家認同說、公共職責說等眾多理論都表明政府在社會保障方面負有不可推卸的責任(當然也包括財政責任),其具體理由與相關重要性在此不再贅述在現(xiàn)實制度中,由于各國在歷史文化傳統(tǒng)與社會保障理念方面的不同,政府財政在社會保障方面承擔的責任大小也不盡相同。例如福利國家的“一攬子財政”包攬了幾乎全部社會保障項目;而極端強調(diào)“個人責任”的典型國家智利則僅僅在社會救助方面由政府承擔極為有限的財政責任,二者的差別之大顯而易見。具體從社會保障的各項目來看:第一,針對最貧困、最無助的弱勢群體設置的社會救助是政府應該承擔的最起碼的責任和義務,這已經(jīng)形成了廣泛的共識,各國在社會救助項目中采取的也都是無償救助的方式,政府財政是為社會救助提供資金來源的最主要的責任主體;第二,社會保險強調(diào)得更多的是個人、企業(yè)與政府三方的“責任共擔”,因此政府財政在社會保險中應該承擔的主要是供款責任。在我國,政府財政承擔的主要是社會保險基金收不抵支時的最后兜底責任。另外,由于社會保險轉型帶來的“轉型成本”也是政府財政需要承擔的特殊責任;[2]第三,社會福利是體現(xiàn)經(jīng)濟福利性、旨在提高國民生活質(zhì)量的社會政策,在提供福利設施或發(fā)放福利津貼等方面,政府財政需要承擔的主要是相應的撥款補貼之責;第四,社會優(yōu)撫主要是我國針對部分軍人設置的項目,從某種意義上說政府就扮演著軍人的雇主角色,因此不管社會優(yōu)撫的形式如何,政府財政都應該擔負起相關的經(jīng)濟保障之責。
二、我國政府在社會保障方面的財政責任承擔現(xiàn)狀
在實際操作中,政府在社會保障方面的財政責任承擔狀況直接體現(xiàn)在政府在社會保障方面的財政支出狀況。表1是我國與社會保障有關的一些政府財政收支狀況。
數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計年鑒2006》,中國統(tǒng)計出版社, 2006。從表1可以看出,近年來我國財政收入增長迅速,每年都以2位數(shù)以上的速度增長, 2001年和2004年的增速還超過20%,因此財政收入占gdp總額的比例也呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的狀態(tài),及至2005年財政收入已經(jīng)達到31649·29億元,占gdp的17·4%。與此同時財政支出方面增長也比較迅速,且財政支出總額始終高于財政收入總額,表明我國財政仍然長期處于赤字狀態(tài)。
我國政府財政在社會保障方面的支出情況可從表2、表3、表4具體反映:
通過對以上各表數(shù)據(jù)的分析,①筆者認為,可以得出以下幾點認識:
1.國家財政在社會保障方面的支出額及占財政總支出的比重正在迅速增加
僅國家財政用于“撫恤和社會福利救濟費”一項的支出,就從2000年開始迅速增加, 2002年和2003年該項支出的增幅更是高達39·86%和33·74%,在國家財政總支出中所占的比例也從2000年的1·34%穩(wěn)步增長到2004年的1·98%,充分體現(xiàn)了國家財政對社會救助、社會福利以及社會優(yōu)撫事業(yè)的重視。不僅如此,政府從1998年開始每年撥款補貼基本養(yǎng)老保險和下崗職工基本生活保障,并將社會保險管理及運行費用也同時納入財政預算,反映在表2中即“社會保障補助支出”一項(目前暫時缺少1998~2001年政府用于該項支出的具體數(shù)據(jù))。2002年以來,國家財政用于該項目的支出也顯著增長,每年的增長率都超過20%,在財政總支出中的比例也從4·61%增長到5·65%,說明國家財政對相關補助的投入力度正在迅速加大。
2.社會保障方面的財政支出增長率大于財政總支出的增長率
根據(jù)表2的數(shù)據(jù), 2002~2004年間,國家財政用于社會保障的支出,即社會福利救濟費和社會保障補助支出之和分別為1390·20億元、1760·94億元和2087·96億元,②2003年和2004年分別比上年增長26·67%和18·57% (2002年以前用于社會保障補助支出數(shù)據(jù)缺乏,不具可比性)。而同年國家財政總支出的增長率則分別為11·8%和15·6%,大大低于社會保障支出的增長率。由此也可以說明,國家財政在社會保障方面的投入力度是逐年加大的。
3用于“撫恤和社會福利救濟費”的支出中很大一部分
用于支出“社會救濟福利費”從表3可以看出,后者占前者的比重從1998年的20·61%上升到2001年的33·74%,到2004年則已經(jīng)穩(wěn)步上升到47·08%。由于這部分資金主要用于農(nóng)村救濟、城市居民最低社會保障等社會救助系統(tǒng),所以近年來國家財政對城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的高度重視和大力推進實施可能是其快速增加的原因之一。當然,用于社會優(yōu)撫和災害救助方面的支出資金增長不多也可能是造成這一比例較高的部分原因。
4.國家財政用于社會保障補助的支出明顯多于用于撫恤和社會福利救濟的支出
這顯然是由于目前社會保險是我國社會保障體系中的主體部分,不管是覆蓋人數(shù)還是涉及的收支金額,社會保險都遠遠多于社會救助和社會福利等項目。再加上1998年國務院明確提出并開始推行“兩個確?！惫ぷ?即確保下崗職工的生活保障費按時足額發(fā)放、確保離退休人員的養(yǎng)老金按時足額發(fā)放), 2000年建立全國社會保障基金,同年在東北開始試點“部分做實個人賬戶”等等,一系列政策措施所需要的財政撥款補助都包含在國家財政的社會保障補助支出當中,該項支出增長迅速且數(shù)額較高也就不足為奇。
5.國家財政撥款在全國社會保障基金中占有極大份額
全國社會保障基金理事會成立于2000年11月,最主要的功能是為日后人口老齡化危機的到來進行基金儲備。從成立之日起,財政撥款就成為其最主要的資金來源,不僅在撥款數(shù)額上逐年增加,且在基金總資產(chǎn)中所占的比例連續(xù)4年高達95%以上,直到2004年這一比例才降至83·8%,因為2004年全國社?；鹱芳恿嗽诠善焙拓泿攀袌龇矫娴耐顿Y,總資產(chǎn)中各種投資所占的比例開始上升。由于全國社會保障基金屬于長遠期的戰(zhàn)略儲備性質(zhì),所以國家財政撥款投入的增加表明了我國政府正在為社會保障尤其是社會保險的良性運行進行長期部署,同時也正在承擔起更加長遠而持久的責任。
三、結論與建議
通過以上對有關數(shù)據(jù)的分析得出以下幾點結論:
1.我國政府正在為社會保障承擔起越來越多的財政責任前文從財政支出額、支出比例等多個角度得出的認識都已經(jīng)論證了這一結論,在此不再贅述。
2.財政關注的重點是社會保險和全國社會保障基金,集中體現(xiàn)了政府對社會保障承擔的財政責任這一點是由二者的地位和性質(zhì)決定的。社會保險是我國社會保障體系的主體部分,全國社會保障基金為社會保障制度的中長期發(fā)展儲備著重要能量,財政在這兩方面的支出集中體現(xiàn)了政府財政承擔的社會保障責任,同時也充分說明政府已經(jīng)意識到自身在社會保障制度完善過程中所需要承擔的不可推卸的責任。
3.國家財政用于社會保障方面的支出比例仍然較低,政府的社會保障財政責任仍需強化截至2004年,國家財政用于社會保障方面的支出(包括撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出兩大部分)僅占財政總支出的7·33%、當年gdp總值的1·52%。而與此相比,發(fā)達國家用于社會保障與社會福利支出占gdp的比例基本都在10%左右甚至更高。可見我國政府應該承擔的社會保障財政責任亟待強化。
4.國家財政在社會保障支出方面的信息披露很不全面由于相關信息披露不夠透明,不僅數(shù)據(jù)更新較慢、時效性較差,且國家財政用于社會保障方面的支出項目都很籠統(tǒng),很難查閱到與社會保障具體項目相對應的收支情況,中央與地方政府的支出明細也很少分別統(tǒng)計,因而難以知曉各級政府在各具體項目的財政責任承擔情況。
四、建議
為了進一步彰顯我國政府在社會保障方面的財政責任,加快我國社會保障體制的制度建設,筆者在上述分析的基礎
上提出以下建議:
一是繼續(xù)加大國家財政用于社會保障方面的支出比例
社會保障制度的建設和完善都離不開財力的支持。如前所述,雖然我國財政近年來用于社會保障方面的支出比例年年增長,但相對而言仍然偏少,政府應該承擔的社會保障財政責任有待進一步強化。黨的十七大報告指出:“社會保障是社會安定的重要保證”,要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保證人民基本生活”,①再次明確了社會保障制度的重要性以及政府加快建設社會保障體系的決心,相信未來幾年政府財政用于社會保障方面的支出將會得到持續(xù)的提高。
二是將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度以及全國社會保障基金作為政府財政資金投入的重點
黨的十七大報告強調(diào),完善社會保障體系需要“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點”,還需要“采取多種方式充實社會保障基金”。②這說明我國社會保障制度目前亟需突破的瓶頸就是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度,而這三項問題的解決除了合理的制度設計之外都需要財力進行維系。政府作為養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的責任主體之一,作為最低生活保障制度的唯一責任主體,其承擔的社會保障方面的財政責任應該重點體現(xiàn)在這三方面。而需要采取多種方式進行充實的全國社會保障基金,政府財政的補貼也無疑是其最重要的資金來源之一,其對基金的不斷增值起著不可或缺的重要作用。
三是提高相關信息透明度
如前文所述,國家財政在社會保障支出方面的信息披露透明度還有待提高。筆者認為,可以根據(jù)情況采取加快政府網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)更新步伐,提高相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時效性,將社會保險、社會救助、社會福利等社會保障體系子項目納入政府財政支出明細等做法改善此類問題,相信類似做法會對政府財政責任的研究工作起到積極作用。
參考文獻:
一、理論學術界關注的重點及分歧
對中國社會保障改革問題的研究，理論學術界關注的重點與政府關注的重點領域基本一致，并伴隨著中國社會保障改革的推進而發(fā)展。目前討論的熱點如下：
1.中國社會保障體系的建設。在改革傳統(tǒng)社會保障制度的背景下，如何看待社會保障制度？中國需不需要建設一個統(tǒng)一的社會保障體系？如何建立一個統(tǒng)一的社會保障體系？理論學術界對這些基本問題的看法客觀上存在著分歧。不過，絕大多數(shù)學者對社會保障制度持肯定態(tài)度，認為社會保障制度不僅是必要的制度安排，而且是利國利民的十分重要的制度安排。長期從事中國社會保障問題研究的宋曉梧、馮蘭瑞、鄭功成、何平、胡鞍鋼等多數(shù)專家、學者均主張中國應當建立統(tǒng)一的社會保障體系，將中國新型社會保障體系發(fā)展成為一個多層次的體系亦已成為學術界與政策層面絕大多數(shù)人的共識；但也有陳平等人對社會保障制度基本上持否定態(tài)度，認為“建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策”。
在贊成建設全國統(tǒng)一的社會保障體系前提下，不同學者的具體看法亦不盡一致。劉福垣主張大一統(tǒng)論，即以國家財政為基礎，提出應盡快統(tǒng)一全國社會保障體系，并將農(nóng)民納入這一體系之中，宋曉梧是城鄉(xiāng)有別論，他將建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系列為中國社會保障改革的中長期目標；馮蘭瑞主張盡快通過實現(xiàn)省級統(tǒng)籌來過渡到全國統(tǒng)一；何平堅持長期持續(xù)發(fā)展論，認為實現(xiàn)這一目標“需要一個艱苦的長期過程，這個過程大約需要30-50年”鄭功成則是漸進統(tǒng)一論，他認為需要在化解養(yǎng)老保險歷史債務、降低社會保險繳費率、強化國家財政與勞動者個人的責任并縮小地區(qū)發(fā)展不平衡的差距的條件下，積極穩(wěn)妥地推進全國統(tǒng)一的社會保障體系建設。
與此同時，在探討社會保障體系問題時，必然涉及到對社會保障制度如何界定的問題。國內(nèi)學術界主要有三種觀點：一是大社會保障論，認為社會保障制度包括社會救助、社會保險與社會福利等各種保障國民生活系統(tǒng)的總稱，這一界定最早是由民政部在20世紀80年代中期確立的，以后成為官方的正式界定，并為理論學術界絕大多數(shù)人所認同；一是大社會福利論，認為社會福利制度不僅不應當納入中國社會保障體系，而且社會福利制度應當包括社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務體系，這一觀點主要是竇玉沛、尚曉援等的新主張；鄭功成在贊同大社會保障制度論的同時，則提出應當分理論與制度層面來展開討論，即在理論上探討社會保障與社會福利的差別具有必要性，但在制度層面上尊重已經(jīng)約定俗成的界定并無問題。上述討論并非純學術探討，而是隱含著重新界定中國社會保障與社會福利政策體系及框架之爭。
2.中國社會保障改革優(yōu)先考慮的領域。中國的社會保障制度改革是全方位改革，但受各種因素的限制，客觀上不可能全方位推進，因此，優(yōu)先考慮哪些制度變革是改革進程中必須抉擇的問題，理論學術界已有的成果表明在這一方面存在著明顯的分歧。
由于城鎮(zhèn)改革尤其是國有企業(yè)改革是整個改革事業(yè)的重心所在，與之相關的社會保險制度改革亦成為最引人關注的問題，它反映在理論學術界就是絕大多數(shù)論著均著眼于社會保險制度尤其是其中的養(yǎng)老保險制度，在中國人民大學勞動人事學院承辦的書報資料復印雜志《社會保障制度》的備選文章中，研究社會保險改革的論文約占總數(shù)的60%以上。在眾多研究者的論著中，社會保險事實上成為中國社會保障制度改革必須優(yōu)先考慮的問題。這種傾向與國家近十多年來對社會保險改革的特別重視及社會保險改革在整個社會保障制度改革中的特殊地位基本一致。
在大多數(shù)學者主張優(yōu)先考慮社會保險改革時，也有部分學者對此并不完全贊同。景天魁、楊團等人在其有關著作及論文中提出基礎整合的社會保障模式，就強調(diào)以最低生活保障、社區(qū)保障為重點而不是以社會保險為重心來構建中國社會保障制度；唐鈞亦特別強調(diào)社會救助是中國社會保障制度建設的重中之重。
鄭功成則從全球范圍出發(fā)，將社會保障發(fā)展進程劃分為以社會救助為核心的社會救助型社會保障階段、以社會保險為主體的社會保險型社會保障階段和以社會福利為重點的社會福利型社會保障階段，他認為中國正處于一個特殊時期，它既需要著重考慮社會保險制度改革，又必須以改造和完善社會救助制度為基礎，同時還面臨著如何滿足社會成員日益增長的社會福利需求問題，從而主張整體協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.政府在新型社會保障制度中的責任。有的論者將其提高到憲法所確定的權益保障層面強調(diào)政府責任，有的論者則強調(diào)個人及家庭應當承擔起自己的責任，主流的觀點則是建立社會保障責任共擔機制，即政府、企業(yè)、個人乃至社會均應當分擔相應的責任。例如，劉福垣就認為社會保障是國家責任，它應當通過稅收來解決全體國民的社會保障問題；何平則認為社會保障不能搞成一個純粹的國家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺的角色，一部分入主張政府財政只承擔社會保障基金收不抵支時的兜底責任。鄭功成認為無論社會保障制度如何改革，政府均肩負著主導社會保障制度的責任。
4.中國社會保障制度改革中的若干具體問題。中國新型的養(yǎng)老保險制度采取的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式。對此，多數(shù)學者認為有創(chuàng)新意義，較單純的現(xiàn)收現(xiàn)付式或單純的個人賬戶式制度更能夠適應發(fā)展需要。但也有人認為個人賬戶并不適合，如劉福垣基于社會保障是公共物品的原理而反對建立個人賬戶，莫泰基基于經(jīng)濟、社會乃至個人的客觀風險也反對采取個人賬戶制；在國際上，國際勞工組織也是反對個人賬戶模式的，而世界銀行、國際貨幣基金組織等經(jīng)濟組織卻推崇個人賬戶制，這些組織的專家還向中國政府提供專門的政策研究報告。在承認統(tǒng)賬結合模式的專家中，有的人肯定社會統(tǒng)籌與個人賬戶緊密結合在一體，有的主張實行板塊狀結構（即分開管理），有的主張將這一統(tǒng)賬結合模式改成兩個獨立的支柱。在統(tǒng)賬結合的比例上，亦存在著統(tǒng)賬均等、大統(tǒng)籌小賬戶、小統(tǒng)籌大賬戶之爭；在個人賬戶的繳費責任方面，有人主張雇主分擔，有人主張個人承擔全部責任。還有人從長遠目標出發(fā)，提出將其改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金結構。
在籌資手段方面，單一渠道的資金來源已經(jīng)被摒棄，主張多元化籌資方略已經(jīng)成為絕大多數(shù)學者的共識。但在社會保險籌資方式上，卻存在著費稅之爭。除劉福垣是將社會保障看成是國家或政府的完全責任而自然完全需要依靠稅收外，包括吳樹青等許多學者均主張盡快開征社會保險稅以替代現(xiàn)在的社會保險征費制，唐鈞、楊良初等人甚至對如何開征社會保險稅進行了政策設計；鄭功成則通過對中國現(xiàn)行社會保險統(tǒng)賬結合模式的考察，明確主張社會保險費改稅緩行，并將這一主張?zhí)峤唤o決策層；后來鄧子基、厲以寧等從我國財政稅收體制的角度亦認為中國目前不具備開征社會保險稅的條件。
在農(nóng)民工社會保障方面，鑒于農(nóng)民工作為中國工業(yè)化、城市化進程與傳統(tǒng)戶籍制度沖突中出現(xiàn)的—個特殊群體規(guī)模龐大，在農(nóng)民工的社會保障問題上，越來越多的學者主張應當給農(nóng)民工以社會保障，北京等地甚至制定了專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策；也有一批專家認為農(nóng)民工因為有土地保障，加之政府承受能力不強而主張不必考慮農(nóng)民工的社會保障問題，上述兩種觀點均較流行；第三種思路則是主張分類分層保障農(nóng)民工的社會保障權益，在肯定農(nóng)民工需要社會保障的條件下，認為應當優(yōu)先考慮農(nóng)民工的工傷保障、特困援助等，養(yǎng)老保險則在其后且應分類展開。
在農(nóng)村社會保障制度建設方面，多數(shù)專家主張農(nóng)村居民應當享有社會保障，但也有人認為農(nóng)民有土地保障和傳統(tǒng)的家庭保障，現(xiàn)階段可以不考慮。在主張建立農(nóng)村社會保障制度方面，不同的學者亦存在著觀點分歧，宋曉梧持城鄉(xiāng)有別論，王延中主張分區(qū)域推進，鄭功成仍然持分類分層推進的觀點，認為應當承認農(nóng)村人口不斷分化的現(xiàn)實并采取有區(qū)別的社會保障政策。
二、對中國社會保障改革研究的綜合評論
1.價值評判?；谏鐣Ｕ鲜且越?jīng)濟手段解決社會問題進而達到特定政治目標的制度安排，制度變革的實質(zhì)是利益格局的重大調(diào)整，研究并解決這一問題顯然不是單一學科能夠完成的。因此，近十多年來尤其是近幾年來，經(jīng)濟學、社會學、政治學、法學、管理學、精算學等學科的專家均有一些人從不同的角度來研究中國社會保障制度改革問題，專門的社會保障學者也需要運用經(jīng)濟學、社會學等多學科的知識與方法，多學科合作與跨學科研究已經(jīng)成為中國社會保障改革這一領域的重要取向，它從一個側面表明了當前社會科學學科尤其是處于應用層次的學科發(fā)展的新趨勢。
從中外社會保障制度的發(fā)展歷史來看，社會保障要受經(jīng)濟、政治、社會乃至歷史文化等多種國情因素的深刻影響，研究中國的社會保障問題必須與中國的具體國情緊密結合。在西方國家社會保障制度早已成熟但又面臨著一些問題的條件下，中國作為一個發(fā)展中國家、一個正處于經(jīng)濟社會轉型時期的國家和一個對社會保障制度進行全面變革的國家，有著非常獨特的研究價值，這種價值揭示出立足中國國情來研究并解決中國的社會保障改革問題，將為各國改革、完善自己的社會保障制度提供新的啟示和經(jīng)驗，從而可以對國際社會保障理論的發(fā)展做出應有的貢獻，這正是中外學者普遍關注中國社會保障改革問題的根本原因所在。
推動中國社會保障制度改革和這一制度健康發(fā)展是中國社會保障改革研究的基本目標。在近幾年的社會保障改革歷程中，可以發(fā)現(xiàn)學術界的研究及其成果對這一改革實踐的影響。如1998年以來，國家的重大社會保障改革方案或政策出臺，大多數(shù)均有相關的研究成果作為決策依據(jù)，決策層對國內(nèi)外學術界意見的重視，揭示了中國社會保障改革研究日益理性化和極高的應用價值。
中國社會保障改革研究的貢獻，還表現(xiàn)在對社會保障學科發(fā)展的推動方面。盡管社會保障作為一門學科還缺乏必要的、穩(wěn)定的內(nèi)核，但確實已經(jīng)成為一個專門的學術領域。
對中國社會保障改革的研究，因其具體內(nèi)容（包括國民的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、失業(yè)、工傷、貧困及各項福利措施等等）均涉及到國民的現(xiàn)實生活，必然促使著學者與學術走出象牙塔，進而推動著理論學術研究更加貼近現(xiàn)實和更富人性與人文關懷精神。
2.值得注意的一些傾向。第一，創(chuàng)新不夠，學風堪憂。盡管研究中國社會保障問題的書籍與文章日益豐富甚至有一片繁榮的景象，但真正具有創(chuàng)新價值的論著并不多見，部分人過于急功近利，在創(chuàng)新不夠的同時存在著較為嚴重的學風問題。
第二，不做深入調(diào)查，照搬國外學說。從已有的文獻來看，可以發(fā)現(xiàn)相當多的研究缺乏深入的社會調(diào)查，一部分研究成果脫離中國的現(xiàn)實國情，或者過分迷信某些國際組織與國外學說，甚至將社會保障政策視同為經(jīng)濟政策，以至于給社會保障改革的深化帶來負面影響。
第三，對深層次理論問題關注不夠。相當多的研究成果缺乏對中國經(jīng)濟改革與社會發(fā)展宏觀背景及現(xiàn)階段各相關因素的了解與分析，對現(xiàn)代社會保障制度建制理念的發(fā)展和特有的人文關懷精神視而不見，對經(jīng)濟領域中的效率優(yōu)先與社會保障制度中的公平優(yōu)先認識不清，只是針對中國社會保障改革中的局部問題開出“頭痛醫(yī)頭”的藥方，這一傾向直接損害了中國社會保障改革研究的理論價值與應用價值。
第四，研究中的失衡性。中國社會保障改革研究主要集中在體系構建和養(yǎng)老保險制度改革方面，對同樣重要的社會救助制度改革（如對規(guī)模龐大的貧困人口的救助）與社會福利制度改革的研究卻較少；對經(jīng)濟保障研究多，對服務保障與情感保障研究少；對城市保障問題研究多，而對農(nóng)村社會保障問題研究少；對國有企業(yè)職工的社會保障研究多，對非國有單位職工的社會保障問題研究少，對改革中出現(xiàn)的農(nóng)民工或流動人口群體的社會保障更少；對正規(guī)就業(yè)者的社會保障研究多，對非正規(guī)就業(yè)者的社會保障問題研究少；對政府責任的控制研究多，對合理的責任分擔機制研究少；對中央政府的責任問題多，對地方政府的社會保障責任以及中央與地方責任劃分研究少；等等。
3.可以預見的走勢。首先，多學科交叉研究中國社會保障研究將趨向深化。多學科交叉融合將既是中國社會保障改革研究的內(nèi)在需要，也將推動著中國社會保障改革研究逐漸走向成熟。當然，在肯定多學科交叉融合的同時，各學科關注的重點肯定存在著差異，這種格局表明社會保障政策選擇過程中對改革研究成果的取舍是否合理，將取決于決策者的政治智慧與魄力。
其次，價值取向與建制理念的研究將更加引起重視，社會保障改革研究將更富人道主義與人性化。以往的研究多從經(jīng)濟效率角度出發(fā)，忽略了社會保障制度固有的倫理基礎與人文關懷精神。近年來的趨勢表明，社會保障制度改革中的效率至上觀念和慈悲意識遭到抨擊，社會保障公平理念正在回歸，這將使研究成果更加接近社會保障制度的本質(zhì)追求，同時更加富有現(xiàn)實價值。
