發(fā)布時(shí)間：2023-02-27 11:14:27
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的危機(jī)公關(guān)論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
2003年春節(jié)過后，在中國發(fā)生了一場嚴(yán)重的急性傳染性疾病SARS，波及面廣，影響深遠(yuǎn)。這場災(zāi)難的背后，暴露出中國政府在預(yù)防控制突發(fā)性事件問題上的薄弱之處。SARS事件給政府提出了一個重要的課題：在經(jīng)濟(jì)全球一體化，人員往來頻繁、資訊高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，如何系統(tǒng)地防控重大突發(fā)事件，使其影響降低到最小。長期以來，我國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面存在不少缺陷。這些方面主要表現(xiàn)在，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是衛(wèi)生部門一家的事，缺少其他部門的通力合作；政府在指揮處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)缺位；日常應(yīng)急儲備缺乏；信息報(bào)告系統(tǒng)分散、緩慢等．這些缺陷直接導(dǎo)致了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)急反應(yīng)的行動遲緩、手段匱乏。
社會意義上的突發(fā)事件主要有以下幾類：國防突發(fā)事件、傳染性疾病突發(fā)事件、科學(xué)實(shí)驗(yàn)突發(fā)事件、交通事故突發(fā)事件；自然突發(fā)事件如地震、洪水、山體滑坡等自然災(zāi)害。各類突發(fā)事件都有其特點(diǎn)，其共性是突然發(fā)生，難以預(yù)知，危害巨大，影響深遠(yuǎn)。
二SARS事件引發(fā)對公共危機(jī)管理的思考
這場突如其來的“非典”席卷了大半個中國，給人民的生命健康帶來了威脅，并給社會經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)生活帶來了巨大影響．它不僅使我國面臨前所未有的危機(jī)，也使政府的公共管理面臨著一個新課題，即如何管理危機(jī)狀態(tài)下的社會．隨著現(xiàn)代政府管理的復(fù)雜性日益加劇，政府管理的脆弱性亦日漸突出，特別是當(dāng)社會爆發(fā)危機(jī)時(shí)，政府往往手足無措、難以應(yīng)對，導(dǎo)致危機(jī)的后果迅速擴(kuò)散，社會陷入混亂，進(jìn)而危及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展．因此，如何將危機(jī)狀態(tài)下的社會有序地管理起來，使危機(jī)給社會造成的危害達(dá)到最小限度，無疑成為政府管理活動中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
（一）公共危機(jī)管理的概念
危機(jī)管理一詞最早出現(xiàn)在1986年出版的《危機(jī)管理：為不可避免的事而計(jì)劃》一書(CrisisManagement：planningfortheinevitable)該書的作者StevenFink曾在1979參加過美國三里島核電站事件的處理工作，之后，他對危機(jī)管理進(jìn)行比較系統(tǒng)的研究．但最早國外在危機(jī)管理方面的研究可以追溯到20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)資本主義國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使企業(yè)的經(jīng)營者加強(qiáng)企業(yè)的防衛(wèi)管理的研究．但當(dāng)時(shí)的危機(jī)管理研究只不過是單純的危險(xiǎn)對策、保險(xiǎn)管理、安全技術(shù)和防災(zāi)計(jì)劃。20世紀(jì)70年代，美國學(xué)者R．Blake和I．Mouton針對領(lǐng)導(dǎo)行為的有效性進(jìn)行了深入的研究，并建立了相應(yīng)的指標(biāo)系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代，一些學(xué)者開始將政治科學(xué)中的危機(jī)理論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)及管理領(lǐng)域，探討企業(yè)在陷入危機(jī)后的緊急對策問題．到了20世紀(jì)80年代末，美國學(xué)者在研究企業(yè)危機(jī)現(xiàn)象時(shí)，提出將管理失誤作為危機(jī)起源來研究其過程機(jī)理．我國在危機(jī)管理方面的研究起步較晚，在20世紀(jì)90年代才展開了企業(yè)危機(jī)管理的研究，而公共管理危機(jī)的研究近幾年在中國才初見端倪。公共危機(jī)管理是政府針對突發(fā)危機(jī)事件的管理，目的是通過提高政府對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效處理危機(jī)，恢復(fù)社會穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的信任。
（二）發(fā)達(dá)國家公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)
在危機(jī)管理方面，美、日、俄等國的做法值得借鑒．主要表現(xiàn)在以下幾個方面：建立制度化的組織機(jī)制．科學(xué)的危機(jī)管理組織是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理高效化的關(guān)鍵。為此，許多國家都建立了全方位的既相對獨(dú)立又高度協(xié)作的危機(jī)管理組織體系．美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系最具代表性．這一體系縱向上是以國家(聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng))——州(醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng))——地方(城市醫(yī)療應(yīng)對系統(tǒng))三級公共衛(wèi)生系統(tǒng)為基本架構(gòu)；橫向上是以公共衛(wèi)生、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)和第一現(xiàn)場應(yīng)對人員為基本架構(gòu)。這種縱橫交錯的組織系統(tǒng)保證了政府進(jìn)行多維度的、多領(lǐng)域聯(lián)動的危機(jī)管理．
建立完備的法律機(jī)制。在一個法制國家，法律是人們行動的準(zhǔn)繩．在有關(guān)法律規(guī)定之下，政府、相關(guān)部門、民眾才能在突發(fā)事件面前不至于束手無策，依法行使自己的權(quán)利和義務(wù)。多國的實(shí)踐表明，制定完備的緊急狀態(tài)法是應(yīng)對突發(fā)事件的有效保證。
建立完善的預(yù)警機(jī)制，美、日等國都建立有立體的危機(jī)信息收集處理網(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)行常規(guī)的訓(xùn)練和演習(xí)．如日本的防地震演習(xí)和美國的防恐演練都在定期舉行。
建立高效的應(yīng)對機(jī)制．快速有效的應(yīng)對措施是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)．在俄羅斯解決莫斯科人質(zhì)事件中，俄羅斯危機(jī)管理系統(tǒng)的高效運(yùn)作使得危機(jī)事件迅速解決。建立開放的溝通機(jī)制．信息溝通是維護(hù)公民知情權(quán)的需要，而傳媒則是信息溝通的重要途徑。為此，國外都非常重視發(fā)揮傳媒在危機(jī)管理中的作用。媒體客觀公開地報(bào)道突發(fā)事件，有助于傳遞政府的政策，緩解民眾的緊張情緒，減少危機(jī)帶來的潛在損失。
（三）公共危機(jī)管理系統(tǒng)模型
基于以上的論述，公共危機(jī)管理主要分為三個部分的工作，一是危機(jī)預(yù)警，二是危機(jī)預(yù)防，三是危機(jī)處理．
危機(jī)預(yù)警是指根據(jù)系統(tǒng)外部環(huán)境及內(nèi)部條件的變化，通過對危機(jī)現(xiàn)象、危機(jī)先兆和危機(jī)起因的嚴(yán)密監(jiān)測，并對所獲得的信息進(jìn)行處理，進(jìn)而對系統(tǒng)未來可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)測和報(bào)警。具體說，就是指政府對危機(jī)的預(yù)測能力，例如，對于自然災(zāi)害，可以通過加強(qiáng)天氣地震等預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性來提高預(yù)警能力，對于人為的災(zāi)害則主要通過培養(yǎng)社會及公眾的危機(jī)意識來提高預(yù)警能力。危機(jī)預(yù)警是危機(jī)管理的前提，屬于預(yù)測性質(zhì)的工作。
危機(jī)預(yù)防指的是對于收到的預(yù)警信號，采取及時(shí)的響應(yīng)措施，最大限度地避免危機(jī)的發(fā)生．是對策性工作．例如疫病在某地區(qū)的突然爆發(fā)，其他地區(qū)在得知該信息后，應(yīng)立刻采取措施，防止該疫病在本地區(qū)蔓延。
危機(jī)處理是指危機(jī)發(fā)生之后，如何有效應(yīng)對危機(jī)，使危機(jī)造成的損失降低到最小的限度．無數(shù)的事實(shí)證明，大多數(shù)人為危機(jī)是無法準(zhǔn)確預(yù)測，所以，危機(jī)過后的危機(jī)處理顯得尤為重要，是公共危機(jī)管理的核心之所在。
其三者的關(guān)系如圖1模型所示．危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的第一步，也是最重要的一步，提高預(yù)警能力有助于提高整體的公共危機(jī)管理能力；危機(jī)預(yù)防則是危機(jī)管理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，一方面響應(yīng)危機(jī)預(yù)警發(fā)出的信號，另一方面配合危機(jī)處理．危機(jī)處理發(fā)生之后，把信息反饋至危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)警機(jī)構(gòu)把信息匯總分析后，為下一次危機(jī)的發(fā)生提供預(yù)警信息。
公共關(guān)系是一種傳播活動,是運(yùn)用傳播手段與其公眾進(jìn)行雙向溝通。其實(shí)新聞媒體作為一個特殊的社會組織并不是一個完全的健康體,各種危機(jī)隨時(shí)都有可能發(fā)生。近些年來,新聞造假風(fēng)愈演愈烈,破壞了媒體的形象,危機(jī)不期而至。從而新聞媒體也應(yīng)該意識到自己不但是幫助企業(yè)解決危機(jī)的重要工具,而且也需要進(jìn)行公關(guān)活動,需要進(jìn)行危機(jī)管理,從而才能與公眾建立良好的關(guān)系。
當(dāng)然媒體在進(jìn)行公關(guān)活動時(shí)有其特殊的優(yōu)勢,同時(shí)也與一般的企業(yè)有所區(qū)別。在公關(guān)視閾中影響新聞媒體發(fā)展的因素主要包括:公眾、媒體組織形象、媒體危機(jī)事件(主要是假新聞事件)其中公眾是決定新聞媒體發(fā)展的根本因素。
公眾作為新聞媒體信息的接收者,它不單單處于接收信息的被動地位反而對新聞媒體的發(fā)展起著決定性的作用。因此新聞媒體要什么樣的信息、新聞媒體自身要進(jìn)行怎么樣的風(fēng)格定位、如何進(jìn)行改革等等這些問題都是由公眾決定的。而媒體組織形象是建立媒體公眾信譽(yù)度的核心因素。“新聞媒體作為一個特殊的組織,其形象是指在一定時(shí)期一定環(huán)境下,與媒體發(fā)生聯(lián)系的公眾,對媒體及其各種日常行為所產(chǎn)生的各種印象、感情和認(rèn)知評價(jià)的總和?！雹倬唧w而言媒體形象的體現(xiàn)主要表現(xiàn)為其權(quán)威性高低、導(dǎo)向性強(qiáng)弱、信譽(yù)度好與壞和品位度高與低等。所以從某種意義上來講,媒體形象是超越現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)的一種無形資產(chǎn),是一種標(biāo)志,也是一種品牌。再者媒體虛假新聞是破壞媒體組織形象的關(guān)鍵。對于新聞媒體來說,人為內(nèi)部危機(jī)更多地表現(xiàn)為報(bào)道失實(shí)與報(bào)道失誤,而最直接的表現(xiàn)方式就是假新聞,此類危機(jī)是影響公眾對媒體印象的關(guān)鍵性因素,同時(shí)也是通過人為努力也可以完全避免的。
二、媒體危機(jī)事件影響媒體的公共關(guān)系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
公共關(guān)系的目標(biāo)主要包括:認(rèn)知度、美譽(yù)度、和諧度。
“認(rèn)知度,即組織被公眾所了解的程度?！薄懊雷u(yù)度,它表示公眾對組織信任、贊許的程度。美譽(yù)度是褒貶傾向性的統(tǒng)計(jì)指標(biāo),是對媒體道德價(jià)值的判斷?！雹谂c美譽(yù)度一樣,和諧度也屬于對于媒體道德價(jià)值判斷的范疇,但卻是美譽(yù)度在目標(biāo)公眾中的延伸,即“一個社會組織在發(fā)展運(yùn)行過程中,獲得目標(biāo)公眾態(tài)度認(rèn)可、情感親和、言語宣傳、行為合作的程度;是組織從目標(biāo)公眾出發(fā)、開展公共關(guān)系工作獲得回報(bào)的指標(biāo)?！雹?1月18日、19日,國內(nèi)兩家都市報(bào)《華西都市報(bào)》和《青島早報(bào)》分別刊登了題為《深海圍“鯊”》《獵“鯊”行動》等有關(guān)我國艦艇編隊(duì)索馬里護(hù)航情況的稿件。經(jīng)查實(shí),兩家報(bào)紙的相關(guān)報(bào)道都是由同一名社會自由撰稿人編造杜撰,內(nèi)容嚴(yán)重失實(shí)。報(bào)道刊出后,又經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播,造成了極大的負(fù)面影響。在此事件中,表面看來會提升這兩家媒體的“認(rèn)識度”,由于消息的刊登在一定程度上會增加該媒體的受眾,使其“認(rèn)知度”提高,但是具體而言,最終調(diào)查結(jié)果該新聞媒體提供的是虛假新聞,造成了不良的影響,那么就算是認(rèn)知度的提高也是公眾的負(fù)面認(rèn)知。除此之外,報(bào)道虛假新聞破壞了媒體的形象,而且也得不到公眾的贊美與支持,種種的因素都會降低該媒體的美譽(yù)度。在一般的情況下“美譽(yù)度”與“和諧度”總是相輔相成的,報(bào)道虛假新聞,只能使公眾改變以往對其的看法,形成不良的印象。由此可能發(fā)生的就是公眾從此會對該媒體產(chǎn)生偏見,不會與該媒體進(jìn)行合作。
三、加強(qiáng)新聞媒體的危機(jī)管理勢在必行
樹立正確的危機(jī)意識。中國有句古話很有道理,凡事預(yù)則立不預(yù)則廢。但在新聞媒體日常的工作中,就缺少關(guān)于虛假新聞危機(jī)事件的“預(yù)”?！胺牢⒍艥u”、“防范大于救災(zāi)”等生存智慧和管理哲學(xué),對危機(jī)管理有著重要的借鑒意義。危機(jī)管理的最高目標(biāo),在于防患未然,而非亡羊補(bǔ)牢。在新聞媒體的日常工作中就忽視了危機(jī)意識的培養(yǎng),缺乏敏銳的危機(jī)判斷能力。
建立專業(yè)性常設(shè)性危機(jī)管理組織。一般情況下,現(xiàn)在的媒體內(nèi)部大都劃分為編輯部,廣告部以及主管新聞采寫的部門,而從來沒有設(shè)置有關(guān)危機(jī)管理的專門組織,當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)通常都是臨時(shí)抱佛腳,沒有專門的專業(yè)人員來組織解決危機(jī)。
完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制?！八^危機(jī)預(yù)警,是指組織采取定量與定性相結(jié)合的方法,對危機(jī)的誘因及危機(jī)的征兆進(jìn)行事前檢測和評判,并據(jù)此作出的危機(jī)警示的管理行為。”從整個危機(jī)管理體系來看,危機(jī)預(yù)警屬于事前管理的范疇,是組織由常態(tài)管理進(jìn)入危機(jī)管理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在現(xiàn)行的媒體內(nèi)部管理制度中,很少有一套完整的關(guān)于危機(jī)管理與危機(jī)預(yù)警的制度存在,危機(jī)意識淡薄。從一般意義上來講,危機(jī)管理,人人有責(zé),在日常的工作中,就要求新聞媒體的工作人員具有懷疑的精神,要有敏銳的觀察能力,減少危機(jī)發(fā)生的可能性。
完善新聞媒體信息體制。媒體在轉(zhuǎn)載一些新聞時(shí)并沒有經(jīng)過任何的思考與核實(shí),只是在時(shí)效性或者利益上面來考慮,在這方面沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)載體制,才使那些虛假的信息迅速擴(kuò)散,擴(kuò)大了事件的不良影響。 《深海圍“鯊”》《獵“鯊”行動》系列假新聞,報(bào)道刊出后,又經(jīng)網(wǎng)絡(luò)傳播,造成了極大的負(fù)面影響?，F(xiàn)在的新聞媒體不重視把關(guān)的作用,經(jīng)常不假思索的轉(zhuǎn)載一些新聞,而根本不思考該新聞的真實(shí)性,不具有懷疑精神。
相應(yīng)的危機(jī)管理制度。危機(jī)發(fā)生后,要設(shè)置專門的管理小組,負(fù)責(zé)事件的善后工作?！懊襟w要建立接待中心,設(shè)立監(jiān)督部門,實(shí)行道歉制度。”杜絕虛假新聞需要自律,也需要他律?，F(xiàn)實(shí)生活中,新聞媒體具有輿論的功能,對其他行業(yè)的造假行為經(jīng)常進(jìn)行批評與曝光;但面對自身造假,接受社會監(jiān)督的意識很弱,很多情況下還有抵觸行為,不能積極的面對社會的監(jiān)督,不利于形成“造假可恥”的觀念。因此,各個新聞媒體要積極回應(yīng)社會的監(jiān)督,接受社會各界對虛假新聞的監(jiān)督、舉報(bào)和投訴,形成公開道歉制度。
注釋
① ②李道平:《公共關(guān)系學(xué)》/[M],經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2003年9月,第157頁
（一）風(fēng)險(xiǎn)的普遍性。
現(xiàn)代社會風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在是人類在走向現(xiàn)代化和邁向全球化進(jìn)程中所遭遇到的共同問題，是一種普遍性的團(tuán)體反應(yīng)。在全球化的趨向下，整個世界正在日益成為一個緊密聯(lián)系、密不可分的“地球村”。任何局部性的風(fēng)險(xiǎn)或突發(fā)事件都可能引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，很快傳導(dǎo)到世界的每一個角落，這在2008年發(fā)生的世界金融危機(jī)中表現(xiàn)的淋漓盡致，可以說現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會事實(shí)上已成為貝克所說的世界風(fēng)險(xiǎn)社會。
（二）風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和難以預(yù)測性。
與傳統(tǒng)社會對比，風(fēng)險(xiǎn)社會中的風(fēng)險(xiǎn)是極其復(fù)雜，難以控制和預(yù)測的。風(fēng)險(xiǎn)的來龍去脈已不再是單單的線性關(guān)系，經(jīng)常出現(xiàn)“一因多果”、“一果多因”、“多因多果”的情形。風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的具體時(shí)間幾乎是無法精確預(yù)測的，或是一剎那間發(fā)生，也有可能是延遲出現(xiàn)或反復(fù)出現(xiàn)。正如吉登斯所說，對于人造風(fēng)險(xiǎn)，歷史上沒有為我們提供前車之鑒，我們甚至不知道這些風(fēng)險(xiǎn)是什么，就更不要說對風(fēng)險(xiǎn)的精確計(jì)算了。
（三）風(fēng)險(xiǎn)的人化性。
傳統(tǒng)社會危害首要來自物質(zhì)匱乏和自然災(zāi)害等外部性危害，好比饑饉、貧苦、疾病等。而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會中的首要風(fēng)險(xiǎn)是人化性風(fēng)險(xiǎn)，最主要包含三種范例：“一是人為風(fēng)險(xiǎn),即這種風(fēng)險(xiǎn)純粹是人類社會活動的結(jié)果,如環(huán)境污染、大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散等；二是社會化自然風(fēng)險(xiǎn)，即由人類活動導(dǎo)致的自然風(fēng)險(xiǎn),如沙塵暴、溫室效應(yīng)等；三是制度化風(fēng)險(xiǎn),即由社會制度本身的漏洞、不合理而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)”。
（四）風(fēng)險(xiǎn)的破壞性和高危性。
現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會中的風(fēng)險(xiǎn)傳播速度極快、擴(kuò)散性極強(qiáng)、破壞性極大。它所造成的的破壞性有時(shí)是局部性的,或是在某些特定領(lǐng)域發(fā)生，有時(shí)甚至可能是全局性的；它的發(fā)生可能是周期性的,也可能是連續(xù)性或繼發(fā)性的,但不管怎樣,它一旦發(fā)生蔓延,輕則造成經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡,重則將導(dǎo)致社會恐慌,國家傾覆,甚至是社會解體。風(fēng)險(xiǎn)的高危性根源于我們對那些具有嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)知之甚少，正如吉登斯所說，“嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)擁有一種特殊屬性。它們包含的危險(xiǎn)越多,我們對于所冒風(fēng)險(xiǎn)的任何真實(shí)經(jīng)驗(yàn)就越少”。
二、風(fēng)險(xiǎn)社會下我國政府公共危機(jī)管理的困境
目前，我國正處于具有高風(fēng)險(xiǎn)的社會轉(zhuǎn)型期，具備了風(fēng)險(xiǎn)社會的很多特征，作為風(fēng)險(xiǎn)社會的實(shí)踐性后果,近年來由各種風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的公共危機(jī)事件越來越多，政府在處理這些突發(fā)事件的過程中積累了許多經(jīng)驗(yàn)和方法，但從實(shí)際情況來看，我國政府在公共危機(jī)管理方面還存在許多困境和挑戰(zhàn)。
（一）大眾危機(jī)意識薄弱，危機(jī)管理理念落后
危機(jī)意識和科學(xué)的管理觀念是決定政府危機(jī)管理能力的重要因素。我國政府長期將重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視了危機(jī)意識的培養(yǎng)和宣傳教育，公眾對突發(fā)事件沒有準(zhǔn)確的認(rèn)識，基本的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)也不足。同時(shí)，政府的危機(jī)管理觀念比較滯后，對危機(jī)管理認(rèn)識不足，認(rèn)為公共危機(jī)管理主要在于公共危機(jī)爆發(fā)后的應(yīng)對和恢復(fù)，而忽視對危機(jī)的預(yù)防和預(yù)測,這主要體現(xiàn)在公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的缺位上,我國目前尚未建立起完善的危機(jī)預(yù)防預(yù)警機(jī)制。
（二）公共危機(jī)信息流通不暢
在現(xiàn)代信息社會中,危機(jī)事件的及時(shí)上報(bào)和危機(jī)信息的透明度、公開度是公共信息管理的基本要求。然而，目前我國政府的信息報(bào)告制度卻不標(biāo)準(zhǔn)、沒有詳細(xì)的規(guī)定,缺乏一個順通敏捷的應(yīng)急信息呈報(bào)體系。有關(guān)部門并不明確大量信息中哪些需要上報(bào),何時(shí)上報(bào),向誰陳述。對于信息上報(bào)不及時(shí)或有誤,也缺乏相關(guān)處罰管理規(guī)定,這樣更縱容了信息流通不暢現(xiàn)象的存在。此外，政府在處理危機(jī)事件時(shí)，往往會出于各種目的對一些危機(jī)信息采取封閉、掩飾和隱瞞等做法，這就導(dǎo)致信息流通不暢，信息的透明度、公開度大打折扣，并在一定程度上加速了危機(jī)的爆發(fā)或錯過處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。
（三）公共危機(jī)管理體系不健全
從目前我國政府的危機(jī)管理體系來看，主要在兩方面存在嚴(yán)重缺陷。一方面，相關(guān)的法律保障體系尚不完善。我國雖然制定了不少的關(guān)于處理公共危機(jī)事件的法律法規(guī)，如自然災(zāi)害方面的《防震減災(zāi)法》，公共衛(wèi)生方面的的《傳染病防治法》和安全事故方面的《安全生產(chǎn)法》等,但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，只適用于一種緊急狀態(tài)，對于許多并發(fā)型、復(fù)合型危機(jī)卻束手無策，急需一部綜合性的緊急狀態(tài)法律來解決；另一方面，組織體系不夠完備。目前的危機(jī)管理主要依賴于各級政府行政設(shè)置，通過建立臨時(shí)工作小組來應(yīng)對處理危機(jī)事件，缺乏獨(dú)立和常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致在危機(jī)處理中各部門通常各自為政，各行其是，工作缺乏必要的計(jì)劃性、協(xié)調(diào)性和延續(xù)性。
（四）公共危機(jī)管理主體不完善
現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會中，因?yàn)槲C(jī)事件的突發(fā)性、綜合性、災(zāi)難性等特點(diǎn)，僅僅依靠政府的力量已經(jīng)無法快速、靈活、有效的應(yīng)對，這就需要管理主體的多元化，最大可能的吸收社會各種力量，使危機(jī)處理具有更大的高效性和靈活性。然而，由于我國長期以來“大政府、小社會”的格局，使得政府往往對非政府組織和公眾缺乏足夠的信任，忽視非政府組織和公眾參與在危機(jī)管理中的積極作用，沒有給非政府組織和公眾提供充分參與公共危機(jī)管理的空間和制度保障。
三、提升政府公共危機(jī)管理能力的相應(yīng)對策
風(fēng)險(xiǎn)社會下每一次公共危機(jī)的發(fā)生和處理都是對政府的重大考驗(yàn)，政府公共危機(jī)管理的重要性與日俱增。針對上述對政府公共危機(jī)管理面臨的困境和挑戰(zhàn)的分析，具體提出以下相應(yīng)對策。
（一）健全危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)對公共危機(jī)的預(yù)見性
轉(zhuǎn)變危機(jī)管理觀念，強(qiáng)化危機(jī)意識是提高政府公共危機(jī)管理能力的關(guān)鍵。政府應(yīng)明確危機(jī)管理的核心在于預(yù)防，在于平時(shí)，而不是等到公共危機(jī)發(fā)生后才忙于緊急應(yīng)對，還應(yīng)明確管理的目標(biāo)是“利用少許錢防備,而不是花大量錢醫(yī)治”，防備是應(yīng)對突發(fā)事件的最佳方式。因此，必須建立全面的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。一是政府要通過教育和培訓(xùn)提高公眾的危機(jī)意識，危機(jī)意識是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)，同時(shí)還要通過創(chuàng)作通俗易懂的防災(zāi)減災(zāi)科普材料進(jìn)行宣傳和教育，堅(jiān)持日常的應(yīng)急演練，強(qiáng)化公眾的應(yīng)急技能。二是政府應(yīng)該建立一套危機(jī)識別和監(jiān)測體系，實(shí)時(shí)搜集、分辨剖析和處理各類信息，對導(dǎo)致危機(jī)的關(guān)鍵因素和危機(jī)征兆進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測。一有險(xiǎn)情發(fā)生，當(dāng)即發(fā)出危機(jī)報(bào)警，同時(shí)宣告進(jìn)入突發(fā)狀態(tài)，并采取應(yīng)急辦法，力圖將危機(jī)化解在萌芽狀態(tài)。
（二）完善信息管理機(jī)制，提升危機(jī)信息管理能力
當(dāng)社會發(fā)生重大公共危機(jī)時(shí)，如果信息流通不暢，公眾會出于對危機(jī)的恐懼和對危機(jī)事件的不明而產(chǎn)生心理緊張和恐慌，甚至?xí)l(fā)生群體性的騷亂，影響社會的穩(wěn)定。因此，應(yīng)完善危機(jī)信息管理機(jī)制。一是健全信息上報(bào)機(jī)制。嚴(yán)厲限制險(xiǎn)情上報(bào)的準(zhǔn)確時(shí)限，接到下級呈報(bào)的相關(guān)部門應(yīng)立刻組織人手對呈報(bào)事項(xiàng)舉行調(diào)查核實(shí)，必要時(shí)，對瞞報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)的部門和個人采取相應(yīng)的處罰措施。二是確立危機(jī)信息剖析和公布機(jī)制。在處理公共危機(jī)的過程中，政府應(yīng)建立規(guī)范的信息統(tǒng)計(jì)分析制度，并采取多種形式及時(shí)公布真實(shí)信息，以獲得公眾的廣泛支持，共同應(yīng)對危機(jī)。
（三）健全公共危機(jī)管理體系，增強(qiáng)危機(jī)管理的法制性和權(quán)威性
第一，盡快制定一部公共危機(jī)法。該部法律應(yīng)該從國家安全的高度來制定,能夠應(yīng)對各種自然和人為危機(jī)事件，并且詳細(xì)規(guī)定危機(jī)狀態(tài)下不同政府部門應(yīng)對危機(jī)事件的相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力。同時(shí)，還應(yīng)明確政府與公民之間的關(guān)系，在保障政府充分、有效地行使行政緊急權(quán)力的同時(shí)，也要更好地保護(hù)公民的一些基本權(quán)利不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而遭到侵害。第二，成立危機(jī)管理常態(tài)化的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。公共危機(jī)的處理需要政府各部門協(xié)調(diào)配合、相互合作。在國家層面上，成立具有權(quán)威性、決策性、常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一安排危機(jī)處理相關(guān)事宜。在地方層面上，成立隸屬于中央公共危機(jī)管理常態(tài)化綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并邀請各界專家介入，形成從中央到地方的常態(tài)化危機(jī)管理機(jī)構(gòu)體系。
（四）完善公共危機(jī)管理主體，提高危機(jī)管理的有效性
風(fēng)險(xiǎn)社會下，為了有效應(yīng)對和處理各種危機(jī)事件，需要管理主體的多元化，營造全民積極參與危機(jī)管理的氛圍。一是，加強(qiáng)黨委和政府在公共危機(jī)管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮其在權(quán)力資源、物質(zhì)資源、人力資源和技術(shù)資源等方面的調(diào)配能力，保證短時(shí)間內(nèi)完成社會動員以有效應(yīng)對公共危機(jī)。二是，把非政府組織引入到公共危機(jī)管理之中，通過制定相關(guān)法律法規(guī)，明確非政府組織在危機(jī)管理中的職能、權(quán)利和責(zé)任，并且在政府和非政府組織之間建立溝通機(jī)制，充分發(fā)揮非政府組織在危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)作用。三是，大力鼓勵公民參與到危機(jī)管理中來，通過支持和發(fā)展壯大各類社會組織，如非政府組織、志愿者組織、社會團(tuán)體和社區(qū)組織等，為公民參與到危機(jī)管理中來提供平臺。
四、結(jié)論
論文摘要：在國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)下嚴(yán)峻形勢下，作為建筑工程造價(jià)人員，要加強(qiáng)施工管理，科學(xué)組織施工，嚴(yán)格控制工程造價(jià)，分部編制預(yù)算對降低工程成本有指導(dǎo)的意義，關(guān)鍵在于搞好事前計(jì)劃，事中控制，事后分析，并要做好竣工結(jié)算工作。
在國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)峻形勢下，企業(yè)生存有了壓力，如何控制建設(shè)工程預(yù)、結(jié)算工作是當(dāng)前重中之重，其中工程預(yù)算是確保預(yù)算投資規(guī)模約束在可行性研究、概算投資規(guī)模以內(nèi)的準(zhǔn)繩，工程結(jié)算則是衡量工程實(shí)施過程是否受控的直接指標(biāo)和辦理財(cái)務(wù)決算的依據(jù)。以下是這些天我根據(jù)自身工作性質(zhì)學(xué)結(jié)的幾點(diǎn)體會：
一、加強(qiáng)施工管理，科學(xué)組織施工，嚴(yán)格控制工程造價(jià)
目前施工階段的問題：⑴施工單位建筑工程造價(jià)的控制目標(biāo)制定不合理，缺乏科學(xué)性和先進(jìn)性；⑵材料價(jià)格管理方法落后，材料采購、儲存量計(jì)算不科學(xué)，不能很好地掌握采購時(shí)機(jī)，由于建筑市場目前還比較混亂，材料采購價(jià)格失真，也使占建安工程成本60％～70％的材料費(fèi)難以控制。⑶在施工組織方面，多數(shù)施工企業(yè)還一直沿用老辦法，現(xiàn)有的人、財(cái)、物沒能得到合理配置與利用，造成大量浪費(fèi)，從而導(dǎo)致工程造價(jià)提高。⑷施工單位從自身利益出發(fā)，通過設(shè)計(jì)變更，增加工程量或追求較高利潤。
根據(jù)這些通病，我們應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：
（1）制定先進(jìn)合理的工程造價(jià)控制目標(biāo)，定期進(jìn)行工程造價(jià)實(shí)際值與目標(biāo)值的比較，找出偏差，分析原因，采取有效措施加以控制，以保證工程造價(jià)控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（2）材料價(jià)格是影響建筑產(chǎn)品成本的重要因素，嚴(yán)格控制材料價(jià)格是降低造價(jià)的有效手段。在保證材料質(zhì)量的基礎(chǔ)上，嚴(yán)把材料價(jià)格關(guān)，力爭把材料價(jià)格控制在最低水平上。
（3）每個工程應(yīng)在保證質(zhì)量的前提下，對各種施工方案進(jìn)行技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上的對比分析，從中選出最合理的方案，以達(dá)到資源最佳配置和組織，從而降低工程造價(jià)。
（4）做為建設(shè)單位我們一定要嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，規(guī)范設(shè)計(jì)變更程序，對必須變更的工程要先做出工程量和造價(jià)的增減分析，經(jīng)設(shè)計(jì)單位審查簽證，發(fā)出相應(yīng)的圖紙和說明后，方可發(fā)出變更通知，調(diào)整原合同確定的工程造價(jià)。
（5）加強(qiáng)項(xiàng)目總體管理避免發(fā)生索賠。項(xiàng)目實(shí)施過程中要預(yù)防承包商索賠事件的發(fā)生，這也是控制工程造價(jià)的一個方面。就目前工程建設(shè)的實(shí)際情況而言，承包商提出索賠的原因多種多樣，但最終目的歸結(jié)到費(fèi)用的增加和工期的延長。而工期的延長往往伴隨著工程費(fèi)用的增加。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)工程的總體管理，規(guī)范行為，對于控制工程造價(jià)將起到非常重要的作用。
（6）做好施工階段投資控制中各有關(guān)方面因素的歸集整理工作，為順利進(jìn)行竣工結(jié)算準(zhǔn)備完善條件。施工期間工程造價(jià)控制屬于過程控制的范圍，此期間各環(huán)節(jié)控制點(diǎn)的工程計(jì)量、簽證、變更及索賠的核定在竣工結(jié)算時(shí)需重新歸集匯總。只有處理好在施工過程中各類費(fèi)用的歸集和整理，才能對于竣工結(jié)算起到事半功倍的效果，所以要做好工程造價(jià)資料的收集工作，建立造價(jià)資料積累制度，實(shí)現(xiàn)該工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和信息管理系統(tǒng)化。為項(xiàng)目決策提供科學(xué)的依據(jù)，提高企業(yè)競爭能力。
二、分部編制預(yù)算對降低工程成本有指導(dǎo)的意義，關(guān)鍵在于搞好事前計(jì)劃，事中控制，事后分析。
1、開工前的預(yù)算書是根據(jù)圖紙計(jì)算得來，而施工過程經(jīng)常會出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更（或洽商變更）等偏離圖紙的情況，因此，需對設(shè)計(jì)變更（或洽商變更）重新計(jì)算，并修改原預(yù)算書相關(guān)內(nèi)容，始終保持施工預(yù)算的可依據(jù)性和指導(dǎo)性。
2、依據(jù)施工預(yù)算書及施工組織計(jì)劃，有效控制施工過程。
3、項(xiàng)目完工，對比實(shí)際成本與計(jì)劃成本，找出差距，分析原因，為以后成本管理積累資料。
通過以上三階段的實(shí)施，使成本處于全過程的監(jiān)控之下，即使發(fā)生偏離標(biāo)準(zhǔn)成本的情況，也會因?yàn)槟茉诎l(fā)生環(huán)節(jié)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而避免了成本失控的進(jìn)一步擴(kuò)大，使成本損失限制在最小程度。
成本管理是一個系統(tǒng)工程，僅靠某個人或某個部門，根本無力作好此項(xiàng)工作，因此我認(rèn)為應(yīng)該提倡全員參與、人人有成本意識，提倡將施工環(huán)節(jié)進(jìn)行分解，成本控制落實(shí)到每一個環(huán)節(jié)。
從整個工程的實(shí)施過程和項(xiàng)目投資控制看，前期準(zhǔn)備階段在整個建設(shè)項(xiàng)目中占有重要的位置，從資金使用角度看施工階段實(shí)質(zhì)才是資金發(fā)生密集流動的階段。此階段除施工的進(jìn)展發(fā)生建設(shè)直接費(fèi)用外，大量的投資資金通過施工的環(huán)節(jié)不斷物化，最終形成固定資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資。
三、基建工程竣工驗(yàn)收決算是重中之重
已經(jīng)竣工使用的工程未及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，影響投資效益提高的一個十分突出的問題。超級秘書網(wǎng)
1．?dāng)U大了基建投資支出。工程建成使用后，因?yàn)闆]有辦理交工驗(yàn)收，所發(fā)生的維修費(fèi)及其他費(fèi)用都在基建投資中列支擴(kuò)大了建設(shè)支出。
2．不利于固定資產(chǎn)的管理。由于沒有及時(shí)竣工結(jié)算工期拖長，大量資金積壓在建設(shè)過程中，由投資而形成的固定資產(chǎn)比例降低，工程竣工使用后由于未辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，單位對各類固定資產(chǎn)究競有多少心中沒數(shù)，影響了單位固定資產(chǎn)的管理。
資產(chǎn)流動性反映了資產(chǎn)以預(yù)期價(jià)格轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金的速度、便利性以及確定性。流動性強(qiáng)的資產(chǎn)可以較低的成本和接近預(yù)期價(jià)格或等于預(yù)期價(jià)格迅速轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金。除了現(xiàn)金之外，國債是最富流動性的資產(chǎn)。國債的交易費(fèi)用最低，且無任何信用風(fēng)險(xiǎn)。而其它金融資產(chǎn)，如股票或金融債券，雖然它們也具有較強(qiáng)的流動性，也能以相對較低的成本進(jìn)行交易，但由于它們具有某些信用或市場風(fēng)險(xiǎn)，所以與國債相比，其價(jià)格波動性較大。
（二）關(guān)于流動性影響國債價(jià)格的實(shí)證分析
1965年EugeneF.Fama提出了有效市場理論。他認(rèn)為，在金融市場上金融資產(chǎn)的價(jià)格已包括了所有可獲得的信息。由于金融市場信息是有效的，所以任何金融資產(chǎn)的市場價(jià)格應(yīng)等于其凈現(xiàn)值。而金融資產(chǎn)的凈現(xiàn)值又等于其所產(chǎn)生的所有未來現(xiàn)金流的貼現(xiàn)值之和，其貼現(xiàn)利率是反映相關(guān)現(xiàn)金流的風(fēng)險(xiǎn)利率。
盡管凈現(xiàn)值在解釋資產(chǎn)價(jià)格時(shí)是一個相當(dāng)有價(jià)值的概念，但是凈現(xiàn)值不能解釋金融資產(chǎn)市場價(jià)格的某些特例。例如，國債的市場價(jià)格通常就要比單純以凈現(xiàn)值判斷的結(jié)果要高。為解釋這一反?，F(xiàn)象，YakovAmihud和HaimMendelson(1986)提出了流動性溢價(jià)理論，即資產(chǎn)價(jià)格為其資產(chǎn)凈現(xiàn)值與其流動性溢價(jià)之和。
Amihud和Mendelson觀察了資產(chǎn)出價(jià)和詢價(jià)之間和價(jià)差，以此來測度資產(chǎn)流動性：資產(chǎn)的流動性越高，其出價(jià)與詢價(jià)之間的價(jià)差就越小。在假定投資者要以較高的預(yù)期收益來補(bǔ)償其所擁有的流動性較低的金融資產(chǎn)的情況下，Amihud和Mendelson在檢驗(yàn)了1961-1980年間紐約證券交易所股票的出價(jià)和詢價(jià)價(jià)差及預(yù)期回報(bào)率以后發(fā)現(xiàn)：(1)若出價(jià)與詢價(jià)之間價(jià)差增大，則平均回報(bào)率上升；(2)收益一價(jià)差關(guān)系的斜率隨價(jià)差增大而下降。他們的結(jié)論證實(shí)了流動性溢價(jià)的理論。Amihud和Mendelson(1991)又檢驗(yàn)了短期國債和剩余期限小于或等于6個月的中期國債的收益率。若不存在流動性溢價(jià)，這些短期和中期國債的收益率應(yīng)該是一致的。然而，現(xiàn)實(shí)中收益率卻存在差異，這再次證實(shí)了流動性溢價(jià)的理論。Amihud和Men-delson也曾對1987年4-11月的489對相互匹配的短期和中期國債進(jìn)行檢驗(yàn)并發(fā)現(xiàn)：(1)中期債券的出價(jià)與詢價(jià)之間的價(jià)差約為短期債券的4倍，這表明了中期債券的流動性較低；(2)中期債券的收益率要高于到期期限相同的短期債券收益率，其平均值ΔY=0.428%，其標(biāo)準(zhǔn)差為0.021（注：YakoyAmihudandHaimMendelson.Liquidity,Maturity,andtheYieldsonU.S.Treasuries.JournalofFinance,1991,46(9):1411-1425.）。
其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家也研究了流動性溢價(jià)理論，DavidBeim(1992)檢驗(yàn)了1987-1990年的長期國債，用出價(jià)和詢價(jià)的價(jià)差來測度長期國債流動性后發(fā)現(xiàn)，在發(fā)行后的最初兩年里流動性減少了1/3。自第二個年度后，流動性減速開始放緩，但在隨后的年份中，減速又加快了。研究同時(shí)顯示，盡管流動性與國債余額規(guī)模二者之間并非同比例變動，但有一定的相關(guān)性。Beim認(rèn)為，倘若長期債券的價(jià)格等于其現(xiàn)金流現(xiàn)值的期限結(jié)構(gòu)理論有誤差，其關(guān)鍵原因就在于流動性對國債定價(jià)有影響。
AvrahamKamara(1994)擴(kuò)展了Amihud和Mendelson(1991)的研究，他將即期風(fēng)險(xiǎn)(ira-mediaeyRisk)，即交易所實(shí)現(xiàn)的價(jià)格與當(dāng)前報(bào)價(jià)不同的風(fēng)險(xiǎn)，融入了流動性溢價(jià)分析之中。通過檢驗(yàn)1977年1月到1984年7月大約還有14周到期的短期和中期國債，Kamara發(fā)現(xiàn)，在這些具有同樣剩余期限的中期與短期國債之間存在收益率差異，其中包含了即期風(fēng)險(xiǎn)的因素。FrancisA.Longstaff(1995)檢驗(yàn)了市場交易影響金融資產(chǎn)價(jià)格的機(jī)理。Longstaff發(fā)現(xiàn)，對市場交易的限制極大地降低了股票價(jià)格，其降低值等于流動性減額。這一結(jié)論與流動性溢價(jià)理論相一致。
Longstaff(2001)同樣還比較了長期零息票國債和長期零息票REFCORP(ResolutionFundingCorporation)債券的價(jià)格和收益率，揭示了國債的流動性溢價(jià)。針對大量金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的情形，1989年美國國會制定了《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)蘇和執(zhí)行法案》(FIRREA)。FIRREA建立了REFCORP作為解決這些破產(chǎn)企業(yè)的融資機(jī)構(gòu)。REFCORP債券的本金由長期國債擔(dān)保，而REFCORP債券的利息由政府支付。由于REFCORP長期債券與長期國債在風(fēng)險(xiǎn)與稅收方面相一致，故可比較的REFCORP長期零息票債券與長期國債之間的價(jià)格與收益率差異就可反映出流動性溢價(jià)的差異。通過比較1991年4月至2001年3月期間3個月到30年期的國債和零息票債券的收益率，發(fā)現(xiàn)平均收益率差異范圍為9.35至16.28個基點(diǎn)（100個基點(diǎn)為1%），這些收益率差異意味著在兩種零息票債券之間的平均價(jià)格差異從3月期的0.035%到30年期的5.05%不等。（注：FrancisA.Longstaff.TheFlight-To-LiquidityPremiuminU.S.TreasuryBondPrices.UniversityofCaliforniaLosAngel-esWorkingPaper,2001,(5).）
二、國債的微觀經(jīng)濟(jì)功能
（一）國債在金融市場上的功能
盡管國債一直是政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字的有效手段，但是國債還具有其他許多重要的金融功能。
1.基準(zhǔn)定價(jià)
作為基準(zhǔn)定價(jià)的有效工具，國債必須具有一條真實(shí)的收益率曲線。在一個發(fā)達(dá)的國債市場上，國債具有構(gòu)造一條“真實(shí)的”無風(fēng)險(xiǎn)收益率曲線的特性：(1)市場參與者認(rèn)為國債是無風(fēng)險(xiǎn)的；(2)國債按預(yù)期數(shù)量有規(guī)律地發(fā)行，其發(fā)行期限絕大部分應(yīng)為4周到10年；(3)國債供給量充足；(4)國債市場具有很好的統(tǒng)一性、流動性，在任何到期日其價(jià)格均不會出現(xiàn)異常波動。鑒于上述這些特征，市場參與者可利用所觀察到的國債收益率繪制一條無風(fēng)險(xiǎn)收益率曲線，并且可以利用這條無風(fēng)險(xiǎn)收益率曲線來評價(jià)其他具有風(fēng)險(xiǎn)的債券價(jià)格。
2.利用國債回購進(jìn)行融資
回購協(xié)議可視為以可靠的流動性為擔(dān)保的短期貸款。投資于長期國債的管理人可通過國債回購市場保留其長期持倉量。回購市場規(guī)模大且主要依賴于國債作為其基礎(chǔ)債券。據(jù)美聯(lián)儲統(tǒng)計(jì)，在2001年上半年，一級交易商日均未清償回購總額為2.95萬億美元。政府證券清算公司(GSCC)按產(chǎn)品類型跟蹤觀察了通過其清算的回購交易，在2001年上半年，GSCC處理了超過98.1萬億美元的回購交易，日均處理7845億美元，其中國債占78萬億美元（為所有回購交易的81.5%）。（注：DominiqueDupontandBrianSeek.TheTreasurySecuritiesMarket:OverviewandRecentDevelopments.FederalReserveBulletin,1999(12):797-798.）
（二）國債有助于降低投資者融資成本
個人和機(jī)構(gòu)投資者在購買公司所發(fā)行的債券時(shí)，一般會再選擇購買國債或其衍生產(chǎn)品對債券利率風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行套期保值。若國債市場發(fā)育不健全，債券購買者就要使用成本更高的套期保值手段，則債券購買者的邊際套期保值量將會減少，其面臨的利率風(fēng)險(xiǎn)也會增加。為彌補(bǔ)債券購買者所面臨的較高的邊際利率風(fēng)險(xiǎn)，必須提高債券的預(yù)期收益率。因而，債券購買者利用國債及其衍生產(chǎn)品能有效地規(guī)避利率風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可降低企業(yè)發(fā)行債券必須支付的利率水平。這樣，國債市場的流動性可在兩個方面降低絕大多數(shù)投資者的費(fèi)用：承銷及債券發(fā)行。
（三）在經(jīng)濟(jì)衰退或金融危機(jī)時(shí)期提供了流動性
為分析國債在經(jīng)濟(jì)衰退或金融危機(jī)時(shí)能對金融市場發(fā)揮增強(qiáng)流動性的功能，BengtHolmstrom和JeanTirole(1998)以美國經(jīng)濟(jì)為例，構(gòu)建了一個在不穩(wěn)定環(huán)境下，眾多企業(yè)在房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行長期投資以獲取收益的模型。（注：BengtHolmstromandJeamTirole.PublicandPrivateSupplyofLiquidity.JournalofPoliticalEconomy,1998,106(2):1-40）在Holmstrom-Tirole模型中，在0期，每家企業(yè)采用發(fā)行債券和股票融資。
由于每位企業(yè)家受激勵性所驅(qū)動必須至少保留一小部分企業(yè)預(yù)期凈現(xiàn)值，因此每家企業(yè)的全部預(yù)期凈現(xiàn)值一定大于其外部債權(quán)和股權(quán)的預(yù)期凈現(xiàn)值。這就是眾所周知的企業(yè)家楔(entrepreneurialwedge)。在1期，企業(yè)項(xiàng)目投資所需要的資金可能會增加或減少，這稱之為流動性振蕩(liquidityshocks)。相應(yīng)地，其投資的預(yù)期凈現(xiàn)值同樣會增加或減少。此時(shí)，每家企業(yè)必須決定是否繼續(xù)或終止投資。若企業(yè)終止投資，則原所有的投資都將損失；若企業(yè)繼續(xù)投資，它在2期所獲得的投資收益有可能高于也有可能低于其預(yù)期收益。
Holmstrom和Tirol，利用該模型首先分析了經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期特定企業(yè)的隨機(jī)流動性振蕩特征。為使經(jīng)濟(jì)利益量大化，只要預(yù)期凈現(xiàn)值保持正值，企業(yè)就應(yīng)該在1期繼續(xù)投資。然而，在企業(yè)所有的凈現(xiàn)值和外部凈現(xiàn)值之間的企業(yè)家楔的作用，限制了企業(yè)再向投資者發(fā)行新債券和新股票的能力。因此，流動性振蕩會迫使某些具有的預(yù)期凈現(xiàn)值的企業(yè)終止投資，并由此降低了總體經(jīng)濟(jì)利益。若1期流動性振蕩為正向的企業(yè)將剩余資金貸給流動性振蕩為負(fù)向的企業(yè)，雖然能阻止預(yù)期凈現(xiàn)值為正值的企業(yè)減少投資，但能增加總體經(jīng)濟(jì)利益。然而，由于搜尋和交易費(fèi)用的存在，因此擁有剩余資金的企業(yè)向資金短缺企業(yè)的貸款變得不切實(shí)際，而諸如商業(yè)銀行之類的專門金融中介得以發(fā)展，他們聚集企業(yè)的剩余資金并將它們貸給資金不足的企業(yè)。除了貸款，流動性振蕩為負(fù)向的企業(yè)還可能抽出其銀行儲蓄或出售在。期所獲得的債券或其他企業(yè)的股票來清算其有價(jià)證券組合，以滿足其在1期的融資需求。那么，在0期要求企業(yè)購入金融資產(chǎn)，還要進(jìn)行初始投入，這就有可能降低企業(yè)的預(yù)期收益率。
其次，Holmstrom和Tirol，分析了非隨機(jī)高度相關(guān)性的流動性振蕩。例如，非預(yù)期性增稅提高了所有企業(yè)在1期進(jìn)行投資的成本。這類高度相關(guān)性的流動性振蕩具有經(jīng)濟(jì)衰退或金融危機(jī)時(shí)期的特征。上述企業(yè)獲得的流動性來源——發(fā)行新債券或股票，以及從金融中介借款或清算其金融資產(chǎn)——均是內(nèi)生的，即模型中的所有流動性均由私人企業(yè)的生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的。由于這些流動性是內(nèi)生的，所以不能滿足整個經(jīng)濟(jì)對流動性的總需求。假定某些企業(yè)抽出存款以滿足其流動性需求，金融中介將不能滿足來自于其他企業(yè)對貸款的需求。若某些企業(yè)賣出股票和債券，證券的市場價(jià)格將會下降，較低的債券和股票價(jià)格將會阻止其他企業(yè)通過發(fā)行新債券的股票來募集資金。由于企業(yè)不能滿足整個經(jīng)濟(jì)社會對流動性的需求，因此在發(fā)生危機(jī)時(shí)某些受流動性約束且預(yù)期凈現(xiàn)值為正值的企業(yè)仍會終止投資，這種行為將降低總體經(jīng)濟(jì)利益。
最后，Holmstrom和Tirol，提出了國債的作用。國債與私人債券所提供的流動性的不同之處在于：一是國債所提供的流動性是外生的；二是國債的流動性基于政府強(qiáng)制性稅收，而私人金融資產(chǎn)的流動性則取決于特定企業(yè)和影響企業(yè)獲利能力的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
在Holmstrom和Tirol，的模型中，沒有將相機(jī)抉擇的貨幣政策作為可供選擇的流動性來源。盡管相機(jī)抉擇的貨幣政策可向金融市場提供流動性，而國債與相機(jī)抉擇的貨幣政策所提供的流動性有很大的差異。
現(xiàn)實(shí)中，個人和企業(yè)可以主動利用國債的流動性。Holmstrom和Tirole指出，面對具有高度相關(guān)性的流動性振蕩，“政府債券提供了自我保險(xiǎn)的工具”；而相機(jī)抉擇的貨幣政策所發(fā)揮的流動性則依賴于政府的決策和行動。
因而，相機(jī)抉擇的貨幣政策不能完全替代國債所提供的流動性，僅是對國債所提供的流動性的補(bǔ)充。Holmstrom和Tirole通過以上分析，論證了國債在經(jīng)濟(jì)衰退或金融危機(jī)時(shí)期所提供的經(jīng)濟(jì)功能，即一個有相當(dāng)規(guī)模的、活躍的國債市場能減緩經(jīng)濟(jì)衰退或金融危機(jī)時(shí)期的就業(yè)、投資和生產(chǎn)規(guī)模的緊縮。
（四）國債能增加私人投資和實(shí)際GDP的增長
普林斯頓大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家MichaelWoodford(1991)認(rèn)為，傳統(tǒng)模型和李嘉圖均衡模型都不能完全解釋國債對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，并且構(gòu)建了流動性約束模型。傳統(tǒng)模型和李嘉圖均衡模型假定存在完善的金融中介，即個人和企業(yè)可以競爭性利率和未來收益為依據(jù)方便地獲得融資。而流動性溢價(jià)的存在表明，金融中介是不完善的。正是金融中介的不完善性導(dǎo)致某些個人和企業(yè)會受到流動性的約束，即他們不能以未來收益為依據(jù)獲得融資。且當(dāng)現(xiàn)金流波動時(shí)，流動性約束還會迫使某些個人和企業(yè)放棄效益較高的項(xiàng)目，最終流動性約束會導(dǎo)致私人投資達(dá)不到最佳水平。
Woodford還強(qiáng)調(diào)，持續(xù)的國家預(yù)算赤字可使受流動性約束的個人和企業(yè)獲得高度非流動性的未來收益權(quán)（未來稅收）去換取高流動性的資產(chǎn)（國債）。因此，無論增加國家凈債務(wù)（發(fā)行國債）是否會提高實(shí)際利率水平，不斷增加的國家凈債務(wù)有助于受流動性約束的個人和企業(yè)穩(wěn)定其投資水平。另外，與傳統(tǒng)模型和李嘉圖均衡模型結(jié)論不同的是，不斷增加的國家凈債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的影響并非是中性的。不斷增加的國家凈債務(wù)與給私人部門額外的流動性，減少了先前由于流動性約束而放棄的可獲利投資項(xiàng)目，從長期而言加速了GDP的增長。Woodford的研究還進(jìn)一步證實(shí)，流動性約束模型與20世紀(jì)80年代美國經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)相一致。
然而，國債供給并非是在私人流動性約束不再存在時(shí)才達(dá)到最佳水平。其原因在于，支付國債利息的資金來源于征稅，而稅負(fù)過重會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利的影響。因此，必須在發(fā)行國債以減緩流動性約束的宏觀收益與征稅對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響的成本之間進(jìn)行權(quán)衡。
（五）國債微觀經(jīng)濟(jì)功能的佐證：我國香港特區(qū)財(cái)政和新加坡的實(shí)踐
長期以來，我國香港特區(qū)財(cái)政一直出現(xiàn)盈余，特區(qū)政府不必因赤字而發(fā)行債券。然而，特區(qū)政府決定建立政府債券市場并授權(quán)特區(qū)貨幣管理局發(fā)行債券。截至2000年底特區(qū)政府債券發(fā)行余額已達(dá)到1090億港幣，占特區(qū)GDP的8.6%。
與我國香港相類似，新加坡政府同樣有持續(xù)的財(cái)政盈余，也沒有發(fā)行政府債券的財(cái)政需求。但新加坡政府授權(quán)貨幣管理局(MAS)于1998年發(fā)行了新加坡政府債券(SGS)。截至2000年底，SGS余額達(dá)到432億新加坡元，占新加坡GDP的27.2%。MAS認(rèn)為，新加坡發(fā)展政府債券市場的目的是：(1)供向個人和機(jī)構(gòu)投資者提供短期無違約風(fēng)險(xiǎn)或違約風(fēng)險(xiǎn)很小的投資選擇；(2)建立一個具有較強(qiáng)流動性的政府債券市場作為公司債券市場的基準(zhǔn)；(3)鼓勵發(fā)展與固定收益?zhèn)嚓P(guān)的技術(shù)及擴(kuò)大新加坡可提供金融服務(wù)的領(lǐng)域。
不過，理論界至今尚未對我國香港特區(qū)和新加坡的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證性研究，以定量確定我國香港和新加坡發(fā)行政府債券的績效。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和金融市場參與者均認(rèn)為，建立活躍的政府債券市場是發(fā)展有效資本市場的前提條件。我國香港特區(qū)和新加坡在沒有預(yù)算赤字的情況下，仍建立起活躍的政府債券市場的實(shí)踐同樣說明該市場具有一定的微觀經(jīng)濟(jì)功能。
三、啟示
上述關(guān)于國債微觀經(jīng)濟(jì)功能的分析對處于國債市場建設(shè)階段的我國具有一些有益的啟示。
由于國債在經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行方面具有的基礎(chǔ)地位及其所具有的微觀經(jīng)濟(jì)功能，特別是國債有助于緩解通貨緊縮和金融危機(jī)所造成的就業(yè)、投資和生產(chǎn)規(guī)模收縮。因而對于我國來說，建立一個具有高度流動性的國債市場具有特別重要的意義。
長期以來，我國理論界對國債的研究均是從財(cái)政的角度出發(fā)，將注意力放在國債手段的利用限度、國債規(guī)模及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等問題的分析和評價(jià)上。即使在當(dāng)前的通貨緊縮時(shí)期，對國債的運(yùn)用也僅從宏觀角度考慮，研究國債的宏觀調(diào)控功能。對國債所具有的微觀經(jīng)濟(jì)功能研究不夠，對國債市場發(fā)育不全、對經(jīng)濟(jì)和金融的不利影響缺乏足夠的認(rèn)識。具體而言，涉及國債市場的建設(shè)研究，也大都從滿足財(cái)政政策需要的角度，如如何低成本、高效益地發(fā)行國債來完善國債市場。而從實(shí)踐來看，我國自20世紀(jì)80年代初恢復(fù)發(fā)行國債以來，也始終將國債市場視為籌集資金彌補(bǔ)財(cái)政赤字的場所。
上述關(guān)于對國債作用的認(rèn)識和實(shí)踐直接導(dǎo)致了我國國債市場發(fā)展過程中的諸多不足。具體表現(xiàn)在：國債發(fā)行機(jī)制市場化程度不夠；國債期限品種尚不豐富，缺乏短期國債；各類期限國債未能做到連續(xù)、定期發(fā)行；未能建立一個統(tǒng)一的國債市場；國債市場流動性不足等。這些缺陷嚴(yán)重影響了我國國債市場微觀經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。為此，筆者認(rèn)為，今后我國國債的發(fā)行及國債二級市場的建設(shè)不僅要考慮財(cái)政融資的需要，而且還應(yīng)該從建立、健全國債市場的角度來考慮國債的發(fā)行、流通和償還。今天，國債市場與經(jīng)濟(jì)和金融體系息息相關(guān)，其發(fā)展不應(yīng)該也不能僅僅與財(cái)政赤字相聯(lián)系。亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)及國債所具有的微觀經(jīng)濟(jì)功能，使人們深刻認(rèn)識到在發(fā)展中國家建立一個發(fā)達(dá)的國債市場的重要性。我國的國債市場發(fā)展應(yīng)擺脫其為經(jīng)濟(jì)建設(shè)投融資的那種狹隘思維，而應(yīng)將其定位于為建立完善的國債市場體系，成為我國經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行的基礎(chǔ)目標(biāo)。
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關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機(jī)
1政府危機(jī)管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時(shí)刻都要面對不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財(cái)政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對這些危機(jī)的管理活動是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時(shí)，政府應(yīng)對的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。
2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析
協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復(fù)雜問題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問題越來越復(fù)雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨(dú)立解決這些復(fù)雜的問題，更不用說嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時(shí)要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。
政治驅(qū)動力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項(xiàng)目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務(wù)管理意識的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。
3政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析
3.1非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費(fèi)的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。
3.2營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點(diǎn)。現(xiàn)代政府面臨的是更多復(fù)雜多變的社會問題，不僅要對公共危機(jī)事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補(bǔ)了政府的不足。公共危機(jī)管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機(jī)發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機(jī)發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機(jī)管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達(dá)到社會利益最大化的目標(biāo)。我國政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益不對等的結(jié)果。
3.3公民
政府與公民的協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調(diào)合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應(yīng)對危機(jī)意識和能力上的提高。群眾的危機(jī)意識、危機(jī)預(yù)防能力和應(yīng)對危機(jī)的能力是影響地方政府危機(jī)管理的重要因素。公民是公共危機(jī)的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預(yù)防公共危機(jī)的管理中建設(shè)安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預(yù)防公共危機(jī)的意識才能最大限度地預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生，很多危機(jī)都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時(shí)又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強(qiáng)參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機(jī)管理中快速動員社會提供了基礎(chǔ)保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關(guān)系。
4地方政府協(xié)作管理的困境
4.1公共危機(jī)協(xié)作管理的責(zé)任問題
責(zé)任是一個控制問題，明確責(zé)任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內(nèi)，組織的層級結(jié)構(gòu)極其嚴(yán)密，嚴(yán)格規(guī)定了不同層級和職位的職責(zé)。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔(dān)政府在處理公共危機(jī)中的部分職能的時(shí)候必然存在責(zé)任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，而其他主體是否也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果要的話責(zé)任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。
多組織條件下的責(zé)任喪失出現(xiàn)在合同關(guān)系中，現(xiàn)在已經(jīng)大量存在。最讓人擔(dān)憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標(biāo)，實(shí)際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關(guān)系中的這種不一致的情況，他認(rèn)為合同外包的哲學(xué)假定是，政府與承包人的基本關(guān)系是委托關(guān)系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進(jìn)行管理的。現(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托關(guān)系的雙方達(dá)成一個不受政府約束和監(jiān)督的內(nèi)在的隱性的關(guān)系，致使行政監(jiān)督和委托關(guān)系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達(dá)國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機(jī)會。政府重結(jié)果輕投入的導(dǎo)向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。
【關(guān)鍵詞】 事業(yè)單位 人事管理 管理工作 對策
隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步和發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在事業(yè)單位中，機(jī)構(gòu)改革已深入開展并取得積極進(jìn)展的今天，推進(jìn)事業(yè)單位人事管理發(fā)展顯得非常迫切。因此，合理整改傳統(tǒng)的人事管理制度，把人事管理工作提高到一個新的水平成為每個單位站穩(wěn)腳跟的必要途徑。
1. 當(dāng)前事業(yè)單位人事管理存在的問題
1.1崗位設(shè)置、崗位聘用缺乏科學(xué)性。不少事業(yè)單位為了“保持穩(wěn)定”，絕大多數(shù)崗位的任職條件好像是為了安置現(xiàn)有人員定做的，很難擺脫“因人設(shè)崗”的老套，科學(xué)合理的崗位設(shè)置成了一句空話。
1.2人才引進(jìn)、配置不合理。事業(yè)單位一直沿襲著使用多年的管理模式，一方面沒編制不能進(jìn)人；另一方面只要有編制，不管是否需要，只要上級主管部門同意就可進(jìn)人。因此，許多急需的人才由于缺乏編制無法引進(jìn)，而有社會背景的人員卻能擠占緊缺的編制進(jìn)入到事業(yè)單位。近幾年，事業(yè)單位聘用制改革力度越來越大，盡管有關(guān)部門出臺了大量文件確保事業(yè)單位招聘的公平、公正、公開，但依然難以避免一些單位的暗箱操作。在招聘過程中，決定權(quán)往往掌握在領(lǐng)導(dǎo)和人事部門手中，導(dǎo)致各種人際關(guān)系盛行，結(jié)果往往是聘用制搞得轟轟烈烈，實(shí)際人員早已內(nèi)定，所以不能人盡其才。從整體上看，人力資源仍然處于低效率利用狀態(tài)。
1.3激勵機(jī)制不健全。事業(yè)單位人力資源管理缺乏競爭與激勵機(jī)制，對某些專業(yè)素質(zhì)與道德素質(zhì)差的從業(yè)人員沒有很好的淘汰機(jī)制，一旦進(jìn)入即終身任用，無后顧之憂；人員的晉升也沒有真正與業(yè)績和能力掛鉤，對員工的激勵作用不明顯，甚至起到相反的效果；工資主要是論資排輩，與級別掛鉤，而與業(yè)績無關(guān)，不可能起到獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣的作用。
2. 加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理的對策
2.1從優(yōu)引進(jìn)人才，規(guī)范人員配備。首先，事業(yè)單位公開招聘工作剛剛起步，要搞好這項(xiàng)工作，需要有關(guān)各方面共同努力，精心研究，周密組織，扎實(shí)做好各項(xiàng)工作?？梢越梃b公務(wù)員招考的有益經(jīng)驗(yàn)和企業(yè)招聘的技術(shù)方法，深入研究事業(yè)單位公開招聘工作中遇到的各種新情況、新問題，努力完善考試、考核的技術(shù)和方法，保證事業(yè)單位進(jìn)人的公正、公開、公平、擇優(yōu)。其次，事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)發(fā)展的需要，結(jié)合自身需求，擴(kuò)大選才范圍，合理引進(jìn)和整合人力資源。堅(jiān)持因事?lián)袢?、因才使用的原則，為每個崗位配備適當(dāng)?shù)娜耍鼓芰Πl(fā)展并得到充分證實(shí)的人去從事更高層次、更多責(zé)任的工作，使能力平平、不符合職務(wù)需要的人有機(jī)會完成力所能及的活動，力求使每一個人都得到最合理的使用，使人的潛力得到最大、最充分的發(fā)揮。
2.2建立科學(xué)合理的崗位管理制度。建立和完善事業(yè)單位崗位設(shè)置管理制度，對于事業(yè)單位轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變，調(diào)動事業(yè)單位各類人員的積極性、創(chuàng)造性，具有十分重要的意義。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位的特點(diǎn)、任務(wù)、工作需要和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合事業(yè)單位聘用制度、分配制度，制定符合本單位實(shí)際情況和發(fā)展需要的崗位設(shè)置方案，按照科學(xué)合理、精簡效能的原則進(jìn)行崗位設(shè)置，實(shí)行按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用，對上崗人員確定具體崗位，明確崗位等級，簽訂聘用合同。
2.3健全分配激勵制度。當(dāng)前管理水平和專業(yè)技術(shù)水平日益成為決定一個單位生存發(fā)展的重要因素，而人在其中起著決定性的作用。在單位發(fā)展過程中，始終把對人的能力的培養(yǎng)和積極性的發(fā)揮放在頭等重要的位置，關(guān)心人、尊重人、滿足人的合理要求，以調(diào)動人的積極性，最大限度地激發(fā)人的潛能進(jìn)行創(chuàng)造性的工作，這就需要建立公平、有效、切實(shí)可行的激勵機(jī)制。激勵機(jī)制包括精神激勵和物質(zhì)激勵。精神激勵包括表彰與評先，對在工作中表現(xiàn)出色、成績突出的單位與個人進(jìn)行表彰，及在年末所進(jìn)行的考核評比工作，都是精神激勵的方式。物質(zhì)激勵包括職務(wù)激勵和薪酬激勵，職務(wù)激勵是在工作實(shí)踐中將那些優(yōu)秀的人才選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，通過職務(wù)的提拔和使用，給人以更廣闊的創(chuàng)造性工作的空間，使其能力得到進(jìn)一步的發(fā)揮，成就更大的事業(yè)；薪酬激勵是與職務(wù)激勵相輔相成的，通過職務(wù)的提拔，得到更多的報(bào)酬，使責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，在付出更多心血、承擔(dān)更重的工作的同時(shí)，也享受更多的勞動報(bào)酬。
3. 提高人事管理工作水平的措施
伴隨社會的不斷進(jìn)步以及科學(xué)技術(shù)的普及，人事管理要適應(yīng)時(shí)代與新形勢的需要，其工作變得更加艱巨。在這種大背景下，單位只有不斷發(fā)展人事管理工作的各種職能，明確各部門的職責(zé)，才能真正為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)力量。
3.1發(fā)展人事管理工作的各種基本職能，明確部門分工
對于人事部門的管理工作，無論是從時(shí)間上、工作內(nèi)容上還是工作性質(zhì)上都進(jìn)行了明確的分類分層管理，這種管理方法，使得各部門的分工更加明確。不斷深化人事的改革，最終實(shí)現(xiàn)人事管理的制度化，這不僅要求國家所制定的各種相關(guān)的法規(guī)，還應(yīng)根據(jù)企業(yè)的各種需求，制定本單位的各種規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)人事管理的系統(tǒng)化、專業(yè)化，真正提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
3.2發(fā)揮并健全單位公平競爭機(jī)制
由于單位的競爭機(jī)制不健全，在人才招聘或者是人員內(nèi)部管理上依然存在著各類問題。 針對單位存在的這些問題，只有健全人才競爭機(jī)制，發(fā)展單位公平競爭機(jī)制，才能使得單位在發(fā)展階段適應(yīng)現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。
3.3對傳統(tǒng)的人事管理制度進(jìn)行合理的整改
我國大部分單位的現(xiàn)行的人事管理制度依然采取傳統(tǒng)的勞動人事管理模式。在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，該模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化人事管理工作的需要，同時(shí)缺乏一定的可操作性并且存在著較大的局限性，不利于現(xiàn)代單位的人事管理。因此，單位要加強(qiáng)對傳統(tǒng)的人事管理制度的合理整改，并結(jié)合新經(jīng)濟(jì)形勢的需求對其進(jìn)行健全。
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制下，我們應(yīng)當(dāng)積極采取相應(yīng)措施，堅(jiān)持落實(shí)“以人為本”的指導(dǎo)思想，調(diào)整人事管理制度；擴(kuò)大人才吸收面，開展公開招聘選拔，選聘適合崗位特征的優(yōu)秀人才；合理規(guī)范人員配置，使人才在崗位上的作用獲得最大限度的發(fā)揮；建立有效的激勵機(jī)制，激發(fā)工作積極性，完善人員儲備。通過落實(shí)以上措施，可以適當(dāng)解決當(dāng)前事業(yè)單位所面臨的一些問題。 然而，每個事業(yè)單位的人事管理工作都會有其特殊性，因此在具體操作過程中，我們不能僅信賴現(xiàn)有的應(yīng)對措施，而應(yīng)充分發(fā)揮人的主觀能動性，具體問題具體分析，在“以人為本”的科學(xué)管理思想的指導(dǎo)下，認(rèn)真分析問題、解決問題，靈活機(jī)動，進(jìn)而從現(xiàn)實(shí)意義上完善和落實(shí)好事業(yè)單位的人事管理工作。
參考文獻(xiàn)：
[1] 王飛.新時(shí)期單位人事管理的必要性和可行性分析[J].大眾商務(wù)：下半月，2009（8）.
論文關(guān)鍵詞：公益類事業(yè)單位，財(cái)務(wù)管理
隨著具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了顯著變化，市場性進(jìn)一步加強(qiáng)，其服務(wù)對象、服務(wù)方法以及取得資金的來源等，與以往相比都發(fā)生了較大的改變。而我國的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，仍然沿用的是上世紀(jì)90年代的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，財(cái)務(wù)管理滯后且明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留痕跡。純公益類的事業(yè)單位由于其社會定位和職能的特殊性，財(cái)務(wù)管理相對簡單，與實(shí)際發(fā)展的復(fù)雜性之間產(chǎn)生了較大的矛盾，急需改革并完善。
一、 純公益類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)
我國的事業(yè)單位林林總總，種類繁多，數(shù)量已達(dá)126萬多個，有的事業(yè)單位提供的是純粹公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生防疫等；有的事業(yè)單位提供的是混合產(chǎn)品，即提供具有一定外部效益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等。這類事業(yè)單位隨著市場的不斷介入，已表現(xiàn)出它的雙重性質(zhì)。本文所指的公益類的事業(yè)單位指國家為社會公益目的、保證和改善社會公眾的基本生活、由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織用國有資產(chǎn)舉辦的，主要用國家財(cái)政撥款財(cái)務(wù)論文財(cái)務(wù)論文，具有非營利性和公益性，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、公用事業(yè)等活動的社會公共服務(wù)組織。盡管單位性質(zhì)屬于“純公益”，但在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于政府財(cái)力保障有限，探討這類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，有兩個問題無法回避：一是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)是否應(yīng)確定為事業(yè)績效最大化的問題。在西方，非營利組織選擇的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)首先是財(cái)務(wù)收支平衡，其次是凈收入最大化；也有的選擇成本最小化、避免財(cái)務(wù)危機(jī)和凈捐贈最大化。在這些選擇中，無論是財(cái)務(wù)收支平衡還是成本最小化，其最終目的是凈收入最大化。也就是說，凈收入最大化必然對成本控制產(chǎn)生影響，也能體現(xiàn)收支平衡目標(biāo)。因此，西方非營利組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)選擇凈收入最大化，更有利于實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。二是究竟使用績效最大化還是凈收入最大化的問題?？冃侵冈谌魏翁囟ɑ顒酉露寄苓_(dá)到理想的效果。根據(jù)當(dāng)前事業(yè)單位雙重目標(biāo)的特點(diǎn)，公益類事業(yè)單位不能僅僅強(qiáng)調(diào)滿足于凈收入最大化，更應(yīng)同時(shí)重視事業(yè)單位提供服務(wù)或商品的質(zhì)量和數(shù)量，它們向社會提供基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生防疫、傳統(tǒng)文化等產(chǎn)品或服務(wù)，對于整體國民素質(zhì)的提高、綜合國力的增強(qiáng)、人類文明的發(fā)展具有不可替代的作用。這種收益是不可分割的，具有公共產(chǎn)品的屬性。因此筆者認(rèn)為，以事業(yè)單位績效最大化作為公益類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)更準(zhǔn)確。但是，由于我國特殊的國情和管理體制，我們在確定目標(biāo)時(shí)，既要考慮法律賦予的“不以營利為目的”的性質(zhì)和公共產(chǎn)品的屬性，以事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，也要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和政府財(cái)力可能，將生存與發(fā)展作為公益類事業(yè)單位的次要目標(biāo)。因此，公益類事業(yè)單位的目標(biāo)應(yīng)確定為：事業(yè)的發(fā)展和事業(yè)單位的生存與發(fā)展。這是一種雙重目標(biāo)，提供更多的公共產(chǎn)品和更好的服務(wù)是事業(yè)單位存在的前提，而事業(yè)單位的生存與發(fā)展又是事業(yè)發(fā)展的必要條件。這種雙重目標(biāo)是相互聯(lián)系的，缺一不可。 二、公益類事業(yè)單位財(cái)務(wù)改革的重點(diǎn)
根據(jù)我國改革發(fā)展的需要和事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理相對滯后的實(shí)際，當(dāng)前改革方向應(yīng)主要從公共投入管理為主到以公共產(chǎn)出管理為主；從側(cè)重單位財(cái)政、財(cái)務(wù)狀況的短期流量分析層次到短期流量分析和長期存量分析并重，以防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著在公益類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)以單位績效最大化為先的前提下，財(cái)務(wù)改革的重點(diǎn)應(yīng)放在建立以績效評價(jià)為導(dǎo)向的事業(yè)單位會計(jì)體系上。為此我們應(yīng)結(jié)合我國企業(yè)會計(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在逐步與國際慣例接軌的同時(shí)，還應(yīng)充分考慮政府會計(jì)的特殊性，制定政府會計(jì)準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告制度財(cái)務(wù)論文財(cái)務(wù)論文，以充分滿足各類會計(jì)信息使用者的信息需求。
（一）構(gòu)建事業(yè)單位績效會計(jì)模式基礎(chǔ)
我國《事業(yè)單位會計(jì)制度》規(guī)定：除經(jīng)營性業(yè)務(wù)收支外，一般采用收付實(shí)現(xiàn)制。但隨著我國改革的深化，事業(yè)單位資金來源多渠道、多元化，事業(yè)單位的會計(jì)環(huán)境已發(fā)生了巨大變化，僅采用收付實(shí)現(xiàn)制作為會計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)為不能全面反映單位的財(cái)務(wù)狀況、存在大量隱性債務(wù)、資產(chǎn)虛高、不能準(zhǔn)確地進(jìn)行成本和費(fèi)用核算等。因此，為便于進(jìn)行效率考核，建議在采用收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上輔之以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，即對于資源的耗用即成本計(jì)算業(yè)務(wù)，采用收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的雙軌制，雙重反映，而對于其他業(yè)務(wù)的核算，仍采用收付實(shí)現(xiàn)制，這樣一方面能保持事業(yè)單位和政府預(yù)算收支的一致性，以滿足國家宏觀管理對事業(yè)單位會計(jì)信息的需要；另一方面，又能確保按事業(yè)單位績效預(yù)算管理的要求，正確計(jì)算各項(xiàng)成本，為績效預(yù)算提供準(zhǔn)確的會計(jì)信息。
（二）探索科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系。
從西方國家績效評價(jià)理論的發(fā)展來看，對每個單位和部門來講，主要是對其實(shí)施成果和其制定目標(biāo)之間進(jìn)行比較評價(jià)，評價(jià)其目標(biāo)的確定是否合理，評價(jià)其是否完成目標(biāo)。因此，在某種程度上，目標(biāo)的確定又成為整個評價(jià)指標(biāo)確定的關(guān)鍵。在單位內(nèi)部，各個部門一般都會有幾個主要的目標(biāo)，每一個主要目標(biāo)下又會有許多分目標(biāo)，這些分目標(biāo)都可以用具體的量化指標(biāo)來衡量，由于單位每個部門的工作、責(zé)任不同，所以各部門的評價(jià)指標(biāo)都不一樣的。在新時(shí)期，我們認(rèn)為，事業(yè)單位在建立科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要注重學(xué)習(xí)和創(chuàng)新指標(biāo)。事業(yè)單位是否具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力決定了能否持續(xù)不斷地提高競爭能力，能否在未來的競爭中取勝。事業(yè)單位只有不斷推出新的產(chǎn)品，提高經(jīng)營效率，為社會與公眾創(chuàng)造更多的價(jià)值，才能最終實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長。
（三）改革完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告制度。
首先財(cái)務(wù)論文財(cái)務(wù)論文，應(yīng)建立獨(dú)立于事業(yè)單位的外部審計(jì)制度，使審計(jì)機(jī)關(guān)或其他鑒證機(jī)構(gòu)以公正中立的身份，提供客觀、公允的審計(jì)報(bào)告。同時(shí)應(yīng)將審計(jì)報(bào)告納入事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告體系，以保證事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告信息的相關(guān)性和可靠性，客觀、公允地反映事業(yè)單位績效和受托責(zé)任。其次，應(yīng)構(gòu)建一個層次分明、內(nèi)容完善的事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告體系，使之包括審計(jì)報(bào)告、事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告、基金財(cái)務(wù)報(bào)表、會計(jì)報(bào)表附注、要求披露的補(bǔ)充信息等五個部分。事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告由資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表及現(xiàn)金流量表這些主表及其附表組成；基金會計(jì)報(bào)表由資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出和基金余額變動表及現(xiàn)金流量表組成，并確立事業(yè)單位基金、權(quán)益基金和受托基金，各自作為獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)告主體。最后應(yīng)提高事業(yè)單位會計(jì)人員的素質(zhì)及專業(yè)勝任能力，并建立更高效的事業(yè)單位會計(jì)信息系統(tǒng)。
（四）建立相應(yīng)的監(jiān)督評價(jià)體系。
首先是要劃分責(zé)任單元。責(zé)任單元是事業(yè)單位內(nèi)部按責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則劃分的相對獨(dú)立的，承擔(dān)一定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并能反映經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的內(nèi)部單位。劃分了責(zé)任單元后，還必須建立起事業(yè)單位各部門、員工的信息溝通渠道，信息的收集、分享、交流是成功實(shí)施績效管理的重要保證，它包括調(diào)整計(jì)劃、提供幫助，及時(shí)激勵、上情下達(dá)和下情上達(dá)，在反饋、溝通過程中達(dá)到了績效監(jiān)督的目的。事業(yè)單位根據(jù)反饋的結(jié)果對數(shù)據(jù)進(jìn)行合理調(diào)整后，再將績效核算的結(jié)果即績效工資分配至部門，部門根據(jù)對員工的個人考核結(jié)果再發(fā)放至個人。其體現(xiàn)這一部分工資與員工個人的業(yè)績、部門業(yè)績以及單位業(yè)績相結(jié)合，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了分配的競爭和激勵作用。 同時(shí)基于事業(yè)單位績效會計(jì)核算模式的實(shí)施是一個長期的過程，單位從上到下都要對其有充分的了解和認(rèn)同。
單位：國家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測與研究中心（黑龍江）
