序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的農民工社會保障制度的發(fā)展樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。

章輝美(2006年)和王健(2011年)等都將農村社會保障制度變遷分為四個階段，即以家庭保障為特征的階段、以集體保障為特征的階段、改革開放后的重新起步階段以及制度建設深化階段。本文借鑒已有研究，將直接涉及農民工的社會政策調整分成松綁與堵疏交替、調整與解決問題以及科學規(guī)劃與一體化發(fā)展三個階段，并以此為主線，結合農村社會保障制度變遷，對農民工社會保障制度的發(fā)展及演變作一梳理和展望。

一、松綁與堵疏交替階段

改革開放以后，中國開始由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，原有的城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)被打破，農民得以有機會離開農村，前往城市尋找工作。但是，隨著經濟社會形勢的不斷變化，加之出于不同的服務目標，針對農民工的政策出現(xiàn)了較大幅度波動，呈現(xiàn)出松綁與堵疏交替的局面。在這一階段，由于與戶籍制度相聯(lián)系的各種政策均未發(fā)生根本性變化，盡管農民可進入城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但仍無法享受城鎮(zhèn)職工的社會保障待遇。與此同時，農村社會保障制度面臨多重挑戰(zhàn)。然而，由于在此過程中，農民進城務工成為社會化的大趨勢，在為農民工提供社會保障方面開始出現(xiàn)一些有益探索。

(一)依靠農村社會保障

中共十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產承包責任制得以確立，農村經濟煥發(fā)出新的生機與活力。但是，隨著家庭逐步成為基本生產經營單位，農村合作醫(yī)療制度失去依托，開始走向消亡。至1989年，全國實行農村合作醫(yī)療制度的行政村僅剩下4．8%，大多數(shù)農民實際上又回歸到以自我保障、家庭保障為主的保障模式。1987年3月，民政部印發(fā)《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，開始進行農村社會養(yǎng)老保障試點工作。1992年1月，民政部《縣級農村社會養(yǎng)老保險試行方案(試行)》，正式在全國范圍內建立農村社會養(yǎng)老保險制度(簡稱“老農?！?。然而，歷史證明，“老農?！比狈V泛的適應性，即使通過行政力量推動，參保人數(shù)仍維持在較低水平(P3)。針對實踐中存在的問題，1999年，國務院要求進行清理整頓，暫停開展新業(yè)務。

(二)納入城鎮(zhèn)職工社會保障

隨著億萬農民工進城務工，農村與城市的互動日益頻繁，遂在全國范圍內開始探索將農民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系。1991年出臺的《全民所有制企業(yè)招用農民合同制工人的規(guī)定》指出:“企業(yè)招用農民工，實行養(yǎng)老保險制度?！蓖瑫r，一些地區(qū)開始進行相關的實踐探索。1994年，廣東省試點將農民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會保險體系。1998年以后，廣東又相繼出臺養(yǎng)老保險條例、工傷保險條例、失業(yè)保險條例，全省縣以上統(tǒng)籌地區(qū)都開展了醫(yī)療保險，部分市還開展了生育保險。從政策規(guī)定的角度看，農民工與城鎮(zhèn)職工在保險模式、繳費、待遇享受等方面執(zhí)行同一標準。

(三)探索靈活的參保方式

在此期間，有些地區(qū)針對城鎮(zhèn)職工社會保障制度門檻過高且農民工承受能力有限的實際，以城鎮(zhèn)職工社會保險制度體系為基礎，降低各類保險項目的繳費基數(shù)和繳費比例，以減輕農民工的參保成本壓力。例如，深圳市1992年在建立社會醫(yī)療保險制度時規(guī)定，農民工與城市戶籍職工一樣繳費，但當時的綜合醫(yī)療保險繳費標準為本人工資總額的8%，費率過高，導致參保農民工人數(shù)有限。為此，深圳市于1996年改革醫(yī)療保險制度時規(guī)定，農民工可以參加住院醫(yī)療保險，醫(yī)療繳費標準改為全市上一年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的2%，大幅降低了成本，參保人數(shù)由此明顯增加。

二、調整與解決問題階段

自2000年開始，黨和國家關于農村勞動力的流動政策又發(fā)生顯著變化。2002年，中共十六大報告明確提出，農村富余勞動力向非農領域和城鎮(zhèn)轉移是當代中國工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。此后，國家對農民工的社會政策開始進入全方位調整階段，主要表現(xiàn)為以農民工的工作、工資、工傷、權益等具體問題的解決為導向。但因受多方面因素的影響，這個階段的社會政策仍缺乏長遠性、系統(tǒng)性和科學性。在這一階段，中國社會事業(yè)快速發(fā)展，農村社會保障體系逐步健全，專門針對農民工的社會保障制度在個別地區(qū)得以建立。而且，在一系列政策推動下，將農民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系的力度不斷增強，農民工社會保障呈現(xiàn)多模式并存的局面。田曉雯、費偉(2006年)將農民工獲得社會保障歸納為四種模式，即參加城鎮(zhèn)職工社會保險、參加專門面向農民工的社會保險、參加商業(yè)保險運營的外來從業(yè)人員綜合保險和參加農村社會保險。呂學靜等(2008年)把農民工獲得社會保障的途徑分為四種，即參加城鎮(zhèn)職工社會保險、參加在對城鎮(zhèn)職工社會保險制度微調的基礎上形成的“雙低保險”、參加專門為農民工設計的“綜合保險”和參加農村社會保險(P50)。單菁菁(2012年)則將農民工社會保障體系建設分為城鎮(zhèn)模式、獨立模式、準城鎮(zhèn)模式和農村模式四種類型(P152)。結合上述研究，本文重點聚焦三類途徑，即參加城鎮(zhèn)職工社會保險，參加農民工社會保險，參加農村社會保險。

(一)參加城鎮(zhèn)職工社會保險

在這一階段，全國各地已經基本上相繼建立城鎮(zhèn)職工社會保險制度。而從法律角度看，城鎮(zhèn)職工社會保險制度同樣適用于農民工。因此，企業(yè)和農民工本人都有參加城鎮(zhèn)職工社會保險的權利與義務，而這一階段的農民工社會保障政策也明確采用了這一思路。在養(yǎng)老保險方面，2001年12月，勞動和社會保障部印發(fā)《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》，明確要求:“參加養(yǎng)老保險的農民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養(yǎng)老保險關系?！?009年2月，人力資源和社會保障部出臺《農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，進一步細化農民工參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險及其保險關系轉移接續(xù)的相關規(guī)定。在醫(yī)療保險方面，2004年5月，勞動和社會保障部辦公廳印發(fā)《關于推進混合所有制企業(yè)和非公有制經濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，明確提出“逐步將與用人單位形成勞動關系的農村進城務工人員納入醫(yī)療保險范圍”，而且要以與城鎮(zhèn)用人單位建立了勞動關系的農村進城務工人員為重點，積極探索他們參加醫(yī)療保險的有效途徑和辦法。此外，對城鎮(zhèn)從事個體經營等靈活就業(yè)的農村進城務工人員，可以按照靈活就業(yè)人員參保的有關規(guī)定參加醫(yī)療保險。2006年5月，勞動和社會保障部辦公廳印發(fā)《關于開展農民工參加醫(yī)療保險專項擴面行動的通知》，提出要統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，分步實施，全面推進農民工參加醫(yī)療保險工作。2009年3月，國務院印發(fā)《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案(2009—2011年)》，指出要“積極推進城鎮(zhèn)非公有制經濟組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和農民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險”。12月，人力資源和社會保障部印發(fā)《流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關系轉移接續(xù)暫行辦法》，明確指出農民工可參加就業(yè)地城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。在工傷保險方面，2003年3月，勞動和社會保障部印發(fā)《關于農民工適用勞動法律有關問題的復函》，認為凡與用人單位建立勞動關系的農民工，應當適用《勞動法》;發(fā)生工傷事故的，應適用《企業(yè)工傷保險試行辦法》。2004年6月，勞動和社會保障部印發(fā)《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》，明確提出各地要將農民工參加工傷保險作為一項重要工作。2006年5月，農民工“平安計劃”全面實施，在礦山、建筑等高風險行業(yè)就業(yè)的農民工基本上納入工傷保險制度。此后，勞動和社會保障部會同建設部、國資委先后印發(fā)《關于做好建筑施工企業(yè)農民工參加工傷保險有關工作的通知》和《關于進一步做好中央企業(yè)工傷保險工作有關問題的通知》，對農民工參加工傷保險提出了十分明確的要求和做法。2008年，人力資源與社會保障部下發(fā)《關于農民工“平安計劃”實施情況和下一步工作安排的通知》，農民工參加工傷保險的相關政策要求得到進一步落實。

(二)參加農民工社會保險

把農民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障，雖在一定程度上可體現(xiàn)公平，但由于農民工收入水平相對較低，難以負擔較高的繳費成本，因而參與率實際上一直不理想。為此，諸如北京、浙江、廣東等經濟條件較發(fā)達的地區(qū)開始探索建立專門針對農民工的社會保障體系。以北京市為例，從1999年開始，北京市先后下發(fā)一系列文件，針對農民工群體專門構建了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)等項目在內的社會保險制度體系。1999年，北京市頒布《農民合同制職工參加北京市養(yǎng)老、失業(yè)保險暫行辦法》，并于2001年補充制定《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，從而建立了農民工養(yǎng)老、失業(yè)保險制度。2004年7月，北京市出臺《北京市外地農民工工傷保險暫行辦法》和《北京市外地農民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》，建立了農民工工傷、醫(yī)療保險制度。這套制度在資金籌集方式、各主體繳費比例、保障水平和制度管理上都考慮到了農民工的實際情況，與城鎮(zhèn)職工社會保險存在一定差別，因而被稱為“雙低模式”。2009年1月，北京市人力資源和社會保障局印發(fā)《關于促進農村勞動力轉移就業(yè)工作的指導意見》，明確規(guī)定在京用人單位若沒有為農民工參加醫(yī)療、工傷保險，則農民工應享受與城鎮(zhèn)職工相同的待遇。

(三)參加農村社會保險

在此過程中，新型農村合作醫(yī)療和新型農村社會養(yǎng)老保險得以建立，農村社會保障體系有了兩大支柱。2003年1月，國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生部、財政部和農業(yè)部聯(lián)合的《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》，開始探索由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。2005年8月，國務院召開常務會議，研究加快建立新型農村合作醫(yī)療制度(簡稱“新農合”)問題。2009年3月，中共中央、國務院下發(fā)《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，將“新農合”制度納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障體系。2009年7月，衛(wèi)生部、民政部、財政部、農業(yè)部和中醫(yī)藥局五部門聯(lián)合下發(fā)《關于鞏固和發(fā)展新型農村合作醫(yī)療制度的意見》，提出要鞏固和發(fā)展與農村經濟社會發(fā)展水平及農民基本醫(yī)療需求相適應的、具有基本醫(yī)療保障性質的“新農合”制度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民之間的基本醫(yī)療保障差距。2009年9月，國務院《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，提出探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農?！?制度，并要求于2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋。

三、科學規(guī)劃與一體化發(fā)展階段

隨著社會各界對“三農”問題重視程度的不斷提高，以及農民外出務工數(shù)量的持續(xù)增加，農民工問題日益受到關注，加之政策條件已基本具備，國家開始從戰(zhàn)略發(fā)展高度賦予農民工“產業(yè)工人”和“國民待遇”的地位，并著力有序實現(xiàn)其權益的均等化和身份的市民化。2010年10月28日，《社會保險法》獲得通過，標志著對農民工社會保障的相關政策已經從零散地解決工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老問題發(fā)展到統(tǒng)籌解決社會保險問題，從單純的部門規(guī)定和政府政策發(fā)展到立法強制執(zhí)行?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定，進城務工的農村居民與其他職工一樣依法參加社會保險。此外，國家政策也在不斷強化將農民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，給予農民工公平社會保障待遇的理念。2013年11月，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保險體系。2014年9月，國務院《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，要求依法將與用人單位建立穩(wěn)定勞動關系的農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，研究完善靈活就業(yè)農民工參加基本養(yǎng)老保險政策，努力實現(xiàn)用人單位的農民工全部參加工傷保險，推動農民工與城鎮(zhèn)職工平等參加失業(yè)保險、生育保險并平等享受待遇。在此期間，一些已建立農民工社會保險制度的地區(qū)逐步向城鎮(zhèn)職工社會保險和城鄉(xiāng)居民社會保險過渡。同時，城鄉(xiāng)社會保障體系一體化邁出關鍵步伐。2014年2月，國務院下發(fā)《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，提出將“新農?！焙统擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。同年，人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，推動實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險兩種制度的銜接，為農民工養(yǎng)老保險待遇的轉移接續(xù)創(chuàng)造了條件。2016年1月，國務院《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出要推進城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和“新農合”制度整合，逐步在全國范圍內建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度。上述政策的出臺，實際上意味中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險待遇已實現(xiàn)均等。

四、趨勢及展望

綜上所述，伴隨著農民工社會政策在松綁與堵疏交替、調整與解決問題以及科學規(guī)劃與一體化發(fā)展三個階段間的調整變化，農民工社會保障制度也經歷從依靠農村社會保障，到探索納入城鎮(zhèn)職工社會保障，再到城鎮(zhèn)職工社會保障、農民工社會保障和農村社會保障多種模式并存，最后到社會保障城鄉(xiāng)一體化的演變過程。隨著農民工政策方向的日益清晰，以及社會各界對農民工問題認識的不斷深入，農民工這一概念將最終走向消亡，而農民工社會保障制度也必然會同城鎮(zhèn)職工社會保障制度融合為一體。雖然農民工社會保障政策的發(fā)展方向已經明確，但從現(xiàn)階段來看，實際條件錯綜復雜，農民工參與社會保障和從中受益的情況也存在較大差異。此外，農民工異質化現(xiàn)象的出現(xiàn)，也給農民工社會保障政策制定帶來一定挑戰(zhàn)。根據最終歸屬的不同，本文將農民工群體分為三大類，分別是致力于完全市民化的農民工、主張“落葉歸根”的農民工和“夾在中間”的半市民化農民工。可以說，這三類農民工群體對社會保障政策的需求不同，同時也面臨不一樣的挑戰(zhàn):致力于市民化的農民工會要求享受與市民相同的社會保障政策待遇，但這有可能會導致個人和就業(yè)單位繳費成本上升，進而增加生活壓力和失業(yè)風險;主張返鄉(xiāng)的農民工需要最終回歸農村社會保障政策，這就對完善不同社會保障政策之間的轉移接續(xù)提出了新要求;半市民化的農民工需要最適合自身條件的社會保障政策，這就需要在多種保障政策中做出最優(yōu)化選擇?？傊?，在向城鄉(xiāng)一體化過渡的過程中，一定要從實際需求出發(fā)，分類施策，主動應對不同農民工群體所面臨的挑戰(zhàn)。