發(fā)布時(shí)間：2022-06-12 08:48:59
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的公共安全管理論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、公共安全管理概念
公共安全是人們正常的生活和生產(chǎn)秩序狀態(tài)，公共安全管理是對(duì)這種秩序狀態(tài)的維護(hù)與保持，對(duì)打亂該秩序狀態(tài)的各類(lèi)事件的應(yīng)對(duì)，以及對(duì)事件后果的消除、對(duì)秩序狀態(tài)的恢復(fù)的全過(guò)程。在新西蘭被稱(chēng)為“民防”(CivilDefense)或“民防緊急事態(tài)管理”(CivilDefenseManagement)，在美國(guó)和澳大利亞，公共安全管理被稱(chēng)為“緊急事態(tài)管理”(EmergencyManagement)。美國(guó)將緊急事態(tài)管理的活動(dòng)、政策和項(xiàng)目分為4個(gè)功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，這就是緊急事態(tài)管理的生命周期理論或四個(gè)階段理論。澳大利亞也用四個(gè)階段將緊急事態(tài)管理分為預(yù)防／減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，簡(jiǎn)稱(chēng)為“PPRR”。從具體內(nèi)容上講，與美國(guó)的概念沒(méi)有什么區(qū)別。因此西方國(guó)家又把四個(gè)階段簡(jiǎn)稱(chēng)為“PPRR”或“MPRR”。雖然稱(chēng)謂與我國(guó)的“公共安全管理”不同，但內(nèi)涵相同，只是管理機(jī)構(gòu)的組織和名稱(chēng)有所區(qū)別。
二、中國(guó)公共安全現(xiàn)狀分析
20世紀(jì)下半葉以來(lái)，世界上天災(zāi)人禍頻發(fā)，大眾傳媒、電子信息使之仿佛就發(fā)生在每個(gè)人身邊。中國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，如2003年的波及全球的風(fēng)險(xiǎn)事件SARS，各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，2008年以來(lái)自然災(zāi)害，食品問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，使得人們不得不重視并且正視公共安全管理問(wèn)題。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類(lèi)：(1)自然災(zāi)害；(2)事故災(zāi)難;(3)公共衛(wèi)生;(4)社會(huì)安全。按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級(jí)：I級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ш級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。
三、中國(guó)公共安全管理體制存在的問(wèn)題
雖然中國(guó)在公共安全管理領(lǐng)域已經(jīng)建立了一套比較有特色的管理體制，但這種體制是以分領(lǐng)域、分部門(mén)的分散管理為特點(diǎn)的，政府尚未建立統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理，而是沿用“條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由相應(yīng)的職能部門(mén)承擔(dān)。
1.公共安全管理主體缺失。目前，中國(guó)還沒(méi)有建立“權(quán)威、統(tǒng)一”的應(yīng)急中心，不同部門(mén)管理不同的災(zāi)害，涉及災(zāi)害管理的部門(mén)多達(dá)十幾個(gè)，這些“應(yīng)急中心”無(wú)論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務(wù)內(nèi)容上，彼此獨(dú)立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門(mén)之間于是相互推脫、互不配合，在需多個(gè)職能部門(mén)協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因?yàn)榕浜喜荒趸蛳嗷ネ泼摱А?
2.管理體系不夠健全。由于中國(guó)政府綜合風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較晚，還沒(méi)有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴(yán)重，管理技術(shù)也相對(duì)落后。在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類(lèi)型由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作，地方予以配合。遇重大危機(jī)事件，一般是由中央政府或部門(mén)行政領(lǐng)導(dǎo)做決策，組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)(即災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作組)，缺乏專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和完善的應(yīng)對(duì)體系。
3.法律體系不完善而且進(jìn)程緩慢。近些年來(lái)，雖然中國(guó)相繼頒布了多個(gè)與減災(zāi)相關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)，但面對(duì)緊急狀態(tài)，中國(guó)仍沒(méi)有建立一整套減災(zāi)法規(guī)體系，防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律體系的不完善，造成中國(guó)公共安全管理中責(zé)任不明確，特別是涉及到災(zāi)害救助、災(zāi)后重建財(cái)政補(bǔ)助、災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)民減免稅等方面還沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災(zāi)種法規(guī)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，綜合協(xié)調(diào)部門(mén)沒(méi)有明確的法律地位。
4.職能部門(mén)和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過(guò)窄，信息不力，雖然各部門(mén)都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門(mén)作用弱化，政府部門(mén)間信息溝通嚴(yán)重不足的缺陷在公共危機(jī)時(shí)期暴露不已。
5.綜合危機(jī)防范技術(shù)薄弱,應(yīng)急救援能力有限。目前中國(guó)對(duì)生產(chǎn)安全事故和災(zāi)害發(fā)生機(jī)理、識(shí)別理論和技術(shù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、危險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)監(jiān)控理論及技術(shù)等公共安全技術(shù)缺乏系統(tǒng)研究和開(kāi)發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術(shù)平臺(tái)和緊急救護(hù)網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長(zhǎng)期規(guī)劃，缺乏物資儲(chǔ)備和資金保障機(jī)制。專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)不夠、應(yīng)急救援人力少、力量分散造成搶險(xiǎn)救災(zāi)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng)，防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴(yán)重不足。
6.宣傳教育不夠，公眾危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自救能力。要減少公共安全問(wèn)題，除了政府與社會(huì)的重視，公眾危機(jī)意識(shí)也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個(gè)方面：一方面是對(duì)廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對(duì)應(yīng)急管理工作人員的教育培訓(xùn)。應(yīng)急管理工作與其它工作不同，直接關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高各級(jí)應(yīng)急管理人員的能力、水平對(duì)加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。
四、中國(guó)區(qū)域綜合公共安全管理體制模式改進(jìn)對(duì)策
在公共安全管理方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家己經(jīng)摸索出一系列有效的應(yīng)對(duì)模式，比如“強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)”的美國(guó)模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強(qiáng)內(nèi)閣、大安全”的日本模式等。這些國(guó)家在應(yīng)對(duì)公共安全時(shí)做法雖然不盡相同，但總的看來(lái)都有一些共同的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)針對(duì)中國(guó)公共安全管理體制中存在的問(wèn)題，本文提出新的區(qū)域綜合公共安全管理模式，以及改進(jìn)中國(guó)公共安全管理體制的對(duì)策。
1.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，健全政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)。完備的組織機(jī)構(gòu)是政府對(duì)公共安全突發(fā)事件進(jìn)行管理的依托和組織保證，同時(shí)也是政府對(duì)公共安全突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警、決策和溝通的前提。不少發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛設(shè)置了專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)，對(duì)危機(jī)處置的各項(xiàng)事情進(jìn)行統(tǒng)一安排。本文提出政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)。首先，在中央政府一級(jí)建立突發(fā)公共事件綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)。其次，在地方設(shè)立“人員代替部門(mén)”的組織模式，即指在不擴(kuò)大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門(mén)中指定專(zhuān)門(mén)人員行使突發(fā)公共事件管理部門(mén)的職能，可以解決因?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置而帶來(lái)的機(jī)構(gòu)膨脹和費(fèi)用增加等問(wèn)題，同時(shí)也解決了地方政府缺少對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理的職能部門(mén)的現(xiàn)實(shí)。
2.建立中國(guó)區(qū)域綜合公共安全管理新模式。在構(gòu)建政府公共危機(jī)管理機(jī)制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會(huì)和公眾個(gè)人所承擔(dān)的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)邊界，建立政府與社會(huì)合作互助，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共度難關(guān)的新機(jī)制。這里的社會(huì)主要是指國(guó)家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家在公共安全管理方面經(jīng)過(guò)不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經(jīng)驗(yàn)積累，以及中國(guó)公共安全管理的復(fù)雜性，提出中國(guó)區(qū)域綜合公共安全管理模式(見(jiàn)圖1)，這一模式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合”為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會(huì)和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過(guò)程中，形成一個(gè)有機(jī)的整體。
3.明確公共安全緊急事務(wù)管理流程。正如美國(guó)管理學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢(qián)預(yù)防，而不是花大量錢(qián)治療，最有效的危機(jī)管理是避免危機(jī)與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機(jī)管理的工作重心更傾向于災(zāi)前防范。本文提出公共安全緊急事務(wù)管理流程（見(jiàn)圖2）：注重事前的預(yù)防；事后的處理和總結(jié)；構(gòu)建發(fā)達(dá)的信息管理系統(tǒng)。
4.建立公共安全突發(fā)事件應(yīng)急法制評(píng)價(jià)制度。在中國(guó)現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對(duì)于工作人員的職能履行效果評(píng)價(jià)往往是以突發(fā)公共事件責(zé)任追究辦法為載體來(lái)進(jìn)行。因此，建立科學(xué)合理的突發(fā)公共事件應(yīng)急法制評(píng)價(jià)制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉(zhuǎn)化到以預(yù)防為主的公共安全管理模式，與此同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進(jìn)行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機(jī)管理信息公開(kāi)制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補(bǔ)償”作為目標(biāo)的行政補(bǔ)償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場(chǎng)機(jī)制(例如保險(xiǎn)方式)的各種救濟(jì)制度等。
5.建設(shè)綜合危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，提供人才保障。應(yīng)針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異，配合行業(yè)生產(chǎn)與運(yùn)行安全建設(shè)，開(kāi)發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災(zāi)害危機(jī)防范所需關(guān)鍵技術(shù)，建成若干綜合災(zāi)害危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，并形成促進(jìn)這些典型關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用的配套政策體系。為此應(yīng)做好以下幾方面的工作：應(yīng)從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質(zhì)的全面提升；應(yīng)出版一些相關(guān)的培訓(xùn)教材，建立各種分類(lèi)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的應(yīng)急部門(mén)和人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；加強(qiáng)“專(zhuān)家?guī)臁焙汀百Y源庫(kù)”的建設(shè)。
6.提高學(xué)習(xí)能力，增強(qiáng)公眾公共危機(jī)意識(shí)。首先要建立危機(jī)管理教育機(jī)制，要樹(shù)立公眾的公共危機(jī)意識(shí)、提高公共危機(jī)的處理能力，就必須進(jìn)行教育機(jī)制的改善，對(duì)公眾進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理教育。因此，有必要將危機(jī)管理教育納入先進(jìn)的教育體制之內(nèi)，通過(guò)危機(jī)意識(shí)教育和案例教學(xué)，掌握一定自我保護(hù)的方法，通過(guò)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力。其次是加強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)學(xué)習(xí)。通過(guò)積極開(kāi)展公共危機(jī)管理的科學(xué)研究和培訓(xùn)工作，建立高素質(zhì)的公共危機(jī)管理人員隊(duì)伍，為公眾樹(shù)立學(xué)習(xí)榜樣。
五、結(jié)論
作為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)一個(gè)緊迫的研究課題，公共安全管理問(wèn)題既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的問(wèn)題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發(fā)事件。區(qū)域綜合公共安全管理模式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合”為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會(huì)和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過(guò)程中，形成一個(gè)有機(jī)的整體，為此，仍需做大量的科學(xué)研究和廣泛的實(shí)踐，推動(dòng)公共安全問(wèn)題進(jìn)入政府議程、促使重新評(píng)估其行為，改進(jìn)政府管理缺失的作用。
一、公共安全、公共危機(jī)與公共安全管理
所謂公共安全，是指社會(huì)和公民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)的公共安全各秩序，保障公民的合法權(quán)益，以及社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行而做出的各種行政活動(dòng)的總和。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)的界定，影響公共安全的突發(fā)公共事件主要是：(1)自然災(zāi)害，又可分為地質(zhì)方面，水文氣象方面，生物學(xué)方面；(2)技術(shù)災(zāi)難，來(lái)自技術(shù)或工業(yè)事故；(3)環(huán)境惡化，人類(lèi)行為導(dǎo)致的環(huán)境和生物圈的破壞；(4)社會(huì)安全，包括戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)動(dòng)亂等。其級(jí)別分為4級(jí)：I級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ш級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。
公共危機(jī)指的是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。公共安全管理的任務(wù)與目的就在于解決公共危機(jī)問(wèn)題，它是伴隨著人類(lèi)社會(huì)的產(chǎn)生就客觀存在著的。
公共安全與公共管理密切相關(guān)，公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)，綜合運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，提升公共部門(mén)活動(dòng)績(jī)效，提供公共產(chǎn)品，從而達(dá)到增進(jìn)公共利益目的的一種管理活動(dòng)。強(qiáng)化公共安全管理，需要樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和科學(xué)的公共安全觀，需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完
善和公共管理體系的完善。
二、公共危機(jī)的特征
1.發(fā)生的范圍廣，國(guó)際化程度增強(qiáng)，高頻次、多領(lǐng)域地發(fā)生。不少公共安全事件涉及范圍廣，這些事件會(huì)突然發(fā)生，在何時(shí)何地或何種情況下發(fā)生具有極大的不確定性。
2.危害的災(zāi)難性和非傳統(tǒng)性。在當(dāng)前社會(huì)，公共安全危機(jī)事件的破壞性越來(lái)越大，造成的損失也越來(lái)越難以彌補(bǔ)，而且這種損害是剛性的、不可逆轉(zhuǎn)的。
3.影響的關(guān)聯(lián)性。公共安全事件發(fā)生后，往往會(huì)影響和波及社會(huì)各領(lǐng)域，并造成連鎖反應(yīng)。如洪災(zāi)不僅影響農(nóng)業(yè)，而且影響教育、交通運(yùn)輸、工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發(fā)，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施損毀等。
4.原因的復(fù)雜性。公共安全問(wèn)題的原因非常復(fù)雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經(jīng)濟(jì)的、生產(chǎn)的、經(jīng)營(yíng)的原因；既有歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，又有當(dāng)前出現(xiàn)的新問(wèn)題；同時(shí)還有大自然對(duì)人類(lèi)掠奪性破壞的報(bào)復(fù)。這些原因錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，相互聯(lián)系、相互影響、相互轉(zhuǎn)化。
5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機(jī)常常不易被察覺(jué)，常常在人們毫無(wú)思想準(zhǔn)備的情況下突然爆發(fā)。當(dāng)人類(lèi)取得了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和物質(zhì)文明的輝煌成就的時(shí)候，這些成就可能正在威脅著人類(lèi)的安全，人類(lèi)卻不能察覺(jué)或預(yù)測(cè)。三、當(dāng)前我國(guó)公共安全管理體制存在的問(wèn)題
1.公共安全管理主體缺失。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立“權(quán)威、統(tǒng)一”的應(yīng)急中心，不同部門(mén)管理不同的災(zāi)害，涉及災(zāi)害管理的部門(mén)多達(dá)十幾個(gè)，這些“應(yīng)急中心”無(wú)論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務(wù)內(nèi)容上，彼此獨(dú)立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門(mén)之間相互推脫、互不配合，在需多個(gè)職能部門(mén)協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因?yàn)榕浜喜荒趸蛳嗷ネ泼摱А?
2.管理體系有待健全。由于我國(guó)政府綜合風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較晚，還沒(méi)有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴(yán)重，管理技術(shù)也相對(duì)落后。在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類(lèi)型由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作，地方予以配合。遇重大危機(jī)事件，一般是由中央政府或部門(mén)行政領(lǐng)導(dǎo)做決策，組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)(即災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作組)，缺乏專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和完善的應(yīng)對(duì)體系。
3.法律體系不完善而且進(jìn)程緩慢。近些年來(lái)，雖然中國(guó)相繼頒布了多個(gè)與減災(zāi)相關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)，但面對(duì)緊急狀態(tài)，我國(guó)仍沒(méi)有建立一整套減災(zāi)法規(guī)體系，防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律體系的不完善，造成我國(guó)公共安全管理中責(zé)任不明確，特別是涉及到災(zāi)害救助、災(zāi)后重建財(cái)政補(bǔ)助、災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)民減免稅等方面還沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災(zāi)種法規(guī)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，綜合協(xié)調(diào)部門(mén)沒(méi)有明確的法律地位。
4.職能部門(mén)和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過(guò)窄，信息不力，雖然各部門(mén)都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門(mén)作用弱化，政府部門(mén)間信息溝通嚴(yán)重不足的缺陷在公共危機(jī)時(shí)期暴露不已。
5.綜合危機(jī)防范技術(shù)薄弱,應(yīng)急救援能力有限。目前我國(guó)對(duì)生產(chǎn)安全事故和災(zāi)害發(fā)生機(jī)理、識(shí)別理論和技術(shù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、危險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)監(jiān)控理論及技術(shù)等公共安全技術(shù)缺乏系統(tǒng)研究和開(kāi)發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術(shù)平臺(tái)和緊急救護(hù)網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長(zhǎng)期規(guī)劃，缺乏物資儲(chǔ)備和資金保障機(jī)制。專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)不夠、應(yīng)急救援人力少、力量分散造成搶險(xiǎn)救災(zāi)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng)，防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴(yán)重不足。
6.宣傳教育不夠，公眾危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自救能力。要減少公共安全問(wèn)題，除了政府與社會(huì)的重視，公眾危機(jī)意識(shí)也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個(gè)方面：一方面是對(duì)廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對(duì)應(yīng)急管理工作人員的教育培訓(xùn)。應(yīng)急管理工作與其它工作不同，直接關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高各級(jí)應(yīng)急管理人員的能力、水平對(duì)加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。
在公共安全管理方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家己經(jīng)摸索出一系列有效的應(yīng)對(duì)模式，比如“強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)”的美國(guó)模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強(qiáng)內(nèi)閣、大安全”的日本模式等。我們應(yīng)該在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出一套健全政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)，明確公共安全緊急事務(wù)管理流程，建立公共安全突發(fā)事件應(yīng)急法制評(píng)價(jià)制度和區(qū)域綜合公共安全管理的新模式。
摘要：公共安全與公共管理密切相關(guān)。本文從公共管理和公共安全管理的內(nèi)涵出發(fā)，分析了公共安全事故的原因，從八個(gè)方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我國(guó)公共安全管理體制的觀點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特別關(guān)注的十分重要的社會(huì)問(wèn)題。公共安全是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必要條件。任何一個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展，都需要公共安全，沒(méi)有良好的公共安全保障體系與措施，這個(gè)社會(huì)的存在與發(fā)展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護(hù)公共安全，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)安定和發(fā)展的大事；是國(guó)家實(shí)施法律、治國(guó)安邦的重要職能；是加強(qiáng)公共管理、建設(shè)強(qiáng)大國(guó)家的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。
二、目前國(guó)內(nèi)外公共安全管理理念
21世紀(jì)，全球各地區(qū)公共安全事件更是接踵而至，韓國(guó)大邱地鐵縱火事件、美國(guó)9·11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國(guó)家先后發(fā)生大規(guī)模停電事故、西班牙人質(zhì)事件、印度洋海嘯大災(zāi)難以及卡特里娜颶風(fēng)橫掃美國(guó)等各種公共安全事件頻頻發(fā)生，給人類(lèi)帶來(lái)沉痛的災(zāi)難，全世界也因此造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
我國(guó)也不例外，2003年我國(guó)“非典”的爆發(fā)和流行，全國(guó)各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，安徽阜陽(yáng)奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場(chǎng)安全等一系列有關(guān)社會(huì)安全、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的發(fā)生引起許多研究公共安全的學(xué)者的關(guān)注。
為此，世界上幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日、美、俄、法等發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了比較完備的公共安全管理體系。日本的公共安全側(cè)重于對(duì)自然災(zāi)害的防治和預(yù)防，美國(guó)側(cè)重于維護(hù)其世界大國(guó)的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術(shù)性災(zāi)害的研究，法國(guó)則側(cè)重于對(duì)城市功能的調(diào)整和公共政策的制訂。健全法律制度、應(yīng)急機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地方政府的管理能力，注重事前預(yù)防和事后總結(jié)，這些經(jīng)驗(yàn)是對(duì)我國(guó)公共管理安全的啟示。
我國(guó)正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會(huì)必將經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型時(shí)期也是一個(gè)事故災(zāi)難頻發(fā)的時(shí)期，因此關(guān)于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國(guó)務(wù)院總理簽署《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，2006年1月8日，我國(guó)又頒布了《全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系》，這些都標(biāo)志著我國(guó)已將公共安全應(yīng)急管理工作納入法制軌道[1]。
三、公共管理與公共安全管理的關(guān)系
1．公共管理的內(nèi)涵
公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)，綜合運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，提升公共部門(mén)活動(dòng)績(jī)效，提供公共產(chǎn)品，從而達(dá)到增進(jìn)公共利益目的的一種管理活動(dòng)[2]。
2．公共安全管理的內(nèi)涵
（1）公共安全是指社會(huì)和公民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。
（2）公共安全管理是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)的公共安全各秩序，保障公民的合法權(quán)益，以及社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行而作出的各種行政活動(dòng)的總和[3]。
（3）影響公共安全的因素
影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛(wèi)生因素、社會(huì)因素、生態(tài)因素、環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)因素、信息因素、技術(shù)因素、文化因素、政治因素、國(guó)防因素[4]。
3．公共管理與公共安全管理的關(guān)系
公共安全與公共管理密切相關(guān),公共安全管理應(yīng)該是公共管理的重要內(nèi)容，公共安全也是公共管理的重要環(huán)境因素。強(qiáng)化公共安全管理，需要樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和科學(xué)的公共安全觀，需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完善和公共管理體系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要為：1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現(xiàn)的社會(huì)原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復(fù)雜,危害程度各有差異,但這些事件是有一些共同的特征。綜合專(zhuān)家的研究成果,可作如下概括：1)發(fā)生的突然性；2)危害的災(zāi)難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關(guān)聯(lián)性；5)原因的復(fù)雜性；6)演變的隱蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理體制建設(shè)
中國(guó)的GDP連續(xù)多年平均保持了8％的高位增長(zhǎng)，卻鮮有人知道每年因公共安全問(wèn)題造成的GDP損失高達(dá)6％，計(jì)6500億元，這些問(wèn)題每年奪去20萬(wàn)人的寶貴生命。其構(gòu)成一是安全生產(chǎn)事故引發(fā)的損失共計(jì)2500億元；二是社會(huì)治安事件造成的損失1500億元；三是自然災(zāi)害造成的2000億元損失；四是生物侵害導(dǎo)致的損失為500億元。實(shí)際上，這還僅僅是直觀的、表面的現(xiàn)象，公共安全所造成的負(fù)面效應(yīng)，靠這兩個(gè)量化指標(biāo)是無(wú)法完全表達(dá)的。2003年發(fā)生的非典疫情，死亡人數(shù)僅300多人，但對(duì)于人們心理的影響、社會(huì)動(dòng)蕩程度、旅游及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學(xué)、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認(rèn)為加強(qiáng)公共安全管理主要從以下幾個(gè)方面:
1．建立健全公共安全保障體系
要從戰(zhàn)略高度對(duì)公共安全保障體系進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。有的專(zhuān)家做出了具體策劃,包括①建立預(yù)警機(jī)制。②建立分級(jí)制度。③建立和完善應(yīng)急制度。④建立和完善非程序化決策機(jī)制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農(nóng)村和農(nóng)民特點(diǎn)的各種組織和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理體系
公共安全在公共管理中的強(qiáng)化,需落實(shí)到以政府為主體的行政管理體系中。要強(qiáng)化政府的公共安全意識(shí)、責(zé)任和體制。政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)把公共安全當(dāng)作大事,統(tǒng)籌全局,各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真負(fù)起責(zé)任。應(yīng)該把公共安全管理當(dāng)作重要工作,既有日常安排,又有應(yīng)急措施。很多措施的落實(shí)并不需要建立新的機(jī)構(gòu),而是需要落實(shí)到政府的相關(guān)部門(mén)。
3．建立健全公共安全的法規(guī)體系
發(fā)達(dá)國(guó)家擁有一整套的法律法規(guī)和制度安排,形成了嚴(yán)密的公共安全保障體系,目前我國(guó)仍未出臺(tái)“緊急狀態(tài)法”和相應(yīng)的國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。整個(gè)社會(huì)僅僅熟悉常態(tài)運(yùn)行下的規(guī)則,遇有重大突發(fā)性公共事件時(shí),社會(huì)和職能部門(mén)不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態(tài)中。制定公共安全應(yīng)急法，依法規(guī)范政府行為,明確社會(huì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)、組織和公民的責(zé)任和義務(wù),建立健全保障公共安全的應(yīng)急體制和機(jī)制,規(guī)范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科學(xué)與技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)
國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們,建立健全有關(guān)科研機(jī)構(gòu),可以為公共安全提供有力支撐。長(zhǎng)期以來(lái),公共安全是一個(gè)備受忽視的冷門(mén)領(lǐng)域,但隨著近年來(lái)一系列問(wèn)題的暴露,相關(guān)領(lǐng)域的研究才逐漸開(kāi)展起來(lái),清華大學(xué)于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國(guó)家組織力量進(jìn)行重大科研項(xiàng)目攻關(guān)。科學(xué)技術(shù)的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估,災(zāi)害、事故的發(fā)生機(jī)理研究,針對(duì)可能導(dǎo)致事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制技術(shù),生命安全的保障,災(zāi)害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障體系
公共安全也是一門(mén)科學(xué),而且是一個(gè)重要的科學(xué)體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學(xué)科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該重視那些有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),敬業(yè)精神強(qiáng)的人才,發(fā)揮他們的作用。
6．建立健全公共安全的物質(zhì)和財(cái)政保障體系
預(yù)防為主和應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)性公共安全事件,需要不同的物資儲(chǔ)備。需要把公共安全保障所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。全國(guó)財(cái)政預(yù)算中用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金約有50億元,一遇重大突發(fā)性事故常常顯得捉襟見(jiàn)肘,需要增加各省市、自治區(qū)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金,列入財(cái)政預(yù)算,同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資捐贈(zèng)為公共安全提供強(qiáng)勁的物質(zhì)保障。
7．建立健全社區(qū)治安和公共安全體系
面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)興起，社區(qū)治安日益成為社會(huì)公共安全體系工作的微觀基礎(chǔ)和主要方面。西方
發(fā)達(dá)國(guó)家把社區(qū)治安作為社會(huì)公共安全體系的基礎(chǔ),并且與社區(qū)的公共安全體系工作中突出了社區(qū)居民和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織參與和合作。我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際,創(chuàng)造出一條公共服務(wù)體系與公共安全體系統(tǒng)一的社區(qū)治安體系和公共安全工作方式,調(diào)動(dòng)一切積極因素參與社區(qū)公共安全服務(wù),維護(hù)社區(qū)治安,維護(hù)公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣傳、培訓(xùn)體系
教育部門(mén)應(yīng)在大中小學(xué)開(kāi)設(shè)公共安全知識(shí)課程;社會(huì)媒體充分利用現(xiàn)代信息手段,如電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等手段對(duì)不同類(lèi)型的公共安全預(yù)警預(yù)防制度和應(yīng)急措施進(jìn)行廣泛宣傳和普及。各類(lèi)公共安全指揮系統(tǒng)定期進(jìn)行不同范圍、不同級(jí)別突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)演。在高度重視專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí),建設(shè)公共安全志愿者隊(duì)伍,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)工人、在校大學(xué)生、民兵預(yù)備役人員等的重要作用,進(jìn)行注冊(cè)管理和定期培訓(xùn),與專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍相互補(bǔ)充,提高全民的公共安全意識(shí)、知識(shí)水平和公共安全保障能力[5]。
六、結(jié)束語(yǔ)
近幾年公共安全事故的頻發(fā)，造成的社會(huì)危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發(fā)，提出政府部門(mén)需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個(gè)方面提出增加公共安全管理投入，確保城市公共安全。
一、前言
公共安全是政府和百姓都特別關(guān)注的十分重要的社會(huì)問(wèn)題。公共安全是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必要條件。任何一個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展，都需要公共安全，沒(méi)有良好的公共安全保障體系與措施，這個(gè)社會(huì)的存在與發(fā)展，人們的生存與生活就不可想象。因而維護(hù)公共安全，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)安定和發(fā)展的大事；是國(guó)家實(shí)施法律、治國(guó)安邦的重要職能；是加強(qiáng)公共管理、建設(shè)強(qiáng)大國(guó)家的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。
二、目前國(guó)內(nèi)外公共安全管理理念
21世紀(jì)，全球各地區(qū)公共安全事件更是接踵而至，韓國(guó)大邱地鐵縱火事件、美國(guó)9?11恐怖襲擊、2004年8月歐美一些國(guó)家先后發(fā)生大規(guī)模停電事故、西班牙人質(zhì)事件、印度洋海嘯大災(zāi)難以及卡特里娜颶風(fēng)橫掃美國(guó)等各種公共安全事件頻頻發(fā)生，給人類(lèi)帶來(lái)沉痛的災(zāi)難，全世界也因此造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。
我國(guó)也不例外，2003年我國(guó)“非典”的爆發(fā)和流行，全國(guó)各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，安徽阜陽(yáng)奶粉事件、“蘇丹紅”攪亂食品市場(chǎng)安全等一系列有關(guān)社會(huì)安全、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的發(fā)生引起許多研究公共安全的學(xué)者的關(guān)注。
為此，世界上幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了比較完備的公共安全管理體系，如日、美、俄、法等國(guó)。日本的公共安全側(cè)重于對(duì)自然災(zāi)害的防治和預(yù)防，美國(guó)側(cè)重于維護(hù)其世界大國(guó)的地位，俄羅斯傾向于事故救援和技術(shù)性災(zāi)害的研究，法國(guó)則側(cè)重于對(duì)城市功能的調(diào)整和公共政策的制訂。健全法律制度、應(yīng)急機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地方政府的管理能力，注重事前預(yù)防和事后總結(jié)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)公共安全管理很有啟示作用。
我國(guó)正處于人均GDP在1000美元到3000美元之間，這是社會(huì)必將經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型時(shí)期，也是一個(gè)事故災(zāi)難頻發(fā)的時(shí)期，因此關(guān)于公共安全事件管理的研究顯得十分重要和迫切。國(guó)務(wù)院總理簽署《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，2006年1月8日，我國(guó)又頒布了《全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系》，這些都標(biāo)志著我國(guó)已將公共安全應(yīng)急管理工作納入法制軌道。
三、公共管理與公共安全管理的關(guān)系
1．公共管理的內(nèi)涵
公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)，綜合運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，提升公共部門(mén)活動(dòng)績(jī)效，提供公共產(chǎn)品，從而達(dá)到增進(jìn)公共利益目的的一種管理活動(dòng)。
2．公共安全管理的內(nèi)涵
（1）公共安全是指社會(huì)和公民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。
（2）公共安全管理是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)的公共安全和秩序，保障公民的合法權(quán)益，以及社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行而作出的各種行政活動(dòng)的總和。
（3）影響公共安全的因素
影響公共安全的因素主要有:自然因素、衛(wèi)生因素、社會(huì)因素、生態(tài)因素、環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)因素、信息因素、技術(shù)因素、文化因素、政治因素、國(guó)防因素。
3．公共管理與公共安全管理的關(guān)系
公共安全與公共管理密切相關(guān),公共安全管理應(yīng)該是公共管理的重要內(nèi)容，公共安全也是公共管理的重要環(huán)境因素。強(qiáng)化公共安全管理，需要樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和科學(xué)的公共安全觀，需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完善和公共管理體系的完善。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要為：1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不和諧是造成眾多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作為是安全事故屢屢出現(xiàn)的社會(huì)原因。
2．公共安全事故的特征
影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復(fù)雜,危害程度各有差異,但這些事件有一些共同的特征。綜合專(zhuān)家的研究成果,可作如下概括：1)發(fā)生的突然性；2)危害的災(zāi)難性；3)范圍的廣泛性；4)影響的關(guān)聯(lián)性；5)原因的復(fù)雜性；6)演變的隱蔽性。
五、完善政府公共安全管理體制建設(shè)
中國(guó)的GDP連續(xù)多年平均保持了8％的高位增長(zhǎng)，卻鮮有人知道每年因公共安全問(wèn)題造成的GDP損失高達(dá)6％，計(jì)6500億元，這些問(wèn)題每年奪去20萬(wàn)人的寶貴生命。其構(gòu)成一是安全生產(chǎn)事故引發(fā)的損失共計(jì)2500億元；二是社會(huì)治安事件造成的損失1500億元；三是自然災(zāi)害造成的2000億元損失；四是生物侵害導(dǎo)致的損失為500億元。實(shí)際上，這還僅僅是直觀的、表面的現(xiàn)象，公共安全所造成的負(fù)面效應(yīng)，靠這兩個(gè)量化指標(biāo)是無(wú)法完全表達(dá)的。2003年發(fā)生的“非典”疫情，死亡人數(shù)僅300多人，但對(duì)于人們心理的影響、社會(huì)動(dòng)蕩程度、旅游及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科學(xué)、高效的公共安全管理體制是我們亟待解決的重大課題。筆者認(rèn)為加強(qiáng)公共安全管理主要從以下幾個(gè)方面:
1．建立健全公共安全保障體系
要從戰(zhàn)略高度對(duì)公共安全保障體系進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。有的專(zhuān)家做出了具體策劃,包括①建立預(yù)警機(jī)制。②建立分級(jí)制度。③建立和完善應(yīng)急制度。④建立和完善非程序化決策機(jī)制。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。⑥建立健全符合農(nóng)村和農(nóng)民特點(diǎn)的各種組織和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理體系
公共安全在公共管理中的強(qiáng)化,需落實(shí)到以政府為主體的行政管理體系中。要強(qiáng)化政府的公共安全意識(shí)、責(zé)任和體制。政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)把公共安全當(dāng)作大事,統(tǒng)籌全局,各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真負(fù)起責(zé)任。應(yīng)該把公共安全管理當(dāng)作重要工作,既有日常安排,又有應(yīng)急措施。很多措施的落實(shí)并不需要建立新的機(jī)構(gòu),而是需要落實(shí)到政府的相關(guān)部門(mén)。
3．建立健全公共安全的法規(guī)體系
發(fā)達(dá)國(guó)家擁有一整套的法律法規(guī)和制度安排,形成了嚴(yán)密的公共安全保障體系,目前我國(guó)仍未出臺(tái)“緊急狀態(tài)法”和建立相應(yīng)的國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。整個(gè)社會(huì)僅僅熟悉常態(tài)運(yùn)行下的規(guī)則,遇有重大突發(fā)性公共事件時(shí),社會(huì)和職能部門(mén)不可避免地陷入忙亂甚至恐慌中。制定公共安全應(yīng)急法，依法規(guī)范政府行為,明確社會(huì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)、組織和公民的責(zé)任和義務(wù),建立健全保障公共安全的應(yīng)急體制和機(jī)制,規(guī)范各種制度,為公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科學(xué)與技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)
國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們,建立健全有關(guān)科研機(jī)構(gòu),可以為公共安全提供有力支撐。長(zhǎng)期以來(lái),公共安全是一個(gè)備受忽視的冷門(mén)領(lǐng)域,但隨著近年來(lái)一系列問(wèn)題的暴露,相關(guān)領(lǐng)域的研究才逐漸開(kāi)展起來(lái),清華大學(xué)于2003年底成立了公共安全研究中心。在這方面,需要國(guó)家組織力量進(jìn)行重大科研項(xiàng)目攻關(guān)。科學(xué)技術(shù)的研究在諸多方面為公共安全提供支撐,比如風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估,災(zāi)害、事故的發(fā)生機(jī)理研究,針對(duì)可能導(dǎo)致事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制技術(shù),生命安全的保障,災(zāi)害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障體系
公共安全也是一門(mén)科學(xué),而且是一個(gè)重要的科學(xué)體系,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學(xué)科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該重視那些有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),敬業(yè)精神強(qiáng)的人才,發(fā)揮他們的作用。
6．建立健全公共安全的物質(zhì)和財(cái)政保障體系
預(yù)防和應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)性公共安全事件,需要不同的物資儲(chǔ)備。需要把公共安全保障所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。全國(guó)財(cái)政預(yù)算中用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金約有50億元,一遇重大突發(fā)性事故常常顯得捉襟見(jiàn)肘,需要增加各省市、自治區(qū)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金,并列入財(cái)政預(yù)算,同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資捐贈(zèng)為公共安全提供強(qiáng)勁的物質(zhì)保障。
7．建立健全社區(qū)治安和公共安全體系
面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)興起，社區(qū)治安日益成為社會(huì)公共安全體系工作的微觀基礎(chǔ)和主要方面。西方發(fā)達(dá)國(guó)家把社區(qū)治安作為社會(huì)公共安全體系的基礎(chǔ),在社區(qū)的公共安全體系工作中突出了社區(qū)居民和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的參與和合作。我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際,創(chuàng)造出公共服務(wù)體系與公共安全體系統(tǒng)一的社區(qū)治安體系和公共安全工作方式,調(diào)動(dòng)一切積極因素參與社區(qū)公共安全服務(wù),維護(hù)社區(qū)治安,維護(hù)公共安全。
8．建立健全安全教育、宣傳、培訓(xùn)體系
教育部門(mén)應(yīng)在大中小學(xué)開(kāi)設(shè)公共安全知識(shí)課程;社會(huì)媒體充分利用現(xiàn)代信息手段,如電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等手段對(duì)不同類(lèi)型的公共安全預(yù)警預(yù)防制度和應(yīng)急措施進(jìn)行廣泛宣傳和普及。各類(lèi)公共安全指揮系統(tǒng)定期進(jìn)行不同范圍、不同級(jí)別突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)演。在高度重視專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí),建設(shè)公共安全志愿者隊(duì)伍,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)工人、在校大學(xué)生、民兵預(yù)備役人員等的重要作用,進(jìn)行注冊(cè)管理和定期培訓(xùn),與專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍相互補(bǔ)充,提高全民的公共安全意識(shí)、知識(shí)水平和公共安全保障能力。
六、結(jié)束語(yǔ)
近幾年公共安全事故的頻發(fā)，造成的社會(huì)危害巨大。筆者旨在從政府公共管理的角度出發(fā)，提出政府部門(mén)需要建立和完善公共安全管理體制，并從八個(gè)方面提出增加公共安全管理投入，以確保城市公共安全。
[摘 要]校園公共安全關(guān)系到學(xué)校正常教研與學(xué)習(xí)生活各個(gè)方面，安全與穩(wěn)定是校園教書(shū)育人等各項(xiàng)工作開(kāi)展的重要前提與保證。大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸成熟使海量數(shù)據(jù)應(yīng)用成為可能，也為校園公共安全管理提供了新思路。校園公共安全管理應(yīng)在海量數(shù)據(jù)新技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)上，解決數(shù)據(jù)收集、加工處理難題，轉(zhuǎn)變事后“應(yīng)對(duì)”模式，具有公共安全“預(yù)防”思維，從各部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)構(gòu)建公共安全管理機(jī)制。
[關(guān)鍵詞]海量數(shù)據(jù)；“預(yù)防”思維；校園；公共安全管理機(jī)制
0 引 言
校園的安全與穩(wěn)定是學(xué)校教書(shū)育人等各項(xiàng)工作開(kāi)展的重要前提與保證，校園管理人員應(yīng)提高對(duì)校園安全的認(rèn)識(shí)，提升校園公共安全管理水平。但目前我國(guó)各校在公共安全方面或多或少存在著諸多隱患：林生指出社會(huì)多元思想的交集、宗教勢(shì)力以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等給校園安全帶來(lái)巨大威脅；陸偉認(rèn)為學(xué)校安全教育不足，治安管理落后，心理健康狀況不佳、網(wǎng)絡(luò)負(fù)面信息傳播以及社會(huì)外部環(huán)境都是校園安全問(wèn)題多發(fā)的重要因素。校園安全防范工作重點(diǎn)集中于治安管理、安全教育、心理健康與交通安全等多方面內(nèi)容，涉及學(xué)校的教研、日常管理和后勤服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。
大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨，海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與處理技術(shù)的日趨成熟，可以消除數(shù)據(jù)信息的不確定性，在信息產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸及公共安全等領(lǐng)域已得到廣泛的應(yīng)用（張春艷，2014）。大數(shù)據(jù)具有規(guī)模性（Volume）、多樣性（Variety）和高速性（Velocity）等特點(diǎn)，云存儲(chǔ)與云計(jì)算技術(shù)的發(fā)展讓這些數(shù)據(jù)得以轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的信息。本文將依托大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)，基于海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用研究校園公共安全管理問(wèn)題，構(gòu)建海量數(shù)據(jù)應(yīng)用下的校園公共安全管理機(jī)制，分析存在的難點(diǎn)問(wèn)題，并提出應(yīng)對(duì)措施。
1 海量數(shù)據(jù)下校園公共管理管理機(jī)制的建立
1.1 大數(shù)據(jù)環(huán)境下海量數(shù)據(jù)應(yīng)用的內(nèi)涵
任何數(shù)字化管理領(lǐng)域的海量數(shù)據(jù)本身都具有巨大的數(shù)據(jù)價(jià)值，但是人們探究某一具體數(shù)據(jù)時(shí)，它自身的數(shù)據(jù)價(jià)值密度卻相對(duì)較低。多樣性的數(shù)據(jù)包含結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)形式的多樣性加大了數(shù)據(jù)處理的復(fù)雜性。
海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用有兩個(gè)內(nèi)涵，一是技術(shù)的應(yīng)用，二是思維的轉(zhuǎn)變。海量數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)既包括諸如數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)集市和數(shù)據(jù)可視化等舊技術(shù)，也包括云存儲(chǔ)和云計(jì)算等新技術(shù)；而海量數(shù)據(jù)應(yīng)用思維則是從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，用全樣本的思維來(lái)思考問(wèn)題，形成了模糊化、相關(guān)性和整體化的考慮方式。海量數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)和思維的創(chuàng)新的融合發(fā)展，給很多領(lǐng)域帶來(lái)了革命性的改變，科教文衛(wèi)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展都與數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，校園公共安全管理也不例外。
1.2 海量數(shù)據(jù)應(yīng)用下校園公共安全管理的特點(diǎn)
1.2.1 校園安全管理中新技術(shù)手段得以應(yīng)用
海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用在校園公共安全管理中所發(fā)揮作用，可以從技術(shù)手段和思維模式轉(zhuǎn)變角度理解。校園環(huán)境內(nèi)發(fā)生的種種事情，都是校園安全危機(jī)潛在發(fā)生的基礎(chǔ)，同時(shí)這也是一個(gè)巨大的數(shù)據(jù)集合。龐大的數(shù)據(jù)需要有相應(yīng)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)對(duì)其進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、分析、統(tǒng)計(jì)與應(yīng)用等操作，大數(shù)據(jù)新的技術(shù)手段不再局限于傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫(kù)表格的整齊排列，而是實(shí)現(xiàn)了向“消除僵化的層次結(jié)構(gòu)和一致性”技術(shù)的革新，實(shí)現(xiàn)了非結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的處理。
1.2.2 校園安全管理從“應(yīng)對(duì)”到“預(yù)防”的思維轉(zhuǎn)變
在能夠?qū)Ａ繑?shù)據(jù)進(jìn)行分析處理之前，人們面對(duì)少量數(shù)據(jù)結(jié)果習(xí)慣于“因果關(guān)系”思考，由“因”到結(jié)果進(jìn)行探究，這是一種傳統(tǒng)安全管理的“思維”。大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以對(duì)海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與應(yīng)用，實(shí)時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的更新與監(jiān)控，可以實(shí)現(xiàn)校園環(huán)境動(dòng)態(tài)可視性，關(guān)注事物之間相關(guān)關(guān)系。在海量數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，對(duì)校園公共安全影響因子的考量不僅僅需要知道為什么，更需要知道是什么，從而進(jìn)一步預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)，采取防控措施。
1.2.3 海量數(shù)據(jù)應(yīng)用推動(dòng)多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)
傳統(tǒng)的校園安全管理缺乏海量數(shù)據(jù)支持，往往局限于單一部門(mén)防范措施的推動(dòng)。一方面單一的安全防范措施不能夠有效整體排查與應(yīng)對(duì)校園公共安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面不同部門(mén)掌握不同的資源與數(shù)據(jù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同配置，造成資源浪費(fèi)和效率底下。海量數(shù)據(jù)應(yīng)用需要校園安全管理的保衛(wèi)科、警衛(wèi)處、物業(yè)管理、醫(yī)療保健與心理健康教育等多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。
1.3 海量數(shù)據(jù)應(yīng)用下校園安全管理機(jī)制
海量數(shù)據(jù)應(yīng)用于校園安全管理務(wù)必需要一個(gè)完整的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)包含校園環(huán)境內(nèi)各種與安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。校園安全管理數(shù)據(jù)庫(kù)包含人口基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)（校內(nèi)或校外周邊常住人口的年齡、戶籍、宗教、教育與病歷等）、網(wǎng)絡(luò)信息傳輸數(shù)據(jù)庫(kù)（網(wǎng)絡(luò)信息記錄、通信記錄等）、地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)（建筑布局、氣候、交通道路、人口布局、安全隱患布局與安全設(shè)施布局等）、心理健康狀況數(shù)據(jù)庫(kù)（校內(nèi)外流動(dòng)人口心理健康測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)或心理健康跟蹤數(shù)據(jù)）、醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)（校內(nèi)外流動(dòng)人口醫(yī)療記錄、校內(nèi)食堂等設(shè)施衛(wèi)生監(jiān)管數(shù)據(jù)、校外娛樂(lè)餐飲服務(wù)衛(wèi)生數(shù)據(jù)等）、校園安全事件案例庫(kù)（校內(nèi)歷史安全案件記錄或典型安全案例）等。
此外，校園安全管理涉及校內(nèi)生活的方方面面，安全管理主要相關(guān)部門(mén)有保衛(wèi)科、警衛(wèi)處、物業(yè)管理、校醫(yī)院、心理咨詢室、教務(wù)處以及當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、城管、衛(wèi)生監(jiān)督局等，這些部門(mén)不僅負(fù)有收集數(shù)據(jù)的責(zé)任還是安全管理防控的關(guān)鍵力量。本文構(gòu)建海量數(shù)據(jù)下校園安全管理機(jī)制如圖1所示。
海量數(shù)據(jù)下校園安全管理機(jī)制中，數(shù)據(jù)收集是所有工作的基礎(chǔ)，校內(nèi)外環(huán)境中各種數(shù)據(jù)信息對(duì)校園安全分析具有重要價(jià)值。校內(nèi)外各個(gè)部門(mén)之間相互溝通協(xié)作，不僅要觀察記錄基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，還需要針對(duì)數(shù)據(jù)分析報(bào)告實(shí)施安全措施。大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)了海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)，云存儲(chǔ)技術(shù)的運(yùn)用可以有效對(duì)各部門(mén)收集數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和存儲(chǔ)，分類(lèi)整理數(shù)據(jù)便于數(shù)據(jù)分析和識(shí)別。云計(jì)算技術(shù)可以對(duì)校園公共安全數(shù)據(jù)信息進(jìn)行加工處理，得到校園公共安全報(bào)告，而實(shí)時(shí)信息更新與可視化監(jiān)控使數(shù)據(jù)處理能夠保持時(shí)效性。對(duì)于校園公共安全報(bào)告的問(wèn)題，需要各部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，采取必要的安全風(fēng)險(xiǎn)防范措施，例如安全教育、心理健康咨詢、安全隱患排除與安全防護(hù)實(shí)施布置等。
摘 要：快速城鎮(zhèn)化是我國(guó)邁入現(xiàn)代化的必由之路，但其中也蘊(yùn)含著社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)沖突加劇等重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)。需要加快城市公共安全管理方式轉(zhuǎn)變，綜合政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三方力量，兼顧效率和公平，構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)的公共安全管理體系。
關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化；公共安全管理；轉(zhuǎn)型
城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.03個(gè)百分點(diǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、保持經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，但同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化所用時(shí)間與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比大大壓縮，各類(lèi)矛盾和沖突在短短三四十年內(nèi)集中顯現(xiàn)、交織、碰撞，也引發(fā)了一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，加大了城市公共安全管理的難度。
一、快速城鎮(zhèn)化背景下城市公共安全管理面臨的主要問(wèn)題
城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口、土地、資金進(jìn)行再分配、再平衡，社會(huì)制度、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)秩序進(jìn)行再分化、再調(diào)整，本身就意味著風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)蕩，加上我國(guó)城鎮(zhèn)化在時(shí)間上高度壓縮，在動(dòng)力上過(guò)分依賴行政主導(dǎo)，資源要素錯(cuò)配、社會(huì)矛盾沖突更為嚴(yán)重。
1.人口流動(dòng)性上升弱化了社區(qū)自治功能。以良好鄰里關(guān)系為紐帶構(gòu)建的熟人社區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理體系中的重要組成部分。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，社區(qū)人口的頻繁流動(dòng)和居住形態(tài)的快速變化，對(duì)原有穩(wěn)定的社區(qū)結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊，社區(qū)居民在價(jià)值觀念、文化理念和生活方式等方面的差異日益明顯，溝通交流趨于減少，傳統(tǒng)開(kāi)放式熟人社區(qū)逐漸向封閉式的陌生人社區(qū)轉(zhuǎn)變，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和責(zé)任感隨之降低，容易誘發(fā)各種矛盾沖突以及犯罪、吸毒、賭博等社會(huì)問(wèn)題，社區(qū)公共安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。
2.城市內(nèi)部二元分割激化社會(huì)矛盾。二元結(jié)構(gòu)不僅存在于城鄉(xiāng)之間，在城市內(nèi)部也同樣存在。突出的表現(xiàn)為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。目前，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，約有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬[1]，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，加上貧富差距拉大，這部分群體社會(huì)心理極易失衡。特別是新生代農(nóng)民工，權(quán)利意識(shí)不斷崛起，社會(huì)期望不斷提高，但受制于自身文化技能，很難真正融入城市主流社會(huì)，相對(duì)剝奪感和社會(huì)不滿情緒增加。安徽?qǐng)F(tuán)省委的調(diào)查顯示，新生代農(nóng)民工中，有36.5%的人感到得不到尊重，37.2%的人出現(xiàn)過(guò)痛苦失望，9.7%的人產(chǎn)生過(guò)憤怒報(bào)復(fù)心理。
3.“城市病”問(wèn)題突出加大了城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)。由于人口過(guò)度涌入，內(nèi)部空間規(guī)劃不合理，產(chǎn)業(yè)布局失衡等多方面原因，目前，我國(guó)大城市普遍出現(xiàn)以人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺為代表的城市病，不僅直接危害人民身體健康，還對(duì)公眾心理和社會(huì)心態(tài)造成不利影響。我國(guó)655個(gè)城市，約有2/3的城市交通在高峰時(shí)段出現(xiàn)擁堵[3]，每年因?yàn)榈缆方煌ㄊ鹿仕劳稣叱^(guò)20萬(wàn)人。2007―2015年，超過(guò)360個(gè)城市遭遇內(nèi)澇，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來(lái)人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差、社會(huì)秩序混亂。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“城市病”還有從大城市向中小城市擴(kuò)展的趨勢(shì)。
4.體制機(jī)制不健全誘發(fā)矛盾沖突。由于過(guò)分依賴行政推動(dòng)，加上要素產(chǎn)權(quán)制度不健全，缺乏不同主體之間的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制，近年來(lái)，在土地征用、城區(qū)擴(kuò)建、舊城改造過(guò)程中的沖突事件呈上升趨勢(shì)[4]。中國(guó)社科院法學(xué)院研究所報(bào)告顯示，百人以上群體性事件中，由拆遷征地引發(fā)的占到一成左右。各類(lèi)“釘子戶”時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，對(duì)社會(huì)心理和氛圍造成消極影響。同時(shí)，拆遷過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)奪和拆遷后的一夜暴富等也是誘發(fā)矛盾沖突的重要因素。
二、城市公共安全管理轉(zhuǎn)型的思路和對(duì)策
新型城鎮(zhèn)化背景下，城市人員結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，利益主體更趨多元，矛盾點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增多，需加快推進(jìn)城市公共安全管理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)突出、全面協(xié)調(diào)的公共安全管理體系。
1.充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。首先，要轉(zhuǎn)變政府治理理念。目前我國(guó)內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的110報(bào)警服務(wù)臺(tái)每月接到的報(bào)警電話中，屬于社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的已達(dá)80%以上[5]。政府的資源是有限的，大包大攬既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要，要樹(shù)立“有限政府”和“有效政府”的理念，將政府供給的公共安全服務(wù)，尤其是社會(huì)治安服務(wù)從大量低效的非警務(wù)活動(dòng)中解放出來(lái)，聚焦在對(duì)違法犯罪活動(dòng)的有效打擊上。其次，要改進(jìn)評(píng)價(jià)考核方法，建立從效果、效率、效益三個(gè)維度、政府部門(mén)、社會(huì)公眾、第三方機(jī)構(gòu)三方主體共同參與的公共安全服務(wù)成效評(píng)價(jià)機(jī)制，提升政府資源利用效率。再次，要高度社區(qū)綜合治理。社區(qū)是公共安全管理的基本單元。要通過(guò)進(jìn)一步完善社區(qū)安全體系，培育和發(fā)展社會(huì)團(tuán)體，開(kāi)展社區(qū)文化建設(shè)，加強(qiáng)安全教育和監(jiān)管，建立社區(qū)居民間有效的信任制度，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，逐步重現(xiàn)守望相助的熟人社會(huì)文化傳統(tǒng)[6]。
2.進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)供給。長(zhǎng)期以來(lái)，出于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和特殊的行業(yè)性質(zhì)和服務(wù)內(nèi)容的考慮，我國(guó)在公共安全領(lǐng)域?qū)嵭辛吮容^嚴(yán)格的市場(chǎng)管制，這在當(dāng)時(shí)的特殊條件下，是必要的。但隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，管制成本已逐漸大于管制收益。因此，應(yīng)逐步放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入公共安全領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。除法律法規(guī)和禁毒外，其他產(chǎn)品都可以嘗試市場(chǎng)和非政府組織提供。比如，英國(guó)就曾以15億英鎊的價(jià)格外包警務(wù)，包含社區(qū)巡邏、犯罪偵查等。同時(shí)，公共安全服務(wù)直接關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，在逐步放開(kāi)管制的同時(shí)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格等予以明確規(guī)定，在讓人民享有高質(zhì)量的公共安全服務(wù)的同時(shí)，盡可能突出公共安全服務(wù)的公平屬性。
3.培育壯大社會(huì)供給。政府的力量有限，市場(chǎng)供給以盈利為必要條件，在公共安全領(lǐng)域還有大量的“真空”地帶，只有通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的力量，有效使用社會(huì)資源，才有可能真正滿足日益增長(zhǎng)的城市公共安全管理需求。要完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，夯實(shí)公共安全服務(wù)社會(huì)供給的法律基礎(chǔ)，給予社會(huì)組織更大的生存和發(fā)展空間。要完善社會(huì)供給的資助激勵(lì)機(jī)制，在培訓(xùn)、資金、人才等方面加大支持力度。通過(guò)建立常態(tài)化的公共安全培訓(xùn)制度，成立專(zhuān)門(mén)基金會(huì)為自愿供給行動(dòng)購(gòu)買(mǎi)意外保險(xiǎn)等，增強(qiáng)社會(huì)供給的能力。
當(dāng)然，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方供給的邊界不是絕對(duì)的，其中，必然有交叉、有滲透，有學(xué)者就提出過(guò)城市公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)[7]，這與我們的想法是一致的，但多元主體之間合作和協(xié)調(diào)的具體機(jī)制、利益如何平衡、權(quán)責(zé)如何界定，都還需要在具體的實(shí)踐中去總結(jié)、完善。
[摘要]研究基于烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理的現(xiàn)狀，構(gòu)建社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中包含一級(jí)指標(biāo)5個(gè)、二級(jí)指標(biāo)22個(gè)。應(yīng)用AHP法確定指標(biāo)權(quán)重后，對(duì)烏魯木齊市某社區(qū)公共安全管理滿意度作出評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，某社區(qū)的公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)為8005分，僅剛達(dá)到“較高”水平。最后，針對(duì)結(jié)果給予評(píng)價(jià)分析與對(duì)策。
[關(guān)鍵詞]烏魯木齊市；社區(qū)公共安全管理；滿意度；AHP
1研究背景與意義
自2009年至今，烏魯木齊市政府在社區(qū)公共安全管理與維護(hù)穩(wěn)定方面做了大量工作，烏魯木齊市社會(huì)日益穩(wěn)定和諧。社區(qū)公共安全管理已由當(dāng)初的居民自治模式逐漸轉(zhuǎn)為“大政法委”模式。社區(qū)公共安全管理的工作方法與措施也進(jìn)一步創(chuàng)新，全面推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，應(yīng)用居住證平臺(tái)、二維碼平臺(tái)、警綜平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的流動(dòng)人口、出租房屋等方面的管理。同時(shí)在生產(chǎn)安全、精神文明建設(shè)、公共安全宣傳教育、民族宗教事務(wù)管理等方面加大社區(qū)綜合治理的力度。社區(qū)建立了巡邏防控隊(duì)伍，對(duì)社區(qū)公共場(chǎng)所與“六小場(chǎng)所”加強(qiáng)巡邏防控，并定期進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案演習(xí)，提高隊(duì)伍公共安全管理的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，為社區(qū)的居民營(yíng)造一個(gè)安全、和諧的生活環(huán)境。
基于以上現(xiàn)狀，筆者參照國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果，以期通過(guò)建立社區(qū)公共安全滿意度評(píng)價(jià)體系來(lái)調(diào)查社區(qū)居民對(duì)公共安全管理的滿意度，從而發(fā)現(xiàn)其中的不足，并針對(duì)問(wèn)題提供相應(yīng)的對(duì)策建議，提升烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理水平，為烏魯木齊市爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市提供決策參考。
2社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建21指標(biāo)的初選與篩選
目前，國(guó)內(nèi)針對(duì)社區(qū)公共安全管理方面的研究相對(duì)較少。筆者借鑒安全社區(qū)[1]、社區(qū)居民滿意度[2]相關(guān)研究成果，初選了6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、56個(gè)二級(jí)指標(biāo)，作為指標(biāo)初選集合。
應(yīng)用專(zhuān)家打分法，參照李克特量表，將初選指標(biāo)的重要程度劃分為5個(gè)等級(jí)：1分為非常不重要，2分為有點(diǎn)重要，3分為比較重要，4分為非常重要，5分為極為重要，向社區(qū)管委會(huì)、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)人征詢意見(jiàn)。擬定將高于4分（80%）的指標(biāo)作為烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)體系的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
調(diào)查問(wèn)卷共發(fā)放18份，收回18份，回收率為100%，其中有效問(wèn)卷18份，有效卷率為100%。通過(guò)對(duì)專(zhuān)家打分結(jié)果的分析與排序，綜合了多位專(zhuān)家的判斷與建議，最終確定一級(jí)指標(biāo)5個(gè)，二級(jí)指標(biāo)22個(gè)，如下表所示。
22權(quán)重的確定
通過(guò)層次分析法[3]確定指標(biāo)權(quán)重。建立專(zhuān)家打分問(wèn)卷，通過(guò)專(zhuān)家將評(píng)價(jià)指標(biāo)兩兩比較出重要程度，統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)并建立判斷矩陣，最后計(jì)算出評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。
由于社區(qū)工作人員分化程度良莠不齊，問(wèn)卷難度比較高。因此，在問(wèn)卷發(fā)放過(guò)程中集中挑選了若干名對(duì)層次分析法有了解的專(zhuān)家進(jìn)行打分。本次問(wèn)卷共發(fā)放8份，回收7份，有效問(wèn)卷5份，回收率875%，問(wèn)卷有效率為714%。經(jīng)過(guò)計(jì)算與一致性檢驗(yàn)，得出了烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)的各權(quán)重值。
23指標(biāo)的量化評(píng)分
在烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)體系中，二級(jí)指標(biāo)可直接量化評(píng)分，制成滿意度調(diào)查問(wèn)卷。參照李克特量表，將三級(jí)指標(biāo)劃分為5個(gè)等級(jí)：很好（95分）、好（85分）、一般（75分）、差（65分）、很差（55分）。根據(jù)其分?jǐn)?shù)與權(quán)重逐級(jí)推算出上級(jí)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)，最后得出被評(píng)價(jià)社區(qū)居民對(duì)于公共安全管理滿意度的總分。
將烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分為5個(gè)等級(jí)：很好（≥90分）、好（80～89分）、一般（70～79分）、差（60～69分）、很差（
3對(duì)某社區(qū)公共安全管理滿意度的評(píng)價(jià)
基于以上評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，制成社區(qū)公共安全管理滿意度調(diào)查問(wèn)卷。本研究在烏魯木齊市范圍內(nèi)，選取了少數(shù)民族聚居的某社區(qū)作為被評(píng)價(jià)對(duì)象，對(duì)社區(qū)內(nèi)的居民隨機(jī)發(fā)放問(wèn)卷，進(jìn)行滿意度的實(shí)證與分析。
31指標(biāo)評(píng)價(jià)的計(jì)算與結(jié)果
通過(guò)實(shí)地調(diào)研，向某社區(qū)的居民共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷80份，收回65份，回收率為100%，其中有效問(wèn)卷65份，有效率為81%。參照下表，將各二級(jí)指標(biāo)得分與權(quán)重相乘后求和得出一級(jí)指標(biāo)分?jǐn)?shù)，再將各一級(jí)指標(biāo)分?jǐn)?shù)求和得到烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)總分，其分析結(jié)果如下：
44烏魯木齊市社區(qū)公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)體系表一級(jí)指標(biāo)A權(quán)重二級(jí)指標(biāo)B權(quán)重三級(jí)指標(biāo)Bij權(quán)重對(duì)社區(qū)公共安全管理的滿意度1B1對(duì)社區(qū)公共
安全的滿意度020B2公眾參與007B3居民安全素質(zhì)024B4基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)040B5對(duì)社區(qū)安全
工作人員滿意度009B11社區(qū)民族團(tuán)結(jié)友好度014B12社區(qū)居民主觀感受所住社區(qū)安全程度047B13社區(qū)公共場(chǎng)所安全良好度031B14社區(qū)公共秩序良好度008B21社區(qū)居民群防群治群控參與度1B31社區(qū)居民民族團(tuán)結(jié)、反“三股勢(shì)力”意識(shí)059B32社區(qū)居民安全防范意識(shí)025B33社區(qū)居民掌握突發(fā)事件應(yīng)急、避難等安全知識(shí)情況016B41社區(qū)出租房屋、流動(dòng)人口管理情況037B42社區(qū)綜合治理工作開(kāi)展及落實(shí)情況（安全生產(chǎn)、消防、平安建設(shè)等）023B43社區(qū)網(wǎng)格化管理情況015B44社區(qū)開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)、精神文明建設(shè)、訪匯聚活動(dòng)情況010B45社區(qū)治安聯(lián)防設(shè)施完備程度003B46社區(qū)治安聯(lián)防工作嚴(yán)密程度（巡邏防控、十戶聯(lián)保等）005B47社區(qū)公共安全宣傳教育活動(dòng)開(kāi)展情況007B51社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)與工作能力025B52社區(qū)黨組織服務(wù)意識(shí)017B53社區(qū)安全管理工作人員工作作風(fēng)033B54社區(qū)安全管理工作人員工作實(shí)績(jī)007B55社區(qū)公共安全工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)011B56社區(qū)安全管理工作人員安全意識(shí)005B57社區(qū)安全管理工作人員服務(wù)意識(shí)
32評(píng)價(jià)結(jié)果的分析與評(píng)價(jià)
（1）對(duì)社區(qū)公共安全的滿意度：居民對(duì)某社區(qū)的民族團(tuán)結(jié)友好度、社區(qū)安全程度都做出了“很高”的評(píng)價(jià)，但社區(qū)公共場(chǎng)所安全良好度僅達(dá)到“較高”水平，社區(qū)公共秩序良好度得分僅為775分，為“一般水平”。某社區(qū)內(nèi)公共場(chǎng)所安全與秩序是制約提高某社區(qū)公共安全的首要因素，某社區(qū)應(yīng)結(jié)合社區(qū)物業(yè)，加大對(duì)社區(qū)公共場(chǎng)所的公共設(shè)施、消防、交通、綠化等方面的治理，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共安全管理的滿意度。
（2）公眾參與：社區(qū)居民群防群控群治參與度得分僅為708分，剛達(dá)到“一般”水平。在調(diào)研中，有些居民甚至從未聽(tīng)過(guò)社區(qū)公共安全、維穩(wěn)相關(guān)的宣傳教育活動(dòng)。在社區(qū)公共安全管理工作中，群防群控群治是提高整個(gè)烏魯木齊市公共安全管理水平的重中之重。因此，努力提高社區(qū)居民在公共安全管理工作中的參與度，才是提高社區(qū)公共安全管理滿意度的根本所在。在今后的工作中，某社區(qū)應(yīng)將此工作列為重點(diǎn)工作。
（3）居民安全素質(zhì)：某社區(qū)居民安全素質(zhì)得分為8099分，僅達(dá)到“較高”水平。某社區(qū)在開(kāi)展公共安全宣傳教育活動(dòng)的得分也僅為783，為“一般”水平。某社區(qū)應(yīng)大力開(kāi)展社區(qū)公共安全宣傳教育活動(dòng)，提高社區(qū)居民安全素質(zhì)，掌握基本的應(yīng)急、避難等知識(shí)，為更好地推進(jìn)社區(qū)公共安全管理工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（4）基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)：此指標(biāo)滿意度得分為8093分，僅達(dá)到“較高”水平。社區(qū)雖然開(kāi)展了各項(xiàng)公共安全管理工作與服務(wù)，但是與社區(qū)安全管理工作的目標(biāo)還存在差距，如綜合治理工作、公共安全宣傳教育活動(dòng)的開(kāi)展等，得分都
（5）對(duì)社區(qū)安全工作人員的滿意度：此項(xiàng)指標(biāo)的滿意度得分為784分，為一般水平。社區(qū)居民普遍反映，社區(qū)工作人員服務(wù)意識(shí)、工作實(shí)績(jī)?yōu)橐话闼?。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)工作人員態(tài)度散漫，有聚眾聊天等現(xiàn)象。因此，社區(qū)黨組織應(yīng)增加社區(qū)基層員工專(zhuān)業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)的時(shí)間與次數(shù)，提高其辦公效率與服務(wù)意識(shí)，為社區(qū)居民提供更舒心優(yōu)質(zhì)的公共安全服務(wù)。
綜上分析，對(duì)某社區(qū)的公共安全管理滿意度評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)為8005分，介于80～89分，僅達(dá)到“較高”水平。
摘 要：包容性作為一個(gè)發(fā)展性概念，在公共安全管理領(lǐng)域是一個(gè)新的價(jià)值基礎(chǔ)和行動(dòng)指南。新時(shí)期對(duì)公共安全管理的要求中蘊(yùn)涵著對(duì)公平與權(quán)利的包容、對(duì)多元主體的包容、對(duì)民生民富的包容等。而現(xiàn)實(shí)中公共安全管理依然存在的公平與公正度缺失、融合度缺失、參與度缺失、共享度缺失等問(wèn)題，亟需以包容性為切入點(diǎn)，打碎各種排斥性制度，構(gòu)建高度融合的包容性管理系統(tǒng)，創(chuàng)新公共安全管理機(jī)制。
關(guān)鍵詞：包容性；公共安全；管理創(chuàng)新
不同學(xué)者從制度、意識(shí)形態(tài)以及政府治理等角度論述過(guò)包容性的多方面內(nèi)涵。包容性作為一個(gè)發(fā)展性概念，以人本、溝通、協(xié)調(diào)、參與、共享為核心，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、社會(huì)安全穩(wěn)定、不同階層和諧共處、制度公平等要義。它不僅與十八大提出的“全面建成小康社會(huì)”、“幸福中國(guó)”、“和諧社會(huì)”等理論一脈相承，還與新時(shí)期我國(guó)走入高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、危機(jī)社會(huì)之際構(gòu)建全新的公共安全體系密切相連。我們發(fā)現(xiàn)如果以包容性為一個(gè)新的價(jià)值基礎(chǔ)和行動(dòng)指南，有可能降低風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的分化與異化，消解傳統(tǒng)社會(huì)所出現(xiàn)的社會(huì)排斥與社會(huì)不公，回應(yīng)公共危機(jī)治理中急需解決的社會(huì)協(xié)調(diào)合作等問(wèn)題，為中國(guó)社會(huì)建設(shè)與公共管理的設(shè)計(jì)和完善提供一條新的路徑。
一、相關(guān)概念闡述
（一）公共安全管理的涵義
公共安全問(wèn)題伴隨著人類(lèi)社會(huì)的產(chǎn)生而來(lái)，同樣，公共安全管理活動(dòng)也是伴隨公共安全問(wèn)題的產(chǎn)生而產(chǎn)生?，F(xiàn)在公共安全已經(jīng)是國(guó)家安全的重要組成部分，是社會(huì)進(jìn)步和文明的重要標(biāo)志。公共安全管理指維護(hù)公共安全的主體（通常是政府及其相關(guān)部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)）依照國(guó)家法律法規(guī)，制定和執(zhí)行公共安全政策，履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，通過(guò)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，實(shí)施預(yù)防、處置、恢復(fù)等行為，為社會(huì)公眾提供保障生活、生產(chǎn)等安全的公共服務(wù)的活動(dòng)。公共安全管理的過(guò)程就是以政府主要角色的公共安全主體為實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全的意圖和目標(biāo)而實(shí)施的持續(xù)不斷的組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制等程序的一系列活動(dòng)。[1]公共安全管理的根本目的是消除威脅、預(yù)防災(zāi)難，挽救生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)，減少損失，迅速恢復(fù)、持續(xù)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和正常的生產(chǎn)生活秩序。
在現(xiàn)代社會(huì)的高危險(xiǎn)期，傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全事件日益增多，比較突出的領(lǐng)域包含了自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、信息安全、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生及民族宗教等。特別是民生矛盾突出，反映在城鄉(xiāng)就業(yè)、征地拆遷、社會(huì)保障、收入分配、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等多方面，使公共安全呈現(xiàn)出頻發(fā)性、高危性、群發(fā)性、連鎖性等特點(diǎn)，也使得傳統(tǒng)的公共安全管理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，呼喚公共安全管理主體有更包容的心態(tài)與機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)新問(wèn)題的出現(xiàn)。
（二）包容性的涵義
包容一般意義上指贊同和促進(jìn)平等的權(quán)利、機(jī)會(huì)和資源分配，減少社會(huì)貧困，改變社會(huì)排斥的概念、行動(dòng)、政策與現(xiàn)實(shí)。當(dāng)包容與“社會(huì)”搭配時(shí)，就成了社會(huì)學(xué)的一個(gè)常用的概念，一般被表達(dá)為“社會(huì)包容”或“社會(huì)融合”。 在社會(huì)學(xué)和社會(huì)政策學(xué)的概念體系中，“社會(huì)包容”的反義詞是“社會(huì)排斥（Social Ex
clusion）”。美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴維解釋說(shuō)：主導(dǎo)群體已經(jīng)握有社會(huì)權(quán)力，不愿意別人分享之，譬如他們擔(dān)心移民具有潛在的破壞性，因而感到有必要對(duì)這些人加以社會(huì)排斥。[2]現(xiàn)在， “社會(huì)包容”或者說(shuō)“社會(huì)融合”的主要目的，就是要消除不同方式的“社會(huì)排斥”，打破在不同階層、不同群體、不同性別、不同職業(yè)、不同年齡等各種人之間的隔閡和區(qū)隔，使所有人被包容到整個(gè)社會(huì)的歷史發(fā)展進(jìn)程中，共謀社會(huì)發(fā)展的路徑，共享社會(huì)發(fā)展的成果。因此，包容性概念的提出表明了一種更新，更加先進(jìn)、更加科學(xué)的發(fā)展模式。這種模式不僅僅適用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，他也同樣適用于社會(huì)各領(lǐng)域共同研究的模式和價(jià)值導(dǎo)向。
二、公共安全管理中的包容性維度分析
（一）公共安全管理中對(duì)公平與權(quán)利的包容
根據(jù)林毅夫的觀點(diǎn)，包容性增長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)“參與”和“共享”兩個(gè)層面，即應(yīng)致力于全體社會(huì)成員平等地“參與”和“共享”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果收益。[3]這個(gè)觀點(diǎn)正是從公平與權(quán)利的角度理解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性，筆者認(rèn)為在公共安全管理領(lǐng)域這種觀點(diǎn)同樣適用。公平與權(quán)利既是包容性的本質(zhì)，又是公共安全管理的前提條件，因此，對(duì)安全管理?xiàng)l件的包容這一維度，可以以公平與權(quán)力為切入點(diǎn)，更為細(xì)致地分析安全管理對(duì)公平與權(quán)利的訴求。公共安全管理的核心價(jià)值，就體現(xiàn)為促進(jìn)社會(huì)公平，使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善解決，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理。例如在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)安全協(xié)調(diào)發(fā)展中，城市發(fā)展用地、工業(yè)發(fā)展用地與農(nóng)民失地成為城鄉(xiāng)矛盾的焦點(diǎn)，從社會(huì)公平的角度來(lái)看，需要從維護(hù)被征地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，處理好發(fā)展用地與農(nóng)民失地的矛盾，開(kāi)展征地拆遷補(bǔ)償工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加強(qiáng)社會(huì)公共安全管理，就是要打破形形色色的社會(huì)不公，通過(guò)各項(xiàng)制度改革、完善，讓社會(huì)不同群體平等地共享各種社會(huì)資源，協(xié)調(diào)好利益各方的關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)公平。
（二）公共安全管理中對(duì)多元主體的包容
政府在公共安全事務(wù)管理中起著舉足輕重的作用，但是政府不是萬(wàn)能的，它無(wú)法依靠自身所擁有的資源和信息獨(dú)自解決所有城市公共安全問(wèn)題，而且隨著社會(huì)領(lǐng)域其他社會(huì)組織力量的發(fā)展，私營(yíng)部門(mén)、非政府組織與政府間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，政府已經(jīng)不再是行使公共權(quán)利的唯一中心和行動(dòng)主體。[4]因此公共安全管理凸現(xiàn)出對(duì)多元主體的包容，它代表著在面對(duì)公共安全問(wèn)題時(shí)，必須拓寬社會(huì)參與渠道，建立社會(huì)力量參與機(jī)制，發(fā)揮非政府組織、企業(yè)與市場(chǎng)的作用，形成在協(xié)調(diào)公共安全事件中政府與各類(lèi)其他組織相互依賴、資源共享，共同構(gòu)建多中心的治理結(jié)構(gòu)。[5]這種多中心的治理結(jié)構(gòu)就是多元主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、共同提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，共同承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。
（三）公共安全管理中對(duì)民生民富的包容
黨的十八大報(bào)告第七部分以“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”為標(biāo)題，清楚地標(biāo)明了社會(huì)建設(shè)的兩個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理，而保障和改善民生是根本。民生是國(guó)之根本，民富才能?chē)?guó)強(qiáng)。只有民生得以發(fā)展，國(guó)家才能長(zhǎng)治久安。只有老百姓感覺(jué)幸福了，整個(gè)社會(huì)才能和諧發(fā)展。因此，公共安全管理的核心就是建立以人為本的安全發(fā)展觀，就是在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中把社會(huì)公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利始終擺在第一位，建設(shè)和諧社會(huì)中首先以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價(jià)的原則，這是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，也是安全發(fā)展的核心。[6]中國(guó)的GDP 連續(xù)多年平均保持了8% 的高位增長(zhǎng)， 卻鮮有人知道每年因公共安全問(wèn)題造成的GDP 損失高達(dá)6%，非典、禽流感、地震、海嘯、暴力搶劫等等這些問(wèn)題每年奪去了20 萬(wàn)人的寶貴生命。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，我們也要認(rèn)識(shí)到安全也是穩(wěn)定、安全也是生產(chǎn)力、安全也是最大的效益，公共安全管理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展，提高人民的幸福度和滿意度。
三、公共安全管理中包容性缺失導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
（一）公平與公正度缺失，導(dǎo)致法律法規(guī)不健全
公共安全涵蓋了政治安全、人身財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全和生態(tài)環(huán)境安全，涉及的具體事件包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、食品藥品、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、地下空間、社會(huì)治安、社會(huì)保險(xiǎn)、金融安全、國(guó)家安全等有關(guān)社會(huì)政策與制度。我國(guó)從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，公共安全管理的法律體系己經(jīng)初具規(guī)模，已制定了針對(duì)社會(huì)緊急危險(xiǎn)形勢(shì)的《戒嚴(yán)法》、針對(duì)地震這一特殊自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、針對(duì)洪水特別是特大洪澇災(zāi)害的《防洪法》、針對(duì)火災(zāi)的《消防法》、針對(duì)安全生產(chǎn)事故的《安全生產(chǎn)法》、針對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境災(zāi)害防治的《環(huán)境保護(hù)法》以及針對(duì)公共衛(wèi)生事件的《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)的法律法規(guī)，但沒(méi)有統(tǒng)一的《公共安全管理法》，這使得各級(jí)政府在實(shí)施災(zāi)害防御、應(yīng)急救災(zāi)以及災(zāi)后重建等措施時(shí)，由于缺少法律依據(jù)，難以把握自己的職責(zé)定位，出現(xiàn)相互推諉的情況而最終傷害了救助群體的利益。
另一方面已有的法律法規(guī)涉及單一災(zāi)種多，涉及綜合管理的法規(guī)少。通常事故或?yàn)?zāi)害的發(fā)生，往往波及到社會(huì)各個(gè)層面，涉及許多部門(mén)和領(lǐng)域，單一災(zāi)種的法律顯得力不從心，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，特別是在如何實(shí)施災(zāi)害管理、如何界定地方政府與中央政府、政府與企事業(yè)單位之間的管理責(zé)任等方面沒(méi)有相關(guān)的法律予以明確，這使得政府在面對(duì)規(guī)模較大的危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)無(wú)法兼顧到所涉群體的共同利益，難以對(duì)不同的利益分配進(jìn)行協(xié)調(diào)。
（二）融合度缺失，導(dǎo)致職能分散，效率低下
目前我國(guó)安全部門(mén)自成體系，由于融合度的缺失，管理分散，指揮職能存在交叉，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的安全管理平臺(tái)。安全管理涉及的具體時(shí)間包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、藥品安全、生態(tài)環(huán)境、公共社會(huì)司、地下空間、社會(huì)治安、金融安全、國(guó)家安全等30多種有關(guān)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然方面的安全防范內(nèi)容，涉及幾十個(gè)部門(mén)。[7]我國(guó)的安全事故應(yīng)急管理一般根據(jù)事故本身的性質(zhì)，有不同的部門(mén)負(fù)責(zé)指揮應(yīng)急管理，目前政府沒(méi)有建立作為統(tǒng)一的關(guān)于公共安全管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，涉及公共安全管理的工作實(shí)際上仍然分散在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、市政管委、公安局、衛(wèi)生局、工商局、藥品監(jiān)督局、技術(shù)監(jiān)督局、人防辦等多個(gè)職能部門(mén)中。
相關(guān)職能部門(mén)分屬不同系統(tǒng)和不同的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理中往往習(xí)慣分兵把守，各自為戰(zhàn)，缺乏管理資源和信息共享，沒(méi)有統(tǒng)一的預(yù)警機(jī)制和協(xié)調(diào)管理平臺(tái)。在這種分散管理的體制下，政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的公共安全管理信息不能全面了解，對(duì)各種安全隱患不能及時(shí)消除，對(duì)各種危機(jī)的發(fā)生不能事先有效阻止，結(jié)果造成危機(jī)發(fā)生，同時(shí)加大了政府的管理成本。
（三）參與度缺失，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)員力差
以往我國(guó)“全能政府”模式下，我國(guó)政府已經(jīng)習(xí)慣于運(yùn)用一體化的“限制型管理”和“配給制服務(wù)”方式來(lái)應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)，形成了分部門(mén)、分災(zāi)種的單一災(zāi)情救援體制和應(yīng)急管理模式，其優(yōu)勢(shì)在于能夠最大限度地整合社會(huì)有限資源，集中統(tǒng)一地解決危機(jī)突出問(wèn)題，防止發(fā)生動(dòng)亂，較快地渡過(guò)難關(guān)，特別是在應(yīng)對(duì)單一公共安全事件的快速反應(yīng)能力比較強(qiáng)。
但是這種以政府動(dòng)員為主的形式，在面對(duì)如今錯(cuò)綜復(fù)雜的公共安全危機(jī)頻發(fā)的局面顯得效率比較低。社會(huì)動(dòng)員能力的不足導(dǎo)致公民自發(fā)地組織和行動(dòng)起來(lái)防范危機(jī)、應(yīng)對(duì)危機(jī)以及災(zāi)后的恢復(fù)和重建的主動(dòng)性和積極性的缺乏。目前，除了紅十字會(huì)和慈善總會(huì)這樣的傳統(tǒng)組織外，我國(guó)的公民和社會(huì)組織很少在公共安全管理中配合政府開(kāi)展工作。這些都嚴(yán)重制約了政府公共安全管理中社會(huì)公眾作用的發(fā)揮，同時(shí)也超過(guò)了政府的承受能力。
（四）共享度缺失，導(dǎo)致信息披露緩慢
鑒于歷史的原因、官僚作風(fēng)以及信息公開(kāi)制度的缺失，政府的信息不公開(kāi)成為了一個(gè)最為學(xué)界以及公眾垢病的問(wèn)題。在公共安全危機(jī)事件爆發(fā)后，各級(jí)政府或媒體往往為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有意無(wú)意地采用“捂蓋子”等愚民手段，其結(jié)果，在全社會(huì)范圍內(nèi)造成謠言四起、眾人心理恐慌的局面，從而給危機(jī)擴(kuò)大化提供了一個(gè)溫床，使得人民的損失人為地?cái)U(kuò)大化，政府的公共安全事件處理也陷入更為困難的不利局面。
事實(shí)證明，不確定的危機(jī)比已經(jīng)確定的危機(jī)更容易引起群眾的恐慌，在人們不能得到準(zhǔn)確信息的同時(shí)，各種猜測(cè)、流言開(kāi)始全國(guó)散播，不僅引起人們心理上的恐慌，而且導(dǎo)致了事實(shí)上的混亂。在信息多元化的今天，政府不可能完全封鎖公共安全信息。如果主流信息不暢，則社會(huì)謠言四起，政府信息失去權(quán)威導(dǎo)，百姓心理恐慌程度和過(guò)激行動(dòng)大大加劇，從而政府解決危機(jī)的難度加大。此外，政府相關(guān)人員還存在著意識(shí)缺位，缺乏自如應(yīng)對(duì)媒體、有效引導(dǎo)輿論的能力。[8]因此，政府需要構(gòu)建權(quán)威的公共安全管理信息平臺(tái)，完善政府新聞發(fā)言人制度，對(duì)新聞媒體和社會(huì)公眾進(jìn)行正確引導(dǎo)。
四、包容性視角下公共安全管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略對(duì)策
（一）加快完善公共安全管理法律法規(guī)，為包容性管理提供公平依據(jù)
2007年我國(guó)公布施行的公共安全事件應(yīng)對(duì)法，為應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)公共事件提供了共同性規(guī)范。但是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的工作，僅靠一部基本法律不能完全涵蓋。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法有關(guān)規(guī)定，抓緊制定公共安全管理各個(gè)環(huán)節(jié)配套的規(guī)定，完善公共安全事件等級(jí)、預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息等具體制度；抓緊清理現(xiàn)行有關(guān)公用安全管理的單行法律法規(guī)，及時(shí)修改與公共安全管理事件應(yīng)對(duì)法不一致的規(guī)定。
在提高社會(huì)公眾自救互救意識(shí)能力方面，有些國(guó)家和法律中強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)急管理責(zé)任的有限性原則，明確了社會(huì)公民的自救互救義務(wù)，如日本《東京震災(zāi)對(duì)策條例》強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)理念，一是“自己的生命自己保護(hù)”，二是“我們的城市我們保護(hù)”。[9]這一條例充分體現(xiàn)了公共安全管理中公眾參與，第一時(shí)間自我管理的理念。在加強(qiáng)基層公共安全管理能力建設(shè)方面，一些國(guó)家非常重視完善社會(huì)應(yīng)急組織和隊(duì)伍。
新加坡構(gòu)建了社區(qū)民防系統(tǒng)，倡導(dǎo)全體市民的參與防止危險(xiǎn)事件；英國(guó)、日本、德國(guó)、俄羅斯等國(guó)家大力發(fā)展民間應(yīng)急力量，支持建立各種專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技能高的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，并把這些力量納入政府公共安全管理體系中，在很大程度上彌補(bǔ)了政府應(yīng)急資源的不足。西方國(guó)家的種種經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在公共安全管理中全民參與，聯(lián)合社會(huì)各界的力量才能最大限度的預(yù)警公共安全事件，才能在危機(jī)來(lái)臨的時(shí)候全民出動(dòng)，最大限度的挽救生命財(cái)產(chǎn)，才能最有效的解決突發(fā)性事件。
（二）深化行政管理體制改革，構(gòu)建高度融合的包容性管理系統(tǒng)
公共安全管理需要依靠相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，從危機(jī)察覺(jué)與預(yù)警、危機(jī)決策、事件控制與處理，到提供需要支持和救助、善后等一系列工作，需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，由這些機(jī)構(gòu)組成一個(gè)完整的危機(jī)管理組織系統(tǒng)。目前有必要通過(guò)進(jìn)一步的行政體制改革，根據(jù)我國(guó)國(guó)情設(shè)立相應(yīng)的公共安全管理機(jī)構(gòu)，健全安全管理的組織系統(tǒng)，基本思路是：
（1）通過(guò)立法，成立由國(guó)家主席領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家公共安全管理委員會(huì)，作為處理事關(guān)國(guó)家安全的重大危機(jī)的指揮決策機(jī)構(gòu)。
（2）在中央政府建立一個(gè)負(fù)責(zé)公共安全管理工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要職能包括危機(jī)信息的匯總與報(bào)告，危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)和策劃組織，應(yīng)對(duì)行動(dòng)的實(shí)施監(jiān)督，對(duì)外溝通，組織危機(jī)管理的培訓(xùn)和演練等。
（3）通過(guò)重組現(xiàn)有的情報(bào)信息機(jī)構(gòu)或設(shè)立新的部門(mén)，完善危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。具體包括：可考慮建設(shè)一個(gè)直接隸屬于中央政府、分布與全國(guó)、實(shí)行垂直管理的信息情報(bào)系統(tǒng)，已搜集、處理和分析傳統(tǒng)“國(guó)家安全”范疇之外的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化動(dòng)態(tài)方面的信息；改革規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)、新聞媒體和政策研究機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，使之更好地發(fā)揮其職能；制定相應(yīng)的制度和法律，使信息機(jī)構(gòu)的信息搜集、處理和分析工作規(guī)范化，使政府信息的報(bào)告和公開(kāi)規(guī)范化、制度化。
（三）建立健全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，促進(jìn)包容性管理的參與功能發(fā)揮。主要包括：
（1）設(shè)立負(fù)責(zé)社會(huì)動(dòng)員工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可設(shè)在負(fù)責(zé)公共安全管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之內(nèi)，其職責(zé)包括策劃宣傳策略和計(jì)劃、制定有關(guān)鼓勵(lì)社會(huì)各界參與的政策、新聞和政策宣傳、協(xié)調(diào)傳播媒體等。
（2）制定激勵(lì)、規(guī)范社會(huì)各界參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律制度和相關(guān)政策。例如：為非政府組織和公眾參與應(yīng)對(duì)安全管理提供相應(yīng)的渠道和法律保證，制定社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施。[10]
（3）加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)際組織、有關(guān)國(guó)家以及國(guó)際性非政府組織的合作，爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的協(xié)助和支持。在2003年抗擊“非典”的斗爭(zhēng)中，我國(guó)政府與世界衛(wèi)生組織的合作便是一個(gè)很好的范例。
（四）建立整合透明的信息管理制度，提高包容性管理的信息可獲得性
（1）健全公共安全管理信息公開(kāi)制度。政府要建立完善新聞制度，及時(shí)準(zhǔn)確地公布事實(shí)真相。首先，公共安全管理委員會(huì)下常設(shè)管理公共安全信息的綜合職能機(jī)構(gòu)，由一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人員和專(zhuān)業(yè)人事組成。同時(shí)建立公共安全新聞發(fā)言人制度，選定新聞發(fā)言人，以保證公共安全信息的科學(xué)管理與公眾的信息溝通。其次，政府信息公開(kāi)要做到及時(shí)準(zhǔn)確。政府要爭(zhēng)取在第一時(shí)間把公共安全信息公布于眾避免公眾從非正式渠道獲取虛假信息，給政府工作造成被動(dòng)局面。信息務(wù)求準(zhǔn)確、客觀，避免引起不必要的恐慌。最后，要理順政府各公共安全管理部門(mén)內(nèi)部的信息交流和溝通關(guān)系，促進(jìn)信息的順暢流通，做到上情下達(dá)和下情上達(dá)。
（2）加強(qiáng)政府與新聞媒體的合作。新聞媒體作為公共管理的一個(gè)主體，扮演著政府“信息代言人”的角色，政府與新聞媒體之間應(yīng)該建立良好的相互信任關(guān)系，保持暢通的信息聯(lián)系，形成一種互動(dòng)的信息交流機(jī)制，從而更好地促進(jìn)公共安全的保障工作。比如，日本政府早在1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》中就明確規(guī)定日本廣播協(xié)會(huì)（NHK）屬于國(guó)家指定的防災(zāi)公共機(jī)構(gòu)，從法律上確立了公共電視臺(tái)在國(guó)家防災(zāi)體制中的地位。韓國(guó)參照日本的做法，于1996年根據(jù)《災(zāi)難管理法》將韓國(guó)公共電視臺(tái)（KBS）列為報(bào)道災(zāi)難的指定臺(tái)。[11]所以，公共安全管理過(guò)程中，政府必須構(gòu)建政府與新聞媒體之間的良好互動(dòng)關(guān)系，有效引導(dǎo)新聞媒體，使新聞媒體成為傳播政府決策的途徑，公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決問(wèn)題的橋梁。
[摘 要]城市作為復(fù)雜多樣的巨大系統(tǒng)，其安全管理工作也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題。概述了現(xiàn)行城市安全管理工作方法的缺陷，在分析影響城市公共安全因素及災(zāi)害類(lèi)型的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要闡述了建設(shè)層級(jí)的城市公共安全管理體系的必要性和可行性，在此基礎(chǔ)上提出了符合現(xiàn)行城市行政劃分的市、區(qū)、街道和社區(qū)四層級(jí)的城市公共安全管理體系，明確各管理層級(jí)的職責(zé)和工作內(nèi)容，并分析了該管理體系的優(yōu)點(diǎn)和不足，為后續(xù)研究提供了方向。
[關(guān)鍵詞]城市公共安全管理；城市化；分級(jí)管理
1 前言
城市化是人類(lèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的必然方向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2009年末我國(guó)的城市數(shù)量接近有700個(gè)，2011年我國(guó)的城市化率達(dá)到了50%，即有一半的人口都生活在城市中，而發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)在80年代的城市人口比例平均就達(dá)到了70.9%?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在未來(lái)人類(lèi)社會(huì)中，絕大多數(shù)人口都將生活在城市中。將城市作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行研究，則包含了人口、建筑、交通設(shè)施、通訊設(shè)施、水電氣管道等生活保障設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施等子系統(tǒng)，這些系統(tǒng)復(fù)雜、多樣、多變，極具脆弱性，很容易受到破壞而形成安全隱患，且關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一部分受到損害，極易引發(fā)其他系統(tǒng)的病變，從而對(duì)城市居民的生命財(cái)產(chǎn)、安全健康和正常生活秩序構(gòu)成嚴(yán)重威脅。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市安全問(wèn)題也變得復(fù)雜多樣，暴雨大雪等極端天氣、地震火山等地質(zhì)災(zāi)害、臺(tái)風(fēng)海嘯、火災(zāi)、交通事故、建筑物倒塌、工程事故等都可能造成重大損失，甚至可能由于城市交通運(yùn)輸、電力通訊設(shè)施的癱瘓，而使整個(gè)城市的居民陷入困境，造成不可挽回的損失，極具災(zāi)難性。因而如何實(shí)行科學(xué)合理的城市管理方法，建設(shè)高效、可靠的城市公共安全管理模式，是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。
城市系統(tǒng)具有復(fù)雜性和脆弱性，這就要求城市管理既要從整體上統(tǒng)一規(guī)劃，又要從細(xì)節(jié)上逐個(gè)處理。整體規(guī)劃是上層平臺(tái)，細(xì)節(jié)處理是落到實(shí)處，只有從細(xì)節(jié)上、在基層上控制了危險(xiǎn)有害因素，上層平臺(tái)的規(guī)劃才有意義。本文借鑒國(guó)外城市安全管理的經(jīng)驗(yàn)辦法，力求構(gòu)建一種從整體出發(fā)、由基層設(shè)施支撐的新型城市安全管理系統(tǒng)。
2 城市危險(xiǎn)危害分析
傳統(tǒng)的城市災(zāi)害主要有城市自然災(zāi)害（地震、暴雨洪澇、雷電、暴風(fēng)雪、大氣公害等）、生活服務(wù)設(shè)施故障（供水、供電、供氣設(shè)施和暖氣管道等故障）、各類(lèi)突發(fā)事故（交通事故、火災(zāi)、爆炸、坍塌等）、城市流行性疾?。⊿ARS、HIV等）等。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的進(jìn)步，城市系統(tǒng)變得更加復(fù)雜，也衍生了各種可能的城市災(zāi)害，包括有城市信息安全災(zāi)害、通訊系統(tǒng)故障、高層建筑和地下設(shè)施等空間致災(zāi)隱患、公共群眾事件、城市污染（水源污染、大氣污染和核擴(kuò)散等）、食品事故、恐怖襲擊事件等，甚至還包括由某些因素誘發(fā)的城市恐慌，例如2011年3月日本核電站爆炸后，在某些不法分子煽動(dòng)下引發(fā)了中國(guó)多個(gè)城市搶購(gòu)食鹽事件、在“非典”期間，居民大量搶購(gòu)板藍(lán)根等事件，這些都是城市恐慌。這些事件既無(wú)科學(xué)依據(jù)，又嚴(yán)重影響城市的正常秩序，給人們帶來(lái)不必要的麻煩，更會(huì)伴生出各種違法犯罪事件，危害城市安全。如下圖1所示為城市災(zāi)害發(fā)生的動(dòng)力學(xué)過(guò)程（如圖1）。
3 城市公共安全管理體系的構(gòu)建
我國(guó)現(xiàn)有的城市行政管理是一種行政劃分的分級(jí)管理，根據(jù)政治和行政管理的需要將城市層層分解為市、區(qū)、街道、社區(qū)，各級(jí)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)不同的管理職責(zé)。將政治、經(jīng)濟(jì)、教育等不同部門(mén)的權(quán)利層層分解，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的全面管理。但是縱觀我國(guó)各大城市，在行政分級(jí)管理中，并未建設(shè)相應(yīng)的全面城市公共安全分級(jí)管理體系。隨著城市化的發(fā)展，城市越來(lái)越傾向于大型化、復(fù)雜化，為了實(shí)現(xiàn)城市的全面公共安全管理，則必須要建立相應(yīng)的城市層級(jí)安全管理體系。結(jié)合實(shí)際情況，本文提出的城市安全管理體系分為市級(jí)安全管理、區(qū)級(jí)安全管理、街道級(jí)安全管理和社區(qū)級(jí)安全管理。各級(jí)管理機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)相應(yīng)的管理工作，履行管理職責(zé)，將城市的公共安全管理工作逐層分解，步步細(xì)化，將安全管理工作從整體規(guī)劃落到具體工作，將各層工作責(zé)任到人，從而可以實(shí)現(xiàn)城市公共安全的全面管理。
4 城市公共安全管理體系分級(jí)規(guī)劃
4.1 市級(jí)安全管理
市級(jí)安全管理是整個(gè)城市公共安全管理的策劃者、實(shí)施者、監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者。該級(jí)管理機(jī)構(gòu)從城市整體出發(fā)，規(guī)劃、分配安全管理的職責(zé)和設(shè)備設(shè)施。研究本市的安全管理工作內(nèi)容，制定相應(yīng)的計(jì)劃和目標(biāo)，并分解到下層機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，市級(jí)安全管理工作的主要內(nèi)容包括如下幾個(gè)方面。
（1） 建立基于全市的應(yīng)急救援預(yù)案。該預(yù)案是對(duì)下級(jí)預(yù)案的補(bǔ)充，是從整個(gè)城市出發(fā)，救援對(duì)象是全市的任何地方。若一旦發(fā)現(xiàn)的危險(xiǎn)有害因素超過(guò)了區(qū)級(jí)安全管理機(jī)構(gòu)的處理能力，或者發(fā)生的事故等級(jí)超出了區(qū)級(jí)安全管理機(jī)構(gòu)的處理范圍，則需要啟動(dòng)該預(yù)案。
（2）將安全管理工作根據(jù)行政規(guī)劃進(jìn)行工作分配，建立各級(jí)安全管理機(jī)構(gòu)，確定相應(yīng)責(zé)任人，并建立對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的管理、考察和評(píng)價(jià)制度。
（3）統(tǒng)一規(guī)劃城市防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施的空間。城市的空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分，在公共安全管理中則要求將必需的城市防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施空間成為城市規(guī)劃的準(zhǔn)則之一。此類(lèi)設(shè)施應(yīng)當(dāng)包括避難場(chǎng)所、道路網(wǎng)絡(luò)、消防機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、物資場(chǎng)所、治安機(jī)構(gòu)、廢棄物堆放設(shè)施等。
（4）建立應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備和管理系統(tǒng)。安全管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單、高效，反應(yīng)迅速。將應(yīng)急救援物資從整個(gè)城市的層面進(jìn)行統(tǒng)一管理，可以精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)。而且在物資儲(chǔ)備時(shí)，綜合考慮各區(qū)安全管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，可以將物資儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)在更有利的場(chǎng)所。
（5）建立市一級(jí)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，配備專(zhuān)業(yè)的接警人員。該部分是對(duì)下級(jí)救援工作的補(bǔ)充。應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)業(yè)人員和志愿隊(duì)共同組成，且以專(zhuān)業(yè)人員為主、志愿隊(duì)為輔。該隊(duì)伍主要承擔(dān)“110”和“119”救援工作任務(wù)。
（6）建立預(yù)防預(yù)報(bào)和警報(bào)系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括對(duì)各類(lèi)自然災(zāi)害（地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、暴雨、冰災(zāi)等）、流行性疾病、各類(lèi)污染（大氣污染、水污染和核污染等）和可能出現(xiàn)危險(xiǎn)事故場(chǎng)所的預(yù)報(bào)等，并建立相應(yīng)的預(yù)防措施，建立專(zhuān)門(mén)的報(bào)警系統(tǒng)和24小時(shí)值班接警的工作制度。
（7）建立重大危險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)和相應(yīng)的緊急預(yù)案。
（8）對(duì)商業(yè)區(qū)、大型公共設(shè)施、娛樂(lè)場(chǎng)所、學(xué)校等建立專(zhuān)門(mén)的安全管理方案和應(yīng)急救援預(yù)案；對(duì)兩區(qū)之間責(zé)任不明確的地帶建立市級(jí)管理方案；對(duì)市內(nèi)安全工作的重災(zāi)區(qū)、特殊區(qū)建立專(zhuān)門(mén)的安全管理方案。
（9）建立災(zāi)后處理系統(tǒng)。
（10）其它工作。例如開(kāi)展城市公共安全教育工作、消防演習(xí)、消除城市恐慌的行為等。
4.2 區(qū)級(jí)安全管理
作為城市公共安全管理體系的中間層次，其主要職能是傳達(dá)上級(jí)的安全工作計(jì)劃、分配和監(jiān)督下一級(jí)的工作，配合上下級(jí)的安全工作計(jì)劃，并傳達(dá)下級(jí)的反饋信息。其具體的工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：
（1）設(shè)立本區(qū)的安全工作站，分配責(zé)任人，建立良好的信息系統(tǒng)，及時(shí)傳達(dá)或反饋上下級(jí)的信息。建立24小時(shí)接警工作站。制定本區(qū)的安全工作計(jì)劃和目標(biāo)，分配工作任務(wù)，并對(duì)下級(jí)工作進(jìn)行監(jiān)督和考核。管理和調(diào)動(dòng)本區(qū)的應(yīng)急救援物質(zhì)。
（2）建立本區(qū)的應(yīng)急救援預(yù)案，組織應(yīng)急救援隊(duì)伍，分配專(zhuān)職的救援物質(zhì)管理人員。
（3）對(duì)本區(qū)的事故多發(fā)地帶建立相應(yīng)的防護(hù)制度，對(duì)危險(xiǎn)源、重大危險(xiǎn)源建立監(jiān)測(cè)監(jiān)控制度。開(kāi)展本區(qū)的安全文化宣傳工作和安全教育工作。
4.3 街道級(jí)安全管理
該層相比區(qū)級(jí)安全管理而言，其工作更傾向于聯(lián)合社區(qū)級(jí)安全管理開(kāi)展具體的安全工作任務(wù)，消除危險(xiǎn)有害因素，預(yù)防事故的發(fā)生，對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件進(jìn)行緊急處理，控制事故后果。其主要工作內(nèi)容包括：
（1）設(shè)立本街道的安全工作站，分配2-3個(gè)專(zhuān)業(yè)安全人員，并制定值班制度。建立良好的信息系統(tǒng)，及時(shí)傳達(dá)或反饋上下級(jí)的信息，建立24小時(shí)接警工作站。
（2）建立本街道的安全工作隊(duì)伍。承擔(dān)的工作主要是管理本街道的事故突發(fā)地帶，發(fā)現(xiàn)和預(yù)處理危險(xiǎn)有害因素，處理不了則上報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)。維持街道的正常秩序。
4.4 社區(qū)級(jí)安全管理
社區(qū)級(jí)安全管理是層級(jí)安全管理工作的核心，也是最終的落實(shí)點(diǎn)。在將來(lái)現(xiàn)代化的大城市中，瞬發(fā)性、災(zāi)難性的事故發(fā)生率應(yīng)當(dāng)較低，常見(jiàn)的則會(huì)是點(diǎn)發(fā)性的事故，這類(lèi)事故多發(fā)于某個(gè)點(diǎn)，或者由較難辨識(shí)的危險(xiǎn)有害因素誘發(fā)的，或者由突發(fā)性的設(shè)備設(shè)施損壞造成的。社區(qū)安全管理就是城市安全管理工作的末梢，從整體規(guī)劃上，社區(qū)安全管理是城市公共安全管理的一部分，但從工作落實(shí)上，社區(qū)安全管理工作卻是城市公共安全管理的主體內(nèi)容。要建設(shè)主動(dòng)的、全面的城市安全管理體系，社區(qū)安全管理是其中重要的部分。
（1） 建立本社區(qū)的安全工作站，分配1-2個(gè)專(zhuān)業(yè)安全人員，并制定相應(yīng)的值班制度。建立及時(shí)、有效的信息傳達(dá)系統(tǒng)，及時(shí)傳達(dá)上級(jí)的危險(xiǎn)危害信息，建立24小時(shí)警報(bào)工作站。
（2）建立本社區(qū)的安全巡邏隊(duì)伍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理危險(xiǎn)有害因素，維護(hù)本社區(qū)安全防護(hù)設(shè)施的完整。該巡邏隊(duì)伍由本社區(qū)成員志愿組成，通過(guò)簡(jiǎn)單的危險(xiǎn)源辨識(shí)、緊急搜救、事故的緊急處理等相關(guān)安全技能培訓(xùn)。
（3）在洪澇災(zāi)害、冰雪災(zāi)害、地震等自然災(zāi)害爆發(fā)時(shí)，帶領(lǐng)本社區(qū)人員轉(zhuǎn)移到相應(yīng)安全地帶，配合專(zhuān)業(yè)人士搜救被困群眾。在災(zāi)害期間安撫群眾情緒，分發(fā)補(bǔ)給品，開(kāi)展科普教育，預(yù)防次生災(zāi)害的發(fā)生。
（4）開(kāi)展安全宣傳教育，普及科普知識(shí)，消除社區(qū)內(nèi)不必要的恐慌。
（5）管理社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員，防止群體性事件的爆發(fā)。
結(jié)論
建立良好的信息傳遞系統(tǒng)，信息既能從上至下及時(shí)有效地傳達(dá)，又能從下級(jí)反饋到上級(jí)，并獲得回應(yīng)信息。從分級(jí)上看，該體系管理辦法全面包括了城市公共安全管理的各個(gè)角落、各個(gè)方面，并能從最基本上消除誘使災(zāi)害發(fā)生的因素。但是，結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)城市建設(shè)的實(shí)際情況，本文提出的層級(jí)城市公共安全管理體系還存在以下不足。
（1）該體系的建立是基于以下兩個(gè)理想條件：①各層級(jí)間信息能夠及時(shí)有效的傳遞，并能及時(shí)地獲得反應(yīng)信息。②各級(jí)工作人員都能堅(jiān)守工作制度，盡力做好本職工作，能夠積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)處理危險(xiǎn)有害因素。這兩個(gè)條件在我國(guó)現(xiàn)階段還難以實(shí)現(xiàn)，也是制約本體系的主要因素。
（2）該管理體系的人員結(jié)構(gòu)中，志愿者占了很大一部分，并強(qiáng)調(diào)了他們的工作能力。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，現(xiàn)階段的志愿者組織工作較難展開(kāi)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)精神文明建設(shè)，提高居民對(duì)社會(huì)的責(zé)任心和對(duì)社會(huì)活動(dòng)的參與度，并通過(guò)培訓(xùn)，增強(qiáng)其對(duì)危險(xiǎn)的敏感度，掌握必要的安全技能。
（3）本管理體系配置了大量的專(zhuān)業(yè)安全人員，一方面現(xiàn)階段我國(guó)并沒(méi)有如此多的專(zhuān)業(yè)安全人員，另一方面這些工作者都是基層工作，責(zé)任大、工作量大，但政府并無(wú)力為其支付相應(yīng)的報(bào)酬，因而如何協(xié)調(diào)專(zhuān)業(yè)安全人員付出與回報(bào)的矛盾，將成為影響本管理體系工作有效性的難題。
（4）如何使城市的層級(jí)安全管理體系與現(xiàn)有的城市行政管理體系合而為一，構(gòu)建精簡(jiǎn)、高效且職能明確、責(zé)任到人的城市綜合管理辦法，也將有待進(jìn)一步研究。
