發(fā)布時(shí)間：2023-01-13 17:20:07
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的法官個(gè)人履職報(bào)告樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法官績(jī)效考核工作的落實(shí)
——市兩級(jí)法院20__年上半年法官績(jī)效考核情況匯報(bào)
尊敬的檢查組各位領(lǐng)導(dǎo)：
20__年初，市兩級(jí)法院按照省委政法委、省法院法官績(jī)效考評(píng)工作培訓(xùn)會(huì)的要求，通過對(duì)全市法院績(jī)效考核工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，組成檢查組逐地幫助分析、指導(dǎo)落實(shí)等方法，力促會(huì)議精神在我市兩級(jí)法院得到有效落實(shí)。與此同時(shí)，我們?cè)谑形ㄎ念I(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和指導(dǎo)下，結(jié)合中院20__年“圍繞一個(gè)中心（緊緊圍繞市委中心工作）、堅(jiān)持‘兩為’主題（堅(jiān)持為大局服務(wù)，堅(jiān)持為人民司法）、把握三項(xiàng)重點(diǎn)（切實(shí)把握社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔司法三項(xiàng)重點(diǎn)工作）、深化‘四個(gè)一’理念（著力深化“辦理一個(gè)案件，挽救一個(gè)家庭；辦理一個(gè)案件，救活一個(gè)企業(yè)；辦理一個(gè)案件，穩(wěn)定一個(gè)地方；辦理一個(gè)案件，發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)”“四個(gè)一”辦案理念）、強(qiáng)化‘五院方略’（ 強(qiáng)力推進(jìn)素質(zhì)建院、質(zhì)量立院、創(chuàng)新興院、文化育院、科技強(qiáng)院“五院方略”）、實(shí)現(xiàn)新的跨越。（努力使法院整體工作再上新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)新跨越）”的工作思路，從抓隊(duì)伍管理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)入手，狠抓干警違法違紀(jì)源頭治理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)辦案過程、辦案結(jié)果和辦案效果的監(jiān)督，進(jìn)一步完善了以“重教、嚴(yán)管、厚愛”為指導(dǎo)，以調(diào)動(dòng)廣大法官工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性為核心，以引導(dǎo)法官講學(xué)習(xí)，想工作，干事業(yè)，比奉獻(xiàn)為重點(diǎn)，以提升隊(duì)伍的整體素質(zhì)和整體形象為目標(biāo)，將日常法官隊(duì)伍建設(shè)、案件審判質(zhì)量、廉政建設(shè)融為一體的法官績(jī)效考核辦法，并報(bào)送市委政法委批準(zhǔn)備案。
20__年6月份，在兩級(jí)法院績(jī)效考核領(lǐng)導(dǎo)小組的直接組織下，市法院審判管理辦公室、績(jī)效考核辦公室及所轄各基層法院績(jī)效考核辦公室采取定性與定量相結(jié)合（即辦理案件的質(zhì)量和數(shù)量相互對(duì)照）、綜合與單項(xiàng)相結(jié)合（即綜合工作與業(yè)務(wù)審判相互對(duì)照）、部門與個(gè)體（即所在部門的考核情況與干警個(gè)人的考核相互對(duì)照）相結(jié)合的方法，通過量化打分、庭室匯總、考核辦公室審查、黨組研究的步驟，對(duì)全市法院從事審判業(yè)務(wù)的法官進(jìn)行了綜合考評(píng)。根據(jù)檢查方案的要求，現(xiàn)將市法院有關(guān)考核情況匯報(bào)如下：
一、基本情況
（一）參加考核的人員情況
市中級(jí)法院在編人數(shù)人，有審判職稱的法官人數(shù)為人，參加考核的法官人數(shù)為人，占有審判職稱法官的%，全院共建立干警績(jī)效考核檔案198份，其中業(yè)務(wù)部門法官績(jī)效考核檔案份（兩人因下基層法院掛職，一個(gè)借調(diào)省法院而未參加上半年考核）。
（二）上半年考核結(jié)果情況
本次考核我們按照基礎(chǔ)分為100分，法官崗位職責(zé)目標(biāo)為70分，共同職責(zé)目標(biāo)為30分，另設(shè)有加分項(xiàng)。從考評(píng)情況來看，上半年市中級(jí)法院共參加考核法官人，其中優(yōu)秀法官人數(shù)為人，優(yōu)秀率為%（因部分考核指標(biāo)為年度任務(wù)，半年考核時(shí)未計(jì)入）；稱職人數(shù)為人，稱職率為%；基本稱職人數(shù)為人，基本稱職率為%。全院沒有不稱職法官。
（三）考核結(jié)果的運(yùn)用情況
今年上半年，市中級(jí)法院通過競(jìng)爭(zhēng)上崗的方法，提拔使用了6名中層正職，競(jìng)爭(zhēng)上崗的六名同志在 干警考核時(shí)均為優(yōu)秀檔次；懲處方面，今年上半年市中級(jí)法院給予兩名同志行政警告處理。
（四）新收案件引發(fā)上訪情況
截止20__年6月20日，我院辦理的新收案件沒有引發(fā)非正常上訪事件的發(fā)生。關(guān)于公司員工代表反映要求中院依法公正處理公司和涉嫌犯罪一案，我院按照有關(guān)法律規(guī)定，依法及時(shí)公正對(duì)此案進(jìn)行了判決。由于該案件二審法院維持了一審法院的判決，未發(fā)現(xiàn)承辦人員有違犯法律規(guī)定的有關(guān)事項(xiàng)，所以市法院、法院對(duì)承辦人員只能按照上訪案件給予了扣分。關(guān)于反映其夫涉嫌貪污、一案，我院接到督辦通知后，院長(zhǎng)高度重視，責(zé)成有關(guān)人員要依法公正審理，目前該案已審理完畢，該案件承辦人員因工作不到位，按照有關(guān)規(guī)定給予該同志降低一個(gè)考核檔次，未被評(píng)為優(yōu)秀檔次，只被評(píng)為稱職。
二、考核過程中的具體做法
（一）突出重點(diǎn)，加大對(duì)案件辦理情況考核的權(quán)重
法官的主要工作就是案件的審理。為此，在年初修訂對(duì)法官的績(jī)效考核辦法時(shí)，我們嚴(yán)格按照省委政法委、省法院及市委政法委的要求，本著以法官辦案質(zhì)量為重點(diǎn)、以辦案數(shù)量為依據(jù)、以辦案效果為根本的原則，將法官績(jī)效考核的基礎(chǔ)分設(shè)定為100分，其中法官崗位職責(zé)目標(biāo)為70分，占總分值的70%（僅涉訴分值一項(xiàng)達(dá)40分，占40%）。在具體考核過程中，我們根據(jù)市法院黨組提出的“四無”（即辦理的案件無發(fā)回重審、無改判、無超審限、無上訪）目標(biāo)要求和《市法院20__年度法官績(jī)效考核辦法》的規(guī)定，依據(jù)立案庭（負(fù)責(zé)對(duì)法官辦理案件的數(shù)量、審限的考核）、接訪處理督察辦公室（負(fù)責(zé)對(duì)上訪及工作的考核）、案件評(píng)查問責(zé)辦公室（負(fù)責(zé)對(duì)辦理案件發(fā)回重審、改判情況的考核）、政治部宣傳處（負(fù)責(zé)對(duì)法官裁判文書上網(wǎng)情況的考核）通報(bào)，由院審判管理辦公室、績(jī)效考核辦公室
進(jìn)行統(tǒng)一的量化打分，并由審管辦向院黨組寫出法官業(yè)務(wù)考核情況動(dòng)態(tài)分析報(bào)告，對(duì)每一名法官在案件辦理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)和分析，提出相關(guān)整改建議，為院領(lǐng)導(dǎo)制訂法官管理辦法提供第一手的參考資料。（二）全面衡量，注重法官整體素質(zhì)的提高
法官的整體素質(zhì)如何，直接決定其在案件審理過程中的公正與否。20__年度，我們?cè)谧⒅胤ü贅I(yè)績(jī)考核，強(qiáng)化對(duì)其案件辦理的數(shù)量和質(zhì)量權(quán)重的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)法官的寫作水平、廉潔自律、司法禮儀、學(xué)習(xí)活動(dòng)等方面的綜合考核。在今年的考核過程中，兩級(jí)法院考核辦公室根據(jù)各考核職能部門（負(fù)責(zé)對(duì)某項(xiàng)具體工作考核的部門）下發(fā)的考核通報(bào)，按照不同的分值對(duì)所屬法官的綜合情況進(jìn)行了全面的打分衡量。從市法院考核情況來看，在半年的考核過程中，各考核職能部門共編發(fā)業(yè)務(wù)指標(biāo)考核通報(bào)6期，綜合類考核通報(bào)21期，檢查通報(bào)4期，可以說涵蓋了法院工作的各個(gè)方面。通過全面的考核，真正起到了細(xì)化法官的工作、衡量法官的綜合素質(zhì)和能力的作用。同時(shí)，通過考核也使法官充分認(rèn)識(shí)到了自身存在的問題和不足，使之進(jìn)一步明確了努力的方向，切實(shí)達(dá)得了以考核促工作，以工作的成效檢驗(yàn)考核效果的目的。
（三）方法靈活，切實(shí)增強(qiáng)考核結(jié)果的可信度
考核工作能否正常開展，其可信程度是重點(diǎn)。今年，中院率先成立審判管理辦公室，同時(shí)實(shí)行審判業(yè)務(wù)部門法官績(jī)效評(píng)估制度，將審判業(yè)務(wù)部門法官的績(jī)效評(píng)估工作交由審判管理辦公室進(jìn)行，由績(jī)效考核辦依照審判管理辦公室的評(píng)估結(jié)果對(duì)法官進(jìn)行考核，使對(duì)審判業(yè)務(wù)部門法官的評(píng)估、考核更加趨于合理，極大提高了案件審判質(zhì)量和效率。在考核工作中，我們首先從各考核職能部門抓起，主要做了五項(xiàng)工作。一是明確考核職能部門。依據(jù)部門工作性質(zhì)，把對(duì)法官的審判流程管理、案件辦理質(zhì)量、上訪情況、廉潔自律情況、綜合工作情況的考核，分別劃歸到審管辦、立案庭、問責(zé)辦、督察辦、辦公室、研究室、紀(jì)檢監(jiān)察室等部門。二是創(chuàng)建動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。年初在制訂部門考核辦法時(shí)，我們將各職能部門履職情況作用對(duì)該部門考核的一項(xiàng)具體內(nèi)容，要求其對(duì)每一位法官的綜合情況進(jìn)行全程監(jiān)控，形成月通報(bào)、季匯總，對(duì)不能按照要求完成的部門，由院考核辦公室進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其補(bǔ)發(fā)相關(guān)通報(bào)，在年度考核中扣除該部門相應(yīng)分值。三是建立部門日常考核制度。要求各業(yè)務(wù)部門依據(jù)各類考核通報(bào)情況，對(duì)所屬干警的辦案質(zhì)量、辦案效率、綜合工作及時(shí)進(jìn)行評(píng)分認(rèn)定，并將結(jié)果報(bào)送考核辦公室進(jìn)行核查。四是全面考核排序。院考核辦公室將各業(yè)務(wù)部門對(duì)所屬法官的評(píng)分認(rèn)定作為依據(jù)，結(jié)合各職能部門的通報(bào)情況，法官完成各項(xiàng)綜合指標(biāo)情況，對(duì)其進(jìn)行全面審核認(rèn)定，并按不同級(jí)別排出具體名次（半年考核只對(duì)該法官在部門排序情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，年底考核排出總體名次）。五是完善法官績(jī)效考核檔案。為每一位法官建立績(jī)效考核檔案，堅(jiān)持做到了一人一檔，一人一盒，并在考核結(jié)果公布后，對(duì)于提出異議的法官，由績(jī)效考核辦公室負(fù)責(zé)組織對(duì)其考核情況進(jìn)行查閱核對(duì)。由于考核過程的公開、公正、透明，全體法官對(duì)自身每月、季的考核情況都能做到心中有數(shù)，使其對(duì)考核結(jié)果更加信服，從而有效地促進(jìn)了法官隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)足進(jìn)步。
（四）注重運(yùn)用，強(qiáng)化考核結(jié)果的轉(zhuǎn)化
考評(píng)成果是否有效運(yùn)用和轉(zhuǎn)化，是考量績(jī)效綜合考評(píng)能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我市兩級(jí)法院堅(jiān)持做到了“一報(bào)告一建議一講評(píng)”，注重考核結(jié)果的轉(zhuǎn)化。一報(bào)告，即在年終由審判管理辦公室向院黨組提交一份考核結(jié)果分析報(bào)告。對(duì)法官在績(jī)效考核中的強(qiáng)項(xiàng)及弱項(xiàng)進(jìn)行分類比較，并分析原因。一建議，即針對(duì)存在的問題，提交一份整改建議。一講評(píng)，即在年底召開了一次專題講評(píng)會(huì)，通報(bào)考核結(jié)果、分析存在的問題、提出整改意見。在此基礎(chǔ)上，我們還將績(jī)效考核成績(jī)實(shí)實(shí)在在地與干警評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤。一是與評(píng)選“五個(gè)一” （即辦案能手、調(diào)解能手、計(jì)算機(jī)操作應(yīng)用能手、寫作秀才、優(yōu)秀法官）活動(dòng)掛鉤。根據(jù)考核結(jié)果，院黨組對(duì)本年度前五名的法官進(jìn)行了優(yōu)先評(píng)定。二是與年終評(píng)先掛鉤。在去年確定立功受獎(jiǎng)指標(biāo)時(shí)，我院黨組按照省法院有關(guān)文件精神，對(duì)在考核過程中獲得優(yōu)秀且辦理的案件達(dá)到“四無”要求的12名法官優(yōu)先予以確定。年初，在研究去年提拔使用的23名干警向組織部門備案時(shí)，首先查看在年度考核過程中的檔次，要求必須達(dá)到稱職以上。同時(shí)，結(jié)合部門的考核結(jié)果，在確定部門立功受獎(jiǎng)及評(píng)選優(yōu)秀黨支部的過程中，也嚴(yán)格按照考核結(jié)果確定。如我院今年六月份確定的優(yōu)秀黨支部全部是在年度考核取得省院前五名、本院前三名的部門。三是與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。對(duì)達(dá)到“四無”要求的法官，在給予立功受獎(jiǎng)等精神獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，給予5000元至1000元不等的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)連續(xù)三年取得前三名的部門在給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，還組織了部門全體干警出省考察。
三、考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題
雖然我們?cè)诜ü倏?jī)效考核工作方面取得了一定的成績(jī)，但是在考核過程中還發(fā)現(xiàn)一些這樣或那樣的問題，主要表現(xiàn)在：
（一）對(duì)業(yè)務(wù)部門法官的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，既要注重辦案的質(zhì)量，還要注重辦案的效率和社會(huì)效果，如何科學(xué)設(shè)定指標(biāo)還處于摸索階段。
環(huán)縣人大常委會(huì)召開代表議案及意見建議督辦會(huì) 甘肅省環(huán)縣人大常委會(huì)召開代表議案及意見建議督辦會(huì)，聽取了縣政府關(guān)于縣十七屆人大二次會(huì)議2件代表議案及62件意見建議辦理進(jìn)展情況的匯報(bào)，縣人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)工委通報(bào)了對(duì)各單位辦理情況的督查結(jié)果，指出了辦理過程中存在的問題和不足。會(huì)議要求，縣政府要對(duì)代表議案及意見建議辦理情況及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)真研究，堅(jiān)持實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，狠抓辦理人員、辦理責(zé)任、辦理時(shí)限“三落實(shí)”，提高辦理實(shí)效，確保如期完成代表議案及意見建議辦理工作，給代表交一份滿意的答卷。（郝興永）
玉門市召開人大代表向選民述職測(cè)評(píng)大會(huì) 甘肅省玉門市召開第十七屆人大代表向選民述職測(cè)評(píng)大會(huì)，玉門市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和60名選民出席測(cè)評(píng)大會(huì)。會(huì)上， 5名市人大代表，分別就本屆任職以來辦理代表建議、深入基層為民辦實(shí)事、辦好事、勤政廉潔等方面的情況向所在選區(qū)的選民代表進(jìn)行了述職匯報(bào)，還針對(duì)自身存在的不足和問題，作出了改進(jìn)承諾，并接受了現(xiàn)場(chǎng)選民代表的現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)，群眾滿意度達(dá)97%。（李 敏）
靈臺(tái)縣人大常委會(huì)審議“十二五”規(guī)劃綱要實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告 甘肅省靈臺(tái)縣十六屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議聽取和審議了《靈臺(tái)縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》。常委會(huì)組成人員建議：縣政府及職能部門要扎實(shí)推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，確保規(guī)劃目標(biāo)不折不扣地落實(shí)；要全面加快煤炭資源開發(fā)和煤電一體化建設(shè)步伐；要推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新；要加快皇甫謐文化旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，全面提升縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力；要不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；要進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。（付潔瓊）
寧縣人大常委會(huì)多措并舉構(gòu)建代表聯(lián)系群眾新渠道 甘肅省寧縣人大常委會(huì)積極探索，不斷完善代表聯(lián)系群眾的機(jī)制，積極為群眾排憂解難。一是將轄區(qū)內(nèi)的四級(jí)人大代表按照便于組織和開展活動(dòng)的原則劃分為25個(gè)代表小組，要求各代表小組根據(jù)本地實(shí)際，每季度至少活動(dòng)一次。二是建立了常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表小組、代表聯(lián)系群眾的三級(jí)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。三是組織代表開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)查、工作評(píng)議等活動(dòng)，促進(jìn)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決，提高了代表的履職能力和水平，也使代表建立了較好的群眾基礎(chǔ)。四是開展代表向選民述職活動(dòng)，讓群眾了解代表履職情況，加強(qiáng)了代表與原選舉單位和群眾的密切聯(lián)系。換屆以來，通過加強(qiáng)代表與群眾的聯(lián)系，人大代表共解決農(nóng)村各類矛盾糾紛60多起，幫扶貧困戶120多戶，落實(shí)強(qiáng)村富民、改善村容村貌、增加公共服務(wù)項(xiàng)目40多個(gè)，協(xié)調(diào)解決幫扶資金400萬元，為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收與和諧社會(huì)建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。（安 華）
敦煌市人大常委會(huì)調(diào)研工業(yè)園區(qū)建設(shè)情況 甘肅省敦煌市人大常委會(huì)組織部分人大代表、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，對(duì)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組先后實(shí)地察看了工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，走訪了工業(yè)園區(qū)部分光伏發(fā)電、石材開發(fā)、化工建材、石棉加工企業(yè)，聽取了相關(guān)部門負(fù)責(zé)人工作情況的匯報(bào)。針對(duì)存在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、工業(yè)發(fā)展技術(shù)資金匱乏、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不均等問題，調(diào)研組建議要加快硬件建設(shè)，突出招商引資，強(qiáng)化跟蹤服務(wù)，狠抓項(xiàng)目落實(shí)。（陳立偉）
一、當(dāng)前行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及問題
行政執(zhí)法廣泛運(yùn)用于公安、監(jiān)察、審計(jì)、工商等多個(gè)行政機(jī)關(guān)工作中，因行政執(zhí)法部門多、范圍廣、彈性大，在行政執(zhí)法部門中出現(xiàn)的矛盾的問題也就較多。當(dāng)前，行政執(zhí)法中主要存在以下幾個(gè)方面的主要問題：1、行政執(zhí)法主體泛化行政執(zhí)法隊(duì)伍多頭，導(dǎo)致部門職能重疊，職責(zé)不清，出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，利益沖突時(shí)就會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。2、行政執(zhí)法程序不規(guī)范有時(shí)存在“重實(shí)體、輕程序”，執(zhí)法隨意性大。尤其是在實(shí)施行政處罰的過程中，往往不履行事先告知義務(wù)，不告知行政相對(duì)人救濟(jì)的法律途徑等。3、行政執(zhí)法不作為或亂作為一些執(zhí)法人員對(duì)違法行為視而不見、不敢管理、處理過輕或簡(jiǎn)單地以罰款了事，以及執(zhí)法者對(duì)行政相對(duì)人尋求權(quán)益保障的要求應(yīng)作為而不作為，隨意放棄職責(zé)等等問題在一定程度上比較嚴(yán)重。、等瀆職失職時(shí)有發(fā)生。4、行政執(zhí)法違法部分行政執(zhí)法人員執(zhí)法犯法的現(xiàn)象依然存在，如一些行政執(zhí)法工作人員利用手中的權(quán)力貪污受賄，為自己及親朋好友謀取私利。
二、檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題和困難
雖然檢察機(jī)關(guān)依法開展了對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，取得了一定的成績(jī)，但在具體實(shí)踐中依然存在一些困難和問題。1、法律法規(guī)不夠完善檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)的權(quán)能，但是該規(guī)定僅限于宏觀層面，不能在開展檢察監(jiān)督工作中直接適用?！缎姓V訟法》第六十四條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的行政抗訴權(quán)，對(duì)人民檢察院提出抗訴的范圍僅限于人民法院生效的確有錯(cuò)誤的行政判決和裁定，對(duì)抗訴的程序以及抗訴后人民法院再審的程序沒有具體的規(guī)定，可操作性差，過于原則化，制約了人民檢察院行政檢察監(jiān)督工作。這種事后監(jiān)督方式，缺乏對(duì)行政訴訟的訴訟過程、執(zhí)行過程和行政違法行為的監(jiān)督，導(dǎo)致行政檢察監(jiān)督的范圍過窄。2、監(jiān)督體制不夠完善檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)的行使易受到來自政府及其職能部門的各種干預(yù)，獨(dú)立性往往無法有效得到保障。法律雖然明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受其他任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但是，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)這一特殊主體，其基于自身利益驅(qū)使，且長(zhǎng)期以來受“官本位”思想的影響，行政機(jī)關(guān)很難主動(dòng)接受和配合檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督。而且，檢察監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性總是受到行政權(quán)力的各種影響。地方檢察機(jī)關(guān)由于“人財(cái)物”受制于地方黨委和政府，使得檢察權(quán)往往難以真正做到依法獨(dú)立行使。3、監(jiān)督方式不力檢察機(jī)關(guān)主要是對(duì)生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，這種事后監(jiān)督方式，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正審判過程中的違法行為。民行檢察部門主要是從原審卷宗入手審查，發(fā)現(xiàn)違法行為的機(jī)率很低。雖然申訴人可能向檢察機(jī)關(guān)反映法官違法審判的問題，但因?yàn)榉芍R(shí)的缺失和自身能力的限制，往往也很難舉證，這種被動(dòng)的監(jiān)督方式使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)不能落到實(shí)處，也損害了司法的權(quán)威與公信。加之社會(huì)公眾對(duì)民行檢察工作知曉度不高，大部分人民群眾根本不知道人民檢察院有對(duì)人民法院行政訴訟活動(dòng)有進(jìn)行監(jiān)督的職能，導(dǎo)致行政檢察申訴案源匱乏，使得其監(jiān)督實(shí)效大打折扣。
三、加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的對(duì)策建議
債務(wù)人自行管理模式的適用條件我國(guó)《破產(chǎn)法》賦予了債務(wù)人申請(qǐng)?jiān)诠芾砣吮O(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的權(quán)利，其優(yōu)勢(shì)在于：1.有助于困境公司盡早申請(qǐng)重整；2.比管理人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)事務(wù)更具有挽救公司的驅(qū)動(dòng)力；3.有利于提高重整效率；4.最有可能制訂出切實(shí)可行的重整計(jì)劃，并使重整計(jì)劃順利通過?！?〕由于法律對(duì)債務(wù)人自行管理的適用條件未作規(guī)定，造成司法上的困惑。而各國(guó)立法對(duì)債務(wù)人自行管理的具體條件規(guī)定不盡相同?！?〕從一些國(guó)家和地區(qū)的法律規(guī)定看，法院是否批準(zhǔn)債務(wù)人自行管理，一般考量以下因素：1.債務(wù)人有無違法責(zé)任。債務(wù)人的責(zé)任又分為兩個(gè)方面：一是破產(chǎn)程序啟動(dòng)前的債務(wù)人責(zé)任；二是破產(chǎn)程序啟動(dòng)后的債務(wù)人的責(zé)任；2.破產(chǎn)程序的啟動(dòng)主體。如德國(guó)立法特別要求在債權(quán)人啟動(dòng)破產(chǎn)程序時(shí)，自行管理需經(jīng)過該債權(quán)人同意；3.是否會(huì)對(duì)債權(quán)人利益造成不利影響。這是法院批準(zhǔn)自行管理與否的核心因素，需要法院根據(jù)具體情況裁量判斷。債權(quán)人如果就此提出合理的反對(duì)理由，法院應(yīng)當(dāng)采納；4.自行管理是否會(huì)延誤破產(chǎn)程序。延誤破產(chǎn)程序會(huì)增加破產(chǎn)成本，間接損害債權(quán)人的利益。〔4〕筆者認(rèn)為，對(duì)債務(wù)人自行管理的條件規(guī)定不宜過于嚴(yán)格，否則會(huì)挫傷債務(wù)人主動(dòng)提起重整申請(qǐng)的積極性，導(dǎo)致錯(cuò)失重整時(shí)機(jī)，但也不能過于寬松，否則存在債務(wù)人逃廢債務(wù)之虞。允許債務(wù)人自行管理的條件可包括：1.債務(wù)人有自行管理的愿意。債務(wù)人申請(qǐng)自行管理，應(yīng)經(jīng)公司股東大會(huì)或董事會(huì)作出決議；2.債務(wù)人有自行管理的能力。債務(wù)人須有較完善的治理結(jié)構(gòu)，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)運(yùn)作正常；3.自行管理不致濫用重整程序或?qū)鶛?quán)人利益造成損害。要求債務(wù)人無違法或欺詐行為，如果債務(wù)人管理層的現(xiàn)任主要人員已經(jīng)因?yàn)閷?duì)企業(yè)陷于經(jīng)營(yíng)困境負(fù)有個(gè)人責(zé)任，甚至因?yàn)檫`法行為處于司法追究程序中，法院應(yīng)當(dāng)拒絕債務(wù)人自行管理的要求。
兩種模式在實(shí)務(wù)操作中存在的弊端在債務(wù)人經(jīng)營(yíng)模式下，主要有以下弊端。1.由于存在公示信息有限、企業(yè)外部的利害關(guān)系人信息不對(duì)稱等現(xiàn)實(shí)原因，若對(duì)債務(wù)人監(jiān)督不力，則可能導(dǎo)致趁機(jī)為己謀利而損及公司利益，如剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到法律上沒有關(guān)系的暗公司，以獲得重整資金的名義低價(jià)轉(zhuǎn)讓給關(guān)聯(lián)公司。當(dāng)重整失敗轉(zhuǎn)入清算程序時(shí)，債務(wù)人可以通過公司有限責(zé)任，在清算程序中逃避債務(wù)，損害債權(quán)人利益?！?〕2.當(dāng)債務(wù)人經(jīng)營(yíng)管理發(fā)生嚴(yán)重危機(jī)后，企業(yè)原有管理人員和業(yè)務(wù)、技術(shù)骨干常常已經(jīng)大量離開企業(yè)另謀出路，債務(wù)人的管理班子和業(yè)務(wù)、技術(shù)力量殘缺不全，難以進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)和管理運(yùn)作。3.即便債務(wù)人具備自行經(jīng)營(yíng)管理的能力，由于管理人對(duì)債務(wù)人業(yè)務(wù)和技術(shù)并不熟悉，實(shí)際上亦難以徹底實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)人經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的全面有效監(jiān)督。債務(wù)人出現(xiàn)破產(chǎn)原因，往往伴有管理混亂的問題，監(jiān)守自盜仍無法得到有效防止。管理人對(duì)債務(wù)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理是一項(xiàng)法定職責(zé)，但在履行中，也存在弊端：依照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定，破產(chǎn)管理人一般為律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和相關(guān)部門派出人員組成的清算組，但這類機(jī)構(gòu)中的人員往往并不具備對(duì)債務(wù)人營(yíng)業(yè)事務(wù)進(jìn)行管理的知識(shí)和能力，在企業(yè)重整期間的繼續(xù)經(jīng)營(yíng)中難以對(duì)債務(wù)人的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效管理。同時(shí)，由于管理人在經(jīng)營(yíng)管理債務(wù)人企業(yè)時(shí)還存在身份和角色的重合，既是債務(wù)人企業(yè)在重整期間的監(jiān)督者，又是該企業(yè)在重整期間的經(jīng)營(yíng)者。好比是運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，不利于確保程序公正。
創(chuàng)設(shè)公司整體資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)的新模式1.考量創(chuàng)設(shè)新模式的原因?！镀飘a(chǎn)法》對(duì)重整期間公司的財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)的管理，僅規(guī)定了兩種形式，不能適應(yīng)實(shí)務(wù)中進(jìn)入破產(chǎn)重整的企業(yè)的客觀實(shí)際，需要建立符合該企業(yè)自身特點(diǎn)的管理模式。如我們審理的縱橫集團(tuán)“1+5”公司合并重整案件，〔6〕母公司與子公司之間緊密相連，是整個(gè)聚酯化纖生產(chǎn)線的上下游企業(yè)，每個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的“產(chǎn)品”，對(duì)上游企業(yè)來說是“終極產(chǎn)品”，對(duì)下游企業(yè)來說又是原料、半成品。而且，企業(yè)的設(shè)備應(yīng)保持連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，不能停止生產(chǎn)，否則，生產(chǎn)線就會(huì)報(bào)廢。為此，我們?cè)谑芾戆讣螅鶕?jù)管理人的申請(qǐng)，批準(zhǔn)繼續(xù)營(yíng)業(yè)。但由于管理人完全不具備該行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，難以有效管理公司經(jīng)營(yíng)事務(wù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)該設(shè)備的維護(hù)和保值。該公司在進(jìn)入重整前內(nèi)部管理已相當(dāng)混亂，公司高管和技術(shù)、營(yíng)銷方面的管理和骨干人員大量流失，特別是公司法定代表人被采取刑事強(qiáng)制措施，公司實(shí)際上已無法依靠原有管理層進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)管理。如何保證債務(wù)人生產(chǎn)的繼續(xù)和資產(chǎn)的保值增值，是公司能否重整成功的關(guān)鍵因素之一。為解決這個(gè)問題，我們與管理人多次研究、探討，適當(dāng)參考了企業(yè)并購(gòu)案例中的經(jīng)驗(yàn)和做法，在公司重整案件中創(chuàng)設(shè)公司整體資產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)的新型管理模式。2.托管經(jīng)營(yíng)的程序和具體方案。企業(yè)托管是企業(yè)資產(chǎn)所有者將企業(yè)的整體或部分資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以契約形式在一定條件和期限內(nèi)，委托給其他法人或個(gè)人進(jìn)行管理，從而形成所有者、受托方、經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者之間的相互利益和制約關(guān)系。（1）經(jīng)營(yíng)者的條件。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是具有同類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理和生產(chǎn)能力、與公司和重整均沒有利害關(guān)系的第三方。（2）經(jīng)營(yíng)范圍。托管經(jīng)營(yíng)者在管理人的委托和監(jiān)督下，負(fù)責(zé)縱橫集團(tuán)“1+5”公司在重整期間的化纖生產(chǎn)和銷售業(yè)務(wù)的具體經(jīng)營(yíng)管理、資產(chǎn)的維護(hù)。（3）托管經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用。由于托管經(jīng)營(yíng)者使用了重整企業(yè)的機(jī)器設(shè)備，因此，必須向管理人交納設(shè)備使用費(fèi)或設(shè)備租賃費(fèi)用。為了充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性，管理人按照經(jīng)營(yíng)績(jī)效支付一定的托管費(fèi)用，達(dá)到權(quán)利義務(wù)的平衡。為營(yíng)造一個(gè)良好的重整氛圍，托管經(jīng)營(yíng)者必須與原有企業(yè)職工保持勞動(dòng)合同關(guān)系。（4）托管經(jīng)營(yíng)者的選定。首先由管理人將招聘經(jīng)營(yíng)者的公告刊登在全國(guó)或省級(jí)以上的報(bào)刊上，并充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在相關(guān)網(wǎng)站上信息；其次，管理人選聘一些在該行業(yè)中有一定影響力的人士及債權(quán)人代表組成考評(píng)組；第三，考評(píng)組對(duì)其資信狀況、經(jīng)營(yíng)管理能力、技術(shù)能力和中立性審核后，選定重整企業(yè)的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)維護(hù)方。3.托管經(jīng)營(yíng)取得的實(shí)際效果。托管經(jīng)營(yíng)者被選定，與管理人簽訂協(xié)議后，即派駐管理團(tuán)隊(duì)，投入對(duì)縱橫“1+5”公司的生產(chǎn)和企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，在保證重整期間繼續(xù)履行合同向原主要客戶如期供貨的同時(shí)，還爭(zhēng)取到這些客戶的后續(xù)訂單，并開發(fā)、拓展新的客戶。管理人仍依照企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定行使管理人職責(zé)范圍內(nèi)的企業(yè)財(cái)務(wù)收支管理、資產(chǎn)管理等事項(xiàng)的決定權(quán)和其他可能影響企業(yè)重整的重大事項(xiàng)、涉及企業(yè)未來重大發(fā)展戰(zhàn)略等事項(xiàng)決定權(quán)等權(quán)力。在整個(gè)重整期間，達(dá)到了生產(chǎn)不停、隊(duì)伍不散、市場(chǎng)不丟的預(yù)期效果。#p#分頁標(biāo)題#e#
完善“二元化”的監(jiān)督規(guī)制，引入考核管理機(jī)制
破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的權(quán)責(zé)可謂重大，是破產(chǎn)程序的主要執(zhí)行者，享有從破產(chǎn)程序開始到終結(jié)的全面參與破產(chǎn)事務(wù)管理的權(quán)利，涉及破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理、財(cái)產(chǎn)處置、對(duì)外訴訟等重大核心事項(xiàng)，是破產(chǎn)程序中各種矛盾的集中點(diǎn)。“如果某人管理事務(wù)可以不承擔(dān)責(zé)任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和非正義”?！?〕如果不對(duì)破產(chǎn)管理人的權(quán)限進(jìn)行必要的監(jiān)督和約束，極有可能造成權(quán)力的腐化，影響破產(chǎn)程序和結(jié)果的客觀公正。因此，建立有效的管理人監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于公平保護(hù)破產(chǎn)程序中各利益主體的合法權(quán)益和保障破產(chǎn)程序依法有序進(jìn)行至關(guān)重要。
（一）現(xiàn)行法律對(duì)管理人的監(jiān)督機(jī)制
我國(guó)《破產(chǎn)法》確立了二元化主體監(jiān)督機(jī)制，即由人民法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)對(duì)管理人進(jìn)行監(jiān)督。
1.人民法院的司法監(jiān)督。我國(guó)《破產(chǎn)法》第23條規(guī)定，管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，向人民法院報(bào)告工作，并接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。人民法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)指定管理人。管理人在破產(chǎn)程序中依法履行職責(zé)，直接處理大量具體工作，但在破產(chǎn)程序整個(gè)過程中，人民法院起著主導(dǎo)作用，對(duì)管理人的工作負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)管理人的選任、更換、報(bào)酬計(jì)算等進(jìn)行監(jiān)督，管理人對(duì)人民法院負(fù)責(zé)。
2.債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。我國(guó)《破產(chǎn)法》第69條規(guī)定，“管理人實(shí)施下列行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會(huì)：（一）涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓；……未設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)的，管理人實(shí)施前款規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告人民法院。”管理人在破產(chǎn)程序中掌握著管理和處分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)事務(wù)的大權(quán)，管理人是否依法履行職責(zé)，要受到債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督。債權(quán)人會(huì)議作為破產(chǎn)程序中的意思表示機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)破產(chǎn)程序過程中的有關(guān)重大事項(xiàng)作出決定，以防止破產(chǎn)管理人濫用權(quán)力，促使其依法行使權(quán)力。
（二）現(xiàn)行管理人監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷
《破產(chǎn)法》對(duì)法院司法監(jiān)督和債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，對(duì)管理人履行職責(zé)的監(jiān)督存在明顯的不足，嚴(yán)重影響了破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行對(duì)于破產(chǎn)進(jìn)程的積極作用。
1.法院司法監(jiān)督的缺陷。法律雖規(guī)定了法院對(duì)管理人履行職責(zé)的司法監(jiān)督權(quán)，但法律規(guī)定過于簡(jiǎn)陋粗疏，司法實(shí)務(wù)中難以操作。其不足之處有如下幾方面。（1）當(dāng)前人民法院承擔(dān)的審判任務(wù)日趨繁重，破產(chǎn)案件又有大量的繁瑣事務(wù)，法院在破產(chǎn)案件上的人力和物力均有限，這要讓法院對(duì)破產(chǎn)程序中的大量事務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督恐怕也是力所難及。因此，在資源配置方面，法院顯然不能很好地滿足破產(chǎn)案件的要求；（2）破產(chǎn)案件專業(yè)性強(qiáng)，大多數(shù)法官僅具有法律專業(yè)知識(shí)，法官單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)也不能很好地監(jiān)督管理人履行職責(zé)。即使法院進(jìn)行監(jiān)督，其主要監(jiān)督方式也是對(duì)重大的或有爭(zhēng)議的破產(chǎn)清算事務(wù)做出決定。至于破產(chǎn)程序中大量的非法律事務(wù)和其他清算事務(wù)很難做到有力的監(jiān)督。（3）由于監(jiān)督主體權(quán)責(zé)劃分不明確，法院監(jiān)督與其他監(jiān)督主體的權(quán)力發(fā)生交叉重疊，這樣既不利于各方監(jiān)督主體有效實(shí)施監(jiān)督，也不利于各個(gè)主體承擔(dān)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
2.債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督的缺陷。為避免管理人侵害債權(quán)人利益，債權(quán)人會(huì)議對(duì)管理人進(jìn)行監(jiān)督是必須的，但是這一監(jiān)督方式也有著不少弊端。（1）債權(quán)人會(huì)議屬非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其無法對(duì)管理人履行職責(zé)情況進(jìn)行日常性監(jiān)督。（2）由于債權(quán)人人數(shù)較多，彼此之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)有發(fā)生，很多決策難以達(dá)成一致意見，對(duì)管理人的監(jiān)督很難起到實(shí)際效果。（3）債權(quán)人委員會(huì)的設(shè)置采用意向制度而非法定制度，債權(quán)人委員會(huì)成員缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性或相互依賴而難以起到有效的監(jiān)督作用。
3.監(jiān)督機(jī)制有一定的滯后性。現(xiàn)行法律對(duì)管理人的監(jiān)督是事后監(jiān)督機(jī)制，在這樣的監(jiān)督機(jī)制下，只有破產(chǎn)管理人進(jìn)行了不當(dāng)行為或違法行為，監(jiān)督主體才可能發(fā)現(xiàn)，人民法院才予以制裁。由于不當(dāng)行為或違法行為的發(fā)生，給破產(chǎn)程序中的利害關(guān)系人已經(jīng)造成損害，盡管管理人作出賠償，也不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)。這種監(jiān)督機(jī)制帶有明顯的滯后性。因此，最好的監(jiān)督是防患于未然，而不是事后彌補(bǔ)。
（三）建立多層次、多元化的監(jiān)督和考核機(jī)制
對(duì)破產(chǎn)管理人的權(quán)力進(jìn)行有效控制和監(jiān)督，防止其為了一己私利而損害各方當(dāng)事人利益，成為了破產(chǎn)程序中必須要解決的問題。
1.增設(shè)監(jiān)督人制度。在現(xiàn)行破產(chǎn)管理人選任機(jī)制下，人民法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)往往與破產(chǎn)管理人存在著或多或少的利益關(guān)系，致使其對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督效能大打折扣?！?〕筆者認(rèn)為，為提高對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督效果，在債權(quán)人會(huì)議之外，增設(shè)監(jiān)督人制度。如可以由債權(quán)人會(huì)議選舉產(chǎn)生1名或多名常設(shè)的監(jiān)督人，這些監(jiān)督人可以由債權(quán)人會(huì)議委派到破產(chǎn)管理人中，破產(chǎn)管理人對(duì)破產(chǎn)企業(yè)事務(wù)處理、決策應(yīng)向監(jiān)督人進(jìn)行通報(bào)，監(jiān)督人如認(rèn)為存在可能侵害債權(quán)人利益的事項(xiàng)有權(quán)向債權(quán)人會(huì)議進(jìn)行匯報(bào)，并由債權(quán)人會(huì)議討論后對(duì)之進(jìn)行否決。這樣保證債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督的完整性。
2.建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的建立，可以規(guī)范和約束管理人的行為。使每一項(xiàng)收支均清楚地反映在財(cái)務(wù)賬冊(cè)中，以便監(jiān)督主體通過查閱財(cái)務(wù)賬冊(cè)，充分了解管理人支配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的情況，有效行使其監(jiān)督權(quán)力。筆者認(rèn)為，管理人應(yīng)做好這幾項(xiàng)工作：在管理人印章刻制后，持法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)的裁定書、法院指定管理人的決定書和管理人的決定及身份證明等材料，到銀行申請(qǐng)開立管理人賬戶，并審慎保管管理人賬戶；及時(shí)將債務(wù)人的銀行存款劃入管理人賬戶；根據(jù)債權(quán)清收工作的情況，依法、及時(shí)將清收所得款項(xiàng)及時(shí)存入管理人賬戶；按照財(cái)務(wù)制度，制作財(cái)務(wù)帳冊(cè)、會(huì)計(jì)報(bào)表等，及時(shí)向人民法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)、監(jiān)督人報(bào)告；管理人因依法履行職責(zé)所產(chǎn)生費(fèi)用按照財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)定予以報(bào)銷等等。
3.建立管理人的考核管理制度。目前擔(dān)任管理人的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人，來自各個(gè)行業(yè)，缺乏其自身的行業(yè)自治機(jī)構(gòu)，沒有統(tǒng)一的主管部門，也無統(tǒng)一的行業(yè)準(zhǔn)則。來自不同行業(yè)的管理人成員各自適用其本行業(yè)的執(zhí)業(yè)規(guī)則，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的混亂和不協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于現(xiàn)行管理人制度中缺少對(duì)管理人工作績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制，挫傷了管理人爭(zhēng)取進(jìn)步的積極性。有必要建立管理人考核機(jī)制?！?〕管理人考核機(jī)制的建立有助于管理人制度各環(huán)節(jié)的順暢運(yùn)作。管理人考核指標(biāo)的設(shè)置要體現(xiàn)管理人中立性〔10〕、獨(dú)立性〔11〕和專業(yè)性?！?2〕筆者認(rèn)為，對(duì)管理人的履職考核，采取個(gè)案考核與年度考核相結(jié)合的方式。個(gè)案考核主要內(nèi)容如下。（1）基本方法。對(duì)管理人的個(gè)案考核，由承辦破產(chǎn)案件的合議庭在無記名問卷調(diào)查主要債權(quán)人、政府有關(guān)部門、破產(chǎn)企業(yè)意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)管理人的工作質(zhì)效，建立管理人的個(gè)案業(yè)績(jī)檔案。（2）責(zé)任審計(jì)。個(gè)案考核中責(zé)任審計(jì)采用法定和意定的原則。對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)總額在3000萬元以上的破產(chǎn)案件，〔13〕必須進(jìn)行責(zé)任審計(jì)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變價(jià)總額在3000萬元以下的破產(chǎn)案件，是否對(duì)管理人進(jìn)行責(zé)任審計(jì)由債權(quán)人會(huì)議表決決定。（3）責(zé)任審計(jì)的機(jī)構(gòu)選擇。從具有審計(jì)資格的中介機(jī)構(gòu)中采取隨機(jī)搖號(hào)的方式公開選定。（4）審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。對(duì)管理人進(jìn)行責(zé)任審計(jì)的結(jié)果，將作為其個(gè)案考核、評(píng)定其資質(zhì)等級(jí)、決定是否將其從管理人名錄中除名的重要依據(jù)。年度考核的基本方法。（1）管理人的年度考核，由承辦破產(chǎn)案件的業(yè)務(wù)庭與其他部門組成管理人考核小組，全面審查管理人的個(gè)案業(yè)績(jī)檔案、人員設(shè)施狀況等，進(jìn)行綜合考核。（2）資質(zhì)評(píng)定。根據(jù)年度考核的情況，對(duì)管理人名錄內(nèi)的所有社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)定資質(zhì)等級(jí)。管理人的資質(zhì)等級(jí)分為優(yōu)等、普等、差等。（3）管理人的除名。管理人名錄內(nèi)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具有以下情形之一的，應(yīng)當(dāng)將其從管理人名錄中除名：一是擔(dān)任管理人期間發(fā)生重大工作差錯(cuò)，涉及數(shù)額較大的民事責(zé)任、后果嚴(yán)重的行政責(zé)任或刑事責(zé)任；二是因人員調(diào)整、資本變動(dòng)、場(chǎng)所變化等原因，導(dǎo)致不適宜再開展管理人工作；三是資質(zhì)等級(jí)連續(xù)兩年被評(píng)定為差等；四是人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其從管理人名錄中除名的其他情形。對(duì)擬除名的管理人，應(yīng)當(dāng)聽取其意見。對(duì)管理人除名的決定應(yīng)當(dāng)公告。#p#分頁標(biāo)題#e#
出資人權(quán)益調(diào)整形式和議決規(guī)則
出資人作為破產(chǎn)企業(yè)的股東，公司是否重整關(guān)系到其切身利益，因此，股東可能較其他利害關(guān)系人更希望公司進(jìn)行重整。其中出資人權(quán)益調(diào)整是破產(chǎn)重整計(jì)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為企業(yè)的出資人，股東既享有企業(yè)重整帶來的利益，也承擔(dān)重整失敗面臨的風(fēng)險(xiǎn)，因此，作為重整程序中的一方利益主體，對(duì)其權(quán)益的調(diào)整應(yīng)兼顧多重利益平衡。企業(yè)破產(chǎn)法對(duì)股東權(quán)益調(diào)整規(guī)定得比較籠統(tǒng)，無法滿足實(shí)務(wù)中的具體需要。筆者主要從實(shí)務(wù)上對(duì)破產(chǎn)重整中的股東權(quán)益調(diào)整的相關(guān)問題作簡(jiǎn)要論述。
（一）股權(quán)調(diào)整要兼顧多重利益平衡
破產(chǎn)重整程序中涉及的利益主體眾多，各利益主體之間存在利益分配的緊張關(guān)系，必須進(jìn)行適當(dāng)平衡。
1.債務(wù)人的利益。重整的目的是讓債務(wù)人重獲新生，重新獲得經(jīng)營(yíng)能力，以維系營(yíng)運(yùn)價(jià)值。只有債務(wù)人的利益得到保障和實(shí)現(xiàn)后，才能談得上保護(hù)債權(quán)人、出資人的利益。
2.債權(quán)人的利益。如果破產(chǎn)重整程序中完全不考慮債權(quán)人的利益，將嚴(yán)重影響交易安全，也非常不公平。但照顧債權(quán)人利益只能在一定限度中。因?yàn)槠飘a(chǎn)重整的第一目標(biāo)是恢復(fù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力，一旦企業(yè)獲得重整成功，債權(quán)人的利益得到的是全面保障。
3.出資人的利益。出資人作為公司的股東，其利益的本質(zhì)是公司的所有權(quán)。出資人的利益劣后于債權(quán)人的利益受償，已達(dá)成共識(shí)。但重整并不直接切斷出資人投資回報(bào)索取權(quán)。公司重整成功后，原出資人的利益仍然應(yīng)得到保障，這樣可以更好地調(diào)動(dòng)他們參與重整的積極性?？傊?，重整制度要兼顧多重利益平衡，即債權(quán)人之間的利益平衡，債權(quán)人與債務(wù)人、大股東、中小股東、重組方之間的利益平衡，各方當(dāng)事人利益與社會(huì)利益之平衡等。如果重整計(jì)劃僅安排債權(quán)人延期受償或者豁免債務(wù)，而不對(duì)公司股東，尤其是控股股東的權(quán)益進(jìn)行調(diào)整，將導(dǎo)致重整成本由債權(quán)人承擔(dān)，重整收益卻由股東獨(dú)享的嚴(yán)重后果，這不僅違背了民法最根本的公平、公正、等價(jià)有償和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，而且不符合重整制度公平調(diào)整各方當(dāng)事人利益的基本價(jià)值取向。
（二）出資人權(quán)益調(diào)整的方式
《破產(chǎn)法》對(duì)出資人權(quán)益調(diào)整的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、表決程序及規(guī)則等未作出具體的規(guī)定，只是簡(jiǎn)單規(guī)定重整計(jì)劃可以對(duì)出資人權(quán)益進(jìn)行調(diào)整。綜觀實(shí)踐中破產(chǎn)重整的各類計(jì)劃草案，股權(quán)調(diào)整主要有以下幾種方式。
1.股權(quán)轉(zhuǎn)讓。即指股東將其對(duì)公司所有之股權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓人，由受讓人繼受取得股份而成為公司新股東的法律行為?！?4〕破產(chǎn)重整中股權(quán)轉(zhuǎn)讓不同于公司法一般意義上的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在破產(chǎn)重整計(jì)劃中所提出的將出資人所持股份以及股東權(quán)益部分乃至全部無償或有償轉(zhuǎn)讓給重整投資人的重整方案，不再由股東大會(huì)決定。只要出資人表決同意重整計(jì)劃中股權(quán)調(diào)整的方案，股權(quán)轉(zhuǎn)讓即成立并生效。不受公司法上股權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的限制。
2.增資擴(kuò)股。即指通過發(fā)行新股或增加公司注冊(cè)資本金的形式，由原股東增加投資或新股東投資入股，從而增加企業(yè)資本金的一種方式?！?5〕采取此種方式必須以部分原有股東或新的股東愿意注入新的資金足以保障重整的啟動(dòng)和進(jìn)行為前提，否則此種方式將不具有可行性。基于公平、公正的考慮，對(duì)那些不愿增資的股東，應(yīng)當(dāng)給予其相同的出資時(shí)間和機(jī)會(huì)?！?6〕在公司凈資產(chǎn)為正時(shí)，由于股東的股權(quán)尚有一定的價(jià)值，在增資擴(kuò)股時(shí)，對(duì)不愿增資的股東享有的股權(quán)份額不可隨意剝奪，應(yīng)當(dāng)根據(jù)破產(chǎn)清算時(shí)該部分股東可能分配的利益，為其保留相應(yīng)的股權(quán)份額。
3.債權(quán)轉(zhuǎn)股。即指?jìng)鶛?quán)人將所持債權(quán)轉(zhuǎn)為其對(duì)債務(wù)人股權(quán)的投資行為?！?7〕以債權(quán)出資在公司法上已不存在障礙。將債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，既減少了債務(wù)人和重整投資者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)化了公司重整之程序，又可以加大重整投資者復(fù)興企業(yè)的信心。但由于企業(yè)已是資不抵債，需要新的資金投入以使企業(yè)恢復(fù)正常營(yíng)運(yùn)，而債轉(zhuǎn)股并不能解決破產(chǎn)急需資金的問題。因此，債轉(zhuǎn)股在破產(chǎn)重整中適用應(yīng)謹(jǐn)慎。4.股權(quán)回購(gòu)。即指公司依照法律規(guī)定從公司股東手中買回自己股份的行為。在破產(chǎn)重整中，對(duì)出資人權(quán)益的調(diào)整，可以借鑒《公司法》中有關(guān)股份回購(gòu)的規(guī)定。在大多數(shù)出資人表決通過股權(quán)重整計(jì)劃的情況下，賦予對(duì)股權(quán)重整計(jì)劃持有異議的出資人以退出公司的權(quán)利?！?8〕在具體適用時(shí)，應(yīng)結(jié)合案件的實(shí)際情況，以實(shí)現(xiàn)重整為目的，既要維護(hù)對(duì)股權(quán)重整計(jì)劃持異議出資人的合法權(quán)益，也要防止因少數(shù)股東不同意股權(quán)重整計(jì)劃而導(dǎo)致公司股權(quán)重整陷入僵局。破產(chǎn)重整是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，往往需要多種措施并行使用。以上的四種股權(quán)調(diào)整方法，可以根據(jù)案件的具體情況，既可以單獨(dú)使用，也可以幾種方式相互結(jié)合使用。
（三）出資人權(quán)益調(diào)整的議決規(guī)則
《企業(yè)破產(chǎn)法》第85條第2款規(guī)定，“重整計(jì)劃草案涉及出資人權(quán)益調(diào)整事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)出資人組，對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行表決”。因此，《破產(chǎn)法》第8章規(guī)定的“債權(quán)人會(huì)議”在重整計(jì)劃草案涉及出資人權(quán)益調(diào)整事項(xiàng)時(shí)就不再是單純的債權(quán)人會(huì)議了，而是名副其實(shí)的“關(guān)系人會(huì)議”。遺憾的是我國(guó)《破產(chǎn)法》對(duì)出資人組的表決權(quán)及表決通過重整計(jì)劃時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)語焉不詳。
1.議決的方式。出資人會(huì)議對(duì)于股東權(quán)益調(diào)整方案如何表決，《企業(yè)破產(chǎn)法》并無明文規(guī)定。結(jié)合民法原理和商法實(shí)踐，進(jìn)行表決應(yīng)以現(xiàn)場(chǎng)表決為主，以通信和網(wǎng)絡(luò)表決為輔。股東權(quán)益調(diào)整方案關(guān)系破產(chǎn)企業(yè)是否能夠重整成功，關(guān)系股東及重整投資人的切身利益，通信和網(wǎng)絡(luò)表決的方式應(yīng)謹(jǐn)慎適用。
2.議決的規(guī)則?！镀飘a(chǎn)法》賦予了出資人（即股東）對(duì)重整計(jì)劃表決的實(shí)質(zhì)性參與權(quán)，但是出資人組對(duì)重整計(jì)劃草案的議決規(guī)則卻沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，僅規(guī)定了債權(quán)人組的議決規(guī)則。如果出資人組類推適用債權(quán)人組“人數(shù)與債權(quán)額”雙重標(biāo)準(zhǔn)的議決規(guī)則，此處的“債權(quán)額”如何確定尚是個(gè)疑問，且這與我國(guó)《公司法》規(guī)定的公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的表決方式亦不符。因此，在《破產(chǎn)法》沒有明文規(guī)定的情況下，出資人組是參照《破產(chǎn)法》中債權(quán)人組的議決規(guī)則還是按照《公司法》中權(quán)力機(jī)構(gòu)議決規(guī)則進(jìn)行表決，是一個(gè)需要明確的問題。筆者認(rèn)為目前適用《公司法》的相關(guān)規(guī)定具有合理性。首先，不同的表決組代表不同主體的利益，債權(quán)人組有債權(quán)人的特定利益，其議決規(guī)則應(yīng)當(dāng)符合破產(chǎn)法規(guī)定的人數(shù)和債權(quán)額的雙重標(biāo)準(zhǔn)；出資人組代表股東的特定利益，應(yīng)當(dāng)適用符合股東權(quán)益要求的議決規(guī)則，對(duì)股東來說，由于股東是以占有公司的資本額的大小來決定其在表決中享有份額的依據(jù)，且“債權(quán)額”這一概念在股東身上找不到存在依據(jù)，故采用資本多數(shù)決更有法理基礎(chǔ)；〔19〕其次，在目前看來，《公司法》中有關(guān)股東會(huì)和股東大會(huì)的議決規(guī)則無疑是對(duì)股東表決權(quán)行使規(guī)定的最為詳細(xì)的法律依據(jù)，考慮到由于重整對(duì)企業(yè)法人的影響不亞于“公司合并、分立、解散或者變更公司形式”，且公司解散后也可能面臨著轉(zhuǎn)為破產(chǎn)清算，故在破產(chǎn)法沒有做明確規(guī)定的情況下，出資人組對(duì)重整計(jì)劃的表決規(guī)則應(yīng)當(dāng)適用《公司法》的規(guī)定；再次，明確出資人組對(duì)重整計(jì)劃草案的議決規(guī)則也是國(guó)際破產(chǎn)法上的通行做法?！?0〕#p#分頁標(biāo)題#e#
