發(fā)布時間：2023-08-29 16:36:00
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的保險監(jiān)督管理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
根據(jù)相關(guān)文件精神，我縣于xx月xx日，認真組織開展了社會保險基金專項治理自檢自查工作，并留下了整改意見，限期整改。四個月來，我們高度重視，積極進行整改，并取得了一定的社會影響?，F(xiàn)將自檢自查問題整改情況報告如下：
一、自檢自查出的突出問題
1.工傷保險、失業(yè)保險、企業(yè)職工養(yǎng)老保險及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金會計因各社保經(jīng)辦機構(gòu)人員財務(wù)專業(yè)人員稀缺的問題，部分已連續(xù)在同崗五年以上；
2.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇發(fā)放人員均已連續(xù)在崗五年以上；
3.xx縣機關(guān)社保收入戶沒有及時清零；
4.工傷保險待遇審核業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能生成，只能手工錄入；
5.各經(jīng)辦機構(gòu)臺賬、歸檔資料有待補充完整；
中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）05-049-02
一、關(guān)于我國是否應(yīng)該建立存款保險制度的不同觀點
（一）反對建立存款保險制度的觀點
1.由于我國制度不允許銀行破產(chǎn)，因此不需要存款保險制度來保證。存款保險制度的建立是為了包括存款者的切身利益，但是我國制度決定了銀行不可能破產(chǎn)，因此這項制度的建立可謂是多此一舉。我國商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)是國有產(chǎn)權(quán)，政府充當(dāng)著最終付款人的角色，因此存款者在存款過程中更多的相信的是政府，而不是單個的銀行。相反，一旦存款保險制度確立很有可能會讓儲戶覺得銀行存在破產(chǎn)的可能。退一步說，即使建立了存款保險制度，由于政府對銀行的干預(yù)，該制度也不能發(fā)揮其應(yīng)有的效果。例如，在八十年代，韓國曾經(jīng)提出過建立存款保險制度的想法，但是由于其巨大的保險基金金額無法保證，更重要的是韓國政府對其干預(yù)過大，使得該機構(gòu)的設(shè)立價值不復(fù)存在，該構(gòu)思在實際操作之前就流產(chǎn)了。
2.人民銀行負責(zé)對金融風(fēng)險進行監(jiān)管，不必建立存款保險制度。我國人民銀行對金融風(fēng)險具有監(jiān)管職責(zé)，一旦某銀行出現(xiàn)了破產(chǎn)或者是信用危機，人民銀行會對其進行接管或者破產(chǎn)清算，存款人的利益不會因此而受到損失，那么建立存款保險制度的意義何在呢？相反，在我國具體國情情況下，一旦建立存款保險制度，會讓人民銀行的監(jiān)管職能處在十分尷尬的地位。
（二）支持建立存款保險制度的觀點
1.存款保險制度可以有效地穩(wěn)定金融體系。墨西哥金融危機、巴林銀行的倒閉、日本金融市場中很多保險公司的倒閉，這些都無疑給我過經(jīng)濟的正常運行帶來了影響，還擾亂了一定的社會安定性。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，各種金融機構(gòu)的不斷完善，很多中小型的商業(yè)銀行如雨后出筍般拔地而起，但是這些商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)管制度并不完善，導(dǎo)致了銀行內(nèi)部的風(fēng)險比較大，我國近幾年銀行的不良資產(chǎn)持續(xù)增長就是很好的印證，因此我國要做好防范風(fēng)險的措施，穩(wěn)定金融體系。存款保險制度的建立就是為了保護存款人的利益，提供流動性的援助，實行有效的金融監(jiān)管，預(yù)防銀行的風(fēng)險發(fā)生，對于銀行破產(chǎn)之后的財產(chǎn)和債務(wù)進行清算處理，保護儲戶的切身利益，這些都可以有效的穩(wěn)定金融體系。
2. 存款保險制度提供了一種有效的市場退出機制。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國市場退出機制存在的缺陷一經(jīng)慢慢顯現(xiàn)，比如，有些金融機構(gòu)存在著很大的問題，但是卻沒有一個良好的退出機制來保證他們隨著市場變化而自我淘汰。實際生活中，很多金融機構(gòu)的準入和退出依然是靠著政府的力量在進行。但是存款保險制度的確立恰恰可以提供這種有效的市場退出機制，對于某些出現(xiàn)問題的金融機構(gòu)尤其是銀行可以依據(jù)存款保險制度規(guī)定的步驟進行退出，確保經(jīng)濟損失的降低。
二、 我國建立存款保險制度的實際效果
（一）可以有效的凈化中央銀行基本職能
我國人民銀行的職能是兼有宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管兩大項?；蛘哒f人民銀行是我國金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控的綜合體，但是在實際當(dāng)中，這兩項職能確實互相矛盾的，因為人民銀行在金融監(jiān)管方面投入過多，就很難進行宏觀方面的大局調(diào)控。比如，人民銀行對一家即將破產(chǎn)的金融企業(yè)宣布破產(chǎn)，但是又要負責(zé)對其接管等等善后工作，這明顯是相互矛盾的。但是存款保險制度的確立就可以有效的凈化中央銀行的基本職能――金融監(jiān)管職能，當(dāng)人民銀行根據(jù)一個金融企業(yè)的信用危機或者資不抵債的程度宣布其破產(chǎn)之后，可以由存款保險機構(gòu)進行后續(xù)的善后工作，這樣就可以有效的避免中央銀行兩項職能的矛盾發(fā)生，有利于人民銀行的宏觀調(diào)控職能發(fā)揮。
（二）建立存款保險制度可以有效的回避國家信用
我國商業(yè)銀行目前有嚴重的依賴國家信用的現(xiàn)象，我國應(yīng)該盡快建立存款保險制度來扭轉(zhuǎn)這種局面，使商業(yè)銀行盡快歸隊到市場金融機制當(dāng)中。我國四大商業(yè)銀行有著其他金融機構(gòu)不具備的先天優(yōu)勢：第一，國家信用使其最有利的后盾;第二，壟斷地位很高;第三，轉(zhuǎn)有價值比較高。但是同樣存在著一定的劣勢;第一，歷史包袱比較沉重;第二，經(jīng)營機制過于老化，缺乏生命力。想要很好的解決，就必須盡快建立存款保險制度，撤銷四大銀行享有的國家信用特權(quán)，降低他們的優(yōu)越感和專有價值，促使他們盡快融入到金融市場當(dāng)中。
（三） 有效保障存款人的經(jīng)濟利益
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國金融深化程度不斷加深，金融市場也有了很大的發(fā)展?jié)摿Αｋm然金融工具在數(shù)量上不斷增加，種類也是開始多樣化，但是由于傳統(tǒng)思想的影響和金融工具的限制，人們更多的還是選擇以存款的方式管理自己的資金。因此，建立存款保險制度主要是從存款者的利益出發(fā)的，為存款人建立起了一道堅固的風(fēng)險屏障。
三、建立存款保險制度可能出現(xiàn)的弊端和完善
（一）弊端
1.建立存款保險制度會造成現(xiàn)有相關(guān)資源的浪費局面，也會消弱相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管職能，由于我國金融監(jiān)管機構(gòu)有限，能力有限，資源更加緊缺，一旦建立存款保險制度，也沒有條件實現(xiàn)它的監(jiān)管職能，嚴重的話，還可能造成對已有資源的分散，降低他們本應(yīng)由的監(jiān)管智能，并且，如果存款保險機構(gòu)不負責(zé)監(jiān)管，那么就一定要和相關(guān)的監(jiān)管部門做好溝通，這樣的保證雖然可以確保存款保險部門職能的發(fā)揮，但是難度卻很大。
2.存款保險制度不一定能夠促進中小銀行的發(fā)展 建立存款保險機制，不得不注重中小銀行的發(fā)展是否能在此機制下得到推動。但是我國中小型銀行中有很多銀行的資金狀況比較好，甚至?xí)^其他大銀行的資金狀況，但是一旦存款保險制度建立，就會出現(xiàn)金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，比如，很多國有銀行或者其他金融機構(gòu)會將自身在資金狀況方面的劣勢帶來的副作用轉(zhuǎn)嫁到這些小銀行中，造成市場不公平的現(xiàn)象發(fā)生。雖然人民銀行兼具金融監(jiān)管的職能，但是卻沒有資金做以保障，也就無法真正實現(xiàn)對于金融風(fēng)險的監(jiān)督管理，這就是我國金融防范體系中的一個大漏洞，如果人民銀行對于即將破產(chǎn)的金融企業(yè)進行救助，就必須通過再貸款的形式，但是這種方式無疑會增加基礎(chǔ)貨幣投放，這樣不利于貨幣政策的穩(wěn)定性，尤其是當(dāng)全國性的信用危機發(fā)生時，如果人民銀行通過投入大量的再貸款來救助這些企業(yè)，勢必會引起嚴重的通貨膨脹現(xiàn)象，阻礙中小型銀行的發(fā)展。
3.可能造成存款保險機構(gòu)的管理權(quán)和歸屬不清晰。建立存款保險制度之后的后續(xù)問題如果得不到及時的調(diào)整必定會影響整個機構(gòu)的運行，尤其是機構(gòu)的歸屬或者是管理權(quán)設(shè)定不明確，必定讓存款保險機構(gòu)架空，無法發(fā)揮其應(yīng)有的職能，因此，在存款保險機構(gòu)構(gòu)建時，建議以民間出資和政府出資共同共有的方式建立該機構(gòu)，這是切實保護存款人利益的有效手段，但是該機構(gòu)在這種情況下設(shè)立之后，如何發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)機制又是一個問題，由于我國市場機制的不足，很有可能該機構(gòu)最終還會落入到政府之下，形成一個附屬機構(gòu)，最終流于形式，無法發(fā)揮作用。一旦這樣，該機構(gòu)的管理權(quán)也就不會明確，在政府的管制下無法充分發(fā)揮管理權(quán)，這也會造成該機構(gòu)無法發(fā)揮作用。
（二）完善措施
1.加強銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)和治理結(jié)構(gòu)的完善。商業(yè)銀行的措施和管理辦法，這種辦法和措施的綜合就是銀行的內(nèi)部控制機制，商業(yè)銀行的內(nèi)部控制機制為了是對金融風(fēng)險進行事前的防范、事中的處理和事后的監(jiān)督，以及對動態(tài)過程的糾正等等，想要做到對金融風(fēng)險進行防范，就必須給予金融機構(gòu)的內(nèi)部管理部門一定的評估、監(jiān)測、識別能力，這樣才有利于它控制自身的風(fēng)險。
2.做好監(jiān)管協(xié)調(diào)分工。存款保險制度的確立增加了監(jiān)管機構(gòu)，除了中央銀行、銀監(jiān)會，還有存款保險機構(gòu)做后盾，但是這三者想要發(fā)揮存款保險方面的功能就必須加強協(xié)調(diào)，不能出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象，致使真正的組織處于一種放任不管的狀態(tài)。三者應(yīng)該各盡其責(zé)，中央銀行是整體宏觀掌控的功能者，做好風(fēng)險預(yù)警和穩(wěn)定全局;銀監(jiān)會主要負責(zé)管理和監(jiān)督，建設(shè)并完善各單位內(nèi)部控制制度的確立;存款保險機構(gòu)則是具體的實施者，出臺適當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU利率，確保在銀行倒閉之后負責(zé)后續(xù)工作，確保存款人的切身利益不受損失，或者是盡可能的將損失降到最低。
3.重視法律體系的完善。對于現(xiàn)有的法律體現(xiàn)需要按照實際情況進行調(diào)整，盡量做到公平，對于不完善的地方進行補充。建立存款保險法和保險機構(gòu)，并且設(shè)立專門的解決問題部門，完善破產(chǎn)法、消費者權(quán)益法等配套法律制度，以確保存款保險制度的順利實施，當(dāng)然一定要加強有效的市場約束機制，確保資金支付、運轉(zhuǎn)的安全。法律體系的建立是從根本上保障存款保險制度的實施，也能夠很好的保護我國存款者的切身利益。
關(guān)鍵詞：存款保險；道德風(fēng)險；顯性存款保險制度；隱性存款保險合約；金融監(jiān)管
引言
近年，我國金融市場快速發(fā)展，并逐步對外開放，建立存款保險制度的呼聲日益高漲。目前實行的隱性存款保險合約，使銀行獲得國家財政注資，有效彌補了資金缺口，不會因為遭遇到流動性危機而倒閉。建立存款保險制度可以給各商業(yè)銀行以流動性支持，減輕財政負擔(dān)，是一舉兩得的措施。然而在一味地鼓吹建立“顯性存款保險制度”的同時，我們不能忽視加強行業(yè)的監(jiān)管力度，因為新的“道德風(fēng)險”可能會隨之而來。
1.我國建立存款保險制度的意義
1.1隱性存款保險合約
存款保險制度有顯性和隱性之分，前者是指以法律的形式明確說明或正式建立了存款保險機構(gòu)的存款保險制度，后者則多見于發(fā)展中國家或者國有銀行占主導(dǎo)的銀行體系中，沒有法律說明或者正式的保險機構(gòu)提供保險，但往往在事后由政府或者中央銀行提供兜底。我國現(xiàn)行金融制度包含著政府與儲戶之間、政府與銀行之間的隱性存款保險合約。
隱性存款保險制度下，儲戶因為有國家信用的保障，對銀行的監(jiān)督就會減弱，甚至不關(guān)心銀行的經(jīng)營狀況，加大銀行道德風(fēng)險[4]。一旦銀行出現(xiàn)清償問題，儲戶又會參與擠兌。政府為保護儲戶利益，穩(wěn)定金融市場，必然會對銀行進行注資。政府的貨幣政策和財政政策因突發(fā)事件而受到影響，如果通過發(fā)行貨幣注資，勢必引起通脹；用財政收入注資，將降低社會福利水平。
以國家信用為擔(dān)保的隱性存款保險合約已經(jīng)不適合中國目前的金融發(fā)展。
1.2存款保險制度
存款保險制度是指由存款性金融機構(gòu)集中起來建立一個保險機構(gòu)，各存款機構(gòu)作為投保機構(gòu)向保險機構(gòu)交納保險費，當(dāng)成員機構(gòu)面臨危機或瀕臨破產(chǎn)時，保險機構(gòu)向其提供流動性支持或破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)向存款者支付存款的制度[6]。
IMF在2000年的一項調(diào)查顯示，全球共有78個經(jīng)濟體建立存款保險制度，盡管他們建立的時間各不相同，但已有74個經(jīng)濟體在法律上或者監(jiān)管中對存款保護進行了明確規(guī)定（即建立“顯性的存款保險制度”），有人甚至將存款保險制度的建立看做是真正意義上的現(xiàn)代金融體系不可或缺的組成部分[2]。
1.3存款保險制度的效果
存款保險制度在防止銀行倒閉、保護存款者利益和穩(wěn)定金融體系方面的重要作用[8]，其基本目標是保護儲戶利益免遭過度損失和實現(xiàn)金融穩(wěn)定。雖然在成本上需要各商業(yè)銀行或政府投入一定的制度費用，卻避免了政府因隱性存款保險制度所面臨的不定期財政負擔(dān)，全體納稅人的福利水平間接得到了保障。
2.加強金融監(jiān)管的必要性
2.1存款保險制度帶來的問題——新的道德風(fēng)險
由于存款保險制度會削弱約束銀行經(jīng)營的市場紀律，引發(fā)更為嚴重的道德風(fēng)險問題和機會主義行為。如果不能解決降低道德風(fēng)險成本的問題，我國應(yīng)該完善現(xiàn)行的制度，而不適宜建立顯性存款保險制度[5]。存款保險制度使得資產(chǎn)三性（安全性、收益性、流動性）的分離。安全性的分離（由存款保險機構(gòu)負責(zé)），將激勵風(fēng)險偏好和出現(xiàn)經(jīng)營危機的投保銀行從事高風(fēng)險的投資，加大了銀行的脆弱性。從而使以存款保險制度和最后貸款人為核心的金融安全網(wǎng)沒有起到降低系統(tǒng)風(fēng)險，減少銀行失敗的概率，反而使本身應(yīng)該退出市場的問題銀行繼續(xù)留在市場中產(chǎn)生風(fēng)險，積累風(fēng)險，增加了金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，使金融危機的破壞力越來越大。
2.2金融監(jiān)管
金融監(jiān)管內(nèi)容有三個部分：市場準入的監(jiān)管、市場運作的監(jiān)管、市場退出的監(jiān)管?，F(xiàn)今中國做得較好的只在市場準入這一環(huán)節(jié)上，后兩個環(huán)節(jié)的力度漸弱。
2.2.1市場退出的監(jiān)管
四大國有銀行享受了國家信用擔(dān)保的隱性保險，國有中小金融機構(gòu)和非國有金融機構(gòu)也順勢搭了這種隱性保險的“便車”[7]，金融機構(gòu)經(jīng)營狀況良莠不齊。中國銀行市場退出缺乏系統(tǒng)健全的法律依據(jù)和配套機制，監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管的獨立性[3]。借鑒于國內(nèi)上市公司治理現(xiàn)狀，退出機制需要在正式建立存款保險制度前進行完善，從接管、解散、撤消直到破產(chǎn)，對現(xiàn)有銀行進行清理，消除不穩(wěn)定因素。有資格留下的銀行，加上迫切進入銀行業(yè)的民間優(yōu)良資本，組成一個相對系統(tǒng)風(fēng)險比較低的市場，正是建立存款保險制度的最好時機。
2.2.2市場準入的監(jiān)管
現(xiàn)行的市場準入制度門檻過高。社會資本舉辦金融業(yè)的難度非常大[9]。在金融穩(wěn)定的前提下，可以適當(dāng)放低市場準入要求，引入活躍而富有競爭力的民間資本。
股份制銀行在投資上的謹慎度要大大高于國有銀行，其資產(chǎn)的優(yōu)良率也是如此，但由于它的規(guī)模所限，往往被流動性危機所光顧。對于股份制銀行的流動性危機，就可以發(fā)揮存款保險制度基本目標之一：給予陷入流動性困境的銀行以支持，保護儲戶利益免遭過度損失。從而防止了銀行危機的傳染與擴散，起到金融穩(wěn)定的作用。
2.2.3市場運作的監(jiān)管
對銀行體系實行嚴格有效的監(jiān)管，能為存款保險的有效運作提供了一個低成本的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境[1]。市場這只“看不見的手”能激發(fā)金融業(yè)的效率，但是維護公平就需要市場監(jiān)管這只“看得見的手”。2012年6月7日中國人民銀行決定下調(diào)金融機構(gòu)人民幣存貸款基準利率并調(diào)整利率浮動區(qū)間，此舉被市場視為向“利率市場化”的邁進，這對銀行業(yè)的有序發(fā)展是不小的挑戰(zhàn)。如何正確引導(dǎo)各商業(yè)銀行的運作，配合國家的宏觀形勢，合理的經(jīng)營紀律和配套措施必不可少。因此，只有加強市場監(jiān)管，規(guī)范銀行的業(yè)務(wù)操作，最大限度地降低道德風(fēng)險，存款保險的目標和作用才不會被扭曲。
關(guān)鍵詞:巨災(zāi)保險 現(xiàn)狀 發(fā)展路徑
巨災(zāi)風(fēng)險具有客觀性和不確定性，雖然發(fā)生幾率相對較低，但是一旦發(fā)生造成的損失巨大。這使得巨災(zāi)風(fēng)險保險與一般風(fēng)險保險相比，更加困難和復(fù)雜。我國地域廣闊，氣候多變，洪水、地震、颶風(fēng)等巨災(zāi)發(fā)生頻繁，是世界上巨災(zāi)風(fēng)險最密集的國家之一。
目前，中國對巨災(zāi)造成損失的補償基本上是依靠國家財政撥付和民間捐助，專門的商業(yè)保險仍處于探索階段。由于財政撥付的有限性、民間捐助的不穩(wěn)定性和商業(yè)保險的稀缺性，現(xiàn)有的這種保障體系對災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟補償和人民生活的恢復(fù)只能是低層次和小范圍的，中國建立有效的巨災(zāi)保險制度已經(jīng)刻不容緩。
一、我國巨災(zāi)保險制度的發(fā)展歷史
第一階段，巨災(zāi)保險的嘗試時期（1951～1958）。1951年中央人民政府政務(wù)院作出了《關(guān)于實行國家機關(guān)、國營企業(yè)、合作社財產(chǎn)強制保險及旅客強制保險的決定》。到1952年年底，國家機關(guān)、國營企業(yè)、合作社的財產(chǎn)絕大多數(shù)都辦理了保險，其中包括了地震等巨災(zāi)風(fēng)險。但是，由于歷史原因，1959年我國全面停辦了國內(nèi)保險業(yè)務(wù)。
第二階段，巨災(zāi)保險恢復(fù)時期（1980～1995）。在這個時期，針對我國企事業(yè)單位的財產(chǎn)保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險的責(zé)任范圍均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險。同時，居民家庭財產(chǎn)保險的保障范圍中也包括了各類巨災(zāi)風(fēng)險。
第三階段，現(xiàn)階段的謹慎承保時期（1995年至今）。國內(nèi)保險公司對地震等巨災(zāi)一直采取謹慎的承保策略。財產(chǎn)保險基本條款中曾一度刪除了地震保險責(zé)任。近年來，盡管企業(yè)財產(chǎn)的地震保險開始謹慎地逐步恢復(fù)，但家庭財產(chǎn)的地震保險仍然缺失。
二、我國巨災(zāi)保險制度現(xiàn)狀及問題
1.巨災(zāi)保險和再保險缺乏
目前，我國缺乏專門的巨災(zāi)商業(yè)保險和再保險，且沒有適用于地震保險等巨災(zāi)保險的獨立條款和費率，保險公司通常運用巨災(zāi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和管理費率精算厘定各類巨災(zāi)保險費率，這往往存在著由于保險費率高且投保門檻高的問題，潛在投保人的投保積極性不高，需求不足也極大的影響了保險的供給。
2.巨災(zāi)保險承保能力有限
由于我國保險業(yè)承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險的廣度和深度有限，缺乏針對企業(yè)各類財產(chǎn)和居民家庭財產(chǎn)的巨災(zāi)保險；且巨災(zāi)風(fēng)險的農(nóng)業(yè)保險處于不斷萎縮的狀態(tài)。保險業(yè)對巨災(zāi)損失的補償只能是低層次、小規(guī)模和小范圍。有限的巨災(zāi)保險承保能力與災(zāi)后巨額損失相比只是杯水車薪。
3.巨災(zāi)保險供給嚴重不足
一方面是我國自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，巨災(zāi)損害巨大。另一方面卻是缺乏系統(tǒng)的巨災(zāi)保險制度。因此，巨災(zāi)保險供給缺口非常大。總之，我國巨災(zāi)保險制度的缺位，使得商業(yè)保險對巨災(zāi)風(fēng)險的補償作用太小，保險覆蓋面不寬、防災(zāi)防損不到位、應(yīng)急處理機制不健全，難以發(fā)揮其對巨災(zāi)的基本保障作用。
三、我國建立巨災(zāi)保險制度的制約因素
作為世界上最大的發(fā)展中國家，受自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、制度機制建設(shè)等因素的影響，中國建立巨災(zāi)保險制度面臨著很大的挑戰(zhàn)。
1.從自然環(huán)境來看，中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。中國幅員遼闊，面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險復(fù)雜、地理分布不均、巨災(zāi)難以預(yù)測等因素增加了我國巨災(zāi)風(fēng)險管理的難度。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，20世紀世界最嚴重的54起自然災(zāi)害有8起發(fā)生在中國。
2.經(jīng)濟發(fā)展和保險保障功能方面，我國人均GDP和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家相比還有很大差距。我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村應(yīng)對風(fēng)險能力較弱，生產(chǎn)生活容易受到巨大影響。而我國巨災(zāi)保險的險種單一，經(jīng)濟補償功能非常有限。且我國公眾自覺參加保險的意識薄弱，對巨災(zāi)沒有足夠的認識，對政府依賴性強。
3.從制度方面來看，巨災(zāi)保險相比一般的商業(yè)保險具有一定的政策性，需要政府通過立法等形式給予支持。世界上保險制度完善的國家大都制定了巨災(zāi)保險的相關(guān)法律法規(guī)。如美國的《國家洪水保險法》、日本的《地震保險法》等，而我國在此方面的制度非常缺乏。另外，我國還需要建立政府層面的多種制度保障，如災(zāi)后應(yīng)急、風(fēng)險評估認定、災(zāi)后重建和風(fēng)險轉(zhuǎn)移等操作制度；相關(guān)稅收優(yōu)惠制度。建立調(diào)動社會各界積極性的機制，充分發(fā)揮社會力量，有效利用各界資源。
四、中國巨災(zāi)保險制度建立的路徑
根據(jù)我國巨災(zāi)風(fēng)險的類型及特點，借鑒國外的巨災(zāi)保險模的成功經(jīng)驗，我國應(yīng)加快建立以政府為主導(dǎo)，以保險保障為心，全體公眾共同參與的巨災(zāi)保險體系。
1.發(fā)揮政府在巨災(zāi)保險體系中的主導(dǎo)作用
社會的巨災(zāi)保險屬于公共或準公共產(chǎn)品范疇，巨災(zāi)保險制度的建設(shè)是一個系統(tǒng)和復(fù)雜的工程。首先，應(yīng)當(dāng)明確政府主導(dǎo)的基本思路，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的機構(gòu)，協(xié)調(diào)和推動中國巨災(zāi)保險制度建設(shè)工作；其次，應(yīng)當(dāng)投入和配給一定的公共資源，包括資金和政策，各級財政均應(yīng)當(dāng)對巨災(zāi)保險制度的建設(shè)予以一定的資金投入，建立巨災(zāi)保險的后備基金，同時，對于經(jīng)營巨災(zāi)保險的單位以稅收減免政策，引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與巨災(zāi)保險制度建設(shè)。
2.保險公司在巨災(zāi)保險建立過程中的主體作用
保險公司在發(fā)展巨災(zāi)保險的過程中要解決好兩個關(guān)鍵問題：風(fēng)險管控與市場開拓。在風(fēng)險管控過程中，一方面要通過各種技術(shù)，包括區(qū)劃技術(shù)、限額管理等，確保承保風(fēng)險和累積處于受控狀態(tài)；另一方面要通過再保險、巨災(zāi)債券等技術(shù)，特別是通過巨災(zāi)超賠安排，解決風(fēng)險分散和經(jīng)營穩(wěn)定的問題。
在研究借鑒外國巨災(zāi)保險制度建立情況的基礎(chǔ)上，中國在積極的探索金融技術(shù)和工程技術(shù)相融合、保險市場與資本市場相結(jié)合的巨災(zāi)保險制度。其主要表現(xiàn)方式就是巨災(zāi)風(fēng)險證券化，這樣做不僅能增強保險公司和再保險公司的承保能力，而且能將傳統(tǒng)意義上不可保的風(fēng)險通過證券市場進行轉(zhuǎn)移，擴大保險經(jīng)營范圍。
3.發(fā)揮社會公眾在巨災(zāi)保險制度中的責(zé)任
社會個體增強風(fēng)險防范意識，積極參與保險是發(fā)展巨災(zāi)保險體系的根本保證。只有當(dāng)個體真正認識到風(fēng)險和保險對社會和個人的重要性時，才能增強防范措施，減少風(fēng)險損失。并且個體通過自己的行動可以降低逆向選擇和道德風(fēng)險等因素給保險業(yè)帶來的不良影響，從而真正提高保險的效率和意義。
參考文獻:
為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，根據(jù)我省財政、企業(yè)和個人的承受能力，為建立保障職工基本醫(yī)療需求的社會醫(yī)療保險制度，現(xiàn)制定如下實施意見：
一、基本原則建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的原則：一是基本醫(yī)療保險的水平要與我省生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)；二是城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險，實行屬地管理；三是基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工雙方共同負擔(dān)；四是基本醫(yī)療保險基金實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合。
二、覆蓋范圍在我省境內(nèi)的城鎮(zhèn)所有用人單位，包括各類所有制企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，以及城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織業(yè)主及其從業(yè)人員（不含在城鎮(zhèn)從業(yè)的農(nóng)民），都要參加基本醫(yī)療保險。鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，積極參加基本醫(yī)療保險。
基本醫(yī)療保險原則以地級行政區(qū)為統(tǒng)籌單位，地級統(tǒng)籌有困難的，也可以縣（市）級統(tǒng)籌起步，用三年左右的時間過渡到地級統(tǒng)籌。
所有單位及其職工，原則上都應(yīng)參加所在統(tǒng)籌地區(qū)的基本醫(yī)療保險，執(zhí)行統(tǒng)一政策，基金統(tǒng)一籌集、使用和管理。
三、繳費辦法基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納。用人單位繳費率控制在職工工資總額的6 ％左右，具體比例，各統(tǒng)籌地區(qū)要實際測算，合理確定。
實際測算在6 ％以內(nèi)的，按實測數(shù)確定；確需超過6 ％的，要從嚴控制，須報經(jīng)省城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革領(lǐng)導(dǎo)組批準。職工繳費率一般為本人工資收入的2％。隨著經(jīng)濟發(fā)展，用人單位和職工繳費率可作相應(yīng)調(diào)整。個體經(jīng)濟組織業(yè)主及其從業(yè)人員，繳費基數(shù)為統(tǒng)籌地區(qū)的職工平均工資。
所有用人單位和職工必須按時足額繳納基本醫(yī)療保險費。用人單位繳費，黨政機關(guān)和財政供給的社會團體、事業(yè)單位由財政部門統(tǒng)一撥付；其它事業(yè)單位和企業(yè)由開戶銀行按月代為扣繳。職工個人繳費，由用人單位從本人工資中按月代為扣繳。其他從業(yè)人員的基本醫(yī)療保險費，由統(tǒng)籌地區(qū)制定繳費辦法。
基本醫(yī)療保險是國家法定保險，各地、各部門、各單位必須采取強有力的措施，切實保證醫(yī)療保險基金的足額征繳和正常調(diào)劑。對不按規(guī)定參加或繳納醫(yī)療保險費的用人單位，工商部門不予年檢換照；稅務(wù)部門不發(fā)給稅票；控辦不予批準購買控購商品；黨委和政府不予評優(yōu)和表彰；企業(yè)不得計提效益工資；勞動、審計部門要列入勞動監(jiān)察和審計重點。
繳費單位合并、兼并、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包時，接收或繼續(xù)經(jīng)營者必須承擔(dān)原繳費單位職工和退休人員的醫(yī)療保險責(zé)任，按規(guī)定繼續(xù)繳納基本醫(yī)療保險費。破產(chǎn)企業(yè)應(yīng)按照《企業(yè)破產(chǎn)法》及有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先償付欠繳的醫(yī)療保險費，并為退休人員一次性繳足以后所需的基本醫(yī)療保險費（計算辦法是：從企業(yè)破產(chǎn)之日起，以全部退休人員的實際年齡分別推算到75周歲止的總月數(shù)，乘以企業(yè)破產(chǎn)前一年所在統(tǒng)籌地區(qū)的企業(yè)退休人員人均月醫(yī)療費）。
四、統(tǒng)帳結(jié)合基本醫(yī)療保險基金由統(tǒng)籌基金和個人帳戶構(gòu)成。職工個人繳納的醫(yī)療保險費，全部計入個人帳戶。用人單位繳納的醫(yī)療保險費分為兩部分，一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人帳戶。劃入個人帳戶的比例一般為用人單位繳費的30％左右。具體到每個用人單位，應(yīng)以職工本人工資收入為基數(shù)，并按職工不同年齡段（一般可按45周歲以下、46周歲以上和退休人員三檔劃分）確定劃入個人帳戶的比例，年齡越大劃入個人帳戶的比例越高。劃入退休人員個人帳戶的金額，不應(yīng)低于在職職工個人帳戶（單位繳費劃入部分與個人繳費之和）
的平均水平。具體比例由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)實際測算確定。
五、支付辦法個人帳戶和統(tǒng)籌基金要劃定各自的支付范圍，分別核算，不得互相擠占。個人帳戶和統(tǒng)籌基金支付范圍，由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)實際情況確定，大體可分為三種方式：第一種方式是按發(fā)生醫(yī)療費用的數(shù)額劃分，個人帳戶支付小額醫(yī)療費用，統(tǒng)籌基金支付大額醫(yī)療費用；第二種方式是按門診和住院劃分，個人帳戶支付門診醫(yī)療費用，統(tǒng)籌基金支付住院醫(yī)療費用；第三種方式是按病種劃分，個人帳戶支付小病醫(yī)療費用，統(tǒng)籌基金支付大病醫(yī)療費用。
統(tǒng)籌基金的年起付標準，原則上控制在統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資的10％左右，年最高支付限額原則上控制在統(tǒng)籌地區(qū)職工年平均工資的4 倍左右。起付標準以下的醫(yī)療費用，從個人帳戶中支付或由個人自付。起付標準以上、最高支付限額以下的醫(yī)療費用，主要從統(tǒng)籌基金中支付（一般可采取“分段計算，累加支付”
的辦法），個人也要負擔(dān)一定比例。超過最高支付限額的醫(yī)療費用，可以通過參加商業(yè)醫(yī)療保險和社會募捐及其它途徑解決。勞動保障部門與有關(guān)部門，要認真研究建立超限額部分的救助機制，化解大額醫(yī)療費用人員的特殊困難?；踞t(yī)療保險起付標準、最高支付限額以及在起付標準以上和最高支付限額以下醫(yī)療費用的個人負擔(dān)比例，由統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)“以收定支、收支平衡”的原則確定。
對于勞動保障行政部門責(zé)令限期繳納基本醫(yī)療保險費的用人單位，逾期仍不繳納的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不再從統(tǒng)籌基金中為其職工支付醫(yī)療費用。
六、基金管理基本醫(yī)療保險基金納入財政專戶，?？顚Ｓ?，任何單位和個人都不得擠占挪用，也不得用于平衡財政預(yù)算。
基本醫(yī)療保險基金的籌集、管理和支付，由統(tǒng)籌地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)。
社會保險機構(gòu)集中管理個人帳戶確有困難的，在確保個人帳戶基金安全的前提下，也可暫由用人單位或金融部門代管。但不論采取何種方式，個人帳戶基金均不得發(fā)給職工本人。
基本醫(yī)療保險基金的銀行計息辦法，按國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行，由統(tǒng)籌地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與其開戶銀行結(jié)算。個人帳戶的本金和利息歸個人所有，可以結(jié)轉(zhuǎn)使用和繼承。職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時，個人帳戶基金要隨同轉(zhuǎn)移。農(nóng)民合同制職工在終止或解除勞動合同后，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以將基本醫(yī)療保險個人帳戶儲存額一次性發(fā)給本人。
各級勞動保障和財政部門，要加強對基本醫(yī)療保險基金的監(jiān)督管理。審計部門要定期對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的基金收支情況和管理情況進行審計。統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)設(shè)立由政府有關(guān)部門代表、用人單位代表、醫(yī)療機構(gòu)代表、工會代表和有關(guān)專家參加的醫(yī)療保險基金監(jiān)督組織，加強對基本醫(yī)療保險基金的社會監(jiān)督。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要建立健全預(yù)決算制度，財務(wù)會計制度和內(nèi)部審計制度。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的事業(yè)經(jīng)費不得從基金中提取，由各級財政預(yù)算解決。
七、醫(yī)療管理省勞動保障行政部門要會同省衛(wèi)生、藥品監(jiān)督管理、財政等有關(guān)部門，按照國家制定的基本保險藥品目錄、診療項目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標準及相應(yīng)的管理辦法，制定我省相應(yīng)的實施標準和辦法。
基本醫(yī)療保險實行定點醫(yī)療機構(gòu)（包括中醫(yī)醫(yī)院）和定點藥店管理。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要根據(jù)中西醫(yī)并舉，基層、?？坪途C合醫(yī)療機構(gòu)兼顧，方便職工就醫(yī)的原則，負責(zé)確定定點醫(yī)療機構(gòu)和定點藥店，并與之簽訂合同，明確各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。在確定定點醫(yī)療機構(gòu)和定點藥店時，要引進競爭機制，職工可選擇若干定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)、購藥，也可持處方在若干定點藥店購藥。違反規(guī)定的醫(yī)療服務(wù)和用藥，其費用不能在基本醫(yī)療保險基金中列支。
定點醫(yī)療機構(gòu)和定點藥店要規(guī)范醫(yī)藥行為，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證醫(yī)療服務(wù)和藥品質(zhì)量。凡違反國家規(guī)定和合同內(nèi)容的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。
各地要積極推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，以較少的經(jīng)費投入，使職工群眾得到良好的醫(yī)療服務(wù)，促進醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前，重點要建立醫(yī)藥分開核算、分別管理的制度，加強內(nèi)部管理，降低醫(yī)藥成本，控制醫(yī)藥費用水平；要理順醫(yī)療服務(wù)價格，降低藥品收入占醫(yī)療總收入的比重，合理提高醫(yī)療技術(shù)勞務(wù)價格；
要加強業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提高醫(yī)藥服務(wù)人員的素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，并積極創(chuàng)造條件，將基本醫(yī)療保險服務(wù)項目向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)延伸。省衛(wèi)生廳、省經(jīng)貿(mào)委要會同有關(guān)部門，根據(jù)國家政策積極推進這項改革。
八、有關(guān)人員醫(yī)療待遇離休人員、老的醫(yī)療待遇不變，醫(yī)療費用按原資金渠道解決，支付確有困難的，由同級人民政府幫助解決。離休人員、老的醫(yī)療管理仍按現(xiàn)行辦法執(zhí)行。
二等乙級以上革命傷殘軍人的醫(yī)療待遇不變，醫(yī)療費用按原資金渠道解決，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)單獨列帳管理。醫(yī)療費支付不足部分，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭鉀Q。
退休人員（含符合國發(fā)〔1978〕104 號文規(guī)定的退職人員）參加基本醫(yī)療保險，個人不繳納基本醫(yī)療保險費。對退休人員在統(tǒng)籌基金支付范圍內(nèi)個人負擔(dān)醫(yī)療費的比例，要給予適當(dāng)照顧。
國有企業(yè)下崗職工的基本醫(yī)療保險費，包括單位繳費和個人繳費，均由再就業(yè)服務(wù)中心按照當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY的60％為基數(shù)繳納。
國家公務(wù)員在參加基本醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，享受醫(yī)療補助政策。具體辦法按國家和省的規(guī)定執(zhí)行。
為了不降低一些特定行業(yè)職工和有特殊需要（即有毒、有害和艱苦崗位）職工現(xiàn)有的醫(yī)療消費水平，在參加基本醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，允許建立企業(yè)補充醫(yī)療保險。經(jīng)省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革領(lǐng)導(dǎo)組批準頒布的行業(yè)和崗位，企業(yè)補充醫(yī)療保險費占工資總額4 ％以內(nèi)的部分，從職工福利費中列支，福利費不足列支的部分，經(jīng)同級財政部門核準后列入成本。
職工因公（工）負傷、女職工生育和普通高等院校在校學(xué)生以及職工供養(yǎng)直系親屬不納入基本醫(yī)療保險，其醫(yī)療費用仍按現(xiàn)行規(guī)定從原渠道解決。
建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，是一項政策性強、涉及面廣、關(guān)系到廣大職工切身利益和國民經(jīng)濟的大事，必須積極穩(wěn)妥地進行。各級人民政府要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認識，做好宣傳工作和政治思想工作，使廣大職工和社會各方面都積極支持和參與這項改革，保證新舊制度平穩(wěn)過渡。省人民政府成立山西省城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革領(lǐng)導(dǎo)組，由省長任組長，主管副省長任副組長，勞動、財政、衛(wèi)生、藥品監(jiān)督管理、經(jīng)貿(mào)、體改等部門負責(zé)人為成員共同組成，領(lǐng)導(dǎo)組辦公室設(shè)在省勞動廳，具體負責(zé)對建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度工作的指導(dǎo)和檢查。各地（市）也要成立相應(yīng)機構(gòu)，確保醫(yī)改工作的順利進行。
關(guān)鍵詞：船載危險貨物 申報管理 法律體系
對船載危險貨物運輸實施安全監(jiān)督管理是國家賦予海事部門的法定職責(zé)。多年以來，海事部門已逐步建立起一套有效的監(jiān)管機制，其中，實施船舶載運危險貨物進出港申報審批是一個重要抓手。為了保障申報制度的順利運行，海事部門對配套的法律體系不斷進行完善，但在航運業(yè)快速發(fā)展的情況下仍然顯得相對滯后，在實際執(zhí)行過程中也存在一些問題，影響了監(jiān)管效用的充分發(fā)揮。
有關(guān)申報管理的法律體系概述
目前，我國針對船載危險貨物申報管理的要求主要是通過行政許可的方式來實現(xiàn)的，按照經(jīng)修訂的《海事行政許可條件規(guī)定》（交通運輸部令2015年第7號）和《海事行政執(zhí)法政務(wù)公開指南》，該項行政許可名為“載運危險貨物和污染危害性貨物進出港口審批”，包括危險貨物和污染危害性貨物兩種情況。遵循這樣的劃分原則，設(shè)立該許可的法律法規(guī)可以分為兩類，一類是以危險貨物作為調(diào)整對象的，包括了《海安法》、《港口法》和《內(nèi)河條例》；另一類以污染危害性貨物作為調(diào)整對象，主要是《海環(huán)法》和《防污條例》；《?；瘲l例》則相對特殊，只針對危險化學(xué)品。
為了使法律法規(guī)得到有效執(zhí)行，交通運輸部先后制定、修訂了《水路危險貨物運輸規(guī)則（第一部分）水路包裝危險貨物運輸規(guī)則》（交通部令1996年第10號）、《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理條例》（交通部令2005年第11號）、《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運輸部令2012年第4號）、《港口危險貨物安全管理規(guī)定》（交通運輸部令2012年第9號）、《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》（交通運輸部令2013年第17號）、《海上海事行政處罰規(guī)定》（交通運輸部令2015年第8號）、《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》（交通運輸部令2015年第9號）等配套規(guī)章以及相應(yīng)的技術(shù)標準和規(guī)范性文件，從而形成了一個相對成熟的法律體系。
存在的問題及原因分析
1、法規(guī)調(diào)整對象交叉重疊
《?；瘲l例》對危險化學(xué)品進行了定義，《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》明確了危險貨物的范疇，污染危害性貨物的含義則通過《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理條例》和《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》對內(nèi)河和沿海兩個適用范圍做出不同的表述。通過比較可以發(fā)現(xiàn)危險貨物、污染危害性貨物以及危險化學(xué)品三者的范圍存在相當(dāng)一部分的重合，對于這部分貨物而言，法規(guī)的適用成為了一個難題。另外，《港口危險貨物安全管理規(guī)定》也有危險貨物的定義，但是范圍相對較小，存在著適用海事申報要求的危險貨物或污染危害性貨物不屬于港口危險貨物作業(yè)認可范圍的情況，造成海事申報的許可條件無法滿足。
2、許可事項表述不嚴謹
按照《港口法》，海事部門負責(zé)船舶載運危險貨物進出港口申報的審批，與港口行政管理部門所負責(zé)的危險貨物港口裝卸作業(yè)審批是相互銜接的兩個許可事項。但《海環(huán)法》卻將兩種行為結(jié)果混為一談，比如其第六十七條“……必須事先向海事行政主管部門申報。經(jīng)批準后，方可進出港口、過境停留或者裝卸作業(yè)”，此種表述容易引發(fā)相對人對部門職責(zé)劃分的誤讀。此外，《海安法》中也有類似規(guī)定，考慮到在當(dāng)時的體制下，其表述是符合主管機關(guān)的職能定位的，但水監(jiān)體制改革已完成多年，原規(guī)定已經(jīng)不符合形勢發(fā)展的要求。
3、進港申報執(zhí)行不便
部海事局在《關(guān)于印發(fā)實施意見的通知》（海法規(guī)〔2010〕118號）中明確了辦理船舶進港貨申報的主體是接收貨物的貨物所有人或者人，辦理船舶出港貨申報的主體是托運貨物的貨物所有人或者人。在實際工作中，因為進出港的貨申報主體不同，給行政相對人帶來了一定的負擔(dān)。特別是對于進港的大型集裝箱船舶來說，辦理貨申報的主體是數(shù)量眾多的收貨人或人，由于承運人對收貨人缺乏約束手段，如果收貨人不及時主動申報或者委托申報，那么船舶適載申報也將無法辦理，對船舶的進出港造成直接影響。
4、瞞報謊報缺乏定義
現(xiàn)行法律規(guī)范未對拒報、瞞報、匿報、謊報、漏報、夾帶等名詞進行解釋，造成了海事部門和行政相對人對法規(guī)適用出現(xiàn)不同意見。比如，《?；瘲l例》第六十三條“托運人未向承運人說明所托運的危險化學(xué)品的種類、數(shù)量、危險特性”與第六十四條“托運人……不得將危險化學(xué)品匿報為普通貨物”意思相近，但法規(guī)將兩者分別表述，并且對應(yīng)的處罰額度相差較大，可能會出現(xiàn)選擇性處罰的情況，因此如何區(qū)分兩種情形亟需明確。此外，對于《?；瘲l例》第六十四條中的“在普通貨物中夾帶危險化學(xué)品”和“將危險化學(xué)品匿報為普通貨物”兩種情形，許多執(zhí)法人員也存在一定的認知困惑。
5、瞞報謊報覆蓋面不全
目前針對瞞報謊報等行為提出管理規(guī)定或罰則的法律文件包括《海環(huán)法》第七十四條、《?；瘲l例》第八十六條和第八十七條、《海上海事行政處罰規(guī)定》第四十二條和第四十三條以及《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》第二十六條和第二十八條。通過對這些法律條款進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)瞞報謊報的適用范圍并不全面，對于沿海運輸?shù)奈ｋU貨物來說，除非已經(jīng)納入污染危害性貨物名錄或危險化學(xué)品名錄，否則沒有依據(jù)對其瞞報謊報行為實施處罰，只能按船舶載運危險貨物進出港口未經(jīng)批準的條款進行處罰。
6、瞞報謊報處罰有爭議
按照通常理解，瞞報、謊報、夾帶等都是基于船載危險貨物或污染危害性貨物需要辦理申報手續(xù)而言的，但海事部門內(nèi)部對于如何界定這幾種行為與未按要求辦理申報行為之間的關(guān)系一直存在著爭議，并直接影響行政處罰的實施。有觀點認為這幾種行為均屬于未按要求辦理申報的情形，是對其中原因作進一步的定性，因而應(yīng)視為同一違法行為，并適用《行政處罰法》“一事不再罰”的原則，既可以依據(jù)未按要求辦理申報的條款進行處罰，也可以根據(jù)具體原因和責(zé)任主體對照瞞報或者謊報的條款進行處罰。同時，也有人認為兩者屬于獨立的違法行為，并且責(zé)任主體不同，應(yīng)該分別予以處罰。
7、行政處罰力度不夠
瞞報謊報主要發(fā)生在集裝箱運輸方式中，多數(shù)案件的責(zé)任都在于托運人（貨主或貨代）未向承運人說明貨物的危險性質(zhì)，主要原因是為了非法獲利。正常情況下，危險貨物集裝箱在港的各種費用以及海運費比普通貨物集裝箱高出許多，而且還需要辦理繁瑣的行政手續(xù)，花費更多的時間成本。盡管承運人與托運人簽訂普通貨物運輸合同時一般都要求托運人出具非危保函，保留發(fā)生事故后追索的權(quán)利，但瞞報謊報并不一定會發(fā)生事故，而且大部分托運人承擔(dān)損失的能力不強，一旦發(fā)生事故，承運人往往難以追回損失。同時，海事部門的監(jiān)管能力有限，開箱查驗率低，加上對該類違法行為的處罰最高不超過20萬元，與其危害程度完全不相稱。因此對于托運人而言，瞞報謊報的違法成本遠低于違法獲利，在高額利潤的驅(qū)使下，一部分托運人選擇了鋌而走險。
8、開箱查驗受申報時限制約
對存在嫌疑的集裝箱實施開箱查驗是查處瞞報謊報行為的有效手段。對于進港的集裝箱貨物來說，開箱查驗必然要在船舶卸載之后進行，此時船舶進港的事實已完成，申報的時限也已超過，具備了查處瞞報謊報的條件。但是對于出港的集裝箱而言情況就相對復(fù)雜，因為在船舶出港后實施登輪開箱查驗的可行性不強，所以應(yīng)選擇在申報時限后、船舶出港前進行檢查，即必須抓住船舶出港前24小時這個節(jié)點，否則就可能會造成違法構(gòu)成要件的缺失和監(jiān)管越位，因此對海事部門的執(zhí)法能力構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。
9、實施兩員資質(zhì)管理依據(jù)不足
自2014年以來，國務(wù)院已經(jīng)分四批取消了200多項職業(yè)資格許可和認定事項，并規(guī)定了對于國務(wù)院部門設(shè)置實施的沒有法律法規(guī)依據(jù)的準入類職業(yè)資格一律取消。一直以來，海事部門都是采取對兩員進行培訓(xùn)發(fā)證的方式實施管理，未經(jīng)培訓(xùn)發(fā)證的人員不具有辦理申報手續(xù)的資格。然而截至目前，只有《?；瘲l例》第四十四條對“危險化學(xué)品申報人員和集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查員”做出了從業(yè)資格的要求。同時，《海事行政許可條件規(guī)定》第二十四條關(guān)于“危險化學(xué)品水路運輸人員資格注冊認可”的條件涉嫌將危險化學(xué)品與危險貨物的概念混淆。因此，按照國務(wù)院的精神，可以說海事部門繼續(xù)實施兩員資質(zhì)管理的法律依據(jù)不足。
工作建議
1、建立協(xié)同機制，增強法規(guī)協(xié)調(diào)性
長期以來，我們的立法工作都將重點放在規(guī)則制定上，而忽視了對整個法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，配套法律文件的修改和廢止工作滯后，法律指導(dǎo)嚴重不足，造成了出臺的一些規(guī)定交叉重合、互相沖突、銜接不暢，影響了管理效果。因此，建立一套協(xié)同推進的立改廢釋機制十分必要。首先，建議結(jié)合三個清單制定工作，對現(xiàn)行法律文件進行后評估，清理與法律法規(guī)要求不符的規(guī)范性文件。其次，應(yīng)建立常態(tài)化工作機制，當(dāng)上位法開展修訂時，必須同時著手準備下位法及相關(guān)配套規(guī)定的修改，以避免發(fā)生沖突。同時，對于法律要求不甚明確或存在爭議的，應(yīng)及時通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰詸?quán)威解讀，統(tǒng)一執(zhí)法標準。
2、實行開門立法，提高法規(guī)實效性
立法既要解決理論問題，也要解決實際問題，否則提出的一些管理規(guī)定脫離實際情況、難以落實，就會造成監(jiān)管措施與立法目的的錯位。要想避免這一現(xiàn)象就必須推進科學(xué)立法、民主立法，健全主管機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。具體來說就是立法工作要廣泛聽取基層執(zhí)法部門以及航運企業(yè)等利益相關(guān)人的意見。在安全管理方面，海事部門與航運企業(yè)有著共同的目標。基層執(zhí)法部門負責(zé)直接實施監(jiān)管，對管理措施的可操作性最有發(fā)言權(quán)；航運企業(yè)是市場的直接參與者，更加熟悉市場運作的規(guī)則和模式，洞悉市場的變化，能夠從執(zhí)行層面感受到政策法規(guī)的實際效果。因此，立法工作必須重視基層和社會意見，科學(xué)評估監(jiān)管設(shè)想的投入與產(chǎn)出比，在立意與民意中尋求平衡點。
3、歸并調(diào)整對象，重構(gòu)監(jiān)管思路
目前，《海安法》修訂已進入關(guān)鍵階段，建議部海事局抓住機遇，重新審視危險貨物與污染危害性貨物并行的監(jiān)管思路，評估將兩者合并管理的可行性。從現(xiàn)有定義來看，污染危害性貨物的范圍主要側(cè)重于防污染的角度，覆蓋范圍更廣，而危險貨物的定義兼具安全與防污染的考量，更為社會所熟知。因此，建議在《海安法》中增加危險貨物的定義，明確將污染危害性貨物和危險化學(xué)品均納入危險貨物的范疇，并在表述上注意與《港口法》、《海環(huán)法》以及《危化條例》的對接，以便于管理和實際操作。同時，為了使海事部門和港口行政管理部門的監(jiān)管工作能夠有效銜接，建議對《港口危險貨物安全管理規(guī)定》中的危險貨物定義進行同步調(diào)整。
4、加快法規(guī)修訂，滿足形勢發(fā)展需要
一是對《防污條例》及其配套規(guī)章進行修訂，弱化甚至取消貨申報環(huán)節(jié)，避免取代承運人對貨物適運的審查義務(wù)，防止貨申報發(fā)展成為一個實質(zhì)性的審批事項。二是啟動《內(nèi)河條例》的修訂，將內(nèi)河與沿海的危險貨物管理思路統(tǒng)一，并且由于其部分條款直接適用舊《?；瘲l例》的規(guī)定，而《?；瘲l例》修訂后在法規(guī)調(diào)整對象及內(nèi)容方面有了較大幅度的變化，此類條款理應(yīng)修改。三是加快《水路危規(guī)》修訂進度，交通運輸部已組織起草了新的《水路危險貨物運輸管理規(guī)定》并征求意見，該《規(guī)定》包括了船舶運輸?shù)恼鹿?jié)，出臺后將與《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》層級相同，而且內(nèi)容存在重合，兩者之間的關(guān)系需要厘清。
5、明確管理依據(jù)，推進兩員資質(zhì)管理
危險貨物申報和裝箱檢查工作具有極強的專業(yè)性，實施兩員資質(zhì)管理不僅有利于督促兩員強化責(zé)任意識，也有利于統(tǒng)一行業(yè)管理，而且這一做法已經(jīng)多年實踐證明是行之有效的。但是按照依法治國的理念，政府部門的一切行為都應(yīng)于法有據(jù)，因此，建議推動《港口法》進行修訂，在法律層面明確賦予海事部門對兩員實施資質(zhì)管理的權(quán)力。同時，努力爭取政策支持，將兩員納入國家統(tǒng)一的職業(yè)資格制度管理，為從業(yè)人員提供職業(yè)保障，這將有助于提高職業(yè)認同感和吸引力，從而緩解由于兩員流動性過大帶來的管理壓力。
6、加大處罰力度，提升法律威懾力
首先，積極爭取在《海安法》和《內(nèi)河條例》中增加對于瞞報謊報行為的定義、禁止性規(guī)定和罰則，在完成修訂前，可通過規(guī)范性文件對瞞報謊報行為的性質(zhì)認定、處罰執(zhí)行以及開箱查驗節(jié)點等做出明確要求。其次，與多部門合作建立違法追溯機制，發(fā)現(xiàn)瞞報謊報違法行為之后由各職能部門對危險貨物生產(chǎn)流通各個環(huán)節(jié)進行倒查，對違法鏈條進行深度打擊，形成齊抓共管的局面。第三是提高對瞞報謊報違法行為的處罰上限，根據(jù)所涉及的危險貨物數(shù)量和危險性質(zhì)建立一套量化指標，對情節(jié)嚴重的實施重罰，造成或可能造成嚴重后果的移交公安機關(guān)處理，同時考慮增加處罰方式，如納入社會征信體系、公開處罰結(jié)果等。
結(jié)語
隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展對于危險貨物生產(chǎn)和應(yīng)用的需求愈發(fā)旺盛，通過船舶運輸?shù)奈ｋU貨物品種和數(shù)量將保持增長勢頭，船載危險貨物安全監(jiān)管壓力越來越大。因此，作為加強船載危險貨物監(jiān)管的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實施事中事后監(jiān)管的前提，海事部門只有結(jié)合實際情況，持續(xù)不斷地完善配套法律體系建設(shè)，才能保障申報制度的有效運行，使船舶危險品運輸市場更加健康、有序、安全發(fā)展。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞 危險貨物運輸；環(huán)境應(yīng)急；安全環(huán)?？?；交通事故
文／傅煌輝 劉彬彬 牛光甲
近年來，由交通運輸事故次生的突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)。來自環(huán)境保護部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國2006年以來調(diào)度的突發(fā)環(huán)境事件中，1/3的事件由交通運輸事故次生。交通運輸事故已成為突發(fā)環(huán)境事件的重要誘因之一，特別是一些危險貨物運輸交通事故，不僅造成人員傷亡，同時也造成嚴重的環(huán)境污染和社會影響。2014年5月，320國道浙江杭州桐廬段一輛槽罐車發(fā)生交通事故致四氯乙烷泄漏，造成事發(fā)地附近部分水體受到污染，富陽市自來水廠暫停取水，事件對群眾的正常生產(chǎn)和生活帶來較大的影響。因此，如何妥善處置危險貨物運輸中交通事故次生的突發(fā)環(huán)境事件，切實防范或減少環(huán)境污染，已經(jīng)成為當(dāng)前環(huán)境安全保障工作的一項重要任務(wù)，亟待研究解決。
當(dāng)前危險貨物運輸交通事故次生環(huán)境事件應(yīng)急處置存在的問題
為進一步強化危險貨物運輸安全管理，我國交通運輸?shù)认嚓P(guān)部門相繼出臺了許多管理辦法和規(guī)范，加大了對危險貨物運輸?shù)谋O(jiān)管力度，但受企業(yè)主體責(zé)任意識淡薄、政府突發(fā)事件應(yīng)急處置人員能力不足、事故信息交流不暢等多種因素的影響，危險貨物運輸交通事故次生突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置還存在以下問題。
企業(yè)主體責(zé)任落實不到位，從業(yè)人員素質(zhì)不高
運輸危險化學(xué)品的駕駛?cè)藛T和押運人員在運輸前應(yīng)當(dāng)根據(jù)危險化學(xué)品的危險特性配備必要的防護用品和應(yīng)急救援器材，并了解出現(xiàn)危險情況時的應(yīng)急處置方法。然而對近年發(fā)生的交通事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，危險化學(xué)品運輸企業(yè)主體責(zé)任落實不到位，沒有隨車配備必要的應(yīng)急設(shè)施，未能對從業(yè)人員開展日常培訓(xùn)，駕駛?cè)藛T和押運人員素質(zhì)不高，對事故處理的知識了解甚少，甚至當(dāng)場逃匿的現(xiàn)象時有發(fā)生，錯失先期處置最佳時機。2012年5月5日，陜西漢中一輛裝載34噸苯乙烯的槽罐車在108國道寧強縣段發(fā)生側(cè)翻，事發(fā)后，車輛的駕駛?cè)藛T和押運人員未及時采取措施封堵罐體泄漏口，未截流事故車輛周邊滲漏的苯乙烯來控制污染，導(dǎo)致約6噸苯乙烯進入漢江，造成漢江水質(zhì)嚴重污染。
事件信息交流不暢，環(huán)保部門未能及時參與應(yīng)急處置
在危險貨物運輸交通事故發(fā)生后，危險貨物運輸車輛的駕駛?cè)藛T和押運人員缺乏對環(huán)境風(fēng)險的認識或不知道環(huán)保部門聯(lián)系方式，未能及時向環(huán)保部門報告事件信息，而第一時間到達現(xiàn)場處置事故的交通管理部門和公安消防部門，缺乏直接的事件信息溝通渠道，導(dǎo)致環(huán)保部門接到事故報告的時間滯后，未能及時參與應(yīng)急處置，造成環(huán)境污染的擴大。2011年6月4日，浙江省建德市一輛載有31噸苯酚化學(xué)品的槽罐車發(fā)生交通事故，由于事件信息交流不暢，環(huán)保部門沒有在第一時間接到報告并參與應(yīng)急處置，公安消防部門為了盡快疏通交通，使用大量消防水沖洗現(xiàn)場，導(dǎo)致大量含苯酚的消防水流入新安江，污染了新安江的部分飲用水水源地，造成杭州市部分縣區(qū)一度停水。
運輸物品性質(zhì)不清，增加了環(huán)境應(yīng)急難度
根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國每年道路運輸危險貨物有6000多種，總量在2億噸以上。不同的危險貨物，其理化性質(zhì)及其對周邊大氣、水體、土壤等環(huán)境影響程度不盡相同，發(fā)生事故后采取的應(yīng)急處置方法也千差萬別。第一時間到達現(xiàn)場處置事故的交通管理部門和公安消防部門由于缺乏及時準確掌握危險貨物性質(zhì)的有效途徑，往往只能靠經(jīng)驗對危險貨物做出判斷，人為增加了應(yīng)急處置難度，一旦判斷不準就會造成重大環(huán)境污染。2006年6月l2日，108國道山西省繁峙縣段發(fā)生了一起槽罐車側(cè)翻事故，大約30噸煤焦油進入大沙河。事發(fā)后，由于應(yīng)急處置人員無法了解運輸貨物的性質(zhì)，未能及時筑壩攔截、吸附清理有毒物質(zhì)，直接威脅到下游作為2008年北京奧運會備用水源地的王快水庫的水質(zhì)安全，產(chǎn)生了極大的社會影響。
應(yīng)急救援人員處置措施不完善，次生環(huán)境污染時有發(fā)生
發(fā)生危險貨物運輸交通事故以后，最先趕赴現(xiàn)場開展應(yīng)急救援一般是交通管理和公安消防人員，而他們更注重對人身和財產(chǎn)的搶救與保護，對事發(fā)地周圍環(huán)境敏感性判斷不足，不主動了解掌握事發(fā)地周圍是否存在飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)等特殊區(qū)域而采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，極易次生突發(fā)環(huán)境事件。2008年3月5日，湖北隨州曾都區(qū)殷店鎮(zhèn)發(fā)生一起槽罐車運輸事故致二甘醇泄漏，當(dāng)?shù)毓蚕啦块T對二甘醇的環(huán)境危害性考慮不充分，沒有依托地形構(gòu)筑緊急的導(dǎo)流溝，將泄漏的化學(xué)品和消防廢水進行有效控制或集中收存，而按照常規(guī)作業(yè)噴灑消防水，導(dǎo)致消防廢水進入漂水河，造成嚴重的環(huán)境污染。建立危險貨物運輸安全環(huán)?？ㄖ贫鹊谋匾院鸵饬x
必要性
針對日益突出的危險貨物運輸交通事故及其危害，交通運輸部門在《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》第39條規(guī)定：駕駛?cè)藛T或者押運人員應(yīng)當(dāng)按照《汽車運輸危險貨物規(guī)則》的要求，隨車攜帶《道路運輸危險貨物安全卡》（以下簡稱《安全卡》）；《安全卡》主要包含：裝載危險貨物的化學(xué)品名稱、儲運要求、泄漏處理、急救、滅火、防護措施以及相關(guān)部門的聯(lián)系方式等內(nèi)容。然而，這些內(nèi)容側(cè)重于人員急救防護、滅火和消防救援，缺少必要的防范次生突發(fā)環(huán)境事件或減輕環(huán)境影響的措施，難以應(yīng)對日益高發(fā)的危險貨物運輸交通事故次生突發(fā)環(huán)境事件。為此，有必要在現(xiàn)行《安全卡》的基礎(chǔ)上，建立健全并實施安全環(huán)?？ㄖ贫龋酱龠\輸企業(yè)和相關(guān)部門提高環(huán)保意識，做好信息報告，采取科學(xué)有效的應(yīng)急處置措施，遏制突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。
意義
第一，安全環(huán)保卡制度有利于環(huán)境應(yīng)急中相關(guān)人員盡快熟悉運輸物品性質(zhì)，提高防范意識。安全環(huán)?？ㄖ贫纫笪ｋU貨物運輸單位在承運前，對危險貨物的性質(zhì)進行詳細調(diào)查，制作安全環(huán)?？?，并由駕駛?cè)藛T和押運人員熟悉掌握，有利于增強相關(guān)人員突發(fā)環(huán)境事件防范意識，遵守危險貨物運輸安全的相關(guān)規(guī)定，做好承運前的各項檢查等準備工作，配備必要的防護工具和設(shè)備，從源頭上降低發(fā)生環(huán)境事故的概率。
第二，安全環(huán)?？ㄖ贫扔欣谕话l(fā)環(huán)境事件信息的及時報告，快速開展應(yīng)急處置。安全環(huán)?？ㄖ贫纫笪ｋU貨物運輸單位提前了解運輸沿線的安監(jiān)、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等相關(guān)部門和單位的聯(lián)系方式，有利于駕駛?cè)藛T和押運人員在第一時間報告事故情況，及時反饋事故現(xiàn)場態(tài)勢和事故發(fā)生地敏感目標等重要信息，減少遲報漏報現(xiàn)象，為事故應(yīng)急處置爭取時間。
第三，安全環(huán)?？ㄖ贫扔欣陂_展事故先期處置，將環(huán)境污染消滅在萌芽中。安全環(huán)?？ㄖ贫纫笪ｋU貨物運輸單位預(yù)先制定好危險貨物泄漏至特殊區(qū)域，如飲用水水源保護區(qū)、居民聚集區(qū)、自然保護區(qū)等重要環(huán)境敏感保護目標的現(xiàn)場處置措施，可以有效彌補駕駛?cè)藛T和押運人員專業(yè)知識的短板，提高其事故的先期處置能力，避免事態(tài)的擴大，將環(huán)境污染消滅在萌芽之中。
第四，安全環(huán)?？ㄖ贫扔欣趹?yīng)急處置救援隊伍現(xiàn)場處置事故，防范次生突發(fā)環(huán)境事件。安全環(huán)?？ㄖ贫纫筝d明危險貨物理化、毒害等性質(zhì)和環(huán)保處置要求等相關(guān)信息，有利于公安消防等應(yīng)急處置救援隊伍根據(jù)事故現(xiàn)場實際情況，對污染情形和發(fā)展態(tài)勢進行研判，采取疏散、圍堵、降污等現(xiàn)場處置措施，有效防范次生突發(fā)環(huán)境事件。
第五，安全環(huán)保卡制度有利于提高部門間協(xié)調(diào)合作，加強危險貨物監(jiān)管。安全環(huán)?？ㄖ贫纫髲娀嚓P(guān)部門之間的協(xié)作機制，摒棄危險貨物監(jiān)管各自為政、單打獨斗的思維，不僅有利于形成合力、共同強化對危險貨物運輸?shù)谋O(jiān)管，而且也促使各個部門在處理危險貨物運輸交通事故時，達成“救環(huán)境優(yōu)于救財產(chǎn)”的統(tǒng)一認識，防范次生環(huán)境污染，保障交通運輸和環(huán)境安全。推動和實施安全環(huán)?？ㄖ贫鹊慕ㄗh
安全環(huán)保卡制度是有效防范和妥善處置危險貨物運輸交通事故次生突發(fā)環(huán)境事件的重要手段，但是在我國還屬于新事物，需要發(fā)揮政府及其相關(guān)部門、危險貨物運輸企業(yè)、駕駛?cè)藛T和押運人員等各方的力量，將其當(dāng)作一項系統(tǒng)工程，從各個方面完善并推動實施。
修訂現(xiàn)有的部門規(guī)章，推動建立安全環(huán)保卡制度
2013年12月，交通運輸部和環(huán)境保護部簽訂了《關(guān)于建立應(yīng)急聯(lián)動工作機制的協(xié)議》，提出加強在危險化學(xué)品、危險廢物等運輸環(huán)節(jié)的合作，推動實施安全環(huán)保卡。該協(xié)議為推動建立安全環(huán)保卡制度指明了方向。建議交通運輸部和環(huán)境保護部結(jié)合當(dāng)前形勢和實際工作需要，對《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》等規(guī)章進行修訂，聯(lián)合出臺安全環(huán)保卡制度的實施細則，推動地方各級交通、環(huán)保部門及相關(guān)運輸企業(yè)實施安全環(huán)?？ㄖ贫?，并在綜合評估各地實施效果基礎(chǔ)上，擇機將安全環(huán)保卡制度在相關(guān)法律法規(guī)中予以明確規(guī)定。
研究制定技術(shù)標準，指導(dǎo)運輸企業(yè)制作安全環(huán)保卡
為推動企業(yè)落實安全環(huán)保卡制度，建議盡快規(guī)范并統(tǒng)一安全環(huán)?？ǜ袷絻?nèi)容，可由交通、環(huán)保、公安消防等部門在《安全卡》的基礎(chǔ)上，共同研究制定安全環(huán)?？ㄏ嚓P(guān)技術(shù)標準，規(guī)范安全環(huán)?？ǖ男问胶蛢?nèi)容，增加防范和妥善處置次生環(huán)境污染的信息（如危險貨物的理化性質(zhì)，可能對周圍大氣、水體、土壤等造成的影響以及相應(yīng)的環(huán)境應(yīng)急處置措施），指導(dǎo)運輸企業(yè)和相關(guān)人員制作安全環(huán)?？?。
開展危險貨物處置技術(shù)基礎(chǔ)研究，提高應(yīng)急處置水平
危險貨物種類繁多，對環(huán)境的影響以及所采取的應(yīng)急處置措施千差萬別大部分企業(yè)缺少信息收集渠道和經(jīng)驗積累，很難制作出科學(xué)合理的安全環(huán)?？ā＝ㄗh交通和環(huán)保部門加強在危險貨物對環(huán)境影響以及應(yīng)急處置技術(shù)方面的基礎(chǔ)研究，彌補現(xiàn)階段技術(shù)空白，建立一套門類齊全、可操作性強、環(huán)境影響小的危險貨物應(yīng)急處置措施數(shù)據(jù)庫，并向社會公開，方便危險貨物運輸企業(yè)查詢使用。
建立運輸信息管理系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)安全環(huán)?？娮有畔⒒?/p>
我國幅員遼闊，地形復(fù)雜，危險貨物交通事故在時間和空間上具有很大的不確定性，信息報告困難。因此，建議借鑒國際先進經(jīng)驗，利用現(xiàn)階段已經(jīng)成熟的無線射頻、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，建設(shè)全時段、全地域的危險貨物運輸信息管理系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)安全環(huán)?？娮有畔⒒?，不僅有利于對危險貨物運輸?shù)娜瘫O(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)運輸事故，而且在事故現(xiàn)場無法獲取到安全環(huán)?？ɑ蛘弑粨p毀的情況下，可以通過信息平臺查詢并獲取相關(guān)信息，指導(dǎo)現(xiàn)場應(yīng)急處置工作。
強化運輸企業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)和考核，提高專業(yè)素質(zhì)
建議政府及其相關(guān)部門要加強危險貨物運輸企業(yè)從業(yè)人員的安全環(huán)?？ㄏ嚓P(guān)知識培訓(xùn)，并將環(huán)保知識納入從事道路危險貨物運輸?shù)鸟{駛?cè)藛T、押運人員等相關(guān)人員的從業(yè)資格考試內(nèi)容，未經(jīng)考核合格，不得從事危險貨物運輸相關(guān)職業(yè)。危險貨物運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)有針對性地制定安全環(huán)?？ㄖ贫热粘Ｅ嘤?xùn)計劃，強化關(guān)于危險貨物對環(huán)境主要影響及其應(yīng)急處置措施等環(huán)保知識的培訓(xùn)，增強環(huán)境意識，提高專業(yè)素養(yǎng)。
聯(lián)合開展應(yīng)急演練和宣傳教育，提高處置能力和防范意識
一方面建議加強部門聯(lián)動。公安消防部門是綜合應(yīng)急處置救援的主力軍，建議公安消防部門將安全環(huán)?？ㄏ嚓P(guān)內(nèi)容列入訓(xùn)練科目，聯(lián)合環(huán)保部門按照安全環(huán)?？ㄖ械膽?yīng)急處置措施開展突發(fā)事件應(yīng)急演練，提高部門間的聯(lián)動協(xié)作能力。另一方面建議提高宣傳力度。環(huán)保、交通、公安消防等部門充分利用網(wǎng)絡(luò)、書籍、廣播、電視等多種媒體，向危險貨物運輸企業(yè)、駕駛?cè)藛T、押運人員等相關(guān)人員，宣傳安全環(huán)保卡制度的相關(guān)要求和主要作用等信息，提高其事故防范和環(huán)保意識。
主要
參考文獻：
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各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院
各部委、各直屬機構(gòu):
2006年以來,各地區(qū)、各部門認真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手,加大資金投入,強化責(zé)任考核,完善政策機制,加強綜合協(xié)調(diào),節(jié)能減排工作取得重要進展。全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計下降14.38%,化學(xué)需氧量排放總量下降9.66%,二氧化硫排放總量下降13.14%。但要實現(xiàn)“十一五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右的目標,任務(wù)還相當(dāng)艱巨。為進一步加大工作力度,確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標,現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下:
一、增強做好節(jié)能減排工作的緊迫感和責(zé)任感?！笆晃濉惫?jié)能減排指標是具有法律約束力的指標,是政府向全國人民作出的莊嚴承諾,是衡量落實科學(xué)發(fā)展觀、加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成效的重要標志,事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,事關(guān)人民群眾切身利益,事關(guān)我國的國際形象。當(dāng)前,節(jié)能減排形勢十分嚴峻,特別是2009年第三季度以來,高耗能、高排放行業(yè)快速增長,一些被淘汰的落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃,能源需求大幅增加,能耗強度、二氧化硫排放量下降速度放緩甚至由降轉(zhuǎn)升,化學(xué)需氧量排放總量下降趨勢明顯減緩。為應(yīng)對全球氣候變化,我國政府承諾到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%,節(jié)能提高能效的貢獻率要達到85%以上,這也給節(jié)能減排工作帶來巨大挑戰(zhàn)。各地區(qū)、各部門要充分認識加強節(jié)能減排工作的重要性和緊迫性,切實增強使命感和責(zé)任感,下更大決心,花更大氣力,果斷采取強有力、見效快的政策措施,打好節(jié)能減排攻堅戰(zhàn),確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標。
二、強化節(jié)能減排目標責(zé)任。組織開展對省級政府2009年節(jié)能減排目標完成情況和措施落實情況及“十一五”目標完成進度的評價考核,考核結(jié)果向社會公告,落實獎懲措施,加大問責(zé)力度。及時2009年全國和各地區(qū)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、主要污染物排放量指標公報,以及2010年上半年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、主要污染物排放量指標公報。各地區(qū)要按照節(jié)能減排目標責(zé)任制的要求,一級抓一級,層層抓落實,組織開展本地區(qū)節(jié)能減排目標責(zé)任評價考核工作,對未完成目標的地區(qū)進行責(zé)任追究。到“十一五”末,要對節(jié)能減排目標完成情況算總賬,實行嚴格的問責(zé)制,對未完成任務(wù)的地區(qū)、企業(yè)集團和行政不作為的部門,都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分。各地區(qū)“十二五”節(jié)能目標任務(wù)的確定要以2005年為基數(shù)。各省級政府要在5月底前,將本地區(qū)2010年節(jié)能減排目標和實施方案報國務(wù)院。
三、加大淘汰落后產(chǎn)能力度。2010年關(guān)停小火電機組1000萬千瓦,淘汰落后煉鐵產(chǎn)能2500萬噸、煉鋼600萬噸、水泥5000萬噸、電解鋁33萬噸、平板玻璃600萬重箱、造紙53萬噸。各省級政府要抓緊制定本地區(qū)今年淘汰落后產(chǎn)能任務(wù),將任務(wù)分解到市、縣和有關(guān)企業(yè),并于5月20日前報國務(wù)院有關(guān)部門。有關(guān)部門要在5月底前下達各地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能任務(wù),公布淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單,確保落后產(chǎn)能在第三季度前全部關(guān)停。加強淘汰落后產(chǎn)能核查,對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū),嚴格控制國家安排的投資項目,實行項目“區(qū)域限批”,暫停對該地區(qū)項目的環(huán)評、供地、核準和審批。對未按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè),依法吊銷排污許可證、生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證,投資管理部門不予審批和核準新的投資項目,國土資源管理部門不予批準新增用地,有關(guān)部門依法停止落后產(chǎn)能生產(chǎn)的供電供水。
四、嚴控高耗能、高排放行業(yè)過快增長。嚴格控制“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)新上項目。各級投資主管部門要進一步加強項目審核管理,今年內(nèi)不再審批、核準、備案“兩高”和產(chǎn)能過剩行業(yè)擴大產(chǎn)能項目。未通過環(huán)評、節(jié)能審查和土地預(yù)審的項目,一律不準開工建設(shè)。對違規(guī)在建項目,有關(guān)部門要責(zé)令停止建設(shè),金融機構(gòu)一律不得發(fā)放貸款。對違規(guī)建成的項目,要責(zé)令停止生產(chǎn),金融機構(gòu)一律不得發(fā)放流動資金貸款,有關(guān)部門要停止供電供水。落實限制“兩高”產(chǎn)品出口的各項政策,控制“兩高”產(chǎn)品出口。
五、加快實施節(jié)能減排重點工程。安排中央預(yù)算內(nèi)投資333億元、中央財政資金500億元,重點支持十大重點節(jié)能工程建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、重點流域水污染治理,以及節(jié)能環(huán)保能力建設(shè)等,形成年節(jié)能能力8000萬噸標準煤,新增城鎮(zhèn)污水日處理能力1500萬噸、垃圾日處理能力6萬噸。各地區(qū)要將節(jié)能減排指標落實到具體項目,節(jié)能減排專項資金要向能直接形成節(jié)能減排能力的項目傾斜,盡早下達資金,盡快形成節(jié)能減排能力。有關(guān)部門要在6月中旬前出臺加快推行合同能源管理,促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套政策,對節(jié)能服務(wù)公司為企業(yè)實施節(jié)能改造給予支持。
六、切實加強用能管理。要加強對各地區(qū)綜合能源消費量、高耗能行業(yè)用電量、高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量等情況的跟蹤監(jiān)測,對能源消費和高耗能產(chǎn)業(yè)增長過快的地區(qū),合理控制能源供應(yīng),切實改變敞開口子供應(yīng)能源、無節(jié)制使用能源的現(xiàn)象。大力推進節(jié)能發(fā)電調(diào)度,加強電力需求側(cè)管理,制定和實施有序用電方案,在保證合理用電需求的同時,要壓縮高耗能、高排放企業(yè)用電。對能源消耗超過已有國家和地方單位產(chǎn)品能耗(電耗)限額標準的,實行懲罰性價格政策,具體由省級政府有關(guān)部門提出意見。省級節(jié)能主管部門組織各級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)于今年6月底前對重點用能單位上一年度和今年上半年主要產(chǎn)品能源消耗情況進行專項能源監(jiān)察審計,提出超能耗(電耗)限額標準的企業(yè)和產(chǎn)品名單,實行懲罰性電價,對超過限額標準一倍以上的,比照淘汰類電價加價標準執(zhí)行。加強城市照明管理,嚴格控制公用設(shè)施和大型建筑物裝飾性景觀照明能耗。
七、強化重點耗能單位節(jié)能管理。突出抓好千家企業(yè)節(jié)能行動,公告考核結(jié)果,強化目標責(zé)任,加強用能管理,提高用能水平,確保形成2000萬噸標準煤的年節(jié)能能力。省級節(jié)能主管部門要加強對年耗能5000噸標準煤以上重點用能單位的節(jié)能監(jiān)管,落實能源利用狀況報告制度,推進能效水平對標活動,開展節(jié)能管理師和能源管理體系試點。已經(jīng)完成“十一五”節(jié)能任務(wù)的用能單位,要繼續(xù)狠抓節(jié)能不放松,為完成本地區(qū)節(jié)能任務(wù)多做貢獻;尚未完成任務(wù)的用能單位,要采取有力措施,確保完成“十一五”節(jié)能任務(wù)。中央和地方國有企業(yè)都要發(fā)揮表率作用,加大節(jié)能投入,加強管理,對完不成節(jié)能減排目標和存在嚴重浪費能源資源的,在經(jīng)營業(yè)績考核中實行降級降分處理,并與企業(yè)負責(zé)人績效薪酬緊密掛鉤。
八、推動重點領(lǐng)域節(jié)能減排。加強電力、鋼鐵、有色、石油石化、化工、建材等重點行業(yè)節(jié)能減排管理,加大用先進適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的力度。加強新建建筑節(jié)能監(jiān)管,到2010年底,全國城鎮(zhèn)新建建筑執(zhí)行節(jié)能強制性標準的比例達到95%以上,完成北方采暖地區(qū)居住建筑供熱計量及節(jié)能改造5000萬平方米,確保完成“十一五”期間1.5億平方米的改造任務(wù)。夏季空調(diào)溫度設(shè)置不低于26攝氏度。加強車輛用油定額考核,嚴格執(zhí)行車輛燃料消耗量限值標準,對客車實載率低于70%的線路不得投放新的運力。推行公路甩掛運輸,加快鐵路電氣化建設(shè)和運輸裝備改造升級,優(yōu)化民航航路航線。開展節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位建設(shè)活動,2010年公共機構(gòu)能源消耗指標要在去年基礎(chǔ)上降低5%。加強流通服務(wù)業(yè)節(jié)能減排工作。加大汽車、家電以舊換新力度。抓好“三河三湖”、松花江等重點流域水污染治理。做好重金屬污染治理工作。抓好農(nóng)村環(huán)境綜合整治。支持軍隊加快實施節(jié)能減排技術(shù)改造。
九、大力推廣節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品。國家重點節(jié)能技術(shù)推廣目錄(第三批)。繼續(xù)實施“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”,在加大高效節(jié)能空調(diào)推廣的基礎(chǔ)上,全面推廣節(jié)能汽車、節(jié)能電機等產(chǎn)品,繼續(xù)做好新能源汽車示范推廣,5月底前有關(guān)部門要出臺具體的實施細則。推廣節(jié)能燈1.5億只以上,東中部地區(qū)和有條件的西部地區(qū)城市道路照明、公共場所、公共機構(gòu)全部淘汰低效照明產(chǎn)品。擴大能效標識實施范圍,第七批能效標識產(chǎn)品目錄。落實政府優(yōu)先和強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度,完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單動態(tài)管理。
十、完善節(jié)能減排經(jīng)濟政策。深化能源價格改革,調(diào)整天然氣價格,推行居民用電階梯價格,落實煤層氣、天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價和脫硫電價政策,出臺鼓勵余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)和價格政策。對電解鋁、鐵合金、鋼鐵、電石、燒堿、水泥、黃磷、鋅冶煉等高耗能行業(yè)中屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄限制類、淘汰類范圍的,嚴格執(zhí)行差別電價政策。各地可在國家規(guī)定基礎(chǔ)上,按照規(guī)定程序加大差別電價實施力度,大幅提高差別電價加價標準。加大污水處理費征收力度,改革垃圾處理費收費方式。積極落實國家支持節(jié)能減排的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策,適時推進資源稅改革。盡快出臺排污權(quán)有償使用和交易指導(dǎo)意見。深化生態(tài)補償試點,完善生態(tài)補償機制。開展環(huán)境污染責(zé)任保險。金融機構(gòu)要加大對節(jié)能減排項目的信貸支持。
十一、加快完善法規(guī)標準。盡快出臺固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查管理辦法,抓緊完成城鎮(zhèn)排水與污水處理條例的審查修改,做好大氣污染防治法(修訂)、節(jié)約用水條例、生態(tài)補償條例的研究起草工作。研究制定重點用能單位節(jié)能管理辦法、能源計量監(jiān)督管理辦法、節(jié)能產(chǎn)品認證管理辦法、主要污染物排放許可證管理辦法等。完善單位產(chǎn)品能耗限額標準、用能產(chǎn)品能效標準、建筑能耗標準等。
十二、加大監(jiān)督檢查力度。在今年第三季度,國務(wù)院組成工作組,對部分地區(qū)貫徹落實本通知精神情況進行檢查。各級政府要組織開展節(jié)能減排專項督察,嚴肅查處違規(guī)亂上“兩高”項目、淘汰落后產(chǎn)能進展滯后、減排設(shè)施不正常運行及嚴重污染環(huán)境等問題,徹底清理對高耗能企業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)電價優(yōu)惠政策,發(fā)現(xiàn)一起,查處一起,對重點案件要掛牌督辦,對有關(guān)責(zé)任人要嚴肅追究責(zé)任。要組織節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)對重點用能單位開展拉網(wǎng)式排查,嚴肅查處使用國家明令淘汰的用能設(shè)備或生產(chǎn)工藝、單位產(chǎn)品能耗超限額標準用能等問題,情節(jié)嚴重的,依法責(zé)令停業(yè)整頓或者關(guān)閉。開展酒店、商場、辦公樓等公共場所空調(diào)溫度以及城市景觀過度照明檢查。繼續(xù)深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動。發(fā)揮職工監(jiān)督作用,加強職工節(jié)能減排義務(wù)監(jiān)督員隊伍建設(shè)。
十三、深入開展節(jié)能減排全民行動。加強能源資源和生態(tài)環(huán)境國情宣傳教育,進一步增強全民資源憂患意識、節(jié)約意識和環(huán)保意識。組織開展好2010年全國節(jié)能宣傳周、世界環(huán)境日等活動。在企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、軍營等開展廣泛深入的“節(jié)能減排全民行動”,普及節(jié)能環(huán)保知識和方法,推介節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品,倡導(dǎo)綠色消費、適度消費理念,加快形成有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的消費模式。新聞媒體要加大節(jié)能減排宣傳力度,在重要欄目、重要時段、重要版面跟蹤報道各地區(qū)落實本通知要求采取的行動,宣傳先進經(jīng)驗,曝光反面典型,充分發(fā)揮輿論宣傳和監(jiān)督作用。
十四、實施節(jié)能減排預(yù)警調(diào)控。要做好節(jié)能減排形勢分析和預(yù)警預(yù)測。各地區(qū)要在6月底前制定相關(guān)預(yù)警調(diào)控方案,在第三季度組織開展“十一五”節(jié)能減排目標完成情況預(yù)考核;對完成目標有困難的地區(qū),要及時啟動預(yù)警調(diào)控方案。
