發(fā)布時(shí)間：2023-06-15 17:16:56
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的防范非法集資的重要性樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
為了認(rèn)真貫徹落實(shí)12月10日召開的全省打擊非法證券和非法集資工作會(huì)議精神，進(jìn)一步做好我市處置非法證券和非法集資工作，切實(shí)維護(hù)全市金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定,現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
一、提高認(rèn)識(shí)，努力增強(qiáng)打擊非法證券和非法集資活動(dòng)的責(zé)任感、使命感和迫切感。非法集資活動(dòng)不僅破壞金融管理秩序，侵害廣大人民群眾的切身利益，也嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。近年來，市委、市政府按照國務(wù)院和省委、省政府的統(tǒng)一部署，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門，建立聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，采取了一系列有力措施堅(jiān)持不懈地預(yù)防和打擊非法集資活動(dòng)，著力搣打早打小攠，將非法集資活動(dòng)消滅在初始階段，有力維護(hù)了我市金融市場秩序和社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)了廣大群眾切身利益，取得了較好社會(huì)效果。但是，我們還必須清醒認(rèn)識(shí)到，我市非法集資活動(dòng)還沒有從根本上得到遏制。尤其是,在當(dāng)前全球金融危機(jī)波及范圍越來越廣的經(jīng)濟(jì)背景下，不可避免要對(duì)企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營帶來嚴(yán)重影響。一些企業(yè)和機(jī)構(gòu)為尋求融資渠道，存在進(jìn)行非法證券和非法集資的可能。一些犯罪分子利用群眾投資理財(cái)心理，頂風(fēng)作案，進(jìn)行惡意詐騙。更為重要的是，非法集資活動(dòng)涉及的多為離退休、下崗職工等困難群眾，極易引發(fā)。因此，各級(jí)各部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，站在維護(hù)人民群眾利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)的全局高度，充分認(rèn)識(shí)打擊非法集資活動(dòng)的重要性，本著高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真做好打擊非法證券和非法集資的有關(guān)工作。
二、切實(shí)加大針對(duì)性宣傳工作力度。為打擊非法證券和非法集資活動(dòng)營造良好的輿論氛圍，各縣市區(qū)、各有關(guān)部門以及各金融機(jī)構(gòu)要精心組織開展防范非法集資等違法犯罪專題法制宣傳教育活動(dòng)，綜合利用各類新聞媒體，增加專項(xiàng)宣傳內(nèi)容或開辦專題節(jié)目，教育警示群眾。宣傳工作要做到搣三突出攠，即突出金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)行業(yè)正面宣傳，突出公安、工商部門以案說法警示教育宣傳，突出社區(qū)、廠礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集中區(qū)域及下崗職工、離退休人員、農(nóng)民工等重點(diǎn)人群進(jìn)行思想說服宣傳，引導(dǎo)廣大群眾正確投資，并以合法的手段維護(hù)權(quán)益。另外，今后市內(nèi)主流媒體對(duì)金融突發(fā)事件，特別是非法集資活動(dòng)的負(fù)面報(bào)道，事前要經(jīng)市委宣傳部和市金融辦審核。
三、繼續(xù)開展對(duì)涉嫌非法集資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)排查工作。按照省、市政府《關(guān)于開展非法集資風(fēng)險(xiǎn)排查工作的通知》文件精神，各級(jí)各部門要在全市范圍內(nèi)認(rèn)真組織開展非法集資風(fēng)險(xiǎn)排查活動(dòng)，全面摸清非法集資活動(dòng)的基本情況，為打擊非法集資工作奠定基礎(chǔ)。排查工作采取全面排查、重點(diǎn)摸查的方式進(jìn)行，內(nèi)容為非法集資案件的數(shù)量、區(qū)域分布、法案特點(diǎn)、主要方式、風(fēng)險(xiǎn)狀況、危害后果和處置情況。重點(diǎn)是非法集資案件多發(fā)地區(qū)以及房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)，對(duì)群眾舉報(bào)、監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的有關(guān)非法集資線索要逐條調(diào)查核實(shí)。全面排查分為準(zhǔn)備階段、排查階段、總結(jié)階段。各縣市區(qū)政府及市城建局、市農(nóng)業(yè)局、市林業(yè)局、市商務(wù)局、市文化局、人行中心支行、銀監(jiān)分局等行業(yè)主管（監(jiān)管）部門要按時(shí)完成風(fēng)險(xiǎn)排查，并于年2月上旬將排查情況報(bào)市聯(lián)席會(huì)議辦公室。
四、認(rèn)真負(fù)責(zé)地抓好我市非上市股份公司摸底調(diào)查工作。12月10日省政府召開全省打擊非法證券和非法集資工作會(huì)議，針對(duì)非上市股份公司監(jiān)管缺失，底子不清，情況不明的狀況，要求各市統(tǒng)一對(duì)非上市股份公司開展摸底調(diào)查工作。各縣市區(qū)要按照屬地管理原則，由公司注冊(cè)地政府組織工商等有關(guān)部門對(duì)轄區(qū)非上市股份公司進(jìn)行一次徹底地清理排查，重點(diǎn)調(diào)查公司法人治理、經(jīng)營情況、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股份發(fā)行轉(zhuǎn)讓等情況。對(duì)調(diào)查的情況要進(jìn)行整理分類，經(jīng)營情況正常的，無違規(guī)違法行為的公司，由所在地政府負(fù)責(zé)加強(qiáng)日常監(jiān)管工作；對(duì)企業(yè)經(jīng)營狀況尚好，違法違規(guī)問題不嚴(yán)重，涉及群眾比較少的公司，責(zé)令其限期整改，回購股份，規(guī)范股權(quán)；對(duì)已停業(yè)或陷入經(jīng)營困境的公司，按照法律規(guī)定，采取有效措施，予以清理，切實(shí)做好善后處理工作。對(duì)非法證券集資問題嚴(yán)重的公司，由公司所在地政府組織公安等部門依法查處，及時(shí)控制犯罪嫌疑人和凍結(jié)涉案財(cái)產(chǎn)，妥善處理善后問題，化解矛盾。按照省政府最新時(shí)限要求，各縣市區(qū)政府要在明年2月底前完成摸底調(diào)查，并將清查情況及時(shí)報(bào)市聯(lián)席會(huì)議辦公室。
五、建立完善群體性上訪事件的防范和應(yīng)急處理機(jī)制。當(dāng)前，非法證券和非法集資活動(dòng)已成為一些地方的一個(gè)重要源頭。在打擊非法證券和非法集資活動(dòng)中，要充分考慮社會(huì)穩(wěn)定因素，對(duì)不同情況，要認(rèn)真甄別，區(qū)別對(duì)待。各縣市區(qū)和各有關(guān)部門要立足預(yù)防，妥善處置。對(duì)于一些可能引發(fā)的案件，要保持高度的敏感和警惕，制定應(yīng)急處置預(yù)案，全力做好維穩(wěn)工作。對(duì)于正在進(jìn)行善后處置的案件，各有關(guān)部門要耐心教育引導(dǎo)投資群眾按正常渠道提出訴求，理智對(duì)待所面臨的問題，采取靈活多樣的方式方法，盡量將投資者的損失減少到最低限度。對(duì)已經(jīng)偵破的非法證券和非法集資案件中群眾部分資金無法兌付的問題，部門要積極引導(dǎo)，做好勸說工作，要教育群眾面對(duì)現(xiàn)實(shí)，克制自己的行為，認(rèn)識(shí)到過激行為不但解決不了問題，而且還要為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。群體性上訪事件發(fā)生后各有關(guān)部門要現(xiàn)場協(xié)調(diào)，妥善處置，化解群眾矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
六、進(jìn)一步形成打擊非法證券和非法集資活動(dòng)的合力。打擊非法證券和非法集資活動(dòng)是維護(hù)金融市場穩(wěn)定運(yùn)行、保護(hù)投資者合法權(quán)益的一項(xiàng)長期性工作，任務(wù)艱巨。各縣市區(qū)和各有關(guān)部門要密切配合，全力以赴，承擔(dān)重任，形成打擊非法證券和非法集資活動(dòng)的合力。
（一）明確職責(zé)、各司其責(zé)。打擊非法證券和非法集資活動(dòng)查處和善后處理工作，按屬地原則，由事發(fā)地各級(jí)政府總負(fù)責(zé)，行業(yè)主管和監(jiān)管部門一線把關(guān)，聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)。聯(lián)席會(huì)議成員單位要按照確定的職責(zé)和分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同推動(dòng)，形成合力。銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)非法集資活動(dòng)政策解釋和性質(zhì)認(rèn)定，對(duì)非法集資活動(dòng)線索進(jìn)行調(diào)查和案件移送工作；公安機(jī)關(guān)對(duì)非法證券和非法集資活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控、偵查、打擊和處理，負(fù)責(zé)維護(hù)非法證券和非法集資活動(dòng)引發(fā)的現(xiàn)場秩序和安全，切實(shí)做好維護(hù)穩(wěn)定工作；工商部門負(fù)責(zé)依法查處涉嫌非法證券和非法集資活動(dòng)廣告宣傳，加強(qiáng)對(duì)股份公司年度檢驗(yàn)和登記審查，嚴(yán)把市場主體準(zhǔn)入關(guān)，規(guī)范市場主體行為；政法委要協(xié)調(diào)指導(dǎo)檢、法部門對(duì)非法證券和非法集資活動(dòng)的涉案犯罪人員審查、批捕、和審判、執(zhí)行工作。同時(shí)，聯(lián)席會(huì)議各成員單位要落實(shí)相關(guān)工作職責(zé)，及時(shí)了解和掌握本行業(yè)涉嫌非法證券和非法集資活動(dòng)的規(guī)律，加強(qiáng)與市聯(lián)席會(huì)議的聯(lián)系和協(xié)商。
一、指導(dǎo)思想
深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不斷強(qiáng)化社會(huì)信用環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步融洽政銀企關(guān)系，增強(qiáng)黨委政府、相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融生態(tài)建設(shè)和社會(huì)征信的重要性認(rèn)識(shí)，營造全社會(huì)恪守信用、遠(yuǎn)離非法集資、全力維護(hù)金融穩(wěn)定的局面，打造“誠信”，爭創(chuàng)“金融信用區(qū)”，保持轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融良性互動(dòng)。
二、宣傳活動(dòng)的主題和目的
主題為“誠信和諧金融”。通過多層次、多渠道、多角度宣傳普及金融知識(shí)，讓社會(huì)公眾都來了解金融、關(guān)注金融事業(yè)、支持金融工作，學(xué)會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代金融知識(shí)為自己的工作和生活服務(wù)，并為全區(qū)經(jīng)濟(jì)金融健康有序發(fā)展提供可靠保障。
三、宣傳內(nèi)容
（一）金融生態(tài)建設(shè)知識(shí)。介紹金融生態(tài)的概念、金融生態(tài)建設(shè)的重要性及主要措施，介紹信用農(nóng)戶、信用村隊(duì)、信用街道等農(nóng)村信用體系建設(shè)內(nèi)容等。
（二）征信知識(shí)。介紹個(gè)人征信知識(shí)的相關(guān)內(nèi)容，包括征信的概念、個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、什么是個(gè)人信用報(bào)告、如何查詢個(gè)人信用報(bào)告、如何擁有良好的個(gè)人信用記錄、個(gè)人信用報(bào)告如何保護(hù)個(gè)人隱私等問題。
（三）打擊非法集資知識(shí)。介紹非法集資活動(dòng)的牲征、表現(xiàn)形式及其危害性，介紹非法集資的常見手段，引導(dǎo)公眾拒絕高利誘惑，遠(yuǎn)離非法集資。
（四）國債知識(shí)。介紹國債發(fā)行種類、認(rèn)購方式、到期實(shí)物國庫券的兌付網(wǎng)點(diǎn)、方式、政策等。
（五）人民幣反假知識(shí)。介紹假幣識(shí)別技術(shù)、貨幣真?zhèn)舞b別知識(shí)，開展反假貨幣法律法規(guī)、愛護(hù)人民幣宣傳等。
（六）利率知識(shí)。介紹利率水平、計(jì)息規(guī)則，我國利率市場化情況等。
（七）結(jié)算工具知識(shí)。介紹銀行卡基本知識(shí)、安全用卡常識(shí)，常用支付結(jié)算工具(支票、匯票、本票、電子支付、電話銀行)種類、特點(diǎn)，如何正確使用各類支付結(jié)算工具(包括社會(huì)公眾跨行匯款可用的途徑、價(jià)格及到賬時(shí)間)。
（八）人民幣銀行結(jié)算賬戶知識(shí)。介紹人民幣銀行結(jié)算賬戶(單位、個(gè)人)的種類及功能，如何正確開立各類銀行結(jié)算賬戶，使用銀行結(jié)算賬戶應(yīng)注意的問題等。
（九）民間金融知識(shí)。介紹有關(guān)民間金融及其風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)，引導(dǎo)合理的民間借貸和投資行為，提高對(duì)非法金融活動(dòng)識(shí)別的意識(shí)和能力。
（十）外匯管理知識(shí)。介紹個(gè)人外匯相關(guān)知識(shí)，包括個(gè)人結(jié)匯和購匯的管理、個(gè)人對(duì)外貿(mào)易外匯資金管理、個(gè)人外匯投資管理、個(gè)人外匯賬戶及外幣現(xiàn)鈔管理等相關(guān)規(guī)定。
（十一）保險(xiǎn)知識(shí)。介紹個(gè)人保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)，如何讀懂保險(xiǎn)合同，個(gè)人如何投保與理賠及退保與風(fēng)險(xiǎn)防范等知識(shí)。
（十二）證券知識(shí)。介紹證券知識(shí)，介紹各種證券產(chǎn)品的特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)人們正確認(rèn)識(shí)證券產(chǎn)品。
（十三）家庭理財(cái)知識(shí)。介紹個(gè)人理財(cái)?shù)幕局R(shí)，認(rèn)識(shí)各種理財(cái)工具，引導(dǎo)居民樹立正確的投資理念。
（十四）反洗錢知識(shí)。介紹洗錢犯罪行為特征及其危害性，宣傳《反洗錢法》涉及公民權(quán)利與義務(wù)方面的內(nèi)容，提高社會(huì)公眾的反洗錢意識(shí)。
四、宣傳形式
（一）集中式廣場宣傳。2012年6月份，在武商量販廣場擺攤設(shè)點(diǎn)、懸掛標(biāo)語開展金融知識(shí)普及宣傳周集中活動(dòng)。要求全區(qū)所轄金融機(jī)構(gòu)、人壽保險(xiǎn)公司、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、金融生態(tài)環(huán)境各成員單位參加。各街道同步在各自轄區(qū)開展形式多樣的宣傳活動(dòng)。
（二）陣地式網(wǎng)點(diǎn)宣傳。充分利用金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)開展廣泛宣傳。各金融機(jī)構(gòu)要在其營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)采取張貼海報(bào)、懸掛橫幅、電子滾動(dòng)屏幕顯示、設(shè)置展板和宣傳欄、散發(fā)資料等形式進(jìn)行宣傳。形成金融生態(tài)宣傳的常規(guī)態(tài)勢(shì)。
（三）陣地式網(wǎng)站宣傳。在區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局網(wǎng)站，開辟金融生態(tài)建設(shè)專欄，建設(shè)為常年宣傳的窗口。
（四）陣地式電視宣傳。適時(shí)在電視臺(tái)設(shè)置專題活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)金融知識(shí)和金融生態(tài)建設(shè)的宣傳。
（五）流動(dòng)式基層宣傳。農(nóng)商行要把宣傳的重點(diǎn)放在農(nóng)村，要豐富宣傳形式，深入各街道、重點(diǎn)村隊(duì)開展巡回宣傳。
五、組織領(lǐng)導(dǎo)
區(qū)金融生態(tài)建設(shè)宣傳活動(dòng)由區(qū)金融辦和人行蔡甸支行組織實(shí)施；區(qū)金融生態(tài)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位、各金融機(jī)構(gòu)、各街道要?jiǎng)?chuàng)新方式方法，大造宣傳之勢(shì)。
關(guān)鍵詞：新常態(tài)；銀行業(yè)；風(fēng)險(xiǎn)防范
中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.06.029
1經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下銀行業(yè)產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下金融業(yè)的發(fā)展必將進(jìn)入一個(gè)與過去高速增長期不同的新階段，呈現(xiàn)出“新常態(tài)”。對(duì)銀行業(yè)而言，新舊常態(tài)過渡中的各種問題以及宏觀經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)性變化勢(shì)必帶來經(jīng)營環(huán)境全面、持續(xù)和深刻的變化，集中體現(xiàn)為五大挑戰(zhàn)。一是“一降一升”，經(jīng)濟(jì)增速下降，整體風(fēng)險(xiǎn)上升，導(dǎo)致銀行業(yè)防范化解風(fēng)險(xiǎn)的壓力加大。二是“一增一降”，不良資產(chǎn)增加，盈利能力下降，銀行業(yè)維持和提升盈利能力面臨挑戰(zhàn)。三是“一增一減”，資金成本增加，高端資產(chǎn)配置客戶減少，利率市場化繼續(xù)推進(jìn)的大背景下銀行爭奪資金和客戶的難度進(jìn)一步加大。四是“一快一慢”，金融市場變化快，金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型慢，銀行業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)營模式將受到大數(shù)據(jù)、微支付、零物理網(wǎng)點(diǎn)的強(qiáng)勁沖擊。五是“一破一立”，剛性兌付打破，新型機(jī)構(gòu)不斷設(shè)立，銀行業(yè)面臨的競爭將更加激烈。
2監(jiān)管政策環(huán)境變化對(duì)銀行業(yè)產(chǎn)生新的影響
除了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管改革的不斷深化也將給銀行業(yè)帶來深刻的影響。一是審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重，對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能力提出新要求。存款保險(xiǎn)制度的正式實(shí)施，銀行業(yè)的流動(dòng)性和資產(chǎn)配置面臨新考驗(yàn)。銀監(jiān)會(huì)正加快推進(jìn)監(jiān)管體系改革，新監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的陸續(xù)出臺(tái)對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力提出了更高的要求。二是“寬進(jìn)嚴(yán)管”趨勢(shì)加強(qiáng)，依法合規(guī)經(jīng)營水平亟待提高。近年來，“寬管制、嚴(yán)監(jiān)管”已經(jīng)成為銀行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的共識(shí)，監(jiān)管部門將強(qiáng)化依法監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管套利的空間不斷被壓縮，依法經(jīng)營的邊界將更加清晰，監(jiān)管問責(zé)的力度也將進(jìn)一步加大。
3新常態(tài)下銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)暴露新的特點(diǎn)
3.1信用風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)暴露
一是部分“兩頭在外”招商引資企業(yè)良莠不齊，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大、資金鏈緊張，資金鏈斷裂后反映到銀行就必然有不良貸款的暴露。二是政府融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)壓力仍然較大。今年是平臺(tái)第四個(gè)連續(xù)集中還款高峰期。國發(fā)43號(hào)文件出臺(tái)后，債務(wù)管控新規(guī)對(duì)地方融資政策的較大調(diào)整，將影響既有融資規(guī)劃，還款壓力將進(jìn)一步加大。特別是原有平臺(tái)貸款未納入財(cái)政預(yù)算的部分，信用風(fēng)險(xiǎn)可能增大。三是信用風(fēng)險(xiǎn)的梯度轉(zhuǎn)移和傳染壓力。沿海地區(qū)部分龍頭企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)加快向周邊、向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，特別是與風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)企業(yè)有資金、業(yè)務(wù)往來甚至關(guān)聯(lián)關(guān)系的信貸客戶風(fēng)險(xiǎn)增大。
3.2押品價(jià)值波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視
銀行機(jī)構(gòu)不重視押品與授信本身的關(guān)聯(lián)性、管理缺位等都導(dǎo)致押品對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的緩釋作用下降。以儲(chǔ)備土地、項(xiàng)目在建工程或土地使用權(quán)作抵押的風(fēng)險(xiǎn)。在房地產(chǎn)行業(yè)的下行趨勢(shì)下，其實(shí)際價(jià)值和處置效力存在較大的不確定性。另一種是生產(chǎn)型企業(yè)的廠房或設(shè)備抵押的風(fēng)險(xiǎn)。由于抵押品行業(yè)屬性強(qiáng)，債權(quán)形成不良后資產(chǎn)處置很困難。這兩種情況在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)特別關(guān)注。
3.3流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管控難度加大
流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)具有“突發(fā)性強(qiáng)”、“傳染性高”、“低頻高損”、“資本不能完全覆蓋”等特點(diǎn)。銀行機(jī)構(gòu)存款集中度較高，穩(wěn)定負(fù)債較差，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理主要依賴發(fā)起行的流動(dòng)性輸入，提升流動(dòng)性管理的內(nèi)在動(dòng)力不足。
3.4信息科技風(fēng)險(xiǎn)壓力凸顯
信息科技風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的復(fù)雜性、不確定性、外部性強(qiáng)的特點(diǎn)。當(dāng)前有些地區(qū)已出現(xiàn)信息科技風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件，業(yè)務(wù)連續(xù)性受到很大威脅。除村鎮(zhèn)銀行外，各銀行分支機(jī)構(gòu)信息科技風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，特別是在保障網(wǎng)絡(luò)、電力和中心機(jī)房安全等方面存在較大壓力。
3.5社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)傳染性增強(qiáng)
一是融資關(guān)系復(fù)雜的客戶風(fēng)險(xiǎn)輸入。小貸公司、擔(dān)保公司、民間借貸等各類資金渠道助推企業(yè)過度融資，一些企業(yè)既從銀行貸款又參與社會(huì)融資，導(dǎo)致資金鏈過度緊繃，最終形成銀行信用風(fēng)險(xiǎn)。二是外部機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)輸入。一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小貸公司、投資咨詢公司等除了與銀行合作，還與民間借貸等多種社會(huì)金融合作，形成過度擔(dān)保和過度融資，再加上有的基層銀行過度依賴擔(dān)保而疏于貸款“三查”，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)傳染可能性增大。三是個(gè)別銀行員工參與民間融資和涉嫌非法集資，違規(guī)騙取銀行信貸資金，對(duì)群眾的煽動(dòng)性和蒙蔽性很強(qiáng)。
3.6聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)隱患增多
隨著新媒體的興起，信息傳播的速度空前加快，參與受眾更廣，傳播內(nèi)容辨識(shí)難度更大，也更具沖擊力。銀行機(jī)構(gòu)的各種風(fēng)險(xiǎn)事件都可能通過輿情發(fā)酵，特別是以微博、微信、手機(jī)客戶端為代表的媒介對(duì)銀行業(yè)的負(fù)面輿情的傳播激增。
3.7合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)壓力加大
監(jiān)管部門多年來一直強(qiáng)調(diào)合規(guī)管理的至關(guān)重要性，但從目前情況來看，銀行業(yè)合規(guī)管理仍然存在許多問題。不少機(jī)構(gòu)抱著“罰不及眾”、“打球”的僥幸心理，對(duì)合規(guī)要求執(zhí)行和落實(shí)不到位，忽視內(nèi)控與員工行為管理，違規(guī)問題比較突出。表現(xiàn)在浮利分費(fèi)、借貸搭售、未提供實(shí)質(zhì)而收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)等違規(guī)問題時(shí)有發(fā)生；誤導(dǎo)營銷、違規(guī)銷售和保險(xiǎn)產(chǎn)品的行為屢禁不止；以貸轉(zhuǎn)存、虛增存款、辦理結(jié)構(gòu)性存款操作不規(guī)范、資金用途管控松懈等問題屢查屢犯。2014年重慶銀監(jiān)局對(duì)10家機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為實(shí)施了行政處罰，沒收違法所得471.9萬元，罰款241.8萬元。此外，在監(jiān)管政策的傳導(dǎo)和執(zhí)行上，不少機(jī)構(gòu)也存在層級(jí)性衰減、地域性衰減和技術(shù)性衰減等問題。
4新常態(tài)下有效化解銀行風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議
第一，加強(qiáng)防范和化解信用風(fēng)險(xiǎn)。一是切實(shí)防范逃貸、倒貸、騙貸和抽貸導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)行業(yè)和客戶的情況分析，對(duì)于暫時(shí)困難的企業(yè)不貿(mào)然采取一刀切式的抽貸、斷貸，對(duì)于涉及非法集資和民間融資的企業(yè)及時(shí)處置。同時(shí)，要落實(shí)好業(yè)務(wù)盡職指引，進(jìn)一步規(guī)范跨業(yè)合作，在保證自身合規(guī)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，注意分清責(zé)任，避免由于責(zé)任不清造成其他行業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)殃及銀行業(yè)。二是堅(jiān)持依法處置不良貸款。對(duì)于已經(jīng)暴露的風(fēng)險(xiǎn)，要靈活采用多種方式積極盤活存量資產(chǎn)，完善不良貸款處置程序和流程，加強(qiáng)政策運(yùn)用，加大核銷力度。加強(qiáng)與公安、司法部門互動(dòng)溝通，推動(dòng)相關(guān)訴訟加快審理、判決和執(zhí)行。三是積極化解存量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要繼續(xù)加強(qiáng)平臺(tái)貸款動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析，密切關(guān)注在建項(xiàng)目后續(xù)貸款的合規(guī)性，提前做好還款方案，防止個(gè)別地區(qū)利用地方債新規(guī)懸空銀行債權(quán)；對(duì)于地方政府“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任”和“負(fù)有一定救助責(zé)任”的或有債務(wù)，要盡快與地方政府、融資平臺(tái)協(xié)商，共同推進(jìn)貸款資產(chǎn)保全；強(qiáng)化轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管控，與之建立起一種基于市場和法治原則的新型銀企關(guān)系。四是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)隔離原則。深入分析風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移暴露的規(guī)律，充分了解客戶所處行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，切實(shí)防范跨區(qū)域、跨市場風(fēng)險(xiǎn)傳染。
第二，切實(shí)防范化解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。銀行金融機(jī)構(gòu)要認(rèn)真落實(shí)《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》，建立全行流動(dòng)性管理機(jī)制，明確流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)偏好、策略、政策和程序，將流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制納入到全面風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)。要對(duì)“流動(dòng)性救助機(jī)制”的有效性進(jìn)行評(píng)估，細(xì)化救助方案、完善應(yīng)急預(yù)案，提高流動(dòng)性應(yīng)急能力。
第三，提升信息科技風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。一是嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線。各機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)“業(yè)務(wù)連續(xù)性、電子銀行、科技外包”三大重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)排查和應(yīng)急演練，提升信息系統(tǒng)可靠性，嚴(yán)守“業(yè)務(wù)不能停擺、信息不能泄露”的風(fēng)險(xiǎn)底線。二是提升信息科技治理能力。要高度重視信息科技風(fēng)險(xiǎn)管理，努力推動(dòng)信息科技風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃、實(shí)施及監(jiān)督評(píng)價(jià)；提升業(yè)務(wù)部門對(duì)科技規(guī)律的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一部署業(yè)務(wù)連續(xù)性管理計(jì)劃；培養(yǎng)壯大信息科技隊(duì)伍。三是提升創(chuàng)新發(fā)展能力。加快信息科技系統(tǒng)改造升級(jí)，加大自主可控設(shè)備的推廣使用，利用信息技術(shù)促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。此外，各分支機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)信息科技風(fēng)險(xiǎn)的日常管理和相關(guān)設(shè)施的巡檢力度。
第四，綜合防范聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。一是做好服務(wù)從源頭上防范。在產(chǎn)品銷售和制定相關(guān)業(yè)務(wù)流程及政策時(shí)，主動(dòng)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，充分考慮消費(fèi)者訴求。按照相關(guān)要求建立和完善信息披露制度，應(yīng)公開的信息要主動(dòng)公開。二是提升輿情監(jiān)測有效性。要落實(shí)輿情監(jiān)測人員和責(zé)任，優(yōu)化輿情分類提示制度，完善輿情參閱制度。三是完善快速應(yīng)對(duì)機(jī)制。充分利用微博、微信等新媒體平臺(tái)，加強(qiáng)網(wǎng)上輿論引導(dǎo)和正面宣傳，妥善處理客戶投訴。做好聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置，整合專家、媒體資源，加強(qiáng)處置的聯(lián)動(dòng)性，防止出現(xiàn)。
第五，切實(shí)防范化解社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。一是持續(xù)推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防火墻建設(shè)，積極關(guān)注、研究新常態(tài)下新興金融業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)傳染形式，阻斷社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系內(nèi)部傳染的人員、資金、業(yè)務(wù)渠道，嚴(yán)密防范融擔(dān)、小貸、民間融資等外部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至銀行業(yè)體系。二是加強(qiáng)監(jiān)測、提高風(fēng)險(xiǎn)敏感度。在銀擔(dān)合作及貸款授信環(huán)節(jié)，不得過度依賴擔(dān)保而疏于貸款“三查”。要加強(qiáng)甄別，對(duì)涉及非法集資和民間高利貸等容易誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保公司和企業(yè)要提早采取防范措施。要加強(qiáng)對(duì)融資擔(dān)保貸款數(shù)據(jù)的分析和上報(bào)，及時(shí)將有關(guān)情況向監(jiān)管部門溝通。三是配合做好打擊非法集資相關(guān)工作。要加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)排查，強(qiáng)化監(jiān)測，切實(shí)防止銀行業(yè)員工參與非法金融活動(dòng)。積極支持配合相關(guān)部門打擊非法金融活動(dòng)。
【關(guān)鍵詞】民間金融；法律監(jiān)管；路徑選擇
世界眾多國家或地區(qū)承認(rèn)民間金融的合法地位并將其納入本國監(jiān)管體系的發(fā)展與實(shí)踐，恰好與我國民間金融的嚴(yán)苛管制形成強(qiáng)烈的反差。這種嚴(yán)格的管制引發(fā)了國家調(diào)制權(quán)力與民間自治權(quán)利的內(nèi)在緊張，造成了金融體系的分裂和落后，抑制了經(jīng)濟(jì)體制的快速發(fā)展，要想促進(jìn)多層次信貸市場的形成和優(yōu)化，加速非國有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須對(duì)不合理的金融制度進(jìn)行重構(gòu)與反思，筆者認(rèn)為重構(gòu)的關(guān)鍵在于如何規(guī)范、疏導(dǎo)民間金融，讓其陽光化生存。因此就有必要對(duì)民間金融加強(qiáng)法律監(jiān)管，盡快確定民間金融合法化地位，明確對(duì)民間金融法律監(jiān)管的“規(guī)則”，包括民間融資與非法集資的界限、融資雙方真實(shí)確認(rèn)的高利率行為的司法邊界、加強(qiáng)對(duì)民間融資的監(jiān)管和監(jiān)測、確立民間融資的監(jiān)管主體、創(chuàng)立民間金融市場準(zhǔn)入制度、交易活動(dòng)監(jiān)管制度和市場退市制度，從而使民間融資有法可依，以引導(dǎo)民間金融健康發(fā)展。
一、民間金融的界定
民間金融既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，也是一個(gè)理論問題。盡管國內(nèi)外學(xué)者對(duì)民間金融作了一定程度的深入研究，但對(duì)民間金融的內(nèi)涵和外延界定并沒有形成一致的觀點(diǎn)。目前學(xué)界對(duì)民間金融的認(rèn)識(shí)，大部分學(xué)者贊同從法律層面及金融監(jiān)管的角度來界定，將不受國家法律保護(hù)和規(guī)范、處在金融當(dāng)局監(jiān)管之外的各種金融機(jī)構(gòu)及其資金融通活動(dòng)統(tǒng)稱為民間金融，也稱非正式金融。如Anders Lsaksson將民間金融定義為游離于正規(guī)金融體系之外，不受國家信用控制和中央銀行管制的信貸活動(dòng)及其他金融交易。世界銀行也認(rèn)為，民間金融是沒有被金融監(jiān)管當(dāng)局所控制的金融活動(dòng)。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者也以資金活動(dòng)是否納入國家的金融管理體系，或是否具有監(jiān)管性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定正規(guī)金融和民間金融。
筆者認(rèn)為，所謂民間金融，就是相對(duì)于官方金融而言，未經(jīng)過金融監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)設(shè)立、未被納入金融管理機(jī)構(gòu)管理系統(tǒng)的民間自發(fā)進(jìn)行的金融交易活動(dòng)的行為，主要包括民間借貸、企業(yè)拆借、合會(huì)、地下錢莊、社會(huì)集資等形式。而根據(jù)民間金融的形式是否觸犯現(xiàn)有法律，民間金融又可具體劃分為非正規(guī)金融和非法金融。非正規(guī)金融的組織和活動(dòng)是在正規(guī)金融范疇之外，其交易過程不受政府監(jiān)管、結(jié)果不受法律保護(hù)、運(yùn)行不受國家宏觀調(diào)控。非法金融盡管與非正規(guī)金融有相似之處，但根本區(qū)別在于其行為與形式是嚴(yán)重危害社會(huì)的，是法律規(guī)范與道德規(guī)范所禁止的，如洗錢、集資詐騙、高利轉(zhuǎn)貸、金融傳銷等。
二、民間金融法律監(jiān)管的必要性
一方面，民間金融以其交易方式靈活、手續(xù)簡便、運(yùn)作高效等特點(diǎn)決定它具有強(qiáng)大活力，能夠較好的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，它的發(fā)展壯大既能起到緩解中小企業(yè)融資瓶頸的效果，又能起到提高金融市場資源配置效率的作用，可以說是在我國正規(guī)金融覆蓋不足而缺位狀態(tài)下，對(duì)我國金融市場的有益補(bǔ)充。民間金融的發(fā)展有利于建立多層次的資本市場、完善金融體系，提高金融機(jī)構(gòu)的競爭意識(shí)。然而另一方面，由于法律監(jiān)管缺位，導(dǎo)致民間金融基本上處于無人審批、無人管理、無人監(jiān)督的“三無”狀態(tài)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、集資用途和償債能力無人進(jìn)行審批把關(guān)，公眾對(duì)社會(huì)集資的風(fēng)險(xiǎn)無法準(zhǔn)確判斷，使得民間金融往往游離在灰色乃至黑色地帶。民間金融的異化發(fā)展不僅加大了民企借貸成本，擾亂了民間金融市場的正常秩序，而且加劇民間借貸資金鏈斷裂的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，影響了社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)民間金融既不能簡單加以禁止，又不能放任不管，任其無限制發(fā)展，應(yīng)該密切關(guān)注，采取“疏堵并舉、疏導(dǎo)為主”的治理策略，加強(qiáng)法律監(jiān)管，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于非正規(guī)金融，政府應(yīng)建立健全的金融法律制度，予以民間金融合法化地位并加強(qiáng)高效規(guī)范的法律監(jiān)管，使其走上制度化、規(guī)范化軌道，防止其向非法方向轉(zhuǎn)化。對(duì)于非法金融，如民間高利貸、地下錢莊以及民間違規(guī)融資等一系列存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的民間金融活動(dòng)，政府應(yīng)嚴(yán)厲打擊，建立懲罰機(jī)制，從而威懾這類非法民間金融行為。對(duì)于存在半合法半不合法的灰色金融形式，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格治理、規(guī)范引導(dǎo)，使其向正規(guī)金融方向轉(zhuǎn)變。
面對(duì)近幾年溫州及其它地區(qū)民營企業(yè)主因資金鏈條斷裂而引發(fā)的“跑路”、“跳樓”事件，政府也意識(shí)到了民間金融的重要性，央行有關(guān)負(fù)責(zé)人也多次就國內(nèi)民間金融的發(fā)展表示，民間金融是正規(guī)金融有益的補(bǔ)充，具有制度層面的合法性。引導(dǎo)、鼓勵(lì)民間金融規(guī)范化、陽光化運(yùn)作，發(fā)展多層次信貸市場，滿足社會(huì)多元化融資需求。此次表態(tài)成了央行放寬民間借貸經(jīng)營限制的一個(gè)重要信號(hào)。筆者認(rèn)為，對(duì)民間金融在確認(rèn)其具有合法化的同時(shí)，更需要加強(qiáng)法律監(jiān)管。只有予以合法化地位并加強(qiáng)高效規(guī)范的法律監(jiān)管，一方面有利于金融監(jiān)管部門準(zhǔn)確掌握資金流動(dòng)信息，改變借貸雙方不對(duì)稱的信息狀況，有效開展金融宏觀調(diào)控，促進(jìn)金融市場良性發(fā)展；另一方面，能使有關(guān)部門分清是非，把握尺度，對(duì)以通過民間借貸形式達(dá)到嚴(yán)重危害社會(huì)目的的行為要嚴(yán)厲打擊。最終維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，減少民間借貸交易風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。
三、民間金融法律監(jiān)管存在的問題
（一）民間借貸法律監(jiān)管缺位
我國目前已有的涉及金融領(lǐng)域的法律法規(guī)主要針對(duì)正規(guī)金融，對(duì)民間金融這一龐大的市場至今還沒有專門的法律規(guī)范加以保護(hù)。從我國現(xiàn)行法律規(guī)范來看：《民法通則》、《合同法》、《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》及《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力問題的批復(fù)》等法律規(guī)定及司法解釋中，只對(duì)民間金融做了簡單概括性規(guī)定，而《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等幾部重要的金融法均末涉及民間金融的專門性規(guī)定?？梢姡谖覈⒎w系中，尚沒有一部專門對(duì)民間金融進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)，致使民間金融處于一種“無法管”的真空狀態(tài)。民間金融法律監(jiān)管的缺位、法律監(jiān)管主體不明確、監(jiān)管內(nèi)容不清晰、監(jiān)管模式混亂、監(jiān)管手段簡單落后等，導(dǎo)致民間金融自由發(fā)展，沒事則無人管，出事則是嚴(yán)刑峻法。
（二）金融法律制度嚴(yán)重滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在我國現(xiàn)行法律制度中，關(guān)于對(duì)民間金融的規(guī)定比較零散、原則、相沖突且嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面，《民法通則》、《合同法》及《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力問題的批復(fù)》中對(duì)自然人之間的借貸行為的指導(dǎo)思想是：合法的借貸關(guān)系受法律保護(hù)，另一方面國務(wù)院在1998年頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》中，將“凡未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)”從事各類金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和相關(guān)活動(dòng)，都被列為非法行為，并嚴(yán)格加以取締。正因法律制度設(shè)計(jì)的矛盾、沖突，致使民間借貸與非法集資行為法律界限模糊、難以區(qū)分，政府一直將民間金融視為非法，在法律也不確認(rèn)其合法地位，也沒有一套規(guī)范和約束其運(yùn)行的制度。然而，民間金融的存在，使得廣大非國有經(jīng)濟(jì)投資主體的融資需求得到滿足，一定程度上糾正了資源的配置效率低下問題，為我國民營企業(yè)融資需求提供了重要的融資渠道，是經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐力量?？梢?，有關(guān)民間金融的法律制度已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（三）監(jiān)管主體缺位
根據(jù)《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》的規(guī)定，民間金融的監(jiān)管主體為人民銀行，地方政府給予必要的協(xié)助，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案偵查。而《中國人民銀行業(yè)監(jiān)督管理法》則將對(duì)民間金融的監(jiān)管權(quán)限賦予了銀監(jiān)會(huì)，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)非法集資的認(rèn)定、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作，但如何對(duì)社會(huì)集資進(jìn)行審批及其審批的標(biāo)準(zhǔn)等，目前法律尚未明確規(guī)定?？梢?，我國民間金融的監(jiān)管主體呈多元化且監(jiān)管職能不明，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)監(jiān)督主體模糊，日常監(jiān)管實(shí)際上處于真空狀態(tài)。因此，我國民間金融有效的監(jiān)管必須要有明確的主體，否則會(huì)在遇到問題的時(shí)候發(fā)生權(quán)責(zé)不清、相互推諉的情況，使監(jiān)管變得混亂，甚至直接對(duì)監(jiān)管對(duì)象造成影響。
（四）監(jiān)管措施單一且手段強(qiáng)硬
為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場整體的安全，我國長期實(shí)施嚴(yán)格的金融管制。從現(xiàn)行一系列有關(guān)民間金融管制的行政規(guī)章、司法解釋和政策文件來看，政府對(duì)民間金融采取高度的警惕和嚴(yán)厲的態(tài)度，實(shí)行以行政監(jiān)管為主輔以泛化而嚴(yán)峻的刑罰的管制模式：輕者，行政取締；重者，嚴(yán)刑峻法，科以非法吸收公眾存款罪或集資詐騙罪。由于監(jiān)管措施單一、手段強(qiáng)硬，而且缺乏對(duì)民間金融組織的治理結(jié)構(gòu)、交易活動(dòng)、信用披露和信用制度等有效的監(jiān)管措施，嚴(yán)重限制了民間金融合法存在的空間、壓制民間信貸市場的發(fā)展、阻礙了民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)步伐。
四、民間金融法律監(jiān)管的路徑選擇
（一）構(gòu)建完善統(tǒng)一的民間金融法律體系
1.制定專門法律確立民間金融合法地位
從民間金融的發(fā)展態(tài)勢(shì)和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的積極作用來看，國家及相關(guān)部門應(yīng)完善現(xiàn)行法律法規(guī)中的滯后條款，盡快制定適應(yīng)民間金融發(fā)展的法律制度，如出臺(tái)《民間融資法》、《放貸人條例》等，從法律上對(duì)民間金融主體的權(quán)利義務(wù)、準(zhǔn)入條件、投向范圍、利率水平、違法責(zé)任等方面加以明確，區(qū)別各種民間金融行為的合法性和非法性，進(jìn)一步細(xì)化和明確界定合法經(jīng)營與違法經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)，打擊“黑色金融”，劃清與“灰色金融”的界限，通過法律法規(guī)保護(hù)合約雙方的合法權(quán)益，以保證民間金融有合法的生存和發(fā)展空間。
2.修訂現(xiàn)有的民間融資法律法規(guī)
針對(duì)目前民間金融的規(guī)定比較零散、原則、相沖突且嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的現(xiàn)狀，一方面是盡快制定一部專門的民間融資的法律，另一方面是要對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)做一定的修訂，以便建立統(tǒng)一規(guī)范的民間融資法律體系。因此，就需要修訂和完善《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，明確中國人民銀行對(duì)民間金融的管理職責(zé)、明確銀監(jiān)會(huì)對(duì)非法集資的認(rèn)定、查處、取締等職責(zé)。人民銀行從宏觀上把握銀行融資、民間融資及其它形式融資的比例與規(guī)模，及時(shí)掌握民間融資的發(fā)展動(dòng)向、規(guī)模、特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)提示等，從而使公眾了解有關(guān)政策規(guī)定，引導(dǎo)民間融資健康發(fā)展，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的社會(huì)集資應(yīng)密切關(guān)注。合理認(rèn)定并加強(qiáng)與公安、工商等部門的協(xié)作，予以堅(jiān)決打擊和取締等，積極引導(dǎo)中小企業(yè)依法合規(guī)地向社會(huì)公眾籌集資金。
（二）構(gòu)建多層級(jí)的監(jiān)管體系
民間金融合法化之后，法律首先應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定民間金融交易的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管主體的監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管程序。但我國長期對(duì)民間金融采取高強(qiáng)度壓制政策，迄今為止仍然沒有建立系統(tǒng)和完善的監(jiān)管體系。因此，筆者認(rèn)為我國民間金融監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以行業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管為主，以政府和司法監(jiān)管為輔的中間型監(jiān)管模式。民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定自律性規(guī)章規(guī)范協(xié)會(huì)成員的行為，通過登記備案制度對(duì)民間金融交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管、采集交易信息，為社會(huì)公眾及時(shí)披露真實(shí)的市場信息等以便發(fā)揮了金融市場自我調(diào)節(jié)的功能；地方銀監(jiān)局通過對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管或制定民間金融相關(guān)的法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的間接監(jiān)；法院通過審查民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)制定的自律性規(guī)章、審查民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)與地方銀監(jiān)局監(jiān)管措施等保護(hù)民間金融健康發(fā)展。這樣既能保證民間金融的參與者充分發(fā)揮自律監(jiān)管的作用和功效，又能適當(dāng)采取政府監(jiān)管避免自律組織的行業(yè)利益保護(hù)以致侵害社會(huì)公共利益，并且使行業(yè)協(xié)會(huì)在受到國家權(quán)力制約的同時(shí)又能有效的制約國家權(quán)力，以便促進(jìn)民間金融的健康、快速發(fā)展。
（三）構(gòu)建完善的民間金融法律監(jiān)管制度
1.建立市場準(zhǔn)入制度
國外民間資本之所以較我國活躍，重要原因是它們進(jìn)入金融市場門檻低且靈活多樣。針對(duì)我國目前審批難、監(jiān)管嚴(yán)的投資環(huán)境，降低門檻是疏導(dǎo)民間金融的有效措施。只有當(dāng)民間金融融資有正當(dāng)、合法途徑并能為投資者帶來的回報(bào)，投資者就不會(huì)追逐高額利潤鋌而走險(xiǎn)。對(duì)此，為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，最大限度擴(kuò)展、釋放新型民間金融的正面作用，在積極組建和發(fā)展合規(guī)民間金融機(jī)構(gòu)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理定位原則和審慎推進(jìn)原則，金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)民間金融組織形式的準(zhǔn)入、開業(yè)登記和業(yè)務(wù)范圍的限制、股東資格及高級(jí)管理人員職業(yè)能力與品性進(jìn)行審查，對(duì)于符合一定標(biāo)準(zhǔn)的民間金融組織，原則上可頒發(fā)經(jīng)營許可證，積極扶持，盡量為其發(fā)展提供一種寬松、規(guī)范、開放的制度環(huán)境。這樣不僅有利于減少由權(quán)力所引發(fā)的監(jiān)管層的尋租行為，而且也有利于地方中小民營金融機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。
2.建立交易活動(dòng)監(jiān)管制度
由于我國現(xiàn)有的民間金融具有隱蔽性、盲目性、非規(guī)范性等特點(diǎn)，必然存在不同的風(fēng)險(xiǎn)隱患，為防止給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面影響，就必須對(duì)民間金融交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。筆者認(rèn)為，民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮自律監(jiān)管的作用，通過制定本行業(yè)規(guī)范統(tǒng)一的民間借貸標(biāo)準(zhǔn)合同，為民間金融交易雙方提供統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的契約文書范本或憑證，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，旨在減少交易風(fēng)險(xiǎn)；通過建立民間金融交易強(qiáng)制登記制度，鼓勵(lì)民間金融主體信息公開，為民間借貸構(gòu)筑一個(gè)合法的法制環(huán)境，保證了民間借貸資金的良性流動(dòng)，防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定。
3.建立市場退出機(jī)制
為了發(fā)揮金融市場優(yōu)化金融資源配置的作用，我國在構(gòu)建民間金融的市場準(zhǔn)入制度同時(shí)也應(yīng)建立完善的民間金融的市場退出機(jī)制，以避免其給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良的影響，就亟需建立一套相關(guān)的民間金融組織的破產(chǎn)制度。立法中可以在《企業(yè)破產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上增加專門的民間金融組織破產(chǎn)條款，如通過建立民間金融破產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，為風(fēng)險(xiǎn)處置提供依據(jù)，對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)及早隔離，通過建立并購、撤銷、破產(chǎn)的退市模式，并對(duì)其適用的原因和條件加以規(guī)定；通過引入存款保險(xiǎn)制度，提高市場主體對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的信心，加強(qiáng)對(duì)存款人的利益。
五、結(jié)語
綜上所述，民間金融在支撐我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了正規(guī)金融所無法替代的作用，尤其在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，民間金融是助推我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的強(qiáng)力引擎筆者認(rèn)為。因此，對(duì)于民間金融，筆者認(rèn)為政府應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)、作用及其潛在的問題，通過為其發(fā)展提供更好的法制和服務(wù)環(huán)境，便于形成民間金融與正規(guī)金融齊驅(qū)并進(jìn)、和諧共存的多層次融資體系，有效防患金融風(fēng)險(xiǎn)；通過完善立法，賦予民間金融合法地位、加強(qiáng)法律監(jiān)管、發(fā)展行業(yè)自律、設(shè)立保障制度等多項(xiàng)措施加以引導(dǎo)規(guī)范和管理，從而使民間金融朝著健康積極的方向穩(wěn)步發(fā)展。
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一、認(rèn)真執(zhí)行適度寬松的貨幣政策，促進(jìn)貨幣信貸合理平穩(wěn)增長
（一）人民銀行**支行要充分發(fā)揮“窗口指導(dǎo)”作用
人民銀行**支行要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行情況的綜合分析，增強(qiáng)“窗口指導(dǎo)”的針對(duì)性和有效性。要通過召開金融系統(tǒng)負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)、經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析會(huì)等多種形式，及時(shí)了解貨幣信貸政策貫徹執(zhí)行情況，研究分析轄區(qū)貨幣信貸政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)改善金融服務(wù)、調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)、增加信貸投入，支持和幫助其它金融機(jī)構(gòu)解決業(yè)務(wù)經(jīng)營中存在的困難和問題。要進(jìn)一步增加對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的再貸款，支持中小金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。積極辦理票據(jù)再貼現(xiàn)，促進(jìn)票據(jù)市場的健康發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)貨幣市場業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和管理，拓寬金融機(jī)構(gòu)的資金融通渠道。
（二）穩(wěn)步增加信貸投入總量
金融機(jī)構(gòu)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹適度寬松的貨幣信貸政策，始終保持積極有為的精神狀態(tài)，穩(wěn)步增加金融信貸投入，努力滿足我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，人民銀行**支行對(duì)存貸比例過低的金融機(jī)構(gòu)將予以警示。新晨
（三）積極優(yōu)化信貸投入結(jié)構(gòu)，合理配置金融資源
1．金融機(jī)構(gòu)要圍繞我市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局規(guī)劃，重點(diǎn)支持四大主導(dǎo)行業(yè)，篩選部分骨干企業(yè)予以重點(diǎn)支持,有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地扶持一批有市場、有效益、有信用的中小企業(yè)和民營企業(yè)。對(duì)信譽(yù)好的大中型民營企業(yè)要予以公開授信，適度發(fā)放信用貸款。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)尤其是農(nóng)村信用社，要加大對(duì)西部山前旅游度假、體育休閑、生態(tài)居住區(qū)的信貸支持力度。
2．加強(qiáng)對(duì)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的信貸支持，各金融機(jī)構(gòu)在開戶、結(jié)算、貸款發(fā)放等方面對(duì)入駐工業(yè)園區(qū)的企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和信貸優(yōu)惠。在同等條件下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)入駐園區(qū)的企業(yè)優(yōu)先安排資金、放寬貸款額度、給予利率優(yōu)惠，充分利用信貸杠桿引導(dǎo)生產(chǎn)要素向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，形成資源集約配置、企業(yè)梯度聚集、上下游產(chǎn)品相互銜接的產(chǎn)業(yè)集群。
3．各金融機(jī)構(gòu)按照國家產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合**實(shí)際確定貸款投向，對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策要求的“五小”企業(yè)，嚴(yán)禁放款；對(duì)低水平重復(fù)建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，不得給予任何形式的信貸支持；對(duì)優(yōu)先支持、限制支持的行業(yè)企業(yè)和產(chǎn)品，分別確定信貸支持的最低比例或最高比例，人民銀行要對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，同時(shí)要避免貸款過于集中現(xiàn)象，以降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，保持整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
4．積極支持“三農(nóng)”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)行、信用社要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)的信貸支持，重點(diǎn)支持一批競爭力強(qiáng)、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)。農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行及農(nóng)村信用社要積極支持農(nóng)村現(xiàn)代流通體系建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村現(xiàn)代流通業(yè)、物流業(yè)的貸款營銷。支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生活消費(fèi)品連鎖經(jīng)營；支持建立以集中采購、統(tǒng)一配送為核心的新型營銷體系和農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”網(wǎng)絡(luò)。
5．積極推動(dòng)下崗再就業(yè)擔(dān)保貸款和助學(xué)貸款。完善下崗失業(yè)人員小額貸款機(jī)制，加強(qiáng)部門合作，溝通業(yè)務(wù)信息，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，積極拓展下崗再就業(yè)貸款業(yè)務(wù)，支持下崗職工再就業(yè)。同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)發(fā)放生源地助學(xué)貸款，及時(shí)協(xié)調(diào)解決發(fā)放貸款過程中的困難，努力擴(kuò)大助學(xué)貸款覆蓋面，多渠道解決經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的就學(xué)問題。
6．積極拓展消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，提高城鄉(xiāng)居民生活水平。各金融機(jī)構(gòu)要在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，培育和擴(kuò)大信貸消費(fèi)熱點(diǎn)，推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。運(yùn)用利率杠桿等措施，努力拓展鼓勵(lì)住房、汽車、旅游、耐用品等消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)。要積極探索促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)信貸快速發(fā)展的有效方式，拓寬農(nóng)村消費(fèi)渠道，促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)水平提高。
（四）努力推進(jìn)金融信貸工作創(chuàng)新
一是觀念創(chuàng)新。各金融機(jī)構(gòu)要抓住當(dāng)前我市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，正確認(rèn)識(shí)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，正確認(rèn)識(shí)和處理業(yè)務(wù)拓展與風(fēng)險(xiǎn)防范的辯證關(guān)系，積極爭取上級(jí)的政策傾斜，努力拓展各項(xiàng)業(yè)務(wù)。二是制度創(chuàng)新。完善信貸授權(quán)授信制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度和信貸考核獎(jiǎng)懲制度，并結(jié)合實(shí)際，積極探索新的管理制度，不斷提高信貸管理水平，減少信貸資金風(fēng)險(xiǎn)。
二、完善機(jī)制，明確責(zé)任，提高金融服務(wù)水平
（一）完善授權(quán)授信機(jī)制。一是人行**市支行要在支農(nóng)再貸款限額分配上適當(dāng)支持農(nóng)村信用社，支農(nóng)再貸款利率原則上要低于同期同檔次流動(dòng)資金貸款利率。二是各商業(yè)銀行積極爭取上級(jí)支持，針對(duì)民營企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多以及貸款小、急、頻的特點(diǎn)，合理確定民營企業(yè)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和授信額度，制定適合民營企業(yè)實(shí)際的貸款審批程序，在優(yōu)先保證國家重點(diǎn)建設(shè)資金情況下盡量增加對(duì)我市民營企業(yè)的信貸投放。三是農(nóng)村信用社加大農(nóng)貸支持力度，適當(dāng)提高小額農(nóng)貸授信額度，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)前提下簡化貸款手續(xù)，縮短貸款流程，降低貸款門檻和貸款利率水平。新晨
（二）明確金融機(jī)構(gòu)服務(wù)方向。農(nóng)發(fā)行要按照“多予、少取、放活”的原則，積極支持糧棉油產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和加工企業(yè)。積極拓展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等政策性金融業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社以信貸政策為導(dǎo)向，積極支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加對(duì)農(nóng)田水利、耕地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、公路、農(nóng)業(yè)信息化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸投入；增加對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的信貸投入。郵政儲(chǔ)蓄銀行要加快推廣小額質(zhì)押貸款等金融業(yè)務(wù)，引導(dǎo)郵政儲(chǔ)蓄資金支持“三農(nóng)”。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要根據(jù)農(nóng)民需求，逐步拓展新險(xiǎn)種、新業(yè)務(wù)；對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶及時(shí)給予保險(xiǎn)賠付。
（三）改善融資、結(jié)算環(huán)境和融資結(jié)構(gòu)。積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)和幫助優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入資本市場，通過股市或債市直接融資。改進(jìn)結(jié)算服務(wù)手段和方式，大力推廣商業(yè)匯票，推廣運(yùn)用大額支付系統(tǒng)和小額批量支付系統(tǒng)，為轄區(qū)企業(yè)和個(gè)人提供多種便捷的支付結(jié)算工具。農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行要加大農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)宣傳力度，為農(nóng)民工提供便捷、安全的支付結(jié)算服務(wù)。改進(jìn)外匯管理與服務(wù)，為企業(yè)進(jìn)行外匯貿(mào)易提供便利，支持?jǐn)U大招商引資，促進(jìn)全市外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（四）擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)對(duì)象。各銀行、信用社要積極投身河北省“全民創(chuàng)業(yè)”活動(dòng)，創(chuàng)造性地開展農(nóng)村金融服務(wù)。
三、打造金融新生態(tài)，增強(qiáng)吸引金融資源的實(shí)力。
（一）規(guī)范制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政銀企農(nóng)協(xié)調(diào)共贏的“秩序金融”
建立政銀對(duì)話平臺(tái)。每年由人民銀行**支行、市發(fā)改局、財(cái)政局組織，不定期召開政銀聯(lián)席會(huì)議，研究掌握國家金融政策，分析判斷金融運(yùn)行態(tài)勢(shì)，協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的有關(guān)問題，通報(bào)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和重大經(jīng)濟(jì)決策，為金融機(jī)構(gòu)支持轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，確定信貸投向，促進(jìn)銀企合作提供依據(jù)。
搭建銀企溝通平臺(tái)。按照國家產(chǎn)業(yè)政策要求，及時(shí)篩選有市場、有效益、有信用的企業(yè)和項(xiàng)目，不定期舉辦經(jīng)濟(jì)金融協(xié)作發(fā)展懇談會(huì)、金融產(chǎn)品展示會(huì)、項(xiàng)目推介會(huì)、銀企洽談會(huì)等，多渠道促進(jìn)銀企對(duì)接合作，有效滿足企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金和流動(dòng)資金需求。
構(gòu)建銀農(nóng)對(duì)接平臺(tái)。建立銀農(nóng)懇談會(huì)制度，讓金融機(jī)構(gòu)深入了解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，及時(shí)滿足新農(nóng)村建設(shè)中的配套流動(dòng)資金需求。
（二）改善信用環(huán)境，努力打造“誠信金融”
進(jìn)一步發(fā)揮信貸登記咨詢系統(tǒng)作用。人民銀行要認(rèn)真做好信貸登記咨詢系統(tǒng)升級(jí)準(zhǔn)備工作，建立較為完善的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；做好個(gè)人信息收集整理工作，建立較為完善的個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；實(shí)現(xiàn)與全國聯(lián)網(wǎng)查詢，并認(rèn)真做好系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫維護(hù)工作，保證信用信息數(shù)據(jù)的及時(shí)準(zhǔn)確。為金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)單位提供優(yōu)質(zhì)高效的信貸咨詢等服務(wù)。
深入推動(dòng)“誠信金融”創(chuàng)建工作。一是農(nóng)村信用聯(lián)社會(huì)同農(nóng)業(yè)部門繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”創(chuàng)建活動(dòng)，努力改善農(nóng)村信用環(huán)境。二是城區(qū)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司開展“信用社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，對(duì)社區(qū)內(nèi)信用企業(yè)和借款人實(shí)行貸款優(yōu)惠政策,努力改善城區(qū)信用環(huán)境。三是金融機(jī)構(gòu)督導(dǎo)企業(yè)依照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范財(cái)務(wù)制度,按照真實(shí)、合規(guī)、透明要求主動(dòng)接受銀行的貸前調(diào)查、貸中審查和貸后檢查，按時(shí)還本付息。四是積極推動(dòng)建立守信企業(yè)正向激勵(lì)機(jī)制，定期評(píng)選守信企業(yè)，并在新聞媒體上公布；金融、財(cái)稅、工商等相關(guān)部門對(duì)守信企業(yè)給予優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施。新晨
(三)完善法制環(huán)境，打造有序穩(wěn)定的“安全金融”
關(guān)鍵詞：非營利組織；住房；多元供給
中圖分類號(hào)：C912.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003―0751(2012)03―0109―06
針對(duì)我國當(dāng)前嚴(yán)峻的住房形勢(shì)，著力營建多元化、多層次的住房供給體系成為當(dāng)務(wù)之急。但是，我國目前的理論研究與實(shí)踐操作對(duì)多元住房供給的認(rèn)識(shí)基本局限于政府需加強(qiáng)廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)和銜接上，著眼于政府與市場的各歸其位，缺乏更深一步的改革思維。放眼世界，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，市場與政府之外的“第三種力量”――非營利住房組織普遍存在，它們以其創(chuàng)新能力、試驗(yàn)?zāi)芰?、滿足特殊需求的能力成為政府干預(yù)機(jī)制與市場調(diào)節(jié)機(jī)制的選擇性替代手段。①本文從非營利住房組織國內(nèi)外發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，探討發(fā)展非營利住房組織對(duì)于我國構(gòu)建多元住房體系的必要性，并提出相應(yīng)的政策設(shè)想。
一、非營利住房組織的國內(nèi)外發(fā)展?fàn)顩r
1.國外概況
以住房協(xié)會(huì)、住房合作社為代表的非營利住房組織大量涌現(xiàn)于西歐工業(yè)革命時(shí)期。囿于各國城市化快速推進(jìn)造成住房嚴(yán)重短缺所帶來的龐大住房困難群體以及當(dāng)時(shí)“自由放任”的執(zhí)政思想，各國政府無力對(duì)住房問題進(jìn)行有效的政策干預(yù)，住房困難人群開始自行組織互助合作性質(zhì)的建房團(tuán)體，一些企業(yè)主、慈善家也捐資組建基金會(huì)，專事為窮人建房的活動(dòng)。②從那時(shí)起，非營利住房組織在西方發(fā)達(dá)國家的住房制度中始終扮演著重要角色。第二次世界大戰(zhàn)后，眾多發(fā)展中國家也開始積極培育和調(diào)動(dòng)非營利組織從事住房供應(yīng)，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部1975年題為《非營利住房協(xié)會(huì)》的報(bào)告，明確提出創(chuàng)設(shè)或加強(qiáng)非營利性住房協(xié)會(huì)是改善人類、尤其是發(fā)展中國家人口居住條件的有效途徑之一。③
就英國而言，英國住房協(xié)會(huì)是受中央和地方政府政策扶持但獨(dú)立于政府、以向有住房需求的低收入者或其他弱勢(shì)群體供給低成本保障房為宗旨的非營利性民間合作組織。第二次世界大戰(zhàn)后，因住房數(shù)量短缺，政府直接大量建房，住房協(xié)會(huì)在住房供應(yīng)體系中處于輔助地位。據(jù)社區(qū)與地方政府部統(tǒng)計(jì)，1949―1979年私營企業(yè)、地方政府、住房協(xié)會(huì)的建房數(shù)量分別為456萬套、482萬套、42萬套。20世紀(jì)80年代住房改革徹底改變了英國的住房供給形態(tài)，住房協(xié)會(huì)被推到了社會(huì)住房舞臺(tái)的中心。④地方政府按照“自愿轉(zhuǎn)換法案”將自身已建成的住房轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會(huì)管理，并逐步縮減直接的建房活動(dòng)，將財(cái)力、土地、稅收等資源向協(xié)會(huì)傾斜，支持其建造住房。1980―2000年，地方政府建房數(shù)量驟減至44萬套，住房協(xié)會(huì)則建造住房48萬套，成為社會(huì)住房的主要供應(yīng)者。政府角色由主導(dǎo)變?yōu)閰f(xié)助。⑤
荷蘭于1901年頒行首部《住房法》正式承認(rèn)住房協(xié)會(huì)的地位。第二次世界大戰(zhàn)后，政府曾進(jìn)行過大規(guī)模的直接建房。20世紀(jì)60年代后期，政府建房開始受到控制，轉(zhuǎn)而對(duì)住房協(xié)會(huì)進(jìn)行大量的資金、技術(shù)扶持，協(xié)會(huì)的地位逐漸突出。經(jīng)過長期的積累和發(fā)展，荷蘭的住房協(xié)會(huì)已經(jīng)成長為富足的社會(huì)企業(yè)，80年代中期曾占有全國住房存量的40%，每年建房數(shù)量占全國總量的1/3。目前，荷蘭各級(jí)政府已基本不再直接建房，全國99%的社會(huì)住房由住房協(xié)會(huì)控制管理，協(xié)會(huì)控制著全國住房存量的35%，從2001年到2007年協(xié)會(huì)建房占全國建房總量的比重基本保持著穩(wěn)定的上升態(tài)勢(shì)。⑥
在德國，對(duì)非營利性住房合作社的積極扶持是其獨(dú)具特色的房地產(chǎn)政策的重要環(huán)節(jié)。政府以提供長期低息貸款、低價(jià)土地、減免稅收、補(bǔ)貼租金等措施鼓勵(lì)住房合作社的發(fā)展，合作社住房占全國住房存量比例一直比較穩(wěn)定（1950年12.4%，1972年18.1%，1987年13.6%）。⑦進(jìn)入21世紀(jì)后，政府仍將維護(hù)住房合作社的地位作為一項(xiàng)重要的住房政策目標(biāo)，努力使其成為住房供應(yīng)的“第三支柱”。2004年聯(lián)邦交通、建設(shè)與城市發(fā)展部公布報(bào)告指出，住房合作社在為特殊家庭及人群提供住房方面還有巨大的潛力尚待發(fā)掘利用。⑧目前德國約有2000家住房合作社，為500萬人提供了220萬套住房。
菲律賓非營利性住房組織發(fā)展與其城市化發(fā)展密切相關(guān)。獨(dú)立后的菲律賓城市化發(fā)展迅速，1960―2003年農(nóng)村人口比重由70%減至39%。大量涌入城市的貧困人口無力購買住房，形成了眾多的貧民窟和非法棚戶區(qū)。在治理這一問題時(shí)，政府以社區(qū)非營利組織為政策依托，1986年修訂通過全國庇護(hù)計(jì)劃，將政府定位成“使能者”和“促進(jìn)者”，將社區(qū)協(xié)會(huì)組織作為主要執(zhí)行者，并頒布《城鎮(zhèn)發(fā)展與住房法》確立此類組織的地位，制定“社區(qū)抵押計(jì)劃”為協(xié)會(huì)更新、完善住房環(huán)境提供資金支持。1989至2001年間，菲律賓共有883個(gè)非營利組織獲得31.4億比索的資助，使廣布于全國14個(gè)行政區(qū)中的11萬多家庭受益。這成為菲律賓改善窮人住房條件最有效的一項(xiàng)政策。⑨有學(xué)者評(píng)價(jià)這項(xiàng)政策“使城市的發(fā)展向著民眾所有（people-owned）而非規(guī)劃者所有或政府所有的方向前進(jìn)”⑩。
2.我國非營利住房組織的現(xiàn)狀
從改革開放到21世紀(jì)初，我國住房改革大致遵循著政府建房、合作建房、私人建房、開發(fā)商建房四類并舉的方針，非營利住房組織的基本發(fā)展形態(tài)是職工型住房合作社，即由單位出面組織內(nèi)部職工組成，不接納非本單位成員，利用單位自有土地建設(shè)住房。這一形式雖然解決了全國近200萬戶家庭的住房問題，卻造成了社會(huì)的不公平，與國外的以全體社會(huì)成員為對(duì)象的社會(huì)型住房合作社、住房協(xié)會(huì)有著根本區(qū)別。2004年后，北京、溫州、廣州等地陸續(xù)興起了面向普通公眾吸納成員的合作建房運(yùn)動(dòng)與組織，但在多種因素影響下，各地合作建房舉步維艱，目前除了溫州仍在努力推進(jìn)外，其余各地基本都已停止。公民自發(fā)尋求解決住房問題的愿望難以實(shí)現(xiàn)，合作建房成為住房改革發(fā)展的制度性短板，極大制約了我國多元化住房供給體系的構(gòu)建。
二、我國發(fā)展非營利性住房組織的必要性分析
1.發(fā)展非營利住房組織有助于遏制房價(jià)的非理性上漲，促進(jìn)住房制度健康發(fā)展
房改后我國房價(jià)上漲迅猛，已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的焦點(diǎn)問題。造成房價(jià)過快上漲的原因很多，其中很重要的一點(diǎn)在于政府沒有完全履行住房保障職責(zé)，而公民自發(fā)的建房努力又被漠視，私營開發(fā)商壟斷住房供應(yīng)成為民眾獲得住房的唯一渠道。這種畸形的賣方市場，加上房地產(chǎn)開發(fā)商逐利的本性，刺激著房價(jià)的上漲。要改變這一畸形的市場形態(tài)，打破開發(fā)商的壟斷地位，有必要引入多方主體共同參與住房供應(yīng)。由民眾組成的非營利性住房組織合作建房，可以拋開開發(fā)商的利潤要求，同時(shí)享受政府給予的一定優(yōu)惠措施，從而將最終建成的住房價(jià)格控制在普通收入居民可負(fù)擔(dān)的范圍之內(nèi)。由此，大量中低收入者從商品房市場中分流出來，不僅可以緩解商品房市場的供求失衡，而且也可以抑制開發(fā)企業(yè)的高價(jià)盈利沖動(dòng)，使房價(jià)的變化回歸理性軌道。以溫州為例，其合作建房至少比開發(fā)商建房節(jié)省銷售利潤、營銷成本、銷售人員成本等三項(xiàng)費(fèi)用，2006年拿地之初預(yù)計(jì)建房成本為5300元/平方米，僅為當(dāng)時(shí)周邊商品房價(jià)的一半，2011年7月房屋接近竣工時(shí)建房成本漲到7000元/平方米，而周邊商品房價(jià)已漲至30000元/平方米，其價(jià)格優(yōu)勢(shì)、民生屬性極為顯著。
2.發(fā)展非營利住房組織有助于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，更好地為社會(huì)發(fā)展服務(wù)
從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，“以住房為單一目標(biāo)”的住房協(xié)會(huì)等專業(yè)組織承擔(dān)了大量的社會(huì)住房建造、管理、服務(wù)的職能。這使政府可以更加專注于自身應(yīng)當(dāng)做好、管好、服務(wù)好的事務(wù)，實(shí)現(xiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的政府由“劃槳”（政策執(zhí)行）向“掌舵”（政策制定）的轉(zhuǎn)型。目前，我國正處于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中，政府依然具有較濃厚的“全能政府”色彩，在許多方面存在著越位、缺位和錯(cuò)位。在住房領(lǐng)域主要表現(xiàn)為政府缺乏對(duì)住房市場各參與主體的尊重，大多數(shù)政策的制定都是基于政府自身的立場和角度，帶有很強(qiáng)的行政管制色彩，壟斷幾乎所有的社會(huì)住房供給。這給政府帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成行政效率低下、權(quán)力尋租、資源浪費(fèi)等問題。要想有效緩解這些問題，有必要引入非營利組織多方參與。非營利組織承擔(dān)政府供給職能，在推動(dòng)住房改革事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，可以促進(jìn)政府職能、角色的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化。正如學(xué)者所說，開發(fā)民間組織的有益功能是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的有效路徑，民間組織的成長為政府職能的真正轉(zhuǎn)變提供了可能，為公共服務(wù)型政府的職能運(yùn)行提供了有效支撐。
3.發(fā)展非營利住房組織有助于保障公民的住房權(quán)，培育公民社會(huì)
住房權(quán)是指“公民有獲得可負(fù)擔(dān)的、適宜于人類居住的、有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的、具有安全、健康、尊嚴(yán)、不受歧視的住房的權(quán)利”。住房權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)已被國際社會(huì)普遍認(rèn)可，聯(lián)合國等國際組織制定并了眾多的宣言和公約，將非營利組織作為促進(jìn)住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要政策手段之一。這在某種程度上說明了非營利組織在保障公民住房權(quán)方面的作用。就我國而言，隨著住房制度改革的推進(jìn)，我國在保護(hù)公民住房權(quán)方面也取得了一定進(jìn)展，但是，仍存在明顯的不足與局限，比較突出的一點(diǎn)便是對(duì)公民自發(fā)追求維護(hù)自身住房權(quán)的合作建房運(yùn)動(dòng)態(tài)度消極，缺乏鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施，使本可有效改善住房權(quán)的民間努力無法取得實(shí)效。因此，求解我國的住房問題，有必要進(jìn)行政策制度的創(chuàng)新，通過組建民間非營利住房團(tuán)體保障公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并從住房領(lǐng)域推動(dòng)公民社會(huì)的建構(gòu)，促進(jìn)公民做好住房的自我服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)安居的民生訴求。
三、對(duì)發(fā)展我國非營利住房組織的政策設(shè)想
自2010年開始，我國實(shí)施了密集的房地產(chǎn)調(diào)控措施以抑制房價(jià)，其中收效最顯著的當(dāng)屬限購、限貸、限價(jià)等“三限”令。從實(shí)際情況看，房價(jià)猛漲勢(shì)頭得到了遏制。但是，控制房價(jià)只是調(diào)控的目標(biāo)之一，離建立科學(xué)、健康、規(guī)范的住房制度并使國民享有公平合理居住條件的最終目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。另外，“三限”令帶有濃厚的行政色彩，是在極其嚴(yán)峻的住房形勢(shì)下不得已采取的直接行政干預(yù)方式，這種強(qiáng)制性的控制手段有悖于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，不可能成為一種長效機(jī)制。因此，不能過度夸大“三限”令的成效，而應(yīng)充分利用其所帶來的房地產(chǎn)市場的逐步回穩(wěn)態(tài)勢(shì)，積極探索和啟動(dòng)制度性長效機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化住房制度的頂層設(shè)計(jì)，扎實(shí)推進(jìn)符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的住房市場的發(fā)展。具體而言，我國住房改革要通過制度創(chuàng)新來完善住房運(yùn)行體系，充分認(rèn)識(shí)并尊重民眾及其組織參與住房體系運(yùn)行的重要性，努力推進(jìn)住房開發(fā)建設(shè)模式的多元化、住房供應(yīng)渠道的多元化，將普通民眾及其合作組織制度化地引入到住房體系運(yùn)行之中，積極扶持合作建房等非營利性住房活動(dòng)，培育和引導(dǎo)松散的合作建房組織走向規(guī)范化、科學(xué)化和長效化，使其成為住房建設(shè)供應(yīng)的主體之一。
1.扶持政策
（1）財(cái)政資金的酌情支持。當(dāng)前各級(jí)政府在保障房建設(shè)中面臨的最大問題是巨大的資金缺口。2011年保障房建設(shè)資金需求達(dá)1.3萬億元，中央和地方各級(jí)政府需投入4千多億元，其中中央財(cái)政安排投入1522億元，剩余資金需要地方投入，這對(duì)政府財(cái)力構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，不少地方財(cái)力為此已近枯竭。2012年保障房在建工程量將達(dá)1800萬套的歷史新高，加上建材、人工等成本的上升，資金壓力將達(dá)1.8至2萬億元左右。這對(duì)于很多已漸失土地財(cái)政支持的地方政府而言，資金窘迫的困境更甚以往。在這樣極度需要社會(huì)多方資金參與的背景下，各級(jí)政府不妨轉(zhuǎn)變思維方式和視角，摒棄完全依賴財(cái)政支持這樣一種沒有自我發(fā)展能力的寄生型建設(shè)模式，改變對(duì)民間合作建房的抵制態(tài)度，積極動(dòng)員并整合社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)和吸納民間的資金潛力，合力啟動(dòng)非營利性建房。在非營利組織合作建房過程中，參與合作建房者一般是具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中等收入者，愿意為自住需求進(jìn)行資金投入，本身沒有贏利或收回投資的要求，政府是否注資資助并非是決定性要素。如溫州市的合作建房始終沒有政府財(cái)政資金的加入，購地資金與建設(shè)資金完全來自參與者各種形式的投入，這樣在未加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下起到了擴(kuò)大住房投資規(guī)模、增加住房供應(yīng)的作用。在其他民間資金實(shí)力不夠雄厚的地方，政府財(cái)政可考慮予以適量的資金幫扶，肯定并支持非營利組織合作建房活動(dòng)，以少量的資金投入引導(dǎo)多量的社會(huì)資本參與到住房發(fā)展事業(yè)之中。
（2）土地供給的優(yōu)遇。與建房資金相比，建房土地的獲取是我國合作建房的瓶頸，許多地方合作建房都止步于無法獲得合適的土地。溫州的突破性意義在于成功拿地，由此成就了其建房的持續(xù)推進(jìn)。土地問題的解決可以說是非營利性建房的基本前提。發(fā)達(dá)國家在此方面一般采取市場化的間接手段對(duì)非營利性住房組織進(jìn)行支持，如利用土地規(guī)劃對(duì)公益性建房用地進(jìn)行傾斜，設(shè)定非營利建房組織的土地優(yōu)先購買權(quán)等，最為普遍的是政府將擁有的土地或自己購買的土地以較低價(jià)格出售給這類組織。如倫敦市下屬的哈克利市是英格蘭地區(qū)第四大少數(shù)族裔聚居區(qū)，也是地方財(cái)政收入較差的地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)住房大都年久失修，居住條件惡劣。該市政府無力負(fù)擔(dān)住房的改造和翻新，便以轄區(qū)內(nèi)的住房協(xié)會(huì)為重要依托，與16家住房協(xié)會(huì)締結(jié)了“哈克利住房伙伴關(guān)系計(jì)劃”，計(jì)劃的核心內(nèi)容是市政當(dāng)局將市價(jià)2400萬英鎊的土地和破舊的市政住房以1900萬的價(jià)格出售給這些住房協(xié)會(huì)，由后者負(fù)責(zé)舊房改造并建設(shè)1400套新房。后來的實(shí)踐表明，正是這一關(guān)鍵的土地供給方案保證了“哈克利住房伙伴關(guān)系計(jì)劃”的最終成功。我國保障性住房用地一般以行政劃撥方式供應(yīng)，2011年全國保障性安居工程用地供應(yīng)達(dá)7.74萬公頃，如果從中劃出一部分土地用于支持合作建房，同樣可以起到改善居住條件、服務(wù)民生的作用。非營利性建房不需要太大面積的土地，在各地方政府尚難完全擺脫對(duì)土地財(cái)政嚴(yán)重依賴的情況下，非營利性建房通過市場化供地也未嘗不可。適度考量社會(huì)效益因素、綜合評(píng)定土地歸屬，面積適中土地的市場交易價(jià)基本上可以被合作建房者所接受。如溫州合作建房所購?fù)恋貎H23.46畝，2011年底北京再次發(fā)起合作建房活動(dòng)的兩處意向地塊也均在百畝以下。在當(dāng)前各地土地流拍率不斷攀高的情況下，政府可將過大的出讓土地面積適當(dāng)拆解，方便合作建房組織購置土地，當(dāng)然，也可以以優(yōu)惠價(jià)格向合作建房組織定向轉(zhuǎn)讓土地。這些措施的實(shí)施既可解決合作建房關(guān)鍵性的用地問題，也能使地方政府在保有一定的土地價(jià)值收益的情況下改善本地的住房環(huán)境。
（3）稅收金融政策的傾斜。作為非營利組織，發(fā)達(dá)國家住房協(xié)會(huì)長期以來一直都享有許多稅收照顧，直到20世紀(jì)八九十年代，隨著一些協(xié)會(huì)日益發(fā)展為社會(huì)企業(yè)，非慈善活動(dòng)有所增加，各國才開始對(duì)其這類行為征稅。我國的合作建房與普通商品房開發(fā)有著本質(zhì)的區(qū)別，其本身并非盈利性商業(yè)行為，在合作建房過程中發(fā)生的各類交易行為自然不可適用于商品房體系的稅收規(guī)則。政府可考慮出臺(tái)適度的稅收優(yōu)惠政策，如對(duì)合作建房所委托的建筑企業(yè)建房工程的稅收優(yōu)惠、建房運(yùn)作中各稅費(fèi)環(huán)節(jié)的酌情減免等。這對(duì)于處在萌芽狀態(tài)的合作建房而言，無論是象征意義還是實(shí)際意義都值得肯定和期待。政府還可以通過貼息等方式幫助非營利住房組織獲取銀行的長期低息貸款。
2.監(jiān)管措施
（1）相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善。發(fā)達(dá)國家非營利性住業(yè)的發(fā)展得益于各國相關(guān)法律法規(guī)的持續(xù)跟進(jìn)以及良好的法制環(huán)境。通過相關(guān)法律的頒行，各組織的法律地位、宗旨目標(biāo)、成員的權(quán)利義務(wù)、與政府的關(guān)系、資金來源渠道、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等均有法可依。由于這類組織的操作對(duì)象是住房這一具有高額價(jià)值的特殊物品，因而明確清晰的法律制度既是行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督的必需，也是組織自身規(guī)范、科學(xué)發(fā)展的必備條件。在我國，1992年原建設(shè)部的《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》是目前唯一對(duì)非營利性合作建房進(jìn)行規(guī)范的政府文件。隨著時(shí)間的推移，它與現(xiàn)實(shí)社會(huì)越來越脫節(jié)，難以指導(dǎo)非營利組織合作建房的有效發(fā)展。因此，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前城鎮(zhèn)居民收入情況，結(jié)合住房市場發(fā)展實(shí)際，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這一暫行辦法進(jìn)行修訂和完善，明確合作建房及其組織的社會(huì)地位與責(zé)權(quán)利關(guān)系，使現(xiàn)實(shí)存在的合作建房得到認(rèn)可和保障。另外，鑒于我國短期內(nèi)難以制定并出臺(tái)高位階的《住房合作社法》的實(shí)際情況，較現(xiàn)實(shí)的做法是在醞釀中的《住房保障法》內(nèi)加入關(guān)于非營利性合作建房的內(nèi)容，這些內(nèi)容著眼于大方向和大原則，不必規(guī)定詳細(xì)的條目。待時(shí)機(jī)成熟后，可進(jìn)一步對(duì)《住房保障法》進(jìn)行補(bǔ)充修訂，直至制定專門的相關(guān)法律。
（2）城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)設(shè)計(jì)。無論是商品房還是社會(huì)住房建設(shè)，都是以科學(xué)合理的城市發(fā)展規(guī)劃為前提的，合作建房也需服從城市總體的發(fā)展布局要求。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家許多重要的住房法律都包含有政府規(guī)劃控制的內(nèi)容。如荷蘭1901年《住房法》在承認(rèn)住房協(xié)會(huì)合法地位的同時(shí)也賦予了地方政府制定城鎮(zhèn)未來發(fā)展規(guī)劃、引導(dǎo)和約束市鎮(zhèn)發(fā)展的權(quán)力；英國政府通過實(shí)施土地配額制、建筑施工許可證制等政策對(duì)私企建房、政府公房、住房協(xié)會(huì)建房進(jìn)行引導(dǎo)、控制和支持。這些國家的地方政府在推動(dòng)社會(huì)住房建設(shè)方面扮演著重要的規(guī)劃者的角色，通過運(yùn)用“規(guī)劃許可”這一工具，監(jiān)控住房市場各主體的運(yùn)行。目前我國的土地供應(yīng)由政府壟斷，非營利性合作建房用地不論是來自行政劃撥還是市場化購得，政府都必須在土地的申請(qǐng)審批環(huán)節(jié)做好控制和計(jì)劃，將比較分散的建房項(xiàng)目納入到城市發(fā)展的總體規(guī)劃之中，強(qiáng)化規(guī)劃手段的運(yùn)用，確保個(gè)體性建房項(xiàng)目不出現(xiàn)私搭亂建、浪費(fèi)土地資源等與整體規(guī)劃相抵觸的情況，確保住房建設(shè)目標(biāo)的真正落實(shí)。
（3）其他方面的監(jiān)管。在我國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府還應(yīng)在非營利性住房發(fā)展的其他方面擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)性的監(jiān)管責(zé)任，主要有兩個(gè)方面：一是努力扶持社會(huì)型非營利住房組織及活動(dòng)，嚴(yán)格控制職工型合作建房與集資建房活動(dòng)。后者所謂的合作建房雖曾解決了部分困難職工的住房問題，但這種單位化、部門化的建房行為不同于社會(huì)型住房合作組織的合作建房，不符合社會(huì)公平與公正，因而國家予以明令禁止。近幾年來，國家大力建設(shè)保障性住房，一些地方政府迫于完成保障房建設(shè)指標(biāo)的壓力，試圖放松對(duì)單位自建房的限制，希望通過松綁職工型合作建房來充作當(dāng)?shù)氐谋Ｕ戏拷ㄔO(shè)數(shù)量，這就需要上級(jí)政府及社會(huì)各界加強(qiáng)監(jiān)督與檢查，嚴(yán)格遵守國家禁令予以查處，在維護(hù)社會(huì)公平秩序的同時(shí)，為社會(huì)型合作建房的成長消除誤解、減少障礙。二是政府還需嚴(yán)格防范假借合作建房之名的非法集資行為。許多地方合作建房發(fā)展不佳很大程度上是因公眾及政府對(duì)其非法集資的擔(dān)憂，也確有少數(shù)地區(qū)的合作建房縱成為非法集資的工具。這兩者之間本身具有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。非法集資的主要目的是為了賺錢，民間建房借貸實(shí)際上是為了排憂解難。但是，在我國現(xiàn)階段，也確實(shí)面臨著對(duì)兩者的甄別、剝離與揚(yáng)棄工作。對(duì)此，不僅需要合作建房組織自身在規(guī)則章程、組織運(yùn)作、管理決策體制、資金往來審計(jì)等方面加強(qiáng)建設(shè)，增加透明度和公開性，也需要政府部門加大監(jiān)督和管理的力度，嚴(yán)格審核組織的資金使用，嚴(yán)厲查處非法集資等違法行為，以政府的有力監(jiān)管為合作建房的健康發(fā)展保駕護(hù)航。
3.試驗(yàn)性政策試點(diǎn)
（1）將建成的保障房少量劃歸非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)管理。當(dāng)前全國各地都在大規(guī)模建設(shè)保障性住房，除了建設(shè)前和建設(shè)中面臨的各種問題外，建成后的保障房后續(xù)管理服務(wù)工作也是非常棘手的難題，如果仍由政府部門一手包攬，全程負(fù)責(zé)紛繁龐雜的保障房管理事務(wù)，勢(shì)必出現(xiàn)效率低下、資源浪費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量難以保證等現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代初，大量交付使用的保障房令英國各地方政府的管理工作困難重重，住戶們的不滿甚至導(dǎo)致一些城市爆發(fā)對(duì)市議會(huì)的抗議活動(dòng)。1988年英國開始推行政府住房的大規(guī)模轉(zhuǎn)移政策，各地成立了一大批專門承接政府住房轉(zhuǎn)移的住房協(xié)會(huì)，在接管政府公房的同時(shí)也接管了相關(guān)管理工作，并以其貼近生活實(shí)際、信息掌握迅速準(zhǔn)確、組織運(yùn)作靈活高效、積極創(chuàng)新、服務(wù)全面友好受到了住戶們的普遍歡迎。時(shí)任住房大臣將之概括為：“國家應(yīng)該去除掉自己的大房東角色，讓住房回歸社區(qū)?！庇慕?jīng)歷為我們提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，考慮到保障房后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理工作的復(fù)雜性以及保障房制度的長期可持續(xù)性，應(yīng)著力進(jìn)行非營利組織介入保障房管理的試點(diǎn)工作。這是眼下一條切實(shí)可行的培育非營利住房組織發(fā)展并實(shí)現(xiàn)高效、優(yōu)質(zhì)管理目標(biāo)的捷徑。只要政府相關(guān)部門履行好對(duì)其的審查、監(jiān)管職責(zé)，盡可能地調(diào)動(dòng)各方社會(huì)資源的力量，民間性的非營利組織完全可以分擔(dān)龐雜的保障房服務(wù)管理工作，使政府更加專注于自身應(yīng)負(fù)的公共服務(wù)職能。
（2）在城市改造和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中引入非營利性組織機(jī)制。舊城改造倚重住房協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體是西方國家的基本經(jīng)驗(yàn)。第二次世界大戰(zhàn)后，荷蘭城市更新戰(zhàn)略和英國城市復(fù)興戰(zhàn)略的成功實(shí)施得益于兩國的住房協(xié)會(huì)作為溝通者、保護(hù)者、執(zhí)行者和建設(shè)者所發(fā)揮的重要作用，協(xié)會(huì)也因此獲得了顯著發(fā)展。當(dāng)前我國各地正在進(jìn)行舊城改造和拆遷，被拆遷戶的權(quán)益往往得不到保障，造成一系列矛盾和糾紛。對(duì)此，可以嘗試將有意愿的被拆遷戶集聚成住房合作組織，形成集體力量來保護(hù)成員的權(quán)益。由于各成員之間彼此較為熟悉和了解，所面對(duì)的利益取向基本一致，容易形成有凝聚力的合作組織。因此，在保障民生的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)下，政府可繞過開發(fā)商，通過允許組建并指導(dǎo)住房合作社等民間團(tuán)體的方式對(duì)這類群體開展合作建房的試點(diǎn)，再配合以相關(guān)的扶持措施，探索出一種民建公助型的非營利住房發(fā)展機(jī)制。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)引入非營利組織也是可選擇的一種思路。經(jīng)濟(jì)適用房本身具有福利性、非營利性的基本屬性，其建造著眼于解決基本的居住需求而排除贏利目標(biāo)，這與非營利合作建房的本質(zhì)趨同。經(jīng)濟(jì)適用房的使用者是中低收入者而非作為廉租房供應(yīng)對(duì)象的低收入者，這些人具備一定的經(jīng)濟(jì)條件及改善居住的真實(shí)愿望，這同樣也是非營利性住房機(jī)制的目標(biāo)人群，此二者高度契合。因此，非營利組織介入經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)有其可行性。目前的情況是，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)完全由政府部門掌控并委托私營開發(fā)商建造，沒有目標(biāo)公眾的有效參與，行政化的封閉運(yùn)行與開發(fā)商的逐利沖動(dòng)相結(jié)合催生出經(jīng)濟(jì)適用房領(lǐng)域的種種亂象。對(duì)此，可試點(diǎn)成立非營利性的民間合作團(tuán)體來建設(shè)運(yùn)作經(jīng)濟(jì)適用房，這種社會(huì)化的公眾主導(dǎo)開發(fā)模式更加符合經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)本意，也更有利于社會(huì)公平和民生改善。
（3）探索多樣化的非營利住房組織發(fā)展形式。我國目前還不可能迅速建立起完整、專業(yè)的非營利性住房組織，但可以嘗試?yán)靡恍┈F(xiàn)有的民間組織承擔(dān)合作建房的運(yùn)作，先行試驗(yàn)和摸索，以便為正式住房組織的建立做好準(zhǔn)備。溫州的合作建房由該市市場營銷協(xié)會(huì)組織發(fā)起，這也是其至今仍在發(fā)展的重要原因之一。由在冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體出面組織，其公信力、正規(guī)性要強(qiáng)于臨時(shí)成立的合作建房組織，更易于獲得成員的信任，也更方便跟其他組織、企業(yè)、單位聯(lián)系。各方面條件稍差的地區(qū)，可以嘗試引入某些基金會(huì)組織或志愿組織，為有需要的人群提供保障房政策信息和申辦程序知識(shí)、生活配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)照顧等幫助，以提供服務(wù)的方式介入住房領(lǐng)域，提高其處理住務(wù)的能力水平，為以后專業(yè)性住房組織的設(shè)立奠定基礎(chǔ)。
一、對(duì)民營企業(yè)涉及國家利益的活動(dòng)進(jìn)行國家審計(jì)的必要性與重要性
（一）是適應(yīng)我國改革開放新形勢(shì)和保護(hù)國有資產(chǎn)與國家利益的需要。
隨著投資主體的多元化和混合經(jīng)濟(jì)的形成，民營企業(yè)的資產(chǎn)來源渠道也呈多元化趨勢(shì)，除了私人投資轉(zhuǎn)入和正常的借款外，還有財(cái)政無償或有償資金的投入，或國家控股商業(yè)銀行、國家獨(dú)資銀行大量貸款的投入，或稅收“跑、冒、滴、漏”形成，或土地劃撥和優(yōu)惠出讓形成，或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、環(huán)境污染治理費(fèi)未付出而形成，或通過變相的非法集資而形成，或因其他種種原因?qū)е碌膰依娴倪M(jìn)入而形成。
在上述民營企業(yè)來源渠道多元化的資產(chǎn)中，除私人投資轉(zhuǎn)入外，其余資產(chǎn)均牽涉國有資金的投入或出借，要么涉及到國家利益，要么牽涉社會(huì)公共利益（社會(huì)公共利益受損也會(huì)間接或直接影響國家利益）。因此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)站在國家的立場上，根據(jù)黨的十六大“依法加強(qiáng)監(jiān)督和管理，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”的精神，為了保護(hù)國有資產(chǎn)、監(jiān)督有關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)執(zhí)行、保護(hù)國家利益，就應(yīng)該對(duì)民營企業(yè)涉及國家利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展國家審計(jì)。
（二）是加強(qiáng)國家審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的高層次經(jīng)濟(jì)再監(jiān)督職能作用的需要。
眾所周知，我國的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系由低到高分為三個(gè)層次，包含管理控制、財(cái)務(wù)監(jiān)督、內(nèi)審監(jiān)督在內(nèi)的經(jīng)營決策管理型監(jiān)督屬于第一層次的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)督，稅務(wù)、財(cái)政、工商、金融、海關(guān)、商檢、衛(wèi)生、技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)監(jiān)督、環(huán)保監(jiān)督等屬于第二層次的專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，國家審計(jì)監(jiān)督則屬于第三層次的高層次的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督范疇。三個(gè)層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系是既有明確職責(zé)分工又互相合作。如果第一、第二層次的（涉及國家利益）經(jīng)濟(jì)監(jiān)督某些環(huán)節(jié)不到位或失靈，國家審計(jì)監(jiān)督則可按其高層次職責(zé)，對(duì)前述第二層次的所有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督進(jìn)行再監(jiān)督，對(duì)第一層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督可根據(jù)國家審計(jì)的立場和利益方向進(jìn)行有重點(diǎn)有條件有選擇的監(jiān)督。
我國經(jīng)過二十年左右的經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開放，民營企業(yè)日益壯大。顯然，作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系中監(jiān)督保障系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)的主要組成部分的國家審計(jì)機(jī)關(guān)，針對(duì)政府行為已大量涉及民營企業(yè)的情況，只有對(duì)民營企業(yè)涉及國家利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行國家審計(jì)或國家審計(jì)調(diào)查，才能全面發(fā)揮國家審計(jì)的高層次再監(jiān)督職能。
（三）是促進(jìn)財(cái)政支出合理、稅收完整和保護(hù)國家財(cái)政利益的需要。
一方面，接受了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、退耕還林資金、國撥技改?？畹蓉?cái)政專項(xiàng)資金的民營企業(yè)，專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ茫欠癖慌灿?、浪費(fèi)、是否合理、有效，不僅需要主管部門與財(cái)政部門的檢查，也必須要有國家審計(jì)。
另一方面，民營企業(yè)雖為國家做了很大貢獻(xiàn)，但是，民營企業(yè)偷稅、漏稅的現(xiàn)象也很嚴(yán)重，民營企業(yè)的稅收增長空間還很大。如果僅僅依靠稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的稅收稽查局對(duì)稅收征管局所轄民營企業(yè)進(jìn)行稽查，由于是系統(tǒng)內(nèi)稽查，獨(dú)立性比國家審計(jì)必然欠缺得多。反偷稅、漏稅需要一個(gè)有力的游戲規(guī)則，那就是對(duì)權(quán)力自由調(diào)控度進(jìn)行限制，而且要有稅務(wù)監(jiān)督之外的再監(jiān)督，即要有國家審計(jì)等外部監(jiān)督的制約。
（四）是防范金融風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)國家金融利益的需要。
關(guān)鍵詞：小微企業(yè)；金融服務(wù)；民間金融
作者簡介：王金榮（1962～）,女,遼寧師范大學(xué)會(huì)計(jì)系碩士研究生導(dǎo)師，副教授，研究方向:財(cái)務(wù)成本管理。
中圖分類號(hào)：F832,F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.34 文章編號(hào)：1672-3309（2012）04-81-02
中小微企業(yè)是遼寧省經(jīng)濟(jì)中一支重要的力量，支持中小微企業(yè)發(fā)展，對(duì)推動(dòng)遼寧省經(jīng)濟(jì)增長、民生改善和社會(huì)穩(wěn)定有著重大的戰(zhàn)略意義。中小微企業(yè)的融資特點(diǎn)使得他們的融資活動(dòng)總是不能順暢進(jìn)行。中小微企業(yè)貸款難是一個(gè)世界性的難題，長期以來一直無法徹底解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有90%以上的民營中小企業(yè)無法從銀行獲得貸款，特別是小微企業(yè)即使能貸到款也無力承擔(dān)融資費(fèi)用。這種情況也引起了政府的關(guān)注。2012年的“兩會(huì)”上，就中小企業(yè)融資難問題，代表委員也提出了很多看法。 “建立和完善中小企業(yè)金融服務(wù)體系”與“民間金融陽光化”的共同發(fā)展是適合遼寧省解決小微企業(yè)乃至中小企業(yè)融資的“良方”。
一、建立和完善中小企業(yè)金融服務(wù)體系
由于國家的關(guān)注與相關(guān)政策，中小企業(yè)融資在近幾年已經(jīng)引起了銀行業(yè)的重視。但是從實(shí)際情況來看，目前銀行業(yè)對(duì)中小企業(yè)，尤其是小微企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)開展的并不理想。小微企業(yè)的融資需求不適用于銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的服務(wù)模式，而且銀行的傳統(tǒng)觀念一直認(rèn)為，小微企業(yè)缺乏抵押物、財(cái)務(wù)不透明、信息失真、信用不佳等。在這種觀念下，用不適用的方法，消極地開展小微企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)在難有可喜的成績。事實(shí)上也是，除了極少數(shù)銀行由于天時(shí)、地利、人和的因素走上了規(guī)模效益的道路，其他大部分銀行都陷入了進(jìn)退兩難的境地。這其中固然有小微企業(yè)的諸多問題，但銀行業(yè)的認(rèn)識(shí)不到位，或者說是觀念轉(zhuǎn)變太慢也是主要的原因。
1.銀行業(yè)應(yīng)改變經(jīng)營理念和經(jīng)營方式
雖然有部分中小微企業(yè)確實(shí)存在許多問題，但是還是有相當(dāng)一部分的中小微企業(yè)信譽(yù)度良好，甚至貸款收益比一些大型企業(yè)還要好，只不過銀行的觀念還沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，不敢輕易冒險(xiǎn)。對(duì)中小微企業(yè)貸款心有余悸，對(duì)發(fā)展中小微企業(yè)業(yè)務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為中小微企業(yè)的融資需求往往是短頻快，貸款給他們只有較高的風(fēng)險(xiǎn)與相對(duì)微薄的利益。同時(shí)，中小微企業(yè)對(duì)銀行業(yè)來說也是推動(dòng)利潤增長的重要力量，利雖小但數(shù)量眾多，是銀行擴(kuò)大規(guī)模占領(lǐng)市場份額必不可忽視的一部分，放棄和不予以重視絕對(duì)是錯(cuò)誤的決定，將中小微企業(yè)貸款上升到商業(yè)化的高度，使之產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，雙利雙贏才是合適的做法。
2.構(gòu)建小微企業(yè)融資專營體系
中小微企業(yè)特別是小微企業(yè)確實(shí)存在的自身缺陷使銀行很難獲得經(jīng)濟(jì)效益。由于銀行長久以來的服務(wù)模式不適用于小微企業(yè)，小微企業(yè)也很難通過銀行貸款解決自身的融資難題。因此，構(gòu)建小微企業(yè)融資專營體系勢(shì)在必行。這樣做，不僅可以改變銀行過于“謹(jǐn)慎”的經(jīng)營思想，從優(yōu)調(diào)整銀行的信貸結(jié)構(gòu)，為銀行業(yè)開拓小微企業(yè)業(yè)務(wù)確定了方向，同時(shí)也給小微企業(yè)融資找到了一條可靠的求援道路。遼寧省政府已重視到了這一點(diǎn)，2012年下發(fā)的《遼寧省人民政府關(guān)于支持小微型企業(yè)發(fā)展的若干意見》中提到“鼓勵(lì)省內(nèi)各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)小微企業(yè)專營機(jī)構(gòu)建設(shè)，有條件的要設(shè)立小微型企業(yè)貸款專用窗口，開辟小微型企業(yè)貸款綠色通道”。
開辟為小微企業(yè)服務(wù)的綠色通道，不能單一的建立一個(gè)窗口，繼續(xù)沿用以前的服務(wù)模式，這樣相當(dāng)于“穿著新鞋走老路”，根本不會(huì)起到作用。必須引起重視，建立一個(gè)針對(duì)性強(qiáng)的、切實(shí)有效的銀行專營體系。單獨(dú)設(shè)立一個(gè)部門，摒棄過去不適用的管理模式，建立單獨(dú)的管理體系、監(jiān)管機(jī)制，從人員配備、融資產(chǎn)品到風(fēng)險(xiǎn)控制、核算機(jī)制、績效考核都應(yīng)進(jìn)行合理的變更，創(chuàng)造一套適合小微企業(yè)業(yè)務(wù)開展的服務(wù)產(chǎn)品。切實(shí)落實(shí)銀監(jiān)會(huì)“六項(xiàng)機(jī)制”的要求，綜合打造適合遼寧省小微企業(yè)的信貸業(yè)務(wù)專營體系。
二、民間金融“陽光化”勢(shì)在必行
民間金融存在已久，逐漸從社會(huì)的閑散資金發(fā)展成為了產(chǎn)業(yè)資本和金融資本，目前在我國金融市場上也占據(jù)相當(dāng)大的份額。企業(yè)發(fā)展離不開資金的支持，中小微企業(yè)受金融系統(tǒng)放貸決策體制與制度的局限，單純靠銀行貸款解決資金短缺問題是不現(xiàn)實(shí)的，所以很多年以來，民間金融早已成為我國中小微企業(yè)融資的重要渠道之一。但是，民間金融的有些模式、方法與我國現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)、制度之間有所沖突，相當(dāng)于民間金融一直處于體制外，沒有合理的規(guī)劃，也沒有可靠的法律保障。因此，小微企業(yè)在民間金融進(jìn)行借貸是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。特別是近年來，由于受國際金融危機(jī)的影響，小微企業(yè)的資金鏈短缺更加突出，企業(yè)急需資金發(fā)展，銀行貸款又很難獲得，不少小微企業(yè)冒著風(fēng)險(xiǎn)通過民間金融進(jìn)行融資。而民間金融游離于體制之外的特點(diǎn)和它的不規(guī)范性，使得有很多違法行為和團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，如金融詐騙、洗錢、高利貸、黑社會(huì)等借助民間金融的外殼進(jìn)行違法活動(dòng)，給貸款企業(yè)造成了很大的損失，給社會(huì)穩(wěn)定造成了極不好的影響。
2012年“兩會(huì)”，就借助民間資本解決中小企業(yè)融資的問題，代表們建議將民間借貸“陽光化”，呼吁“以中小銀行面對(duì)中小企業(yè)”、“草根金融支持草根經(jīng)濟(jì)”。緊接著，3月28日在總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，更是決定了設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，改革12項(xiàng)任務(wù)中就有“鼓勵(lì)和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織?！币虼?，響應(yīng)中央號(hào)召，合理規(guī)范民間金融，幫助小微企業(yè)解決融資難題也是遼寧省正面臨的課題。
