發(fā)布時(shí)間：2023-05-16 10:36:23
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的分稅制財(cái)政管理體制樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
【關(guān)鍵詞】集權(quán) 分權(quán) 縣鄉(xiāng)財(cái)政體制 基本模式
一、引言
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府的職能在于提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要。按照我國(guó)行政區(qū)劃管理體制，具有層次性的公共產(chǎn)品包括全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品，而地方公共產(chǎn)品又包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)公共產(chǎn)品。理論上，各級(jí)政府提供各自對(duì)應(yīng)級(jí)別的公共產(chǎn)品，然而對(duì)于受益范圍在橫向或縱向上具有交叉性的公共產(chǎn)品，該如何在各級(jí)政府間劃分職責(zé)呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該依照效率目標(biāo)，遵照集權(quán)分權(quán)理論進(jìn)行劃分。
二、集權(quán)分權(quán)理論
也就是說(shuō)，由縣級(jí)政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品X可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，即集權(quán)是有效的。
三、目前運(yùn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制
從集權(quán)與分權(quán)角度出發(fā)，可以把縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制劃分為四種基本模型：過(guò)度分權(quán)型、適度分權(quán)型、適度集權(quán)型、高度集權(quán)型。依照集權(quán)程度的不同，可以在集權(quán)數(shù)軸上予以表示，如圖1。
各級(jí)政府之間的完全分權(quán)，就是各級(jí)互不相干，各級(jí)財(cái)政的收支完全掛鉤，收多少、支多少，這種體制的結(jié)果就是縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有管理權(quán)利，所以用過(guò)度分權(quán)的財(cái)政包干體制來(lái)表示其特征：適度分權(quán)型財(cái)政管理體制，以分權(quán)為主要特征，上級(jí)政府具備一定的橫向平衡下級(jí)財(cái)力的調(diào)控能力，以分稅和準(zhǔn)以支付為手段，稱之為分稅制財(cái)政管理體制；適度集權(quán)型財(cái)政管理體制，是在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主體地位、財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)、債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，實(shí)行縣級(jí)財(cái)政代管適度集權(quán)的財(cái)政體制，稱之為鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政管理體制；高度集權(quán)型財(cái)政管理體制就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒(méi)有財(cái)政管理權(quán)限，財(cái)政收支兩條線，所組織的財(cái)政收入全部上繳縣財(cái)政，所需的資金由縣級(jí)部門(mén)統(tǒng)一發(fā)放，稱之為統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制。
我國(guó)改革開(kāi)放以前，從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，各級(jí)財(cái)政基本上執(zhí)行的是以統(tǒng)收統(tǒng)支為主要特征的財(cái)政管理體制模式，在破除統(tǒng)收統(tǒng)支體制后，上世紀(jì)80年代的財(cái)政體制以分級(jí)包干為主要形式，分稅制改革后縣鄉(xiāng)分稅制在發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣財(cái)政之間逐步健全，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難問(wèn)題凸現(xiàn)，開(kāi)始試行鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政管理體制。總體說(shuō)來(lái)，我國(guó)縣鄉(xiāng)之間運(yùn)行的財(cái)政管理體制是在結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，帶有明顯的歷史遺留痕跡，所以目前運(yùn)行的具體模式較為復(fù)雜，既有分級(jí)包干體制與分稅制并軌的體制，也有不太健全的分稅制體制，還有正在逐漸鋪開(kāi)的鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政管理體制，同時(shí)還存在一些統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制。以河北省為例，目前主要實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、分級(jí)包干和不完全分稅制三種縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，所占比例分別為50%、40%和10%。
四、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制展望
盡管從集權(quán)分權(quán)理論來(lái)說(shuō)，存在四種基本的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，決定哪種模式的效率高低不在于它是集權(quán)型的還是分權(quán)型的，而是取決于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供成本以及消費(fèi)偏好與成本、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)自身的獨(dú)立性。公眾的消費(fèi)偏好和消費(fèi)成本決定公共產(chǎn)品的需求函數(shù)，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供成本決定其供給函數(shù)，理論上，在需求函數(shù)與供給函數(shù)的交匯點(diǎn)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的均衡，也就是說(shuō)，對(duì)于某一既定公共產(chǎn)品存在一個(gè)最優(yōu)的集權(quán)與分權(quán)度。但是，現(xiàn)實(shí)情況是某一級(jí)政府同時(shí)提供多種公共產(chǎn)品，而這些公共產(chǎn)品往往又不局限于同一級(jí)公共產(chǎn)品層次，這就使得問(wèn)題更加復(fù)雜，對(duì)于某一項(xiàng)公共產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的適度集權(quán)，卻不適合于另一項(xiàng)公共產(chǎn)品。所以，作者認(rèn)為，在縣級(jí)財(cái)政確定某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效分權(quán)度時(shí)，更重要的是看該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性與成長(zhǎng)性，越差的越適合于偏向于集權(quán)型財(cái)政管理體制模式。
從近年我國(guó)縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃數(shù)量變化來(lái)看，2000、2003、2005年縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量分別為2881、2861、2862個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量分別為50769、44067、41636個(gè)?？h級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量是區(qū)域穩(wěn)定的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量趨于遞減。應(yīng)該說(shuō)近年來(lái)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的行政改革效果是明顯的，對(duì)縣鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)說(shuō)，有理由認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)體在壯大，所以縣鄉(xiāng)分稅制在縣與發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間會(huì)逐漸完善；另一方面，也正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性不強(qiáng)，才需要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，為進(jìn)一步提高行政管理效率，維持落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本公共支出，集權(quán)趨勢(shì)勢(shì)必得到加強(qiáng)，特別是失去農(nóng)業(yè)稅收入的農(nóng)業(yè)特征明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)財(cái)縣管和統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制必然有巨大的空間。本文的結(jié)論就是，在今后數(shù)年內(nèi)，縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政管理體制模式會(huì)是多種形式的結(jié)合體，縣鄉(xiāng)分稅制、鄉(xiāng)財(cái)縣管和統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制將是主流模式，而縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的集權(quán)化特征會(huì)更加明朗。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 許正中、苑廣睿、孫國(guó)英：財(cái)政分權(quán)：理論與實(shí)踐，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.9。
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改革完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的基本原則
一是因地制宜，分類(lèi)確定的原則。根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展?jié)摿?、?cái)政收入和財(cái)力水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口及地域面積等因素，分別實(shí)行不同的財(cái)政體制。
二是促進(jìn)發(fā)展，有利公平的原則。在按照公共支出均等化、保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，促進(jìn)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更快發(fā)展。
三是簡(jiǎn)明規(guī)范，相對(duì)穩(wěn)定的原則。在確保體制改革基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制力求簡(jiǎn)明、規(guī)范、易于執(zhí)行和操作，并在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制模式及主要內(nèi)容
結(jié)合我縣實(shí)際情況和省、市規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的要求，決定實(shí)行兩種體制模式，對(duì)孫陶鎮(zhèn)實(shí)行“規(guī)范的分稅制”財(cái)政體制，其他13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制。
(一)規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制
規(guī)范的分稅制財(cái)政體制的基本內(nèi)容是：劃分稅種、核定收支、定額補(bǔ)助（或上解）、自求平衡。
1、劃分稅種。著眼于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入劃分為縣級(jí)專享收入、縣鄉(xiāng)共享收入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入。
——縣級(jí)專享收入，主要包括儲(chǔ)蓄存款利息稅、車(chē)船使用稅、土地出讓金收入、教育費(fèi)附加、水資源費(fèi)收入，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排使用。
——縣鄉(xiāng)共享收入，主要是指與全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用強(qiáng)的主體稅種，包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、耕地占用稅、契稅。分享比例為：增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅縣級(jí)留成部分，按縣鄉(xiāng)5：5分享；耕地占用稅、契稅，按縣鄉(xiāng)6：4分享。
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入，主要是指與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展直接相關(guān)的收入，包括城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織征收的其他收入等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用。
2、核定收支。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)的核定，根據(jù)縣鄉(xiāng)收入劃分范圍，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年一般預(yù)算收入完成數(shù)確定收入基數(shù)。二是支出基數(shù)的核定，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需求為原則合理確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費(fèi)、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展所需要的支出。包括：人員工資、公用經(jīng)費(fèi)、債務(wù)償還、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入及補(bǔ)助村級(jí)支出等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技等支出由縣財(cái)政統(tǒng)管。
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣財(cái)政供養(yǎng)人員的個(gè)人部分支出，按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)核定。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口、人員編制、實(shí)有人數(shù)進(jìn)行核定。
3、定額補(bǔ)助（或上解）、自求平衡。核定上解或補(bǔ)助，縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定額補(bǔ)助或定額上解數(shù)額，依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入基數(shù)和支出基數(shù)的差額確定。即支出基數(shù)大于收入基數(shù)的，實(shí)行定額補(bǔ)助；收入基數(shù)大于支出基數(shù)的，實(shí)行定額上解。對(duì)于體制執(zhí)行期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入出現(xiàn)短收，縣財(cái)政不補(bǔ)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自求收支平衡。
4、有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)。一是對(duì)金融、保險(xiǎn)、郵政、網(wǎng)通、建筑安裝、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、石油天燃?xì)饨?jīng)銷(xiāo)、貨物運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)，由縣直接征收，不納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制范圍。對(duì)今后新上項(xiàng)目中，享受縣招商引資優(yōu)惠政策的企業(yè)，稅收分享比例由縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商確定。二是稅收計(jì)劃的確定。按照“規(guī)范的分稅制”財(cái)政管理體制所確定的各級(jí)分享比例確定。三是實(shí)行分稅制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入實(shí)行屬地征收，集中繳入縣金庫(kù)，屬于中央、省、市、縣分享收入分別劃解各級(jí)金庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的分稅種明細(xì)表，由專人管理，單獨(dú)核算。四是為確保工資足額發(fā)放，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作由縣財(cái)政供養(yǎng)的人員工資、村干部工資仍由縣財(cái)政統(tǒng)一，通過(guò)上下級(jí)往來(lái)結(jié)算扣回，年終決算。
（二）統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制
統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的基本內(nèi)容是：預(yù)算共編、收支統(tǒng)管、核定支出、節(jié)支留用。
1、預(yù)算共編。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣財(cái)政的預(yù)算單位，其收支預(yù)算由縣財(cái)政參照行政單位定額標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性按程序統(tǒng)籌安排。
2、收支統(tǒng)管?？h對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支實(shí)行統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財(cái)政的預(yù)算單位，主要負(fù)責(zé)收入征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國(guó)稅、地稅、財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫(kù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣財(cái)政統(tǒng)一審核、撥付和監(jiān)督。
3、核定支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣財(cái)政統(tǒng)一安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)按組織、編制部門(mén)確定的人數(shù)和全縣統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；公用經(jīng)費(fèi)按定額標(biāo)準(zhǔn)核定；村級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助以2009年支出水平確定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田水利建設(shè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出，根據(jù)有關(guān)政策，由縣財(cái)政視財(cái)力情況統(tǒng)籌安排，列入財(cái)政預(yù)算，努力實(shí)現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間大致均等的社會(huì)服務(wù)水平。
4、節(jié)支留用。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)嚴(yán)格管理、精打細(xì)算、厲行節(jié)約等措施節(jié)省下來(lái)的資金，縣財(cái)政不集中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配使用。
配套措施
國(guó)稅、地稅部門(mén)要建立完善好稅源臺(tái)賬。同時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)抽派2—3名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，協(xié)助稅務(wù)部門(mén)搞好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入及時(shí)足額入庫(kù)。具體工作中，一要堅(jiān)持文明執(zhí)法、公開(kāi)辦稅，對(duì)納稅戶納稅情況定期張榜公布，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督;二要堅(jiān)持嚴(yán)格入庫(kù)渠道，確保收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確及時(shí)上報(bào)。稅款征收必須堅(jiān)持“一稅一票”制度，做到隨征收隨開(kāi)票隨入庫(kù)，嚴(yán)禁截留、坐支和挪用?；鶎佣悇?wù)機(jī)構(gòu)稅款入庫(kù)時(shí)要在稅票上注明納稅戶所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱，以便統(tǒng)計(jì)匯總，同時(shí)還要分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立稅收征收入庫(kù)輔助賬，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)核算。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收入庫(kù)統(tǒng)計(jì)表，要于每月5日前加蓋基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公章后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和國(guó)、地基層稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，分別上報(bào)縣財(cái)政局、國(guó)稅局、地稅局?？h財(cái)政、國(guó)稅、地稅部門(mén)要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入單獨(dú)記帳、專戶核算、定期核對(duì)。
關(guān)鍵詞：財(cái)政管理體制；問(wèn)題；對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）08-0-01
財(cái)政管理體制是一個(gè)國(guó)家管理、規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系，劃分各級(jí)財(cái)政主體即政府之間的財(cái)權(quán)和財(cái)力的制度規(guī)定。[1]它是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，一般來(lái)講，財(cái)政管理體制主要涉及各級(jí)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分以及政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度三個(gè)方面的內(nèi)容。因此，它在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中所暴露的弊端也就會(huì)在這三個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)然，這也正是我們尋找其解決辦法的主要突破口所在。
一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理體制中存在的問(wèn)題分析
1.各級(jí)政府間事權(quán)劃分不明確
一是政府間事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)。中央政府和地方政府、上級(jí)政府和下級(jí)政府以及同級(jí)政府之間都無(wú)明確的法律法規(guī)來(lái)確定各自的事權(quán)，并且各級(jí)地方政府的事權(quán)劃分往往是按行政隸屬關(guān)系進(jìn)行籠統(tǒng)而又模糊的劃分，這種事權(quán)劃分在很大程度上脫離了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要；二是上級(jí)政府事權(quán)不斷下放。隨著我國(guó)財(cái)政管理體制改革和行政體制改革的深入，下級(jí)政府自主性不斷增強(qiáng)，與此同時(shí)，上級(jí)政府也不斷下放事權(quán)，這種事權(quán)的下放由于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)依據(jù)，往往造成下級(jí)政府事權(quán)過(guò)度化甚至混亂，出現(xiàn)了“越位”和“缺位”現(xiàn)象；三是政府間事權(quán)出現(xiàn)了不合理的交叉現(xiàn)象。在政府支出中，除了部分支出責(zé)任相對(duì)明確外，如對(duì)外援助和城市維護(hù)建設(shè)，其余支出責(zé)任大都由兩級(jí)或以上的政府共同行使，由此造成事權(quán)交叉和支出責(zé)任不明確。
2.各級(jí)政府間財(cái)權(quán)劃分不合理
我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制并沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)權(quán)劃分的合理化和規(guī)范化，導(dǎo)致許多地方政府收入增長(zhǎng)乏力，主要表現(xiàn)在：一是中央政府與地方政府收入分配比例不合理。在“中央拿大頭，地方拿小頭”的分配狀況下，地方政府為解決資金問(wèn)題，往往采取行政手段對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行“收刮”，對(duì)上進(jìn)行截留來(lái)保證其財(cái)力，形成“漏斗效應(yīng)”； 二是體制變動(dòng)隨意性大。由于缺乏固定的、明確的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范財(cái)政體制，使得上級(jí)政府利用其地位優(yōu)勢(shì)并根據(jù)自身需要隨意調(diào)整財(cái)政收入體制，導(dǎo)致下級(jí)政府財(cái)力不穩(wěn)定； 三是地方稅稅制結(jié)構(gòu)不合理。大多數(shù)地方政府缺乏主體稅種和具有穩(wěn)定增長(zhǎng)潛力的稅種，有的稅種被肢解，致使出現(xiàn)縣鄉(xiāng)無(wú)稅可分的現(xiàn)象。[2]同時(shí)，由于地方稅規(guī)模小、零星分散、彈性差、成本高，不能有效的發(fā)揮財(cái)政收入功能。
3.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善
調(diào)節(jié)地區(qū)差別，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是財(cái)政管理體制的一項(xiàng)重要功能，這項(xiàng)功能是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差別的橫向調(diào)節(jié)以縮小地區(qū)的橫向財(cái)力差距，但在我國(guó)財(cái)政管理體制的實(shí)際運(yùn)行中，轉(zhuǎn)移支付制度存在許多問(wèn)題：一是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過(guò)小且力度不夠。這致使中西部地區(qū)財(cái)政的綜合調(diào)節(jié)能力沒(méi)有明顯提高；二是轉(zhuǎn)移支付的隨意性強(qiáng)。很多財(cái)政項(xiàng)目的申報(bào)過(guò)程不嚴(yán)格且缺乏明確的法律依據(jù)，致使轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率大大降低； 三是轉(zhuǎn)移支付難以足額。轉(zhuǎn)移支付資金在轉(zhuǎn)移過(guò)程中由于缺乏有效監(jiān)督，往往被部分上級(jí)政府截留甚至挪用，造成轉(zhuǎn)移支付的不足額，從而影響所需資金的地方的發(fā)展。[3]四是轉(zhuǎn)移支付分配比例有失均衡?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付給東、中、西部的比例看似合理，實(shí)際由于各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，這種轉(zhuǎn)移支付并未很好地發(fā)揮其橫向調(diào)節(jié)作用。
二、進(jìn)一步深化財(cái)政管理體制的對(duì)策建議
1.合理界定各級(jí)政府的事權(quán)
在加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行合理配置。中央政府主要承擔(dān)國(guó)防、對(duì)外事物和一些全局性的事務(wù)；省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)一些中觀調(diào)控、保證省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和中央與縣市體制的有效銜接；縣市政府主要承擔(dān)一些事關(guān)民生、基本公共服務(wù)供給以及涉農(nóng)與城市化等事務(wù)。[4]
2.健全各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配體制
財(cái)政管理體制改革應(yīng)始終圍繞著各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)有機(jī)結(jié)合的目標(biāo)展開(kāi)，使其財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。通過(guò)法律方式，合理確定地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，在省級(jí)政府與其轄下的各級(jí)政府間建立穩(wěn)定明確的分稅體制是當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容。[5]同時(shí)，在財(cái)政管理體制改革中，各級(jí)政府都應(yīng)該根據(jù)事權(quán)核定所需財(cái)力，若本身財(cái)力不足，則由上級(jí)政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。
3.健全地方稅體系
健全地方稅體系的關(guān)鍵是保證地方有較為充足的主體稅種，并對(duì)各級(jí)政府的稅種進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，且適當(dāng)擴(kuò)大地方政府對(duì)地方稅的管理權(quán)限，使其擁有更多的稅收收入自。在稅種劃分時(shí)，應(yīng)保證地方稅體系趨于健全的同時(shí)，也要為中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付預(yù)留空間。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)的國(guó)、地稅兩家分立模式進(jìn)行改革，嘗試在全國(guó)設(shè)一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)稅種征稅，而后按分稅制相關(guān)規(guī)定，在三級(jí)財(cái)政之間劃分收入。
4.簡(jiǎn)化財(cái)政管理層級(jí)
一方面，大力推行財(cái)政“省管縣”改革。由省級(jí)政府直接管理地方與縣（市）財(cái)政，取消地方管理縣（市）財(cái)政的職能，省級(jí)政府直接與地市和縣（市）政府劃分事權(quán)和支出責(zé)任以及收入范圍，并由省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；另一方面，繼續(xù)深化財(cái)政“縣管鄉(xiāng)”改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理模式，以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的隨意性和縮小收支的缺口。具體來(lái)講，就是實(shí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理不變、資金所有權(quán)及使用權(quán)及使用權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的基礎(chǔ)上，由縣級(jí)財(cái)政主管部門(mén)直接管理并監(jiān)督一些特困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支行為。
5.完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度
轉(zhuǎn)移支付制度在調(diào)節(jié)我國(guó)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展發(fā)揮著重大作用，應(yīng)盡快擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和加大其力度，在條件成熟時(shí)，將現(xiàn)有的稅收返還、體制上解補(bǔ)助、工資性轉(zhuǎn)移支付以及農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等納入其中，使其成為均衡區(qū)域財(cái)力分配、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的主要轉(zhuǎn)移支付形式。[6]同時(shí)，還應(yīng)使轉(zhuǎn)移支付法定化、透明化，并加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的去向和使用情況的監(jiān)管，建立起規(guī)范的和完善的轉(zhuǎn)移支付制度。
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一、現(xiàn)行的政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是指調(diào)整在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是財(cái)政法制度的重要組成部分。從廣義上理解的轉(zhuǎn)移支付法包括政府對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付制度和政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。
目前，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一般是指政府間轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付，它是指各級(jí)政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移或財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的再分配。這種轉(zhuǎn)移支付形式一般有三種：一是中央政府將其預(yù)算收入的一部分向下轉(zhuǎn)移給地方政府；二是地方政符將其預(yù)算收入的一部分向上轉(zhuǎn)移給中央政府；三是同級(jí)政府之間一部分預(yù)算收入的相互轉(zhuǎn)移。凡是相鄰兩級(jí)政府間的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移是狹義上理解的轉(zhuǎn)移支付。在我國(guó)，從1994年分稅制財(cái)政體制改革基礎(chǔ)上確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是一種從狹義上理解的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
從形式上看財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，是指財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范借以表現(xiàn)的外在形式，它也有廣義與狹義之分：廣義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，泛指凡規(guī)定有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付出方面內(nèi)容的法律、法規(guī)、自治條例、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的總稱。狹義上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，專指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的以《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》冠名的單行法律。在我國(guó)尚未制定專門(mén)的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面內(nèi)容的法律規(guī)范散見(jiàn)于相關(guān)法規(guī)與規(guī)章之中。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)容一般包括：(1)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和原則。(2)轉(zhuǎn)移支付的形式：目前轉(zhuǎn)移支付的形式包括：社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼支出，如定額補(bǔ)助，專項(xiàng)補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助，稅收返還及其他補(bǔ)助形式。(3)轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、支付規(guī)模和程序。(4)轉(zhuǎn)移支付的管理和分配機(jī)構(gòu)。(5)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及法律責(zé)任。
我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成的：
第一種形式是“過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”?！斑^(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”是我國(guó)在1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制后開(kāi)始設(shè)立和實(shí)施的。我國(guó)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡模式。我國(guó)的收支均衡模式同時(shí)考慮了各個(gè)地區(qū)的財(cái)政能力(財(cái)政收入)和財(cái)政需求，其基本的做法是：通過(guò)測(cè)算各個(gè)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和財(cái)政支出并對(duì)其進(jìn)行比較，進(jìn)而計(jì)算出地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出大于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人的差額)。
第二種形式為“稅收返還”。稅收返還制度的建立是1994年分稅制改革的關(guān)鍵性內(nèi)容之一。稅收返還制度的核心是在建立新的分稅制財(cái)政體制的同時(shí)，確保各有關(guān)地方政府既得利益。另一方面，這種形式通過(guò)“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的辦法，提高中央財(cái)政在增值稅與消費(fèi)稅增量上的比重。
第三種形式為專項(xiàng)補(bǔ)助(或者說(shuō)是“專項(xiàng)撥款”)。“專項(xiàng)補(bǔ)助”作為中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。這些專項(xiàng)撥款，由中央政府撥付，不列入地方的財(cái)政支出范圍。這種專項(xiàng)撥款的主要特點(diǎn)是撥付款項(xiàng)的有條件性，是由中央根據(jù)情況和需要來(lái)確定撥款的項(xiàng)目，撥款的對(duì)象，撥款的金額和撥款的時(shí)間。專項(xiàng)撥款主要用于給予地方政府的特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)，特大防汛抗旱經(jīng)費(fèi)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等。
第四種形式是“原體制補(bǔ)助和上解”。這種形式實(shí)際是原體制的產(chǎn)物。從1988年開(kāi)始，中央政府財(cái)政部對(duì)部分省、自治區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助，與此同時(shí)部分省市向中央按照一定的比例解。
我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍是一種過(guò)渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政體制的要求。
二、現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題
由于我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一種過(guò)渡性的制度，目前還存在以下問(wèn)題：
第一，中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰，事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)，資金分配辦法不規(guī)范。從而造成一部分財(cái)政支出的不合理，各級(jí)政府支出責(zé)任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，從而使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)性。
第二，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性?？v觀各個(gè)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒(méi)有單行法律。因而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。
第三，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)控力度小，均等化功能弱。由于在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中稅收返還形式占的比重過(guò)大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重太低，致使中央財(cái)政調(diào)控權(quán)、均等化功能過(guò)弱。
第四，監(jiān)督制約機(jī)制不健全。
第五，省一級(jí)政府對(duì)地、市、縣級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度建設(shè)。
三、完善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
從總體上看，我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在一定程度上開(kāi)始朝著規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架的目標(biāo)改革，但是，距離以公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)的、規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還有相當(dāng)大的距離。為了進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，必須深化改革：
1.完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)目標(biāo)和定位。
2.加強(qiáng)財(cái)政立法，在《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》基礎(chǔ)上制定《中華人民共和國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)基本制度，尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度。
3.簡(jiǎn)化與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，重新歸并現(xiàn)有的四種政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，尤其是應(yīng)當(dāng)盡快解決原體制補(bǔ)助和原體制上解當(dāng)中存在的與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相矛盾的問(wèn)題。
4.規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助，在進(jìn)一步科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)的前提下逐步減少中央政府對(duì)地方政府的那些純粹屬于地方區(qū)域性的支出項(xiàng)目的補(bǔ)助，并且按照公共服務(wù)均等化的要求和兼顧其他政策要求的前提下，規(guī)范各種專項(xiàng)補(bǔ)助，合理分配用于專項(xiàng)補(bǔ)助方面的財(cái)政資。
經(jīng)過(guò)了50多年的改革歷程，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)健區(qū)，新制度的建立更多地體現(xiàn)為增量改革、漸進(jìn)改革，需要的是理性的分析、利弊的權(quán)衡和務(wù)實(shí)的選擇。
從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)逐步推行市管縣體制，至今市管縣體制已經(jīng)發(fā)展成為一種主導(dǎo)性的行政區(qū)劃體制。
如何改革和完善地方政府層級(jí)制度。筆者的觀點(diǎn)是，行政體制方面，構(gòu)建中央、省、市、縣四級(jí)行政管理體制；財(cái)政體制方面，繼續(xù)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的管理體制，在中央、省與地市建立規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，在地市與縣之間構(gòu)建以屬地征管為基礎(chǔ)的分成制財(cái)政體制。
謹(jǐn)慎縮省并增直轄市
對(duì)我國(guó)而言，行政區(qū)劃是一個(gè)非常大的體制問(wèn)題，調(diào)整變動(dòng)特別是省級(jí)區(qū)劃的調(diào)整，牽涉面廣、影響大，必須在科學(xué)規(guī)劃論證的基礎(chǔ)上，慎重穩(wěn)妥地分步實(shí)施，以防止調(diào)整變更的盲目性和反復(fù)性。關(guān)于這一點(diǎn)可以從我國(guó)歷史上的平原省、熱河省、察哈爾省、綏遠(yuǎn)省、松江省等省級(jí)行政單位的增設(shè)和廢立中得到印證。
另外，縮省論隱含的一個(gè)前提就是小省比大省的行政管理效率高。從理論上來(lái)說(shuō)，地方政府行政管理的效率與管理的轄區(qū)大小并沒(méi)有必然的聯(lián)系。從我國(guó)情況看。省區(qū)大小與管理效率以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r之間并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)具有直接的相關(guān)關(guān)系；從外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，反倒是人口規(guī)模大的州富裕的比較多一些。因此，對(duì)于目前省級(jí)單位偏少的狀況，我們認(rèn)為不宜通過(guò)大規(guī)模的縮省來(lái)實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)在保持省制相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，選擇部分城市實(shí)行中央直轄。這樣既可以達(dá)到增加省級(jí)單位的目的，也可以減少地方政府管理層次，節(jié)約行政成本，還可以作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
從我國(guó)行政區(qū)劃的歷史沿革看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)始終未能成為穩(wěn)固的一級(jí)政府。建國(guó)之初成立的鄉(xiāng)公所，也只是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和鄉(xiāng)財(cái)縣管體制的實(shí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入急劇減少，財(cái)政自給程度大幅降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能也嚴(yán)重肢解和弱化，已經(jīng)稱不上一級(jí)完整的政府了，因此從鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行成本的角度考慮基本可以取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
需要強(qiáng)調(diào)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取舍，除了要考慮到行政管理成本外，更要考慮到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的提供。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)比縣市更加靠近轄區(qū)居民，也就更加了解居民偏好，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面也就顯得更有效率。從其他各國(guó)情況看，也普遍存在大量的類(lèi)似我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層單位，用于提供地方性公共和服務(wù)產(chǎn)品。綜合比較各項(xiàng)因素，我們認(rèn)為可以取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但必須要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)機(jī)構(gòu)，作為縣級(jí)政府的派出部門(mén)，不再負(fù)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，只是單純提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。同時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以走小城鎮(zhèn)、城市化的道路，在條件特別成熟的時(shí)候可以探索改鎮(zhèn)設(shè)市，由地級(jí)市直接管理。這類(lèi)市屬狹域型市，市域范圍較小，可以不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由市直接管理城鄉(xiāng)社區(qū)。
強(qiáng)市與強(qiáng)縣并行
發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、提高地方政府行政效率，決不能單純依靠減少政府級(jí)次、撤并行政區(qū)劃建制。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制和財(cái)政管理體制的根本問(wèn)題在于政府職能模糊和各級(jí)政府職能重疊。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變了多年，從理論和政府文件來(lái)看，政府的職能與市場(chǎng)的作用似乎是清楚的，但往往是說(shuō)在嘴上，寫(xiě)在紙上，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，大量的政府越位、缺位現(xiàn)象仍然存在。地方政府間缺乏正式和明確的責(zé)任劃分，重復(fù)和重疊支出程度非常高。
因此，在地方政府三級(jí)框架下，只需將省、市、縣的管理職能進(jìn)行重新篩選、分類(lèi)，一項(xiàng)職能只能由省、市或者縣一級(jí)政府行使，不搞層層審批，就可以達(dá)到提高管理效率的目的。在這種政府間分工負(fù)責(zé)模式下，縣級(jí)政府可以在自己的職能范圍內(nèi)自主地決策，需要上級(jí)審批的項(xiàng)目，則根據(jù)省與市的職能分工，分別向省或者市提報(bào)。其中，屬于市里職能范圍的，市級(jí)政府可自行做主，而不必再報(bào)經(jīng)省同意；屬于省里職能范圍的，縣級(jí)政府直接向省里請(qǐng)示，而不必征求市政府同意。
在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，要進(jìn)一步加大對(duì)地級(jí)市的扶持和培育，擴(kuò)大地級(jí)市的區(qū)域范圍，使地級(jí)市具有足夠的發(fā)展空間，并賦予較大規(guī)模的市比較大的行政權(quán)限，以打造區(qū)域核心城市，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)效應(yīng)。
分稅與分成相結(jié)合
在中央－?。校h四級(jí)體制框架下，按照一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則建立和完善財(cái)政管理體制。財(cái)政體制的具體設(shè)計(jì)上，要在中央、省與地市建立規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，在地市與縣之間構(gòu)建以屬地征管為基礎(chǔ)的分成制財(cái)政體制。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政稅收體制；改革；創(chuàng)新
一、財(cái)政稅收體制改革的意義
財(cái)政稅收體制改革取得很大進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主體框架得以有效穩(wěn)定，保證社會(huì)主義社會(huì)向更好的方向建設(shè)。具體表現(xiàn)在3個(gè)方面：
1.完善財(cái)政支出體制
開(kāi)展財(cái)政管理制度改革，實(shí)施政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付。國(guó)庫(kù)支付采用集中支付，提升了國(guó)庫(kù)的優(yōu)化空間；政府采購(gòu)過(guò)程是在傳統(tǒng)的方法基礎(chǔ)上更加透明、公開(kāi)。政府在社會(huì)服務(wù)和公共基礎(chǔ)建設(shè)方面加大投入，這樣既優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，又增強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理的成效，加快了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)的腳步。逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
2.優(yōu)化預(yù)算管理體制
完善預(yù)算體制改革，要從根本上加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)管制度。開(kāi)展預(yù)算管理體制改革，實(shí)施單一賬戶、收支兩條線，在現(xiàn)有預(yù)算管理體制上，完善預(yù)算制度，提升預(yù)算監(jiān)督體制效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性運(yùn)作。促進(jìn)預(yù)算體制改革才能將預(yù)算體制上升一個(gè)高度，強(qiáng)有力的支持了社會(huì)主義稅收制度。
3.實(shí)現(xiàn)稅制的轉(zhuǎn)型
首先，統(tǒng)一稅收制度，使得企業(yè)展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化平衡各種資源配置。其次，形成以增值稅為主的新型稅收體系，消費(fèi)稅與營(yíng)業(yè)稅作為補(bǔ)充，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新型稅制替代具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色的產(chǎn)品稅制，保障財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。最后，建立分稅制度辦法，加強(qiáng)財(cái)務(wù)分配，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理主動(dòng)性，發(fā)揮財(cái)政職能。
二、財(cái)政稅收體制改革的必要性
經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開(kāi)財(cái)政稅收體制改革。通過(guò)改革，能夠調(diào)節(jié)收入的平衡、改進(jìn)資源的配置、維持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，健全完善了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
1.財(cái)政稅收體制的改革，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，企業(yè)就有充足資金去提升自主創(chuàng)新能力，為建立和諧社會(huì)做出貢獻(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的需要。
2.財(cái)政稅收體制的改革，實(shí)現(xiàn)了收入分配改革，增加了人民的收入。
3.財(cái)政稅收體制的改革，提高了人民對(duì)政府的滿意度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力，為社會(huì)穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。
三、財(cái)政稅收體制改革存在的問(wèn)題
1.財(cái)政稅收體制不完善
在財(cái)政稅收體制中，政府收入體系沒(méi)有包括非稅收入，沒(méi)有加入到財(cái)政稅收體制的重要稅種，所得稅及增值稅存在不合理性，沒(méi)能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)一步發(fā)展。財(cái)政收入范圍沒(méi)有包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，當(dāng)前政府的財(cái)政收入財(cái)力分配失衡。在分稅機(jī)制劃分中，中央與地方存在不合理性，分稅制改革不徹底，不能清晰劃分稅種界限。
2.稅收結(jié)構(gòu)不合理
在我國(guó)財(cái)政收入中，非稅收入比例較高，間接稅較直接稅比例高，造成較高的宏觀稅負(fù)。稅收的不公平，造成偷稅漏稅較多，依法納稅人減少，計(jì)算納稅過(guò)程上存在一些漏洞需及時(shí)完善。
3.預(yù)算制度不完善
執(zhí)行年初預(yù)算的單位較少，有些單位在年底集中花錢(qián)，造成財(cái)政收入的浪費(fèi)，除此之外，不完善的預(yù)算內(nèi)容，導(dǎo)致政府隨意分配稅收支出，造成信息不透明。另在財(cái)政預(yù)算階段缺少周期預(yù)算，影響政府進(jìn)一步規(guī)劃財(cái)政發(fā)展，不利于宏觀手段干預(yù)。
4.監(jiān)督落實(shí)不到位
在體制改革中，一定要從監(jiān)督角度出發(fā)，才能真正推動(dòng)改革和創(chuàng)新。我國(guó)財(cái)政稅收監(jiān)督體系不完善，財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督單位及監(jiān)督手段過(guò)于單一，不利于監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，媒體和審計(jì)部門(mén)的事后監(jiān)督，處罰手段單一，沒(méi)有震懾力。
四、新形勢(shì)下財(cái)政稅收體制改革的創(chuàng)新
1.改善支付環(huán)境，完善轉(zhuǎn)移支付體系
要想實(shí)現(xiàn)支付規(guī)范化管理，就一定要結(jié)合支付環(huán)境，制定科學(xué)合理的管理制度，完善轉(zhuǎn)移支付體系、創(chuàng)新支付形式，在財(cái)力控制的前提下規(guī)范性發(fā)展，保證管理形式滿足相關(guān)要求。支付管理要以資金的穩(wěn)定性和可靠性為基礎(chǔ)，實(shí)行科學(xué)管理，增強(qiáng)資金利用效率，合理配置稅收資源。
2.科學(xué)制定財(cái)政稅收收支范圍
依據(jù)優(yōu)化、服務(wù)原則，明確財(cái)稅管理范圍、稅負(fù)比例，切實(shí)加快公共服務(wù)均衡化過(guò)程。明確責(zé)任和權(quán)力的財(cái)稅管理，確保稅管部門(mén)行使權(quán)利責(zé)任，擴(kuò)大稅收管理范圍。此外，要結(jié)合實(shí)際以及各部門(mén)之間的職責(zé)劃分，逐步將財(cái)稅收入納入預(yù)算管理中。
3.完善國(guó)稅與地稅的協(xié)調(diào)機(jī)制
對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，財(cái)政稅收體制改革的重要課題就是要明確國(guó)稅與地稅間的關(guān)聯(lián)，確保彼此間的有效協(xié)調(diào)。在實(shí)行分稅制體制改革下，各地都設(shè)置了國(guó)稅與地稅兩套稅收征管機(jī)關(guān)，因此，對(duì)政策出現(xiàn)不同理解時(shí)，彼此之間應(yīng)充分開(kāi)展信息交流、共同探討、合力解決問(wèn)題，良好協(xié)調(diào)國(guó)稅與地稅的關(guān)系。
4.完善監(jiān)督機(jī)制
在財(cái)政稅收體制改革創(chuàng)新中，要加強(qiáng)建設(shè)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算管理的創(chuàng)新和改革；要充分結(jié)合管理效率和資金運(yùn)行，優(yōu)化和創(chuàng)新管理模式，為財(cái)政稅收管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；充分結(jié)合監(jiān)督體系和預(yù)算管理，
為創(chuàng)新財(cái)政管理提供前提條件；要堅(jiān)持科學(xué)合理和公正透明的原則，實(shí)現(xiàn)多元化監(jiān)督。
五、結(jié)束語(yǔ)
在整個(gè)財(cái)政中，財(cái)政稅收是一個(gè)重要部分，其發(fā)展直接影響整個(gè)財(cái)政的發(fā)展。因此，我們一定要結(jié)合國(guó)情，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善財(cái)政稅收體制，在新形勢(shì)下，運(yùn)用創(chuàng)新思維為其改革提供幫助，完善革新力度和支付制度，全面實(shí)施稅收轉(zhuǎn)型方案。
參考文獻(xiàn)：
[1]申紅. 財(cái)政稅收體制改革模式創(chuàng)新與規(guī)范化發(fā)展研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理.2015.06.
2011年是我國(guó)“十二五”的開(kāi)啟之年，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的關(guān)鍵時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革進(jìn)程的深入，改革的難度在增加。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，加快財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，是關(guān)系改革和發(fā)展全局的重要任務(wù)，將為全面建設(shè)小康社會(huì)提供更加有力的支持和體制保障。改革的基本要求是在繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和收支兩條線管理制度改革的基礎(chǔ)上，加快建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制，加快建立有利于全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅制度。
二、現(xiàn)有財(cái)稅體制中存在的問(wèn)題
第一，政府財(cái)政職能尚未轉(zhuǎn)換到位，公共財(cái)政體制仍處于建立過(guò)程之中。各級(jí)政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開(kāi)辟財(cái)源作為政府的首要職責(zé)，把公共服務(wù)作為第二位職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而用于公共服務(wù)的資金長(zhǎng)期不足，缺口很大，越是基層財(cái)政上述表現(xiàn)越突出，矛盾也越尖銳。財(cái)政還沒(méi)有從它“越位”的領(lǐng)域完全退出，“缺位”的領(lǐng)域進(jìn)入不足。
第二，中央和地方的分配關(guān)系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度正在建立的過(guò)程中，財(cái)政對(duì)地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的調(diào)節(jié)能力還很有限，過(guò)去十年間分稅制的幾次調(diào)整以財(cái)力向上集中為主。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，能夠用于公共服務(wù)均等化的資金十分有限，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入及公共服務(wù)的差距不僅沒(méi)能縮小，反而有所擴(kuò)大。
第三，現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，不能滿足合理調(diào)整中央與地方間分配關(guān)系的需要，不能滿足稅收調(diào)節(jié)作用發(fā)揮的需要。地方稅無(wú)論是稅種的收入規(guī)模還是其占整個(gè)稅收收入的比重都比較小，且地方稅收入受中央稅收政策調(diào)整變化的影響較大，缺乏穩(wěn)定性，地方政府對(duì)預(yù)算外和制度外資金依賴程度較高。
第四，財(cái)政調(diào)節(jié)收入差距的功能發(fā)揮不夠。個(gè)人所得稅通常采用累進(jìn)稅率，具有在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)自動(dòng)增稅、經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)自動(dòng)減稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期“削峰填谷”的功能。在我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅所占的比重高達(dá)60%左右，而所得稅的比重只有20%左右，個(gè)人所得稅只占10%左右，個(gè)人所得稅比重過(guò)低，以及個(gè)人所得稅制度、財(cái)產(chǎn)稅制度的不完善使稅收制度發(fā)揮自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用受到局限。
三、深化我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政稅收體制的構(gòu)想
第一，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快公共財(cái)政體系建設(shè)。按照公共性、市場(chǎng)化和引導(dǎo)性原則，明確政府支出范圍，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出要加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的財(cái)政保障力度，更多地向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，向教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面傾斜；政府資金要逐步減少直至退出在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投入，而投向提供公共服務(wù)的行業(yè)。
第二，進(jìn)一步規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，進(jìn)一步界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制。全國(guó)性基本公共服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任，由中央政府承擔(dān)；地區(qū)性公共服務(wù)的支出責(zé)任，由地方政府承擔(dān)；對(duì)具有跨地區(qū)性質(zhì)的公共服務(wù)的支出，要分清主次責(zé)任，由中央與地方政府共同承擔(dān)。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的支持力度；有條件的地方實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率和資金使用效益；實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)解決財(cái)力不足問(wèn)題，加大對(duì)中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，合理確定對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重。
北京日?qǐng)?bào)訊（記者湯一原）市委常委會(huì)3日召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取關(guān)于完善市與區(qū)縣分稅制財(cái)政管理體制方案的匯報(bào)，討論研究了北京市2009年在直接關(guān)系群眾生活方面擬辦的重要實(shí)事，聽(tīng)取了關(guān)于北京市老干部工作情況的匯報(bào)。市委書(shū)記劉淇主持會(huì)議。
會(huì)議指出，要將完善市與區(qū)縣分稅制財(cái)政管理體制作為深入學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，打破制約發(fā)展的障礙。要建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)機(jī)制，把區(qū)縣的發(fā)展積極性引導(dǎo)到加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化上來(lái)，促進(jìn)首都的科學(xué)發(fā)展；要通過(guò)調(diào)整稅收分配政策、增加功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等措施，將市級(jí)財(cái)力進(jìn)一步向下傾斜，增加區(qū)縣統(tǒng)籌發(fā)展的能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；要按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，由區(qū)縣結(jié)合自身發(fā)展與財(cái)力狀況統(tǒng)籌安排支出項(xiàng)目，提高事業(yè)發(fā)展效率與資金使用效益；要按照落實(shí)功能定位的原則，健全轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；要加強(qiáng)資金使用的績(jī)效考核與審計(jì)監(jiān)督，將各項(xiàng)支出責(zé)任落實(shí)情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核體系，確保資金落實(shí)到位，促進(jìn)資金使用效益的提高。
會(huì)議聽(tīng)取了《北京市2009年在直接關(guān)系群眾生活方面擬辦的重要實(shí)事》起草編制工作情況的匯報(bào)。目前編制的實(shí)事主要包括切實(shí)解決好涉及民生的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、加大對(duì)困難群體的幫扶力度，加快生態(tài)文明建設(shè)、加大環(huán)境整治力度，緩解交通擁堵、加強(qiáng)交通綜合治理，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化、加快新農(nóng)村建設(shè)，建設(shè)和諧社會(huì)首善之區(qū)、提升公共服務(wù)水平等五個(gè)方面的內(nèi)容。會(huì)議要求，要圍繞建設(shè)“人文北京、科技北京、綠色北京”這一主題，結(jié)合中央和市委、市政府出臺(tái)的擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策措施，以建設(shè)繁榮、文明、和諧、宜居的首善之區(qū)為目標(biāo)，以“傳承奧運(yùn)遺產(chǎn)、鞏固奧運(yùn)成果”為宗旨，集中力量辦一批與人民群眾生活密切相關(guān)的重要實(shí)事，讓人民群眾共享發(fā)展成果。
會(huì)議聽(tīng)取了北京市老干部工作情況的匯報(bào)。會(huì)議要求，要以學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀為重點(diǎn)，在全市離退休干部中深入開(kāi)展中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系教育；不斷加強(qiáng)離退休干部黨支部建設(shè)和思想政治建設(shè)，發(fā)揮離退休干部作用；完善落實(shí)離休干部生活待遇的保障機(jī)制，扎實(shí)做好離休干部“雙高期”養(yǎng)老服務(wù)工作；加強(qiáng)對(duì)離退休干部工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高老干部工作人員的素質(zhì)和能力。
會(huì)議還研究了其他事項(xiàng)。