發(fā)布時間：2023-03-21 17:09:29
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的分稅制財政體制論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；縣域經(jīng)濟(jì)；縣域財政
目前，我國正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，正在進(jìn)行一場深刻的社會經(jīng)濟(jì)變革，在其中，分析城鎮(zhèn)化與財政的相關(guān)性是準(zhǔn)確把握這場變革的重要著力點。據(jù)統(tǒng)計，“從1978到2003年這一時期，我國城市數(shù)量由193個增加到660個。同時，建制鎮(zhèn)由2173個增加到20226個?！?1978年城鎮(zhèn)化率為17.92%，2011年中國總?cè)丝谟?34735萬人，城鎮(zhèn)人口為69079萬人，占全國總?cè)丝诘?1.27%，比1978年提高了33.35個百分點，城鎮(zhèn)化率以平均每年0.98百分比的速度增長，城鎮(zhèn)人口平均每年增長1525萬人。
在這樣快速發(fā)展的形勢下，在國家政策上仍在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，黨的十六大和十六屆三中全會又提出加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，力爭到2020年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，并將2020年的城鎮(zhèn)化目標(biāo)率定為65%，我國今后城鎮(zhèn)化的任務(wù)相當(dāng)繁重。
一、何謂城鎮(zhèn)化
城鎮(zhèn)化是人類由農(nóng)業(yè)人口占主要比重的傳統(tǒng)文明向以非農(nóng)業(yè)人口占主要比重的現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)變的歷史過程，是兩種文明碰撞交接的磨合期，也是從農(nóng)業(yè)社會步入工業(yè)社會，由農(nóng)村為主的社會轉(zhuǎn)向以城鎮(zhèn)為主的社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變歷程。在對城鎮(zhèn)化這一課題的研究上，已衍生出一系列新研究課題。從一個新的視角――縣級財政的視角來重新審視中國的城鎮(zhèn)化之路則是其中之一。在縣域經(jīng)濟(jì)的研究角度上，對城鎮(zhèn)化的定義主要有以下幾種觀點：
（1）“從質(zhì)的規(guī)定先來看，城鎮(zhèn)化可以界定為人類生產(chǎn)與生活方式有農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換，即農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集。……縣域政府是連接城鄉(xiāng)的紐帶和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要‘接點’，……縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展是中國今年后城鎮(zhèn)化全新理解的基點，即縣域是中國城鎮(zhèn)化下一步積極推進(jìn)的一個至關(guān)重要的載體?！?/p>
（2）財政部財政科學(xué)研究所馬忠華認(rèn)為：“概括起來表現(xiàn)為兩個方面：一方面表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)方式與生活方式的演變；另一方面則表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會現(xiàn)代化和集約化程度的提高”
（3）劉尚希認(rèn)為：“城鎮(zhèn)化不僅是一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，同時也是一個制度變遷的過程。城鎮(zhèn)化對我國當(dāng)前的財政體制提出了五個方面的挑戰(zhàn)：龐大的流動人口、各級政府的財政責(zé)任劃分、地方債務(wù)融資的風(fēng)險控制、收益與風(fēng)險的分享共擔(dān)問題、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動態(tài)協(xié)調(diào)?！?/p>
此外，仍有許多學(xué)者對這一新課題做了調(diào)查研究，基于此方向的研究基礎(chǔ)，我們能窺視到城鎮(zhèn)化的一般含義，城鎮(zhèn)化一詞是伴隨著中國城鎮(zhèn)建設(shè)而出現(xiàn)的，作為一種社會歷史現(xiàn)象，簡而言之，是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)自身不斷發(fā)展完善的過程。
二、城鎮(zhèn)化與縣域財政之間的關(guān)系
城鎮(zhèn)化與縣域財政是相互聯(lián)系、密不可分的。一方面，城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定發(fā)展能帶動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而為縣級財政擴大稅源、增加財政收入，另一方面，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的直接表現(xiàn)和進(jìn)一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的良性條件。但與此同時，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展又會帶來對縣級財政的挑戰(zhàn)，成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，這就對縣級財政提出了更高的要求。
城鎮(zhèn)化促進(jìn)縣域財政的增長是通過促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實現(xiàn)的，一方面，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量擴張，另一方面通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來來實現(xiàn)。第一種主要表現(xiàn)在擴大投資和帶動消費，城鎮(zhèn)化促使能源、交通、公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展那和健全，刺激投資需求的增長，進(jìn)而帶動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動社會商品的消費需求，近年來，居民消費水平不斷提高，在2011年，年均城鎮(zhèn)居民的消費水平高達(dá)18750元，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接表現(xiàn)，也有助于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面，城鎮(zhèn)化促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，進(jìn)一步帶動生產(chǎn)和消費，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而促進(jìn)財政增收。
三、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期的財政體制
1979到1994年這一歷史時期是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，自農(nóng)村實行，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)村勞動力過剩，出現(xiàn)一大批投身于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)的人才和勞力，帶動了城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。在這一新情況下，國家實施積極的城鎮(zhèn)化政策，逐步放松人口的流動和城鎮(zhèn)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，并于1993年確定了以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點方向的村鎮(zhèn)建設(shè)方針。
在該時期，我國實行“分級包干”財政體制，也就是“劃分收支、分級包干”，“即按照行政隸屬關(guān)系劃分中央和地方的收支范圍，財政收入被劃分為中央固定收入，地方固定收入和中央地方共享收入，同時劃分了中央政府和地方政府的支出范圍，地方多收可以多支，少收則要少支，自求平衡?！边@種財政體制在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一計劃下，地方有較大的財權(quán)，充分調(diào)動了地方政府理財?shù)姆e極性，促使地方政府大量興辦地方企業(yè)，并在稅收、土里租用等方面實施一系列的優(yōu)惠政策，積極為投資營造有利環(huán)境，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
隨后，這種財政體制的弊端日益暴露出來，在此期間，地方財政收入占全國財政收入的比重一直不低于60%，中央最高時是在1985年，也只占全國財政總收入的38.4%；同時，財政收入占GDP的比重一直沒有提升，此時期的比重一直在百分之十幾，1993年為12.6%?；谥醒胴斦杖脒^低和財政收入占GDP的比例過低兩大問題，致使該體制不得不終結(jié)。
在這一種財政體制下，縣級財政狀況運行困難已經(jīng)出現(xiàn)倪端，縣級政府作為地方政府的重要一部分，在財權(quán)與事權(quán)上卻很不匹配，根據(jù)下圖三可以看出，縣級財政收支較為不平衡，平均支出高于收入近5個百分點；地方財政呈現(xiàn)的趨勢是收大于支，多出將近4個百分點；從中可以看出，縣級的財政支出在地方的支出中所占比例是較高的，承擔(dān)的事權(quán)也較大，在提供公共服務(wù)中的貢獻(xiàn)高于整體水平。這種財權(quán)、事權(quán)不相匹配的狀況顯示了縣級財政運行的困難狀況，令人驚訝的是這種狀況在分稅制改革前，地方整體財政運行良好的情況下就已存在，這種狀況在隨著分稅制改革后的財政運行將不可避免地加劇。
“分級包干”財政體制由于自身弊端，終在1994年實行分稅制改革，使財政總體實力顯著增強，為我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障。從分稅制實施至今是城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，在國家戰(zhàn)略的高度上，不斷推出“十五計劃”、十六大報告、十七大報告、中央經(jīng)濟(jì)工作會議等給予城鎮(zhèn)化發(fā)展以方針政策上的保障。如2009年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，明確提出“城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅僅要注重提高城鎮(zhèn)化的水平，而且還要提高質(zhì)量，強調(diào)重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上；并明確提出了放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，表明城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)入嶄新的階段?！币陨戏结樥咴谖覈某擎?zhèn)化建設(shè)上指出了明確方向，并成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要指南。
同一時期，分稅制逐步完善，獲得相對獨立的財權(quán)，縣級政府也真正成為相對獨立的一級預(yù)算。這一重要改革極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。縣級政府在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)上擁有更大的獨立規(guī)劃權(quán)，從而能夠為地方企業(yè)營造好的發(fā)展環(huán)境、優(yōu)惠政策和發(fā)展空間；同時，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定增加稅源，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展自覺的承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施、信用、法制和政府服務(wù)等方面的責(zé)任，這在一定程度上為城鎮(zhèn)化的建設(shè)起到了助推作用。此外，分稅制又直接導(dǎo)致縣級經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。分稅制后，營業(yè)稅劃歸地方所有，營業(yè)稅有主要源于第三產(chǎn)業(yè)，所以在此方面大大刺激了人口向城鎮(zhèn)的流動，促進(jìn)了人口的城鎮(zhèn)化。
四、伴隨城鎮(zhèn)化加快發(fā)展而來的縣級財政壓力
分稅制改革對縣一級的財政影響是極大的，對縣級政府的財政能力和財政運行都有直接而重大影響。財政部財政科學(xué)研究所閆坤認(rèn)為，這些影響主要表現(xiàn)在：流轉(zhuǎn)稅、所得稅等重要稅種的影響上，分稅制后縣級財政逐漸壯大，也對以來縣級財政生存的縣域企業(yè)產(chǎn)生重大影響。但同時，又存在很大弊端。一是縣級財政支出增長過快，支出結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)。二是財政收支不平衡愈加擴大。三是縣級財政資源效率低下。分稅制的改革使縣級財政運營更加困難，而分稅制之后，城鎮(zhèn)化又進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，又不可避免地為縣級財政帶來一系列新問題。分稅制改革后，縣級財政的支出越來越繁重，收入功能卻遲遲跟不上去，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，縣級政府在提供公共服務(wù)方面將面臨更大的挑戰(zhàn)，將會承擔(dān)起地方公共服務(wù)中最為重要的部分，在縣級財政困難日益加劇的時期，縣級財政權(quán)責(zé)不對等的境況將會使縣級政府在財政上轉(zhuǎn)化為更為嚴(yán)重的財政風(fēng)險，面臨更大的挑戰(zhàn)。
中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程是以政府行政控制為導(dǎo)向的，縣鎮(zhèn)一級處于行政權(quán)力的底層，在資源汲取和發(fā)展空間上均不及大城市。自分稅制財政體制實施后，縣一級財政來源難以擴大，收入增長機制難以有效生成，財力跟不上公共服務(wù)需求的增長。
在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化處于高速發(fā)展時期，大量的人口流動、遷徙是不可避免的現(xiàn)象，給公共財政帶來的是公共服務(wù)的需求激增。縣域是城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)的至關(guān)重要的載體，縣域政府的基本職能即為廣大的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動力提供基本公共服務(wù)和條件，公共服務(wù)的提供又有賴于政府的財政支持、投入與引導(dǎo)。城鎮(zhèn)化過程中龐大的流動人口使縣域政府在提供公共服務(wù)時面臨財政短缺，需求龐大的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化本質(zhì)是農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，而我國城鎮(zhèn)化面臨的更大的問題是數(shù)以萬計的農(nóng)民工實現(xiàn)了“工業(yè)化”，成為城鎮(zhèn)建設(shè)的一份子，去沒有實現(xiàn)真正的“城鎮(zhèn)化”，“半城市化”問題突出。他們只是簡單地進(jìn)城務(wù)工，并沒有享受到市民待遇，即與市民同等的就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務(wù)權(quán)利。城鎮(zhèn)化進(jìn)程在加速，服務(wù)跟人走，這些問題的妥善解決成為真正城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。
“根據(jù)《中國發(fā)展報告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》提出的從十二五開始，用20年時間解決中國的‘半城市化’問題，使中國的城市化率在2030年達(dá)到65%的戰(zhàn)略構(gòu)想，按中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本10萬元左右來算，則我國未來每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需要投入2萬億元資金”這一新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略充分考慮到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的流動人口，力爭使農(nóng)民真正變市民，但這在一定程度上又為縣域財政帶來更大的財政壓力。在此時期，政府對流動人口采取了較為寬容的策略，也采取了一些措施逐步解決農(nóng)民工就業(yè)問題、農(nóng)民工子女入學(xué)問題，但在衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)再就業(yè)、基本住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等方面沒有有效措施。這將為社會帶來不穩(wěn)定因素，增加社會的不穩(wěn)定性，對縣域政府的財力保障水平以及持續(xù)推動城鎮(zhèn)化水平均提出了更大的挑戰(zhàn)，使我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨極大的風(fēng)險。
城鎮(zhèn)化不僅是一個人口變遷、生產(chǎn)方式變革的過程，更是一個制度變遷的過程，伴隨著城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的新情況、新問題是對現(xiàn)行制度的一種考量和變革的契機?，F(xiàn)性縣級財政壓力在分稅制改革后面臨的問題在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中沒有減輕，又逐步加重，財政體制問題的弊端越來越嚴(yán)重。充分分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程與縣級財政的關(guān)聯(lián)，將會有利于城鎮(zhèn)化問題的改善以及縣級財政體制的變革，為我國新型城鎮(zhèn)化提供有效路徑。
參考文獻(xiàn)：
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[6]劉尚希.《中國財經(jīng)報》，2011年11月26日第006版
摘要：地方財政風(fēng)險作為國家財政的有機組成部分，雖然發(fā)生在局部地區(qū)和對區(qū)域性經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，但是地方財政系統(tǒng)的穩(wěn)定運行間接影響中央財政的穩(wěn)定與發(fā)展。
關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險；地方政府；分稅制
自2008年金融危機以來，世界各國開始紛紛重視財政風(fēng)險問題，財政風(fēng)險的研究也成為一個重要的理論前沿。地方財政風(fēng)險作為國家財政的有機組成部分，雖然發(fā)生在局部地區(qū)和對區(qū)域性經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，但是地方財政系統(tǒng)的穩(wěn)定運行間接影響中央財政的穩(wěn)定與發(fā)展。
第一章 、我國地方財政風(fēng)險的概念和類型
財政風(fēng)險是指政府擁有的公共資源不能履行其承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，損害到經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定與發(fā)展。結(jié)合我國地方政府的定義，地方財政風(fēng)險的含義為：省級以下各級地方政府擁有的公共資源不能履行其承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，損害到經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定與發(fā)展，具體指因經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、融資環(huán)境等因素的變動，地方財政無力提供基本公共品和公共服務(wù)，給整個地方經(jīng)濟(jì)生活帶來損失。地方財政風(fēng)險表現(xiàn)為：財政長期持續(xù)赤字、財政支出相對于收入的過快增長、地方政府無力承擔(dān)社會公共風(fēng)險等。
按照世界銀行對財政風(fēng)險的分類和我國財政部門的實際情況，地方財政風(fēng)險可以分為以下幾類：
（1）地方政府債務(wù)風(fēng)險
地方政府主動舉債形成的顯性債務(wù)風(fēng)險為地方政府債務(wù)風(fēng)險，包括規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險和效益風(fēng)險。規(guī)模風(fēng)險是債務(wù)規(guī)模過大導(dǎo)致的到期債務(wù)不能完全支付的風(fēng)險；結(jié)構(gòu)風(fēng)險指地方政府債務(wù)中不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅；效益風(fēng)險是地方政府舉債后對整個社會經(jīng)濟(jì)帶來的各種效應(yīng)。
（2）地方財政收支風(fēng)險
地方財政收支風(fēng)險指因地方財政收入不能滿足支出的需要而對地方財政平衡帶來的風(fēng)險，包括地方財政收入風(fēng)險、赤字風(fēng)險和支出風(fēng)險。
（3）地方財政公共風(fēng)險
地方政府具有穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)的職能，需要解決公共領(lǐng)域中各種不穩(wěn)定因素。我國目前地方政府承擔(dān)的公共風(fēng)險包括地方自然性風(fēng)險、地方國有企業(yè)風(fēng)險、地方金融機構(gòu)風(fēng)險和地方社會保障風(fēng)險。
第二章、我國地方財政風(fēng)險的現(xiàn)狀
1、地方政府債務(wù)加重財政負(fù)擔(dān)
我國實行分稅制以來，由于中央和地方在財權(quán)、事權(quán)的不清晰和中央對地方政府舉債的限制，地方政府不得不通過非正規(guī)渠道舉債填平財政赤字。另一方面，出于政績考慮，很多地方政府不顧地方財政的承受能力和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，大量舉債搞“形象工程”， 使地方財政陷入困境
2、地方財政收支矛盾加劇財政風(fēng)險
我國地方財政風(fēng)險除政府債務(wù)負(fù)擔(dān)外，還表現(xiàn)在地方財政財政收支矛盾激化、財政赤字規(guī)模大和財政收入缺乏穩(wěn)定增長的機制等特點。地方財政巨額赤字導(dǎo)致地方政府不斷膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府債務(wù)的巨額利息支出又反過來進(jìn)一步擴大赤字規(guī)模，使地方財政赤字風(fēng)險和地方財政債務(wù)風(fēng)險相互轉(zhuǎn)化并不斷提高。
3、我國地方財政風(fēng)險轉(zhuǎn)軌特征
我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，中央承擔(dān)的的各種風(fēng)險逐漸向各級政府和居民分散。地方政府隨著決策權(quán)的擴大，承擔(dān)的責(zé)任更加明確，地方政府要履行維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定、籌措經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金、維護(hù)社會治安等職能，但是地方政府的“財權(quán)”沒有與“事權(quán)”同步增大使得地方政府不得不采取各種手段舉借債務(wù)。
第三章、地方財政風(fēng)險的影響因素分析
地方政府財政收支不平衡、財政赤字等導(dǎo)致地方政府舉債，地方政府債務(wù)問題也是財政風(fēng)險的集中體現(xiàn)。同時，地方財政體制的落后、財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一、地方財政自給能力低下等原因，也威脅地方財政的正常運行。
1、地方財政收入因素
由于我國各地區(qū)的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極大，因此短期內(nèi)無法消除地方政府間的財政收入與增長速度的巨大反差，因此穩(wěn)定的地方財政收入增長機制是導(dǎo)致地方財政風(fēng)險的一個重要因素。再加上不少地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、企業(yè)競爭力不強等原因造成的地方稅體系不健全，因此難以提供穩(wěn)固的稅源。
2、地方財政支出因素
從目前我國現(xiàn)實來看，越是行政級別較低的地方政府，其政府預(yù)算管理制度越是缺欠，管理約束越是弱化，其催化財政風(fēng)險的現(xiàn)象越是嚴(yán)重。地方政府近些年的財政支出呈剛性增長，財政職能弱化，支出管理松弛，從而使財政支出在運行中給地方政府帶來風(fēng)險，同時由于目前的行政和干部管理體制，不僅造成了債務(wù)的激增，而且目的性短期化。
3、地方政府財權(quán)事權(quán)因素
（1）中央與地方政府財權(quán)事權(quán)
我國的分稅制改革界定了地方財政的收入范圍，但是沒有界定地方政府的政府的事權(quán)和支出范圍，未確定規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，造成了各級地方政府的財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。從中央與地方的關(guān)系來看，一方面中央介入了地方的事權(quán)范圍，例如中央干涉各級地方政府的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，造成了地方政府的被動。另一方面，地方應(yīng)該承擔(dān)的某些支出責(zé)任卻通過種種非正式途徑轉(zhuǎn)嫁給了中央，例如地方政府往往采取“跑部要錢”等手段從中央政府獲得額外的資助來進(jìn)行地方性的能源、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)項目。
（2）省級以下政府財權(quán)事權(quán)
目前，省級以下各級政府的的財權(quán)事權(quán)的劃分更不規(guī)范。在我國四級地方政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著為農(nóng)村社會提供公共產(chǎn)品的重任，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難更容易加劇二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾。特別指出的是，地方財政一直存在上級的“拼盤、釣魚”項目，即上級部門安排部分資金，地方財政須相應(yīng)地落實配套資金，混淆了各地政府財政支出的界限，加劇了財政支出壓力。
第四章、結(jié)語
本文從地方財政收入、地方財政支出以及地方財政事權(quán)財權(quán)的劃分三個角度探討了地方財政風(fēng)險形成的因素，認(rèn)為我國目前財政風(fēng)險形成的原因在于地方財政收入增長機制缺乏穩(wěn)定性、地方財政支出缺乏管理、分稅制后的地方政府財權(quán)事權(quán)沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整等。
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1.地方稅收的增長受制于企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
我國加入WTO后，各類企業(yè)將面臨國際市場更加直接的競爭。目前，我國地方不僅缺乏適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求、具有顯著規(guī)模效益、能夠強有力拉動經(jīng)濟(jì)增長的大企業(yè)、大集團(tuán)，而且許多地方企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、技術(shù)裝備和工藝水平落后，產(chǎn)品市場競爭能力差，加入WTO，不可避免地會面臨生存危機，在它們破產(chǎn)、重組、轉(zhuǎn)型、升級過程中，勢必減少地方財政來自于企業(yè)的稅收。而對于勞動密集型、資源型企業(yè)以及技術(shù)實力和資金實力雄厚的企業(yè)來說，入世造成的沖擊相對較小，它們面臨更多的是發(fā)展機遇，但這類企業(yè)大都缺乏高技術(shù)含量和高附加值，難以形成快速增長的地方稅收。
2.地方基礎(chǔ)財源農(nóng)業(yè)應(yīng)對于入世挑戰(zhàn)
農(nóng)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是地方財政收入又一重要來源。加入WTO后，大宗農(nóng)產(chǎn)品市場必然受到國外商品的強烈沖擊，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品大多具有質(zhì)次價高的特點，國內(nèi)市場價格往往比國外同類產(chǎn)品的到岸價還要高許多，而且，國家對農(nóng)產(chǎn)品市場的各種保護(hù)措施將逐步取消，這大大降低了我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭能力和出口的可行性。論文百事通這又必然會減少農(nóng)業(yè)稅以及與之相關(guān)的各項農(nóng)業(yè)稅費收入，給本來就已十分困難的縣鄉(xiāng)財政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段時期內(nèi)會降低農(nóng)民收入水平。這是因為，農(nóng)民收入主要來源于農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)收入由于農(nóng)產(chǎn)品市場占有份額減少而無法在短期內(nèi)得以提高，而作為非農(nóng)業(yè)收入主要來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于受到入世的巨大沖擊，在結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級的過程中，效益下滑也在所難免，因此，非農(nóng)業(yè)收入亦將大幅度下降。農(nóng)民收入的下降將導(dǎo)致消費需求的下降，農(nóng)民收入、農(nóng)民消費需求對我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉足輕重。據(jù)統(tǒng)計，目前，我國居民消費占GDP比重較國際水平低14個百分點，而其中大約有9個百分點可以用城鄉(xiāng)收入不合理差距來解釋，是農(nóng)民收入過低和消費水平過低的結(jié)果。
（二）加入WTO對地方財政支出的影響
1.逐步規(guī)范地方財政支出
入世對財政支出的影響不僅在于數(shù)額的多少，更重要的是在于支出內(nèi)容的規(guī)范與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因為，入世就意味著政府的經(jīng)濟(jì)行為必須符合WTO的若干規(guī)定。WTO協(xié)議框架中的《補貼和反補貼措施協(xié)議》對政府補貼支出作了明確的規(guī)定。該協(xié)議規(guī)定的補貼，是指財政提供資金使得有關(guān)企業(yè)或個人因此獲得了正常市場經(jīng)濟(jì)條件下不能獲得的利益的政府行為。同時該協(xié)議也允許政府采取一些非專向型補貼，如對公司、企業(yè)研究活動的補貼、貧困地區(qū)補貼、為適應(yīng)環(huán)保要求對現(xiàn)有設(shè)施改造工程費用補貼等。但這些補貼范圍和金額有嚴(yán)格的限制和明確的規(guī)定。這樣，政府的經(jīng)濟(jì)行為，尤其是地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，將不得不改變，否則就會受到WTO其他成員國的。一些不規(guī)范行為，如企業(yè)為爭指標(biāo)、尋機會而“跑部攻官”的現(xiàn)象會得以遏制。由此也會在一定程度上緩解地方財政支出困難。這主要是由于不合乎WTO協(xié)議的財政補貼將被取消。目前地方財政支出中包括諸多不利于市場平等競爭的財政補貼，如企業(yè)虧損補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、產(chǎn)品出口補貼等，加入WTO后都將逐步減少或取消，這對地方財政困難有一定的緩解作用。
2.不斷增加地方財政支出
加入WTO，政府觀念和行為必須向世貿(mào)組織的基本原則靠攏，公共財政格局建立的步伐要求加快，相應(yīng)地公共開支必然會增加。據(jù)研究，世界經(jīng)合組織國家公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重由20世紀(jì)初的10%提高到了現(xiàn)在的40%以上，有的甚至達(dá)到50%。目前我國地方公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重不到10%。從發(fā)展趨勢上看：第一，各地區(qū)為吸引外國資本投資，將格外重視公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會人文環(huán)境等投資環(huán)境的建設(shè)，投資環(huán)境的優(yōu)化必然是以提高公共開支來保障的。第二，加入WTO后，隨著企業(yè)競爭的加劇和產(chǎn)業(yè)的升級，工業(yè)要不斷的提高資本的有機構(gòu)成，不斷的減員增效，就業(yè)者就會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，再加上行政事業(yè)單位的分流，較低的就業(yè)水平必然要求財政增加社會保障支出。第三，為了提高農(nóng)業(yè)綜合素質(zhì)，地方政府必須加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。同時，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，資本的有機構(gòu)成和生產(chǎn)率的提高，將使農(nóng)村剩余勞動力大大增加，部分農(nóng)民收入水平下降，會給社會增加不穩(wěn)定的因素，因而，增加對農(nóng)民的保障支出又是一個不可忽視的問題。
二、加強地方財政建設(shè)的對策分析
（一）盡快構(gòu)建地方公共財政格局
1.轉(zhuǎn)變財政職能，調(diào)整支出范圍
加入WTO就是要盡快調(diào)整政府與市場關(guān)系，使政府行為適應(yīng)國內(nèi)國際市場發(fā)展，遵循市場規(guī)則，從一般競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域退出，致力于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，保證市場的公平與公正，這不僅符合WTO“國民待遇”原則，而且有利于緩解過去地方財政“越位”、“缺位”并存，“不該管的管，該管的沒管好”的現(xiàn)象，使財政有能力把投資重點轉(zhuǎn)移到市場失靈領(lǐng)域，為入世后的激烈市場競爭創(chuàng)造良好的外部條件。按照公共財政的要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。要加大對國家政權(quán)建設(shè)的支持力度，保證科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)等重點領(lǐng)域和項目的支出增長的需要，逐步規(guī)范財政資金供給范圍，對營利性、經(jīng)營性的事業(yè)單位要推向市場，停止財政供給和財政投入。財政支持企業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在：制定科學(xué)、合理的財政稅收政策，為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的條件；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。
2.完善分稅制財政體制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度
分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家通行的財政管理體制，亦是公共財政的重要內(nèi)容。1994年國家以極大的魄力和決心在全國推行了分稅制的財政管理體制改革，1998年朱róng＠①基總理對財稅體制改革曾作過這樣的評價：“1994年進(jìn)行了財稅體制改革是及時的，成功的，對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的好形勢發(fā)揮了重要作用?！比欢?，漸進(jìn)式的改革方案，隨著WTO的進(jìn)入，必將進(jìn)一步完善。況且，在當(dāng)時大部分地方財政都采取了新舊體制自然轉(zhuǎn)換的方式，按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，在堅持現(xiàn)行分配制規(guī)則和基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理確定政府事權(quán)，并在各級政府間進(jìn)行清晰劃分，與之相應(yīng)地劃分稅種，確保各級政府的財權(quán)與事權(quán)相一致，已勢在必行。
（二）加速地方財源建設(shè)
1.穩(wěn)定壯大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財源
一是要引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)保證國計民生農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時，把發(fā)展的重點放在因地制宜扶持地方性特色農(nóng)業(yè)、扶持能適應(yīng)現(xiàn)代生活結(jié)構(gòu)與質(zhì)量變化要求的農(nóng)業(yè)，扶持高技術(shù)含量和高附加值的農(nóng)業(yè)。這樣，一方面為居民消費結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)民脫貧致富提供有力支撐，另一方面可大幅度增加歸屬地方的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，有效的改善地方財政狀況。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民提高科技意識和科技水平，從而降低成本，提高效益。將“質(zhì)量第一”的觀念引入農(nóng)業(yè)，增強農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。三是延伸和完善農(nóng)業(yè)鏈條，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這個核心，轉(zhuǎn)變單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品多渠道、多環(huán)節(jié)的商品化經(jīng)營和深加工，并注重培植龍頭企業(yè)，逐步形成種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體化的生產(chǎn)經(jīng)營體系，實現(xiàn)“農(nóng)產(chǎn)品增值—農(nóng)民增收—財政增稅”的良性循環(huán)。
2鞏固提高地方主體財源
鑒于地方經(jīng)濟(jì)中大企業(yè)較少、中小企業(yè)較多且分散的狀況，要加大財政對地方中小企業(yè)的支持，一方面要以產(chǎn)權(quán)為紐帶，培育和組建跨地區(qū)、跨所有制、跨行業(yè)乃至跨國經(jīng)營的大型企業(yè)集團(tuán)，以迎接國外大型企業(yè)集團(tuán)的挑戰(zhàn)；另一方面要加快企業(yè)技術(shù)改造，抓好管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強產(chǎn)品的競爭力。當(dāng)前的重點是要重視新產(chǎn)品的開發(fā)，通過以新取勝的競爭戰(zhàn)略，搶占市場營銷的先機，要抓緊研究和了解市場，完善信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步擁有把握信息源頭的調(diào)研隊伍和現(xiàn)代化反饋手段，科學(xué)論證，快速反應(yīng)，正確決策，充分發(fā)揮中小企業(yè)的比較優(yōu)勢。目前的關(guān)鍵是要打好“時間差”，充分利用入世后的過渡期，調(diào)整政策，促進(jìn)國有企業(yè)脫困，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)上一個新臺階，占領(lǐng)支柱產(chǎn)業(yè)的制高點。同時，還應(yīng)大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，使之成為地方財政增收的重要支點。
（三）完善地方財政收支體系的建設(shè)
1.強化財政收入規(guī)則意識
一是完善地方稅體系建設(shè)，確立、鞏固地方稅主體稅種，這既符合依法治稅、依法治國的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是調(diào)整涉外稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，實施稅收等同國民待遇原則，發(fā)揮市場公平競爭功能，全面提高經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量。三是稅收優(yōu)惠不再局限于涉外稅收優(yōu)惠體系，而是擴展到整個稅收體系之中，實行產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、地方優(yōu)惠為輔的政策。四是清理地方預(yù)算外、制度外收入，使其納入統(tǒng)一預(yù)算管理，尤其是要制止各地方亂收費、隨意添加企業(yè)和百姓負(fù)擔(dān)的行為，清費立稅，既有利于增強地方政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，也有利于緩解入世對地方財政的沖擊。新晨
2.改革財政支出管理體制
一是強化預(yù)算約束，逐步推行零基預(yù)算，強化一些難點支出，如人員經(jīng)費、車輛購置使用費、會議費等的管理。二是建立健全政府采購制度，樹立成本—效益觀念，注重對財政資金使用效益的評估。盡管為保證公平競爭，WTO對政府采購作了一些規(guī)定，但從目前看，政府采購仍然是保護(hù)本國工業(yè)的重要手段之一。我國至今還未建立起規(guī)范的政府采購制度體系，目前應(yīng)全面總結(jié)試點經(jīng)驗，抓緊完善政府采購有關(guān)機構(gòu)，加快政府采購的法規(guī)及相應(yīng)制度建設(shè)。三是穩(wěn)步推進(jìn)國庫集中支付制度的建設(shè)。國庫集中支付制度是WTO成員國關(guān)于財政支出管理方面的通行做法，有利于減少撥款環(huán)節(jié)、提高資金使用率、增加資金透明度。實行國庫集中支付對地方財政而言，具有特別重要的意義。
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關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險政府 改革
鑒于經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，我國1998年以來已連續(xù)三年實行了以增發(fā)國債、擴大投資為主要內(nèi)容的積極財政政策。雖然在反周期、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面產(chǎn)生了非常明顯的效果，但同時也加大了財政風(fēng)險。化解財政風(fēng)險，最根本的就是，要在效率提高的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。只有經(jīng)濟(jì)高效增長，稅收收入才是實實在在的，國家財力才有堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央下那么大決心解決國有企業(yè)問題、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級問題，就是要把工作重點放在提高經(jīng)濟(jì)增長效益上。經(jīng)濟(jì)增長效益是衡量一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)志，也是決定中國經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)能否在國際上充分發(fā)揮其影響力的重要因素。從財政管理的角度來看，化解財政風(fēng)險還涉及到財政支出方面的問題。我國現(xiàn)行的財政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象。一方面，許多應(yīng)當(dāng)由市場提供和社會負(fù)擔(dān)的商品和勞務(wù)仍由財政負(fù)擔(dān)，造成財政支出嚴(yán)重“越位”；另一方面，許多應(yīng)由財政安排的事項，財政還存在“缺位”現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財政的要求，調(diào)整我國公共支出范圍，確保財政支出的公共性質(zhì)。
一.現(xiàn)行財政管理體制存在缺陷
1.現(xiàn)行分稅制不合理。我國實行分稅制財政體制改革后的十多年來，已初步建立起財政與經(jīng)濟(jì)、中央財政與地方財政良性循環(huán)機制，但仍存在各級政府事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，支出范圍劃分不清，中央財權(quán)過分集中，地方可支配財力相對減少等方面的問題，造成地方財政收入不穩(wěn)定等財政運行中的風(fēng)險。
2.政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善。我國現(xiàn)行稅收返還既未考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地區(qū)間財力差距非但沒有縮小，反而擴大。同時，專項補助制度也存在很多問題，如專項資金在各地區(qū)間分配隨意性大，專項撥款用途過寬、重點不突出，難以保證?？顚Ｓ玫取?/p>
二.財政預(yù)算管理不力導(dǎo)致支出膨脹
一是時間跨度短，往往重視年度預(yù)算，無法考慮由政府建立養(yǎng)老金和其他政府津貼計劃，也無法分析由政府發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險；二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負(fù)債的增加，也不考慮或有債務(wù)，不考慮財政的過去承諾所引發(fā)的未來成本，帶來財政成本的轉(zhuǎn)移；三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財政抵御風(fēng)險的能力，大量財政性資金游離于財政預(yù)算管理之外。
三.政府債務(wù)過重導(dǎo)致財政風(fēng)險程度提高
一方面，長期以來，財政周轉(zhuǎn)金、國內(nèi)外專業(yè)項目貸款等政府債務(wù)沒有歸口管理，許多債務(wù)到還本付息時，由于主管部門及項目單位不能還款，上級則采取預(yù)算扣款的辦法硬性索債，到這時財政部門才被迫介入，給財政平衡增加不可知的難度。另一方面，我國國債增長速度遠(yuǎn)高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，加之管理手段落后，國債的使用效率不高，由此導(dǎo)致了三類財政風(fēng)險：一是量大造成的過度風(fēng)險；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險；
三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險，形成了赤字政府的惡性循環(huán)。
四.政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險
在我國，國有企業(yè)的利稅上繳是政府財政收入的主要來源，政府對企業(yè)投資的支持，主要是通過直接撥款、國家銀行信貸，以及直接的補貼等方式進(jìn)行的，而一旦國企轉(zhuǎn)制，政府對企業(yè)的投資就不再采取直接支持而是采取擔(dān)?；虮ｋU承諾的方式,這種政府承諾并不表現(xiàn)為經(jīng)常項目的現(xiàn)金開支，所以不計入政府預(yù)算列支但它卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任，最后會包含隱性的財政成本，在一定條件下會形成對財政的額外列支要求。如果沒有政府支持，大批的國有企業(yè)將破產(chǎn)，即使有了政府支持，只要國有企業(yè)沒有根本好轉(zhuǎn)，財政仍然面臨極大的債務(wù)風(fēng)險。
五.防范和化解財政風(fēng)險的策略研究
1.進(jìn)一步深化財政體制改革，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，改革稅收體制，建立切實可行的稅權(quán)劃分模式。 稅收制度改革是財政收入改革的核心內(nèi)容。我國稅制改革應(yīng)以建立多樣化的稅種范圍、明確的主體稅種、規(guī)范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度為原則。2. 改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。首先，科學(xué)界定各級政府財權(quán)和事權(quán)。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)大部分公共事務(wù)的管理。第二，逐步建立按客觀因素測定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)因素影響程度不同確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。第三，簡化轉(zhuǎn)移支付形式。將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區(qū)、增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。
2.完善政府預(yù)算活動，建立科學(xué)合理的財政預(yù)算制度，采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度。可以調(diào)整各級人代會召開時間，或采取跨年制預(yù)算年度安排，使預(yù)算年度與人代會審批預(yù)算草案的期限銜接。改革預(yù)算科目設(shè)置體系和審議制度。一方面，對預(yù)算科目的設(shè)置應(yīng)盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的功能要求，構(gòu)建基本框架為政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算、社會保障預(yù)算和財政投融資預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)。另一方面，要進(jìn)一步完善預(yù)算審批的程序。建議各級人大應(yīng)設(shè)立專門工作機構(gòu)，制定相應(yīng)工作制度，對預(yù)算草案進(jìn)行實質(zhì)審查。改革預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。要降低財政風(fēng)險必須對預(yù)算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)給予富有實效的監(jiān)督，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，突出財政監(jiān)察、審計檢查、行政法制監(jiān)督的作用。
3.規(guī)范政府行為，加強債務(wù)管理。要按照責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則，對政府債務(wù)進(jìn)行總量控制。通過科學(xué)測算和制定地方政府債務(wù)規(guī)模和中長期規(guī)劃及年度計劃，使舉債規(guī)模與可用財力增量和財政承受能力相適應(yīng)。進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保外債的管理。對市場競爭性項目要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，按照法律程序辦事，財政不予擔(dān)保；對技術(shù)性和公益性項目，需要財政擔(dān)保的，一定要從實際財力和承受能力出發(fā)，完善貸款手續(xù)，落實好配套資金和還貸資金來源。要對國債實行專項預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應(yīng)有作用。同時，應(yīng)該給予地方一定發(fā)行國債的權(quán)利，但是這種債券的位階和享有的權(quán)利低于中央發(fā)行的債券。
4.完善國有資產(chǎn)運營制度，盤活政府各種財源。對國有資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、拍賣、聯(lián)合、合作，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的良性循環(huán)和不斷增值。健全國有資產(chǎn)保值增值考核體系，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)成員報酬必須與國有資產(chǎn)保值增值掛勾。按同股同權(quán)的原則，制定國有股權(quán)收益管理辦法，按實收取國有資本收益，逐步推行由財政部門向國有獨資企業(yè)和國有控股公司派駐財務(wù)總監(jiān)，行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。要特別防止借企業(yè)改制懸空和逃廢債務(wù)，對實行的股份合作制度及被兼并的企業(yè)要由改制后的企業(yè)及兼并企業(yè)承擔(dān)全部貸款本息，并有確實擔(dān)保措施，通過重組、資產(chǎn)置換、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)及階段性持股等措施保全資產(chǎn)、減少損失，從制度上防止新的或有債務(wù)的產(chǎn)生和膨脹。
5.改革現(xiàn)行國有銀行管理體制，防范和化解金融風(fēng)險。一是增加商業(yè)銀行補充資本金的合理渠道，提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。二是對國有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，從社會上吸納資金補充資本，提高資本充足率，減輕財政負(fù)擔(dān)，緩解財政風(fēng)險。
參考文獻(xiàn)：
1.田淑英，《中國財政風(fēng)險問題的理性思考》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2002年第2期
2.張志超等，《財政風(fēng)險》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版。
一、國內(nèi)外關(guān)于地方政府債務(wù)融資研究的情況
國外關(guān)于政府融資與負(fù)債的研究始于20世紀(jì)80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi（1998）在題為《政府或有負(fù)債：一種對財政穩(wěn)定性構(gòu)成威脅的風(fēng)險》的論文中提出了著名的財政風(fēng)險矩陣，將政府的負(fù)債風(fēng)險來源劃分成四個方面，并系統(tǒng)地論述了政府或有負(fù)債對財政穩(wěn)定性構(gòu)成的巨大威脅。[1]William Easterly從傳統(tǒng)預(yù)算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財政機會主義特征。政府在減少直接顯性債務(wù)的同時，往往是等量的隱性債務(wù)的增加。[2]Allen Schick也從政府預(yù)算的角度研究了財政風(fēng)險的成因及對策。[3]Ma jun對地方政府財政風(fēng)險的監(jiān)測問題進(jìn)行了研究，從理論上提出了監(jiān)測的原則與方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇關(guān)于政府或有負(fù)債與財政風(fēng)險問題的重要文獻(xiàn)，編輯出版了《風(fēng)險中的政府：或有負(fù)債與財政風(fēng)險》一書，從而奠定了財政風(fēng)險理論的分析體系。[5]
國內(nèi)的相關(guān)研究主要集中在地方政府債務(wù)融資模式、債務(wù)融資風(fēng)險、債務(wù)融資創(chuàng)新等方面。在地方政府債務(wù)融資模式研究方面，有學(xué)者將我國地方政府融資模式分為債務(wù)（債權(quán)）融資、股權(quán)融資、項目融資和資源融資四大類。[6]有學(xué)者指出，國內(nèi)地方政府債務(wù)融資呈現(xiàn)以融資平臺為主的多種融資模式并存的狀態(tài)，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業(yè)債券模式，類似于市政發(fā)展基金模式的“打捆貸款”模式和類似于抵押債券的市政資產(chǎn)支持證券模式。[7]在地方政府債務(wù)融資風(fēng)險研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學(xué)者分別從地方政府債務(wù)風(fēng)險、銀行信貸風(fēng)險管理、宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)運行安全等不同角度，對地方政府債務(wù)融資風(fēng)險進(jìn)行了分析。在地方政府債務(wù)融資創(chuàng)新研究方面，眾多學(xué)者提出地方政府融資市場化發(fā)展的觀點，包括發(fā)行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2002年就對發(fā)展地方政府公債融資進(jìn)行了開創(chuàng)性研究；[11]張理平認(rèn)為地方政府融資引入資產(chǎn)證券化具有較強的現(xiàn)實意義，并分析了資產(chǎn)證券化在地方政府融資中的應(yīng)用優(yōu)點；[12]陳敏等對PPP、BOT、TOT、BOO等融資方式應(yīng)用進(jìn)行了深入探討。[13]
通過對國內(nèi)外有關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理和分析， 我們發(fā)現(xiàn)國外對政府債務(wù)融資的相關(guān)研究已較為深入，特別是國外政府直接債務(wù)融資已開展多年，已建立了較為完善的相關(guān)法律制度。國內(nèi)地方政府債務(wù)融資開展時間較短，相關(guān)研究主要集中在對地方平臺公司融資模式的風(fēng)險控制和如何加強管理等問題上，真正從制度層面深入進(jìn)行相關(guān)體制機制研究的還不多，特別是結(jié)合我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，研究探索建立地方政府直接債務(wù)融資體制和相關(guān)制度安排的文章則更少。
二、地方政府債務(wù)融資的基本類型
本文所指的地方政府債務(wù)融資與“地方政府債務(wù)性融資”和“地方政府性債務(wù)融資”內(nèi)涵基本相同，是指地方政府為發(fā)揮政府職能而通過舉債（成為法律意義上的債務(wù)人）向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務(wù)融資、股權(quán)融資、項目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細(xì)分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務(wù)融資方式，且從地方政府是否直接作為債務(wù)人，將其分為直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資。
1. 直接債務(wù)融資
直接債務(wù)融資是指地方政府（或財政部門）直接作為債務(wù)人，通過一定的金融工具與債權(quán)人形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國內(nèi)外金融機構(gòu)借款、發(fā)行債券或設(shè)立基金等來獲取資金的方式。
第一，發(fā)行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過金融市場發(fā)行用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公益性項目和土地開發(fā)的有價證券（有些國家和地區(qū)稱市政債券）。市政債券在英、美等國家已是一項成熟的資本市場融資工具，而我國1995 年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>
第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國有關(guān)法律規(guī)定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現(xiàn)實情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國外銀行借款和向國內(nèi)銀行借款，如果借款數(shù)額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團(tuán)借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機構(gòu)借款，是指國際金融機構(gòu)作為貸款人向借款的政府機構(gòu)以協(xié)議模式提供的一種具有非商業(yè)性質(zhì)的優(yōu)惠性貸款。國際金融機構(gòu)包括全球性國際金融機構(gòu)和地區(qū)性國際金融機構(gòu)，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行等。
第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場的確認(rèn)，可以作為債務(wù)主體直接發(fā)行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場主體都能夠?qū)嵤┑母鞣N融資活動，包括委托信托機構(gòu)或基金管理公司，以發(fā)行信托或設(shè)立基金等方式為建設(shè)項目籌集資金。
2. 間接債務(wù)融資
間接債務(wù)融資是指地方政府通過投融資平臺公司、所屬企事業(yè)單位或建設(shè)項目進(jìn)行債務(wù)融資，以獲得用于公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設(shè)資金來源。
所謂地方政府融資平臺（簡稱政府平臺、平臺公司、融資平臺或投融資平臺），是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費和財政資金補貼等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機構(gòu)。上世紀(jì) 90 年代中期以來，由于受到國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策限制，我國地方政府難以直接進(jìn)行債務(wù)融資，所以出現(xiàn)了很多間接債務(wù)融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺，通過政府與市場的結(jié)合，廣泛地吸收社會資金，在很大程度上支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國城市化的推進(jìn)起到了積極的作用。政府融資平臺最主要的表現(xiàn)形式是城司、區(qū)域開發(fā)公司或項目公司等，是在政府建設(shè)資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產(chǎn)物。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，其中，省級165家，市級1648家，縣級4763家。①地方政府通過平臺公司向銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券、設(shè)立信托計劃等方式從金融市場實現(xiàn)間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。
三、我國地方政府現(xiàn)行債務(wù)融資模式存在的主要制度性問題
目前，我國地方政府應(yīng)用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺融資，地方政府融資平臺是在我國投融資體制改革的過程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期政府解決城市建設(shè)資金短缺問題、規(guī)避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域開發(fā)資金不足的問題，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和增強政府履行職責(zé)能力等方面發(fā)揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實踐中也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注和急需解決的制度問題。由于變通方式涉及主體關(guān)系復(fù)雜、層次繁多、責(zé)權(quán)不清，法律風(fēng)險很大；融資平臺公司功能定位不準(zhǔn)確，運作不規(guī)范，監(jiān)管難度大，系統(tǒng)風(fēng)險難以避免；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，舉債規(guī)模迅速膨脹，償債風(fēng)險日益加大等等，已對地方財政、金融系統(tǒng)、宏觀調(diào)控等造成較大影響，危及我國經(jīng)濟(jì)運行安全。
1. 地方政府與融資平臺公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，償債責(zé)任和償債資金來源不落實，債務(wù)融資統(tǒng)籌管理機制難以建立
地方政府融資平臺公司通常是由政府或政府相關(guān)部門批準(zhǔn)和出資成立的，承擔(dān)一定建設(shè)和融資任務(wù)的投融資公司，名義上為獨立企業(yè)法人。在實踐中，平臺公司承擔(dān)的建設(shè)投資任務(wù)絕大多數(shù)是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類項目都有一個共同特性就是沒有直接項目收益或收益不足，一般不符合金融市場和金融機構(gòu)的融資條件，往往需要由政府部門給予補貼、擔(dān)保、承諾或回購的保證。然而，由于受到《擔(dān)保法》及相關(guān)政策法規(guī)的約束，政府部門、金融機構(gòu)和平臺公司只能采取相應(yīng)的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，地方政府既不能把平臺債務(wù)納入預(yù)算，也無法對償債作出統(tǒng)一安排，平臺債務(wù)的償債責(zé)任和償債資金來源無法真正落實。平臺公司只能“拆東墻、補西墻”或“借新還舊”，長此以往，難以為繼，平臺公司和金融機構(gòu)都面臨較大風(fēng)險。
2. 償債和風(fēng)險約束機制不健全，平臺公司債務(wù)規(guī)模難以有效控制，地方政府和金融機構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險會越積越大
由于地方政府與投融資平臺公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，融資操作不規(guī)范，在風(fēng)險約束機制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責(zé)任不明晰，不可避免造成投融資平臺為獲取經(jīng)濟(jì)利益而過分?jǐn)U大融資總額。同時，近幾年各級地方政府通常采用加大固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式，造成了地方政府融資規(guī)模的迅速擴張，融資總量難以控制，融資規(guī)模難以量化，一些地方政府債務(wù)已經(jīng)超過財政實際承受能力。據(jù)統(tǒng)計，到2010年底我國全部地方政府債務(wù)至少在10萬億元以上，②并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)，為了償還眾多隱性負(fù)債，地方政府往往被動“買單”，以增設(shè)收費項目、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、收取土地出讓金，以及開征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對土地出讓收入的依賴最大，嚴(yán)重扭曲了土地市場，由此帶來的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險難以估計。
3. 利用平臺公司進(jìn)行項目投融資的方式，不可避免地存在影響項目投資效率和融資成本的問題
政府投融資平臺公司名為獨立的企業(yè)法人，通常同時承擔(dān)投資、融資、建設(shè)、運營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責(zé)、權(quán)、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責(zé)任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設(shè)施和公益性項目的投資建設(shè)任務(wù)賦予平臺公司，在一定程度上將會影響項目投資效率，抑制了市場機制作用。另一方面，通過平臺公司融資，與政府直接通過金融市場和金融機構(gòu)獲取建設(shè)資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時資金成本也相對較高。部分融資平臺還存在管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺公司融資建設(shè)，并不是一種科學(xué)有效的方式，而是在現(xiàn)有體制下的一種不得已的選擇。
4. 平臺融資方式不規(guī)范，政府預(yù)算管理不到位，信用評級體系不健全，平臺債務(wù)處于政府和市場監(jiān)管的“雙重失靈”狀態(tài)
平臺公司債務(wù)融資形式上是企業(yè)融資，實際上是政府債務(wù)，由于制度的缺陷，政府和市場的監(jiān)管都處于“失靈”狀態(tài)。一方面，平臺公司債務(wù)形式上是企業(yè)債務(wù)，無法納入政府預(yù)算管理，又沒有統(tǒng)一管理機構(gòu)，缺乏有效的信息披露和風(fēng)險約束機制。一些地方債務(wù)監(jiān)管不到位，未建立風(fēng)險預(yù)警和控制機制，長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實等問題。一些平臺公司對自己作為執(zhí)行債務(wù)協(xié)議的直接義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的第一償債責(zé)任認(rèn)識不到位，甚至有完全依賴于政府保護(hù)的傾向。統(tǒng)籌管理的體制機制未形成，中央政府對地方政府債務(wù)既無法準(zhǔn)確掌握，又缺乏有效的約束和監(jiān)督機制。另一方面，平臺債務(wù)實質(zhì)上是政府債務(wù)，由于平臺融資方式不規(guī)范，融資主體的資產(chǎn)負(fù)債信息得不到及時充分的披露，導(dǎo)致對信用評級需求不足，方法不成熟，成果權(quán)威性差，造成金融市場及金融機構(gòu)對政府平臺的信用認(rèn)識和風(fēng)險評價不客觀不充分，也就無法形成有效的市場約束。綜合來說，現(xiàn)行平臺融資模式處于政府監(jiān)督和市場監(jiān)管的真空地帶，存在嚴(yán)重的制度缺陷，系統(tǒng)風(fēng)險巨大。
四、實施地方政府直接債務(wù)融資的必要性和可行性
綜上所述，我國地方政府通過組建平臺公司進(jìn)行融資建設(shè)，是在現(xiàn)有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險，實踐證明并不是一種科學(xué)有效的模式。
國家已經(jīng)看到了上述風(fēng)險，國務(wù)院及相關(guān)部委從2010年以來多次出臺政策文件，對加強地方政府融資平臺管理提出了一系列要求和規(guī)定：對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，限定2010年7月1日后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，其他融資平臺必須商業(yè)化運作，對承擔(dān)的公益性項目融資任務(wù)必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，將不得再承擔(dān)融資任務(wù)。但實際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺不可能在短期內(nèi)完全消失，而且融資規(guī)模還有進(jìn)一步擴大的趨勢。
在實踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發(fā)展需求，又可實施有效控制的投融資模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務(wù)融資兩種基本模式“直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資”中做出選擇，舍棄已在實踐中證明是不科學(xué)的間接債務(wù)融資方式，即利用平臺公司的融資方式，而選擇直接債務(wù)融資方式，即地方政府（或財政部門）直接作為融資主體，通過金融市場或金融機構(gòu)獲取資金的方式。
1. 推進(jìn)融資體制改革，實施地方政府直接債務(wù)融資的必要性
第一，是規(guī)范地方政府舉債行為，有效控制債務(wù)規(guī)模的需要。依托金融市場，建立市場約束機制，明確主體責(zé)任，量入為出，增強監(jiān)管和調(diào)控的有效性，最大限度降低系統(tǒng)風(fēng)險。
第二，是拓寬地方財政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長期穩(wěn)定、制度化和市場化的籌資機制，有利于形成良性循環(huán)機制，有效增強地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自我發(fā)展的能力。
第三，是履行政府職能，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。可以顯著增強地方政府的履行職責(zé)能力，更好地貫徹落實經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)財政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補地方財政赤字，從而減輕中央政府財政負(fù)擔(dān)。
第四，是加快發(fā)展我國金融市場體系，豐富和完善資本市場的需要。資本市場有股票和債券兩大類基礎(chǔ)產(chǎn)品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產(chǎn)品，這些產(chǎn)品相互補充，使資本市場保持活力，協(xié)調(diào)發(fā)展。無論從市場的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場發(fā)展嚴(yán)重滯后，債券品種少，結(jié)構(gòu)不合理，債券市場基本上是國債和金融債，企業(yè)債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。
第五，是完善分稅分級財政體制，推進(jìn)市場化改革的需要。推動分稅制改革進(jìn)一步深化，有利于促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的早日實現(xiàn)。財稅體制改革是我國市場化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、政府和市場的關(guān)系等多個領(lǐng)域。
由于地方財政收支責(zé)任不對稱，投融資和財稅體制改革滯后，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴(yán)重的財政困境，財政收支缺口不斷擴大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴(yán)格約束，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)形勢下緩解地方財政困境的有效途徑。正如賈康等學(xué)者所指出的，舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。地方政府通過發(fā)行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權(quán)、財權(quán)的分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也就是必然的。[14]
2. 推進(jìn)融資體制改革，實施地方政府直接債務(wù)融資的可行性
在我國實施地方政府直接債務(wù)融資，一方面要看我國金融市場發(fā)展階段，能否具備實施地方政府直接債務(wù)融資的條件；另一方面要看我國市場化改革的進(jìn)程，要看相關(guān)法律法規(guī)是否具有改革調(diào)整的空間，也就是說，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿足金融市場的基本要求。
第一，我國政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗。我國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗，特別是通過近20年的國債發(fā)行實踐在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，市場的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強。2002年起地方政府開始利用城投類企業(yè)債券、市政資產(chǎn)信托計劃和資產(chǎn)證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設(shè)資金不足問題。2010年財政部代地方政府發(fā)行2000億債券。2011年和2012年，國家批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個省市作為自行發(fā)行債券試點。
第二，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的金融體系日趨完善，資本市場發(fā)展迅速。目前，我國金融市場健康穩(wěn)定，銀行體系和資本市場規(guī)模位居世界前列。相關(guān)的法律法規(guī)逐步完善，開放程度日益提高。市場中介機構(gòu)，如投資銀行、信用評級機構(gòu)、會計審計機構(gòu)等的發(fā)展以及專業(yè)人員充足，為地方公債的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證，并能對地方公債發(fā)行主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。[15]
第三，市場需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機構(gòu)投資者發(fā)展迅速，證券投資基金、保險基金、社會保障基金和商業(yè)銀行等對于地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔(dān)保、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢，加上社會閑散資金的大量存在及其對穩(wěn)定投資渠道的需求，表明發(fā)行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實現(xiàn)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行。
第四，當(dāng)前，要啟動實施地方政府直接債務(wù)融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)政策，限制了地方政府直接債務(wù)融資模式的實施。比如《預(yù)算法》規(guī)定“除法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，我國地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；《貸款通則》對貸款人的規(guī)定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款；《擔(dān)保法》規(guī)定“國家機關(guān)不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔(dān)保。二是我國地方政府（或地方財政）還無法完全滿足金融市場對融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨立的法人主體，獨立編制財政預(yù)算，但還無法編制清晰完備的資產(chǎn)負(fù)債表，也就無法進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的信用評級。因此，只有深入推進(jìn)財稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能為盡早實施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件。
五、推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路
推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關(guān)法律法規(guī)，改革地方財政體制，授予地方政府直接債務(wù)融資的權(quán)利，逐步取消利用平臺公司融資建設(shè)的間接債務(wù)融資模式，構(gòu)建地方政府直接債務(wù)融資制度體系。
1. 修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為啟動實施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件
修改《預(yù)算法》，增加編制地方政府債務(wù)預(yù)算科目，允許地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資活動，將政府融資活動納入預(yù)算管理；修改《貸款通則》，允許地方政府根據(jù)自身需要和償債能力，直接向國內(nèi)外銀行機構(gòu)進(jìn)行借款；修改《擔(dān)保法》，允許國家機關(guān)作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔(dān)保。制定和出臺一系列實施地方政府直接債務(wù)融資的相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。
2. 深入推進(jìn)財稅體制改革，建立公共財政體制，編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項目和支出范圍
按照政府基本職能，建立公共財政體制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和效率原則，合理界定各級政府的支出范圍和責(zé)任。按照構(gòu)建公共財政的要求，嚴(yán)格規(guī)范財政的供給范圍，堅持“有所為、有所不為”的原則，對一般競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)，財政資金要逐步退出，從根本上減輕財政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實際需求和償債能力編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項目、融資規(guī)模和支出范圍。強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對地方政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理的力度，要建立嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)融資的決策機制和評價制度，建立地方財政償債機制和債務(wù)融資的預(yù)警系統(tǒng)。健全債務(wù)監(jiān)管體系，建立債務(wù)信息公開、審計、監(jiān)察和效能評價制度，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實責(zé)任，防止違規(guī)和過度舉債，提高資金使用效率。
3. 明確中央和地方的事權(quán)、財權(quán)劃分，規(guī)范財政收入和支出結(jié)構(gòu)，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表
加快推進(jìn)分稅分級財政體制改革，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)、財權(quán)劃分，是眾多學(xué)者和社會各界多年來的呼聲。要按照事權(quán)與財權(quán)相一致原則，重新審視并合理調(diào)整各級政府的支出范圍，賦予各級政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級財政都應(yīng)有稅源較穩(wěn)定的主體稅種，并以法律或規(guī)章形式固定下來，建立各級財政穩(wěn)定增長的收入機制。防止再出現(xiàn)收入往上集中，支出往下轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權(quán)限，使省、市地方政府對地方稅種具有一定的調(diào)整稅率、征收范圍及減免稅收的權(quán)限，可以根據(jù)自身實際稅源情況和支出需要來適當(dāng)調(diào)整財政收入。同時，要按照法定責(zé)權(quán)和財政體制，編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，以使評級機構(gòu)可以據(jù)此科學(xué)準(zhǔn)確地開展信用評級。
4. 加快我國信用評級機構(gòu)和行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新我國地方政府信用評價方法
由于我國地方政府財政體制和資產(chǎn)狀況的特殊性，既要學(xué)習(xí)借鑒國外政府的信用評級方法，又要結(jié)合我國的實際，制定出一套適應(yīng)我國國情的地方政府信用評價的方法。在地方政府融資信用評價研究方面，除專家學(xué)者進(jìn)行研究外，大公國際、聯(lián)合資信等國內(nèi)外評級機構(gòu)都對地方政府融資信用評價進(jìn)行過深入的研究，提出了自己的評級思路、方法論、評級模型和操作程序，并且已經(jīng)在我國地方政府融資平臺公司的信用評級和地方政府的信用評級中使用。
5. 完善轉(zhuǎn)移支付制度，為邊遠(yuǎn)地區(qū)和財力較弱的地方政府提供擔(dān)保及轉(zhuǎn)移支付支持，提升其信用等級
通過市場化的方式推動地方政府直接債務(wù)融資，必然會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和財力較強的地方政府信用評級較高，在金融市場獲取資金的能力較強，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財力較弱的地方政府信用評級會較低，在金融市場獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續(xù)的融資活動。這就需要中央財政在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，建立專項轉(zhuǎn)移支付制度，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財力較弱的地方政府提供專項償債補助資金，并為其提供融資擔(dān)保，提升其信用等級，使其能夠在金融市場中獲取所需的資金。同時要推進(jìn)上述轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，增強政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步建立具有中國特色的符合市場化改革方向的地方政府融資體制。
注釋：
①《國家審計署審計結(jié)果公告》2011年第35號。
[關(guān)鍵詞]市政債券;融資;城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
市政債券(municipal bonds,municipal securities),又稱為地方債券,是指由地方政府或其授權(quán)機構(gòu),在經(jīng)常性財政收支不足的情況下,為滿足地方經(jīng)濟(jì)和社會公益事業(yè)發(fā)展的需要,根據(jù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度,在承擔(dān)還本付息的基礎(chǔ)上,按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會公開發(fā)行的一種債券。[1](77)市政債券大體可分為兩類, 一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?或收入債券)。一般責(zé)任債券是由州、市、縣或鎮(zhèn)(政府)發(fā)行的,均以發(fā)行者的稅收能力為后盾,其信用來自發(fā)行者的稅收能力;收益?zhèn)怯蔀榱私ㄔ炷骋换A(chǔ)設(shè)施依法成立的機構(gòu)、委員會和授權(quán)機構(gòu),如修建醫(yī)院、大學(xué)、機場、收費公路、供水設(shè)施、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)或者港口的機構(gòu)或公用事業(yè)機構(gòu)等所發(fā)行的債券,其償債資金來源于這些設(shè)施有償使用帶來的收益。
市政債券已經(jīng)在國外,特別是發(fā)達(dá)國家廣泛地運用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且成為債券市場的一個重要組成部分。在中國城市化進(jìn)程加速,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金存在嚴(yán)重缺口,特別是當(dāng)前積極財政政策實施的背景下,市政債券的發(fā)行具有重要意義。
國內(nèi)許多學(xué)者對我國市政債券的發(fā)行進(jìn)行了研究。賈康、白景明(2003)認(rèn)為應(yīng)建立地方公債制度,賦予地方政府一定程度的舉債權(quán)。[2](3-9)楊輝(2007)認(rèn)為,在我國城市 化進(jìn)程加快和地方財政風(fēng)險凸顯這一重大背景下,市政債券發(fā)行有其必要性和緊迫性。[3]李劍閣(2009 )指出,在中國,“城市發(fā)展和市政債券”問題還是一個比較新的問題,更重要的是在我國證券市場上,市政債券還基本是個空白。[4](26-27)金永軍、陳柳欽、萬志宏(2009)也認(rèn)為,地方 債的發(fā)行不應(yīng)被當(dāng)作刺激經(jīng)濟(jì)的一項權(quán)宜之計,而應(yīng)作為一項系統(tǒng)性的改革工程,在完成周密的制度設(shè)計之后再行推開。[5](9-15)宋軍(2009)提出,現(xiàn)階段地方政府發(fā)行債券的條件和時機還不 成熟,必須進(jìn)行綜合考慮,地方財政的擴張度有一定的承受力,只有較好地解決了地方發(fā)行建設(shè)債券的法規(guī)、體制、決策體制、監(jiān)督機制等問題之后逐步推行。[6](21-25)
但目前還缺乏系統(tǒng)的研究我國基于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而發(fā)行市政債券的論文。本文在介紹我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口、融資渠道瓶頸的背景及其現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了發(fā)行市政債券的緊迫性和必要性;并且重點分析了當(dāng)前發(fā)行市政債券的財政制度和金融制度兩個層面的制度支持與制度制約;最后對我國發(fā)行市政債券提出政策建議。以尋求對我國城市化進(jìn)程的可持續(xù)性發(fā)展提供新的思路,為地方財政金融體制改革構(gòu)建理論框架,使市政債券理論中國化。
一、我國城市化進(jìn)程加快,發(fā)行市政債券是必要選擇
(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口遞增
自二十世紀(jì)九十年代以來,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到了各地政府和社會越來越多的關(guān)注,使得相關(guān)投資也處于逐年上升的局面,但是與此相對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求卻保持了更高的增長勢頭,使得供需矛盾十分突出。據(jù)統(tǒng)計,1990―2003年,中國城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占同期全社會固定資產(chǎn)投資的比重年均為4.84%,最高年份為8%;占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重年均為1.78%,最高年份為3.82%,這與聯(lián)合國有關(guān)組織所提的10%與15%、3%與5%的水平存在著較大的差異。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,許多城市仍然存在著許多問題,例如污水處理,在我國的大多數(shù)中小城市,仍未建立起污水處理設(shè)施。甚至像無錫、合肥這樣的大城市也僅在20世紀(jì)80年代末90年代初才開始建立污水處理廠。多數(shù)城市現(xiàn)有的污水處理能力只能處理總污水的20%―30%。一般來說,城市化率每增長1%,我國每年就會新增1400萬城市人口,按照人均城市建設(shè)費2萬元計算,每年新增的城建投資就會達(dá)到2800億元,目前,僅依靠財政撥款和地方政府的稅收收入等,根本不可能得到滿足。
(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道過于狹窄
對于大多數(shù)城市來說,城市建設(shè)維護(hù)稅和公用事業(yè)附加稅是大多數(shù)中國城市唯一的城市基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算收入來源。此外,一些城市還有中央和地方政府的撥款、國內(nèi)貸款、引進(jìn)外資以及自籌等方式。稅收和撥款一度是城市建設(shè)最主要的資金來源,但是近年來,兩項資金所占的比例卻有所下降。根據(jù)現(xiàn)有的國情,如果通過提高稅率的方式增加政府的財政收入,會加重企業(yè)的負(fù)擔(dān),抑制企業(yè)的投資需求,打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性,最終結(jié)果可能不是使財政收入增強,反而使財政收入減少。我國只有中央政府具備發(fā)行國債的條件,由于我國的財政支出嚴(yán)重依賴國債,目前因為赤字過大已出現(xiàn)了一些風(fēng)險,所以中央對于地方城市建設(shè)的撥款也是十分有限的。作為地方政府,由于其財力有限,要想增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入也比較困難。從近年來的情況來看,許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是依靠從國內(nèi)銀行貸款取得的。但是,如果過多地依賴銀行貸款也會出現(xiàn)問題,城市基礎(chǔ)設(shè)施一般投資大,回收期長,作為商業(yè)銀行更愿意放貸給一些投資期短,收益率較高的項目。因此,過多地發(fā)放給城市基礎(chǔ)設(shè)施項目也會給銀行帶來許多壓力和風(fēng)險。政策性銀行的貸款則受制于其資金來源的有限性,更側(cè)重于全國性的項目,對于地方政府項目的作用也有限。目前,許多城市提出了引入外資進(jìn)行市政建設(shè)的口號,但是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入外資的比例和總額仍然還是較少。并且,外資在項目的選擇上具有偏好性,對于通訊、電力、供水、供電等均十分踴躍,但是對于城市交通、污水處理等項目則不太感興趣。而且外商投資主要集中于沿海地區(qū),對于我國廣大的中西部而言,外商投資是微不足道的。因此,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資仍然存在著投資主體過于單一、融資渠道狹窄、缺乏有效融資模式等問題。
隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程加快,對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求也越來越多,城市建設(shè)資金缺口不斷擴大。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下,由于美國次貸危機引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機使得我國經(jīng)濟(jì)外部形勢十分嚴(yán)峻,為了擴大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國政府出臺了四萬億的投資計劃,但是在這四萬億的投資中,中央政府的財政投資只有一萬億多,剩下的部分需要地方政府、社會投資等來彌補。地方政府在這一時期下考慮發(fā)行市政債券用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對于緩解資金緊張、拉動內(nèi)需、促進(jìn)城市持續(xù)快速發(fā)展具有重要意義。
二、市政債券發(fā)行的財政和金融體制研究
(一)市政債券發(fā)行的財政制度研究
1.分稅制改革形成了地方政府事權(quán)和財權(quán)不對稱的矛盾。地方政府和中央政府存在差異化的利益約束機制和目標(biāo)函數(shù),這是體現(xiàn)在其財權(quán)和事權(quán)分配上的。中央政府要承擔(dān)國防、外交、中央機關(guān)行政費用等事權(quán),地方政府則有供給地方公共物品等相對獨立的事權(quán)。事權(quán)的相對獨立必然要求相對獨立的財權(quán),因此中央政府必須授予地方政府稅收和舉債的權(quán)力?？梢?明晰事權(quán),并賦予地方政府稅收和舉債的財權(quán),是事權(quán)和財權(quán)對等的條件。然而,1994年我國進(jìn)行了分稅制改革,其主要內(nèi)容包括:一方面,中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%迅速提高到1994年的55.7%,并且從改革到 現(xiàn)在,這一比重一直都在50%以上;另一方面,地方稅收嚴(yán)重缺失,財力大幅度下降,由1994年之前占財政收入70%以上下降到50%以下。并且在改革的過程中,由于沒有對中央政府和地方政府的事權(quán)進(jìn)行明確劃分,導(dǎo)致了地方政府在稅收減少的同時預(yù)算支出相對增加,形成了地方政府本級收入和預(yù)算支出之間的巨大差額,從而形成了地方政府事權(quán)和財權(quán)不對稱的矛盾。為了籌措資金,地方政府不僅通過名目繁多的收費形成了預(yù)算外收入,而且通過行政干預(yù)大幅向國有銀行借貸導(dǎo)致國有銀行形成大量不良資產(chǎn)。
2.對預(yù)算外資金管理的強化和稅費改革的實施加劇了地方政府的隱性債務(wù)。1998年,國家取消了20000多種不同類型的政府收費,地方財政收入急劇下降。其后,以政府為主導(dǎo)、以化解不良資產(chǎn)為核心的國有銀行產(chǎn)權(quán)改革逐步推行,地方政府的財力支持基本被剝奪,隱性債務(wù)問題進(jìn)一步突出。
3.2009年,為配合積極的財政政策和貨幣政策,在法理基礎(chǔ)和約束機制缺位的情況下,出現(xiàn)了“準(zhǔn)國債”形式的地方債。由于事權(quán)與財權(quán)不匹配,隱性債務(wù)問題日益突出,以及要配合2008年以來中央擴張的財政政策,中央政府只有在制度缺位的情況下給予地方政府舉債權(quán)。2009年地方債是由財政部發(fā)行、代辦還本付息和支付發(fā)行費的,這使信用和風(fēng)險得到了有效控制,但發(fā)行過程中人為限制了發(fā)行期限和發(fā)行規(guī)模,使得地方債具有“國債”形式。這樣貿(mào)然推出的地方債只不過是金融危機下配合積極財政政策的應(yīng)急措施,而非制度性安排。
可見,通過發(fā)行市政債券推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在財政制約。打破財政制約的關(guān)鍵在于要實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配,地方債務(wù)的顯性化以及逐步實現(xiàn)財政制度變遷。
(二)市政債券發(fā)行的金融體制研究
1.國內(nèi)的債券市場存在著不規(guī)范的現(xiàn)象。盡管《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方債券。但是,許多地方政府出于實際的需要,只得尋求替代性的融資方式,因此產(chǎn)生了“準(zhǔn)市政債券”,它是地方政府通過設(shè)立隸屬企業(yè)作為發(fā)債主體申請發(fā)行的、用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。最早進(jìn)行“準(zhǔn)市政債券”嘗試的上海市于1992年成立了上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司,負(fù)責(zé)城建資金的籌措、使用和管理,其申請發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券就屬于這一類型。隨后,這一模式在全國范圍內(nèi)得到推廣,依據(jù)1998―2002年發(fā)行的企業(yè)債券目錄,在這一期間發(fā)行的企業(yè)債券中,“準(zhǔn)市政債券”所占的份額約占總發(fā)行額的20%。“準(zhǔn)市政債券”的出現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了很大的貢獻(xiàn),但也使得地方政府融資體系出現(xiàn)了混亂,產(chǎn)生了各種變相和隱蔽的地方債務(wù)融資行為,不利于國家的宏觀調(diào)控。并且,目前的準(zhǔn)市政債券相關(guān)的機制建設(shè)還不夠完善,如政企不分很嚴(yán)重,償還機制不完善、債券規(guī)模小等,需要進(jìn)行相關(guān)的改革。
2.“準(zhǔn)國債”形式的市政債券無法實現(xiàn)利率市場化。2009年發(fā)行的“國債”形式的地方債曾一度跌破發(fā)行價,二級市場交易基本為零。導(dǎo)致這種局面的原因在于其利率最高只有1.8 2%,遠(yuǎn)低于銀行同期存款利率3.33%。地方債有長期促進(jìn)財政預(yù)算的重任,其潛在發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)不止2009年的2000億元,而眼下采用的過渡模式,即由中央財政代償,遲早要讓位于地方政府自擔(dān)其責(zé),這一比照國債定價的方式必將難以取信于市場。因此,只有實現(xiàn)利率市場化,作為新生事物的地方債才能實現(xiàn)其初衷。
三、我國發(fā)行市政債券的政策建議
在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的背景下,發(fā)行市政債券有其必要性。但是,由于我國長期以來形成的有別于發(fā)達(dá)國家的財政和金融體制,決定了發(fā)行市政債券是復(fù)雜且敏感的問題。要通過發(fā)行市政債券來支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),就要建立有中國特色的市政債券發(fā)行體系。
(一)市政債券市場的制度框架
一是必須明確市政債券的發(fā)行規(guī)模,即以赤字預(yù)算規(guī)模為前提來確定市政債券規(guī)模;二是明確規(guī)定哪一級地方政府有發(fā)行資格,并對其發(fā)行規(guī)模加以控制;三是明確規(guī)定批準(zhǔn)發(fā)行的機構(gòu)是中央政府,或者是上一級政府;四是發(fā)行市政債券所籌集的資金的用途要嚴(yán)格規(guī)定;五是明確監(jiān)督主體和監(jiān)督形式;六是必須規(guī)定還款辦法和期限;七是明確法律責(zé)任。
(二)關(guān)于發(fā)行市政債券的政策建議
1.建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度,為市政債券的發(fā)行提供一個良好的法律環(huán)境。首先,修改《預(yù)算法》、《證券法》及相關(guān)的財政法規(guī),通過法律形式明確地方政府發(fā)債主體的地位,使得地方政府成為真正意義上的市政債券發(fā)行人,規(guī)定市政債券的稅收優(yōu)惠及范圍。其次,出臺《地方公債法》,對市政債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請及審批、適債范圍、發(fā)債方式、發(fā)債規(guī)模以及償債機制等進(jìn)行明確的界定,從而保證市政債券的規(guī)范性。
2.中央與地方的關(guān)系需要進(jìn)一步明確。當(dāng)前我國的分稅制財政體制仍然存在著不合理的地方,事權(quán)和財權(quán)不平衡,中央集中了全國財政收入的60%,而事權(quán)仍然維持在原來的中央占40%,地方占60%的格局,使得地方政府以40%的財政收入行使了60%的職權(quán)。此外,我國地方政府的財政不夠獨立,預(yù)算約束等形同虛設(shè),往往是中央財政成為地方負(fù)債最終的債務(wù)人,這些都與市政債券發(fā)行中地方政府作為發(fā)行人是不相稱的,需要中央和地方進(jìn)行更多的改革與協(xié)調(diào),明確各自的權(quán)責(zé),既使得市政債券的主體得以確立,同時中央的宏觀調(diào)控又能發(fā)揮應(yīng)有的效果。
3.建立有效的約束與監(jiān)督機制,加強信息披露,增強透明度。當(dāng)前地方政府仍然未形成合理的監(jiān)督和約束機制,一些地方政府出于自身利益的沖動往往會傾向于擴大舉債規(guī)模,而相關(guān)的責(zé)任匹配、債務(wù)償還等問題還不能得到有效的解決,使得市政債券的發(fā)行具有很大的道德風(fēng)險。因此,應(yīng)該加大信息披露,發(fā)揮公眾對于市政債券的監(jiān)督作用。
4.大力發(fā)展市政債券的中介機構(gòu)。在債券市場中,信用評級機構(gòu)、保險機構(gòu)等對于債券的發(fā)行都十分關(guān)鍵,應(yīng)加強對金融中介機構(gòu)的培育,以增加他們的獨立性,能客觀真實地反映債券市場的相關(guān)信息,減少信用風(fēng)險;在市政債券的發(fā)行中逐步引用債券保險機制,提高市政債券的清償保證,保護(hù)投資者的合法利益。
5.應(yīng)逐步推進(jìn)我國的市政債券發(fā)行?？梢赃x擇先在一些城市進(jìn)行試點,然后在全國范圍內(nèi)推廣。在當(dāng)前我國相關(guān)制度建設(shè)仍然不夠完善的情況下,可以首先推廣收益?zhèn)?爭取對特定的項目進(jìn)行債券融資,類似于我國 已經(jīng)存在的“準(zhǔn)市政債券”,在條件成熟的情況下,再發(fā)展到一般責(zé)任債券。盡管目前地方 政府對于市政債券的需求十分強烈,但也應(yīng)該有步驟地進(jìn)行,防止出現(xiàn)失控局面。
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Effects of Issuing Municipal Bonds on Urban Infrastruc ture Construction
Li JunAbstract: Municipal bonds are widely used in urban construction
at abroad, espec ially in developed countries. At present, domestic urban construction fund can't
關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;研究現(xiàn)狀;評述
中圖分類號:G4
文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)08-0195-02
1 引言
義務(wù)教育以基本的生存技能訓(xùn)練和合格的國民素質(zhì)培養(yǎng)為目標(biāo),是現(xiàn)代社會最根本的需求之一,但由于歷史的、政治的、經(jīng)濟(jì)的等各方面原因我國義務(wù)教育一直存在城鄉(xiāng)不均衡問題。對此,無論是理論研究還是實際調(diào)查;無論是價值討論還是政策思考都是學(xué)人們對國家事務(wù)進(jìn)行進(jìn)言獻(xiàn)策的責(zé)任與貢獻(xiàn)所在。目前學(xué)術(shù)界針對我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育問題上的討論一直方興未艾,但筆者在梳理目前已有的相關(guān)研究文獻(xiàn)時發(fā)現(xiàn)雖然言者眾多,但仍有許多問題需要學(xué)人們的繼續(xù)努力,以更好地為現(xiàn)實的改善服務(wù)。
2 研究概況
目前學(xué)術(shù)界直接針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的專著很少,相關(guān)的研究主要散見在以義務(wù)教育研究為主題的著作中,直接針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的研究主要是期刊論文和碩博士論文。在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中搜索直接以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育”為研究對象的論文有43篇,其中核心期刊上有10篇,從1980年開始,截止到2008年。中國優(yōu)秀碩博士論文數(shù)據(jù)庫中以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育”為研究對象的論文從2006年開始共有8篇,博士論文為0。研究主題主要有:城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置問題、義務(wù)教育資源配置與教育公平性研究、農(nóng)村義務(wù)教育有效供給、義務(wù)教育財政機制與問題研究、城市化進(jìn)程中義務(wù)教育資源配置問題等。
1980年城鄉(xiāng)義務(wù)教育問題開始進(jìn)入研究者視野,但研究主題主要集中在義務(wù)教育的資源配置,教育公平性等問題的探討,直接針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的研究并不多。一是,義務(wù)教育區(qū)域差距問題更為受到學(xué)者關(guān)注,這從實證研究中數(shù)據(jù)處理的科學(xué)性可見一斑;另一方面我國衡量義務(wù)教育水平的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)在分城鄉(xiāng)統(tǒng)計方面比較缺失,一手資料的不足直接導(dǎo)致研究障礙;再次也可以看出我國學(xué)界主流對城鄉(xiāng)差異問題關(guān)注度并不高,似乎大家已經(jīng)習(xí)慣了建國伊始就開始存在的城鄉(xiāng)二元制度。對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不合理的普遍質(zhì)疑通只是近幾年來的事情。
3 研究的主要內(nèi)容
梳理目前為數(shù)不多直接以義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距為對象的研究文獻(xiàn),內(nèi)容主要為:“城鄉(xiāng)義務(wù)教育現(xiàn)狀的實證分析”和“城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因分析”這兩方面。
3.1 實證分析
實證分析里既有全國性的城鄉(xiāng)對比研究,也有關(guān)于某個省,縣等的個案分析。如:翟博在《教育均衡論――中國基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展實證分析》中的城鄉(xiāng)分析部分;《2008年中國教育綠皮書》中“義務(wù)教育教師資源均衡配置的政策及模式創(chuàng)新”。碩士論文:《嘉興市南湖區(qū)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展研究》(馬正忠,2008);《公共政策視角下的北京市義務(wù)教育資源均衡配置研究》(袁佩琦,2008);《新疆城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置研究》(馬萍,2007)等。期刊論文:《成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃與實踐》(楊偉,2006);《中國城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費差距演變與影響因素研究》(吳春霞,2007)等。
游河和劉小干(2007)對全國各地50所城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)校的學(xué)生進(jìn)行問卷調(diào)查的結(jié)果表明:絕大多數(shù)學(xué)生認(rèn)為教育不公平問題很嚴(yán)重或比較嚴(yán)重。綜合研究者的觀點,我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的現(xiàn)狀描述一般選擇這些方面:1、城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距。具體體現(xiàn)在三個方面:(1)義務(wù)教育經(jīng)費投入的差距。義務(wù)教育經(jīng)費投入水平衡量一般用生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費,生均公用經(jīng)費,生均事業(yè)費等。另外還有學(xué)者通過比較各個學(xué)段(小學(xué)中學(xué)大學(xué))國家的財政投資比例,我國義務(wù)教育中央財政投入比重,我國教育財政支出占財政總支出中的比重來進(jìn)行總量投入上的考量。農(nóng)村義務(wù)教育階段所獲得的各項政府性資金投人都大大低于城市,兩者之比在統(tǒng)計學(xué)上呈顯著性差異(鮑傳友,2005)。(2)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資水平的差距。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)義務(wù)教育專任教師的學(xué)歷差距(鮑傳友,2005),這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教師專業(yè)素養(yǎng)、綜合素質(zhì)上的差距(張家勇等,2003)。其次,農(nóng)村教師數(shù)量不足,學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理,教師隊伍老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,部分村級小學(xué)英語、音樂、美術(shù)和計算機等學(xué)科教師嚴(yán)重緊缺(李振國,2006;中國教育綠皮書,2008)。(3)城鄉(xiāng)中小學(xué)校的物質(zhì)條件相差較大。農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校(陳回花,2004;徐劍波,2006);在辦學(xué)條件衡量指標(biāo)方面,使用最廣的是危房面積城鄉(xiāng)比重(解建立,2007),隨著現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備的使用和普及,很多實證研究還選取生均微機數(shù)量、生均電子書、生均圖書、生均語音室等指標(biāo)衡量。隨著素質(zhì)教育的要求,還選擇音體美教學(xué)器材達(dá)標(biāo)校比重來考察。2、城鄉(xiāng)學(xué)生義務(wù)教育階段入學(xué)機會的差距。與城市義務(wù)教育相比,低人學(xué)率、低升學(xué)率、高輟學(xué)率是農(nóng)村義務(wù)教育的顯著特點。而且由于經(jīng)濟(jì)困難等因素,農(nóng)村已入學(xué)兒童中途輟學(xué)的現(xiàn)象也較為普遍(鮑傳友,2005;李波,2005;張鴻,2007;李振國,2006)。3、城鄉(xiāng)教育結(jié)果差距大。接受義務(wù)教育的畢業(yè)生在學(xué)識和能力方面的參差不齊除了與他們的先天素質(zhì)有關(guān)外,還跟他們所享有的教育資源密切關(guān)聯(lián)。“城鄉(xiāng)教育起點和過程的不公平必然導(dǎo)致或決定結(jié)果的不公平”(朱迎春、周志剛,2006)。在結(jié)果衡量指標(biāo)方面一般選擇升學(xué)率。
3.2 原因分析
關(guān)于導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育差距的原因分析,一方面在上述涉及有關(guān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的著作和評論性期刊如《中國教育發(fā)展年度報告》、《中國教育綠皮書》、《中國教育政策評論》等中有所分析,另一方面在一些關(guān)于公共服務(wù)均等化問題研究的著作和論文中也有闡述,如《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化》(樊繼達(dá),2008);《中國政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評估》(陳昌盛,蔡躍洲,2007);博士論文《中國特色的城鄉(xiāng)公共物品供給均衡化問題研究》(解建立,2007)等。針對性的討論主要還是在各種期刊論文中,歸納起來主要有如下內(nèi)容:(1)、制度因素。這些制度和政策歸結(jié)起來主要包括:城鄉(xiāng)分離的戶籍制度、農(nóng)村士地制度、農(nóng)村稅收制度、農(nóng)民會保障制度、重點學(xué)校政策、城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的教師政策、分級辦學(xué)體制下的教育投資政策(鮑傳友,2005;李振國,2006)、精英或城市取向的教育政策(馬佳宏、彭慧,2006)等。轉(zhuǎn)型期中國重大教育政策案例研究課題組認(rèn)為“城市取向的教育政策是造成城鄉(xiāng)教育差距的直接的內(nèi)部原因。中國多年以來所制定的諸多教育政策并沒有發(fā)揮消除城鄉(xiāng)教育差距的功能。相反,由于這些政策的的精英或者城市取向,教育資源的分配表現(xiàn)出了相當(dāng)大的不均衡,拉大了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距?！?。
(2)經(jīng)濟(jì)因素。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,由于教育對經(jīng)濟(jì)的依附關(guān)系,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然衍生出二元教育結(jié)構(gòu)(陳回花,2004;朱迎春、周志剛,2006),認(rèn)為造成這種差距的根本一原因在于“城鄉(xiāng)義務(wù)教育的支撐系統(tǒng)不同,支撐城市教育一的是現(xiàn)代工業(yè)社會、信息化社會和商業(yè)文明,而支撐農(nóng)村教育的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、鄉(xiāng)土社會和農(nóng)業(yè)文明”(任仕君,2005)。在經(jīng)濟(jì)因素方面一個普遍的觀點是城鄉(xiāng)二元的義務(wù)教育投資體制不合理是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的制度根源(曲恒昌,2003)。杜育紅認(rèn)為“財政分權(quán)化改革以后,多渠道籌措教育經(jīng)費的財政體制使得能夠利用多渠道的往往是發(fā)達(dá)地區(qū)、城市以及重點學(xué)校,這就使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及學(xué)校間的差距越拉越大,加劇了教育發(fā)展的不均衡?！?/p>
(3)管理因素。學(xué)者多從我國“地方負(fù)責(zé),分級管理”和“以縣為主”等一系列的制度規(guī)定來分析它們對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的不利。我國現(xiàn)行義務(wù)教育管理體制尚存不少弊端,教育管理體制缺乏有效的監(jiān)督機制(陳回花,2004;馬佳宏、彭慧,2006)。農(nóng)村教育始終未解決誰負(fù)責(zé)、應(yīng)該負(fù)什么“責(zé)”的問題。在“國家管理教育”的宏觀層面,政府對城鄉(xiāng)教育差距反應(yīng)遲鈍,對于農(nóng)村教育中應(yīng)由政府提供的“公共財物”責(zé)任不到位。
(4)法律因素。從法治視角看,我國教育法律法規(guī)沒有落實到位,缺乏強制性,處于弱勢的地方農(nóng)村教育未能享有法律上的真正公平(寧本濤,2006)。
(5)教育因素。教育必須與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和人的身心發(fā)展規(guī)律相適應(yīng),但“我國農(nóng)村教育缺乏真正教育學(xué)的關(guān)注而難以按教育規(guī)律辦學(xué)”(寧本濤,2006)。農(nóng)村學(xué)校的校舍建設(shè)、配套設(shè)備等方面得到高度關(guān)注,而農(nóng)村學(xué)校教育的內(nèi)涵發(fā)展卻未受到足夠的重視。不少農(nóng)村學(xué)校盲目追求不合適自身發(fā)展的城市教育發(fā)展模式(何奕飛,2006)。
4 問題與分析
(1)實證分析還需完善和科學(xué)。在義務(wù)教育發(fā)展水平的衡量指標(biāo)選擇方面,已有的文獻(xiàn)基本上一致,并且大部分文獻(xiàn)認(rèn)為目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育入學(xué)機會的均等基本已經(jīng)實現(xiàn),發(fā)展的差異主要在質(zhì)量方面,也就是過程的不平等。雖然指標(biāo)選取學(xué)界已形成一致意見,然而在數(shù)據(jù)處理方面,相對與地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展差距的研究已經(jīng)運用極差、方差等比較科學(xué)的統(tǒng)計方式,目前已有的城鄉(xiāng)義務(wù)教育實證文獻(xiàn)對數(shù)據(jù)的處理大多停留在簡單的描述性上,缺乏比較和評價(這與我國國家統(tǒng)計資料在這方面的不完善有關(guān)),同時引用間接資料,數(shù)據(jù)陳舊、單調(diào)的現(xiàn)象也較多。因此在后續(xù)研究中還需要學(xué)者們一方面盡量從國家公布的權(quán)威統(tǒng)計資料上獲取第一手?jǐn)?shù)據(jù),數(shù)據(jù)來源務(wù)必系統(tǒng)一致和最新(我國不同的統(tǒng)計資料選取口徑不一,若來源不系統(tǒng)一致將使關(guān)鍵數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大出入),另一方面須對數(shù)據(jù)進(jìn)行可以量化和比較的處理,如使用“差異系數(shù)”來衡量城鄉(xiāng)差異等。
(2)原因分析尚待深入與創(chuàng)新。研究者對城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題和原因的分析比較透徹和全面,并對問題的解決提出了很多具有可行性的辦法。大家對同一個問題的許多不同方面都達(dá)成了比較一致的看法,彼此間沒有相互矛盾的地方。尤其是制度或投資體制不合理論,這個觀點從制度層面分析了造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因,指出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育產(chǎn)生較大差距的制度原因,這對于探索城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距產(chǎn)生的原因具有重要的借鑒意義。但是,它不能很好地回答如下問題:是什么力量在影響著制度安排和決策本身?為什么明顯有失公正的制度會一直使用而得不到改善,為什么更加劇城鄉(xiāng)不均衡的義務(wù)教育政策會一直以合理的面貌從上到下貫徹?為什么相關(guān)法律己經(jīng)對于教育投入做了明確規(guī)定(集中體現(xiàn)為“三個增長”的規(guī)定),但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到,而在其他行業(yè)的投資卻出現(xiàn)過熱的現(xiàn)象?……這些都是制度或投資體制不合理不能或者沒有很好地回答的問題。另外,已有研究大多從教育內(nèi)部來探討城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的問題,如“分級辦學(xué),以縣為主”體制對于貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的障礙,國家不合理的財政撥款制度和不完善的轉(zhuǎn)移支付制度,分稅制帶來的投入不足等。實際上,義務(wù)教育的差距己經(jīng)不僅僅是一個單純的教育問題,而是一個兼有社會、經(jīng)濟(jì)、政治問題的復(fù)雜性問題。還有學(xué)者從義務(wù)教育各項政策方面城鄉(xiāng)的不公平待遇逐一分析。雖然這能讓我們清晰地看到國家在城鄉(xiāng)義務(wù)教育實踐中的公共政策方面的不合理,但這些具體的政策是如何產(chǎn)生的,為什么會選擇這一個政策而不是另外的政策,對此卻缺乏解釋。因此,對于造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因還有待于進(jìn)一步深入探討,尤其造成制度與政策選擇的背后機理的系統(tǒng)研究。
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導(dǎo)致東西部差距拉大的原因無疑是多種多樣的，但不可否認(rèn)的是，就現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策而言，存在諸多誘使東西部發(fā)展差距拉大的因素。
構(gòu)建公正和諧的稅收優(yōu)惠理論、加大國家對西部的財政轉(zhuǎn)移支付力度、建立有效的資源稅權(quán)責(zé)體系、強化生態(tài)稅費功能等等，是推動西部大開發(fā)獲得真正實效的必由之路。
隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的確定，國家出臺了一系列傾斜性的優(yōu)惠政策，支持西部人實現(xiàn)富裕的夢想。在這些系列化的傾斜性優(yōu)惠政策中，促進(jìn)西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策最引人注目。
然而，以“減稅”為主要特征的稅收優(yōu)惠政策，并沒有給西部發(fā)展帶來預(yù)想中的實惠，反而減少了西部地區(qū)的相對財政收入，加劇了西部地區(qū)的財稅收入矛盾，使西部地區(qū)原本就窘迫的財政狀況更加尷尬和困難。而且從長期看，這些優(yōu)惠政策極有可能進(jìn)一步加劇東西部的發(fā)展差距，繼續(xù)降低西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，背離西部大開發(fā)的戰(zhàn)略意圖。
現(xiàn)行稅制條件下的西部困局
西部地區(qū)最大的優(yōu)勢是自然資源，西部要發(fā)展要富裕，最直接的途徑就是將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。
按照現(xiàn)行的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，對開發(fā)不可再生資源的企業(yè)同樣可以享受稅收優(yōu)惠期。這意味著這些企業(yè)可以在優(yōu)惠期內(nèi)加大開采力度和速度，從品位高、易開采的礦點下手，在最短的時間內(nèi)獲得豐厚的利潤，同時又不繳所得稅。而一旦優(yōu)惠期滿，他們又可以換一個地方開采。其結(jié)果是，地方稅收沒有收上來，資源卻已經(jīng)被濫開采，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。按國家《煤炭工業(yè)技術(shù)規(guī)范》的要求，礦井采區(qū)的回采率最低不應(yīng)小于75%，而陜西榆林地區(qū)的神東公司只有29.7%，地方小煤礦只有25%。而且，由于目前能源緊張，煤炭價格不斷上漲，一些煤炭開采企業(yè)為了賺錢，超設(shè)計開采現(xiàn)象十分普遍。
然而，廣大西部地區(qū)在將豐富的資源貢獻(xiàn)出來的同時，并沒有從中獲得基本的回報。西部群眾沒有因為腳下的資源過上富裕的生活，反而卻承擔(dān)著過度開發(fā)留下的生態(tài)災(zāi)難與環(huán)境污染，持續(xù)面臨著東西部差距不斷拉大的尷尬局面。
除過資源優(yōu)勢，西部的另外一個優(yōu)勢就是“一五”、“二五”、“三五”建設(shè)時期國家在西部配置的項目資產(chǎn)。改革開放前，西部省市國家重點投資的老企業(yè)，特別是三線企業(yè)每年承擔(dān)著國家科研任務(wù)，擔(dān)負(fù)大量軍品研制任務(wù)，為國家政治穩(wěn)定和國防建設(shè)做出過巨大的貢獻(xiàn)，但由于設(shè)備老化，包袱沉重，這些企業(yè)目前大多處于虧損狀況，沒有享受到西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。
由于稅收優(yōu)惠政策對西部扶持的針對性不強，大多采用的是直接優(yōu)惠的方式，不利于西部地區(qū)企業(yè)的發(fā)展。直接優(yōu)惠主要針對的是企業(yè)的利潤進(jìn)行，如降低稅率、定期減免等，最適應(yīng)于那些盈利快、見效快的企業(yè)，而對西部那些投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、見效慢的基礎(chǔ)設(shè)施、交通能源建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目的投資鼓勵則作用不大。同時，對吸引東部民營企業(yè)投資西部創(chuàng)業(yè)也缺乏明顯的激勵性政策，這同樣會削弱西部大開發(fā)的招商引資力度，制約西部現(xiàn)有企業(yè)資本的存量激活。
眾所周知，在現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策體系中，計劃價格和價格政策還在發(fā)揮著重要作用。以石油、煤炭等資源類初級產(chǎn)品為例，目前還是由“中石油”、“中石化”等國有特大型企業(yè)壟斷經(jīng)營；從價格政策看，石油、煤炭等資源類初級產(chǎn)品的價格還是由國家統(tǒng)一定價，并沒有與國際接軌，二者之間的價格差非常大。目前的稅收政策，只對石油、煤炭等資源類初級產(chǎn)品征收很低的資源稅，不但沒有與國際通行的資源稅稅率接軌，而且在近十幾年間資源稅的相對稅率大幅度下降了大約五到六倍。有資料表明，上個世紀(jì)80年代我國資源稅的相對稅率為3%左右， 2004年，則下降為0.6%左右，自然也就大幅度地減少了西部地區(qū)的財政收入。
據(jù)有關(guān)專家測算，如果資源輸出價格低廉，必然造成國民收入分配向東部轉(zhuǎn)移，如果資源輸出價格與國際接軌，則會阻止國民收入分配向東部轉(zhuǎn)移。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計劃政策角度分析，由于“中石油”、“中石化”等國有特大型企業(yè)壟斷經(jīng)營，西部企業(yè)很難參與進(jìn)去。人們很容易忽略的是，石油等資源類初級產(chǎn)品的價格雖然沒有與國際市場價格完全接軌，但相應(yīng)的漲價也增加至少1000億元以上的石油收入，這些收入都?xì)w“中石油”、“中石化”等中央企業(yè)所有，而西部政府只能通過資源稅參與分配，獲得低值的收入。
稅收優(yōu)惠理論滯后與政策針對性欠缺
導(dǎo)致東西部差距拉大的原因無疑是多種多樣的，但不可否認(rèn)的是，就現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策而言，存在諸多誘使東西部發(fā)展差距拉大的因素。
借西部大開發(fā)東風(fēng)出臺的一系列稅收優(yōu)惠政策，其理論準(zhǔn)備明顯不足，主要依據(jù)的是傳統(tǒng)的減稅增稅理論。豈不知減稅增稅理論的使用是有一定的前提和條件的。前提條件不同，效果自然南轅北轍。具體說，稅收優(yōu)惠政策之所以當(dāng)年在東部產(chǎn)生正效應(yīng)，其根本原因在于，當(dāng)年東部有自然條件優(yōu)越的港口、公路、鐵路等交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施，與國際國內(nèi)消費市場的距離近，產(chǎn)品運輸成本低，高素質(zhì)勞動力和人才多，有長期經(jīng)商辦企業(yè)的傳統(tǒng)，與西方發(fā)達(dá)國家來往頻繁等優(yōu)勢。所以，一旦開放后，在優(yōu)惠政策的促進(jìn)下，很快迅速形成了資金流、信息流、技術(shù)流、人才流的政策“洼地”。但在東部已經(jīng)高速發(fā)展和積累的今天，且不說廣大西部不具備當(dāng)年東部的諸多優(yōu)勢，就是有，也會因為時空的變化，難于產(chǎn)生當(dāng)年的政策效應(yīng)。在當(dāng)年的歷史背景下，東部可以說“給點陽光就燦爛”，但發(fā)展到今天，對西部而言，就是陽光普照，也難言燦爛，獲得當(dāng)年的政策效應(yīng)。
其實，國家先后出臺的一系列促進(jìn)西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，只是把東部現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策“克隆”給了西部，因此，最多只是拉平了東西部地區(qū)之間原有的政策差距。但由于西部目前的基礎(chǔ)設(shè)施、政府效率、市場化程度等與東部的明顯差距，西部現(xiàn)有資本凝聚力仍然很小，西部大開發(fā)吸引資本的政策效應(yīng)并不明顯。
實現(xiàn)“第二個大局”戰(zhàn)略，必須有清晰的思路。然而，由于理論準(zhǔn)備的不足，表現(xiàn)在出臺的具體稅收優(yōu)惠等政策上，顯得思路模糊，針對性欠缺，自然不可能解決西部大開發(fā)中的深層次問題。比如，現(xiàn)行稅制忽視了東西部納稅人的實際稅收負(fù)擔(dān)能力，在稅收政策上采取了無差別的“一刀切”的原則，無論是東部還是西部的“稅負(fù)”都統(tǒng)一，致使東部省份的名義稅負(fù)高，實際稅負(fù)低于全國平均水平。
而且，由于稅收政策優(yōu)惠主要局限于企業(yè)所得稅方面，稅收政策優(yōu)惠范圍狹窄，力度小，實際的政策效果就不明顯，致使所得稅的優(yōu)惠對大多數(shù)西部企業(yè)來講只是空歡喜。
稅收優(yōu)惠政策思路模糊和政策單一的具體表現(xiàn)是配套優(yōu)惠政策滯后，既增加了政策具體執(zhí)行的難度，也使政策效應(yīng)正負(fù)抵消。比較集中的表現(xiàn)是對西部地區(qū)因為減免稅形成的財政收入減少，沒有根據(jù)西部的實際給予及時的抵補，客觀上影響了稅收優(yōu)惠政策積極效應(yīng)的發(fā)揮；扶持重點不突出，區(qū)域核心競爭優(yōu)勢沒有充分關(guān)照，也導(dǎo)致西部地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮作用，相反，由于現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策的缺陷，加劇了西部地區(qū)發(fā)展的矛盾，成為阻礙西部發(fā)展的障礙。
期待與夢想
廣大的西部，幾億生靈賴于生存的西部，每時每刻都在盼望著期待著編制著屬于自己的夢想……
夢想一：有公正和諧的理論指導(dǎo)
公正是社會治理的根本原則，是和諧社會構(gòu)建的前提。一切促進(jìn)西部大開發(fā)、落實“第二個大局”的各項優(yōu)惠政策，都必須堅持公正的原則，這是西部的基本夢想，也是最迫切的夢想。
做公正的夢，就是希望一切支持促進(jìn)西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，第一要在基本權(quán)利分配層面，保證東西部有同樣的生存權(quán)利和發(fā)展機會，通過轉(zhuǎn)移支付等配套政策，保障西部起碼的基本的生存權(quán)、利益表達(dá)權(quán)等基本權(quán)利；第二，按照比例分配的原則，奉行按現(xiàn)實貢獻(xiàn)大小來分配財富的原則；第三，奉行補償原則，要求過多地利用了社會共同資源發(fā)展的地區(qū)再從他們的收入中拿出一部分收入，補償弱勢群體。
就稅收政策而言，就是要將現(xiàn)行的共同優(yōu)惠政策從全面優(yōu)惠改為特定優(yōu)惠原則；就是要提高增值稅起征點，降低西部地區(qū)增值稅一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。而且，應(yīng)當(dāng)加大資源產(chǎn)品價格市場化的步伐，提高資源稅稅率等等。
夢想二：加大對西部的財政轉(zhuǎn)移支付力度
西部最羞于啟口的是財政，但又不能不張口，這也是捉襟見肘的財政狀況的被迫。西部財政的承受能力普遍脆弱，各地財力不足，這是不爭的事實。因此，最需要通過中央的財政轉(zhuǎn)移支付來支持西部，保障西部政府的正常運行，更需要中央的財政轉(zhuǎn)移支付來抵補稅收減免導(dǎo)致的財政缺口。
所以，西部夢想著國家能夠建立以財政支援為主、稅收優(yōu)惠為輔的促進(jìn)西部開發(fā)的稅收政策激勵體系，持續(xù)加大對西部地區(qū)的財政投入力度，把重點放在西部的能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以及西部的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面。
同時，西部還夢想著，國家能對稅收優(yōu)惠政策實行科學(xué)化、規(guī)范化管理，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠管理制度的創(chuàng)新。對此，專家邱濱建議，國家在削減以至取消對東部地區(qū)稅收優(yōu)惠的情況下，必須加大對西部地區(qū)政策傾斜力度，以形成有利于西部地區(qū)的“政策落差”，并實行多稅種相結(jié)合的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠方式，在中央加大對西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，還應(yīng)考慮在流轉(zhuǎn)稅上制定切實有效的稅收優(yōu)惠政策，只有這樣，才能不斷吸引外地（外國）資本、技術(shù)的流入。
夢想三：建立有效的資源稅權(quán)責(zé)體系
西部最大的優(yōu)勢是資源，變資源優(yōu)勢為發(fā)展優(yōu)勢，是廣大西部的最大夢想，也是最現(xiàn)實最可能實現(xiàn)的夢想。因此，他們首先渴望國家要擴大資源稅的征收范圍，把礦產(chǎn)、水、森林、土地、草地、地?zé)岬荣Y源列入資源稅的征收范圍。當(dāng)前，西部最迫切的愿望是開征水資源稅，保護(hù)西部的水資源；將現(xiàn)行的資源性稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類資源性收費如礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補償費、育林基金、電力基金、水資源費、漁業(yè)資源費等也并入資源稅。第二是渴望國家改革資源稅的計稅依據(jù)，擴大資源稅的征收范圍，大幅度調(diào)高資源稅的單位稅額，變現(xiàn)在的資源稅以銷售、自用數(shù)量為計稅依據(jù)為以開采數(shù)量為計稅依據(jù)，從根本上抑制亂采濫挖、挑肥揀瘦的資源開發(fā)行為，防止對資源的掠奪性開采。而且，應(yīng)當(dāng)對不可再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，實行“從價定率”征收的辦法，達(dá)到對資源保護(hù)性開發(fā)的目的。第三是渴望大幅度調(diào)整資源稅稅率，對導(dǎo)致污染嚴(yán)重的消費品和消費行為課征重稅，大幅度增加其有害行為的成本。第四是渴望國家限制資源類產(chǎn)品的出口，取消或降低國內(nèi)資源（原材料、初級產(chǎn)品、半成品）的出口退稅率；取消對煤炭、原油、柴油實行出口退稅的政策；取消對煤炭生產(chǎn)企業(yè)的免、抵、退稅政策。
其次，西部還夢想著，加快技術(shù)創(chuàng)新及高新技術(shù)在資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化中的運用，實施資源開發(fā)、利用的集約化發(fā)展，由過去單一的資源型原材料及初級產(chǎn)品生產(chǎn)向自然資源的深加工和資源的綜合利用轉(zhuǎn)變。要對自然資源開發(fā)企業(yè)給予特殊的稅收優(yōu)惠待遇?？山梃b國外的做法，對從事地下采油和天然氣以及礦產(chǎn)開發(fā)的公司，在計算其應(yīng)稅所得時，可以為礦藏的消耗提取一筆“消耗”津貼，即采取一種叫做“資源折耗寬讓”的優(yōu)惠辦法。國外的實踐證明，這種“資源折耗寬讓”比以折舊方法來處理資源折耗的待遇更為優(yōu)厚。而且，要在“折耗寬讓”之外，對石油和天然氣勘探、開發(fā)過程中所發(fā)生的勘探費用，作為費用開支一次性扣除，不必作為資本投資以折舊方式分次扣除，從而進(jìn)一步減輕自然資源開發(fā)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。
再次，西部也夢想國家對資源性產(chǎn)品實行最低保護(hù)價政策，從根本上改變歷史上遺留下來的資源性產(chǎn)品價格過低的局面，從指導(dǎo)思想上，對農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等資源性產(chǎn)品的價格管理與加工產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品的價格一視同仁。并應(yīng)當(dāng)制定出臺資源性產(chǎn)品最低保護(hù)政策，保護(hù)所在地區(qū)的利益。對于西部的礦產(chǎn)、油氣等資源稅，國家應(yīng)實行全部返還政策，交地方財政，監(jiān)督地方政府用于資源保護(hù)、環(huán)境污染的治理等。
最后，西部還夢想著，國家能盡快建立適合西部經(jīng)濟(jì)狀況與環(huán)境的稅收體制，開征以資源稅、生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅（基金）為主體的地方財政稅收稅種，降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅收，加大所得稅優(yōu)惠政策力度，對西部地區(qū)新辦的符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的工業(yè)企業(yè)施行一定的優(yōu)惠政策，加大中央財政返還和轉(zhuǎn)移支付的財稅體制與政策，保障西部財政，調(diào)節(jié)資源開發(fā)企業(yè)收益，保護(hù)西部脆弱的生態(tài)環(huán)境，降低企業(yè)尤其是中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)與東部地區(qū)及本區(qū)域內(nèi)大企業(yè)在稅負(fù)上的公平競爭發(fā)展，實現(xiàn)東西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
夢想四：強化生態(tài)稅費功能
西部豐富的自然資源如果缺乏基本的保護(hù)措施，可能更多帶來的是西部的生態(tài)災(zāi)難。因此，為了遏制西部生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化和環(huán)境污染的趨勢，西部的夢想是，國家能盡快開征西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償稅，征收范圍限定在資源開發(fā)企業(yè)或者污染企業(yè)，將收入的60%給予西部地區(qū)，40%歸中央統(tǒng)一調(diào)配。西部希望對現(xiàn)有的環(huán)境污染費、礦產(chǎn)資源使用費等地方性收費以環(huán)境保護(hù)稅的形式固定下來，同時擴大環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍，并根據(jù)專款專用的原則，將環(huán)境保護(hù)稅收入作為西部地方政府綜合治理的專項基金。
西部也夢想著，國家能對有利于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)或治理恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的項目給予稅收優(yōu)惠，鼓勵發(fā)展生態(tài)環(huán)境整治、污染治理、資源綜合利用、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的項目；對破壞生態(tài)環(huán)境的項目不僅不給予稅收上的支持，還應(yīng)當(dāng)通過行政手段和法律手段予以制止。同時剔除現(xiàn)行稅制規(guī)定中不利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策規(guī)定。
夢想五：注重區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點
在第一輪促進(jìn)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實施以后，新一輪稅收優(yōu)惠如何制定，這是西部編織新夢想的重要方面。
西部夢想著，新一輪稅收優(yōu)惠政策，國家能對在西部地區(qū)投資的企業(yè)，借鑒國外做法，實行投資稅收抵免政策，對企業(yè)在8年或更長時間內(nèi)的固定資本新投資，按其價值的7%在應(yīng)納稅款中扣除，而對服役期限在4到6年的企業(yè)按其價值的7%的三分之一在應(yīng)納稅款中扣除。
西部夢想著，盡快在西部實施增值稅轉(zhuǎn)型，減輕西部企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，同時將建筑業(yè)、交通運輸業(yè)等納入增值稅征收范圍，提高運輸費用、購進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品抵扣率等。西部夢想著，國家能對西部地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、資源開發(fā)等產(chǎn)業(yè)給予較大的直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠。
西部夢想著，國家能出臺促進(jìn)西部大中型企業(yè)轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)軌的稅收優(yōu)惠政策，擴大西部開發(fā)稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍，將企業(yè)所得稅稅率調(diào)低到15%，同時規(guī)范、合并各項所得稅優(yōu)惠，對技術(shù)改造、更新等國有企業(yè)，提高固定資產(chǎn)折舊率，縮短固定資產(chǎn)折舊年限，加快設(shè)備更新和技術(shù)改造；對小型企業(yè)的轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)制為民營的企業(yè)，調(diào)整增值稅一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，擴大一般納稅人的范圍和規(guī)模，降低稅率。放寬并規(guī)范稅前列支標(biāo)準(zhǔn)，取消“計稅工資”規(guī)定，按實際支付的工資金額稅前列支；取消對公益性、救濟(jì)性捐贈的限額，準(zhǔn)予稅前列支；取消國家銀行貸款利率標(biāo)準(zhǔn)列支利息的限制，對不違反現(xiàn)行法規(guī)的融資利息支出，準(zhǔn)予稅前列支；對轉(zhuǎn)軌信用擔(dān)保、再擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)收入實行營業(yè)稅免稅優(yōu)惠；建立發(fā)展基金，對提供基金的企業(yè)實施免稅優(yōu)惠。
西部夢想著，國家能改變軍工企業(yè)定價模式，采取軍工民品市場定價；對軍工民品企業(yè)，比照國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌稅收優(yōu)惠政策給予優(yōu)惠；對軍地結(jié)合，應(yīng)用軍民兩用技術(shù)，可建立軍地合作“虛擬園區(qū)”，比照高新技術(shù)開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠。
西部夢想著，國家能出臺更多的促進(jìn)西部地區(qū)科研成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策，對技術(shù)開發(fā)費用增長幅度在10%以上的企業(yè)，可再按實際發(fā)生額的全額抵扣所得稅；對技術(shù)成果應(yīng)用方所購買新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品所支出的資金，如果比上年改造資金增10%以上的，還可享受加計抵扣50%的優(yōu)惠；對高?？蒲性核?、個人轉(zhuǎn)讓科研成果，不論其是否超過30萬元，免征個人所得稅。
夢想六：加強配套改革
西部夢想著，國家支持西部大開發(fā)的綜合配套政策的盡快出臺，通過配套性的機制建設(shè)，營造有利于西部大開發(fā)的系統(tǒng)性政策環(huán)境，提高西部企業(yè)的科技含量；國家要加強財政支出政策與稅收政策、金融政策的密切配合與協(xié)調(diào)運作，互相補充，形成配套的政策優(yōu)勢；要改革中央與地方分稅制財政體制，增加地方發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財力；要設(shè)立專項基金，授權(quán)省一級政府對資源性企業(yè)和污染型企業(yè)征收能源專項基金；要實施稅款返還的政策，對節(jié)約型、環(huán)保型和資源綜合利用型企業(yè)，按一定比例返還稅款或者退稅，降低這類企業(yè)的成本和風(fēng)險，提高利潤空間，鼓勵、刺激企業(yè)增加環(huán)保技術(shù)投入；要注重公共產(chǎn)品效能的提高，加大對循環(huán)經(jīng)濟(jì)“公共產(chǎn)品”的投入力度，直接投資建立功能齊全的工業(yè)園區(qū)，將用地、道路、交通、供電、供水等基礎(chǔ)公共設(shè)施提供給資源型、環(huán)保型和資源利用型的企業(yè)使用，充分發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能。