發(fā)布時(shí)間：2022-04-25 23:10:26
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的自然保護(hù)區(qū)條例樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
[關(guān)鍵詞]自然保護(hù)區(qū)；遼寧??；地方立法
[中圖分類號(hào)]D09 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2015）10-0022-04
我國(guó)自1956年創(chuàng)建第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，同步進(jìn)行了自然保護(hù)區(qū)的法治建設(shè)，尤其是近20年來(lái)，先后出臺(tái)了大量的與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件，使自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的不斷發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)范圍不斷擴(kuò)張、保護(hù)對(duì)象日益擴(kuò)大，保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護(hù)區(qū)保駕護(hù)航的相關(guān)立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實(shí)和填補(bǔ)，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護(hù)區(qū)法。
一、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的立法檢視
關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的立法包含在環(huán)境與自然資源保護(hù)的法律法規(guī)之中，我國(guó)環(huán)境與自然資源保護(hù)領(lǐng)域的立法開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規(guī)，此外還有大量環(huán)境與自然資源保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。隨著2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的初步形成，自然保護(hù)區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點(diǎn)是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護(hù)區(qū)條例》這一專門立法為指導(dǎo)，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)主體，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充，與其他部門法的規(guī)定相結(jié)合，與國(guó)際條約和國(guó)際慣例相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。
1.國(guó)家層面的立法。國(guó)家層面的立法，首先是自然保護(hù)區(qū)的專門立法。我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家級(jí)專門立法主要表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院職能部門的行政規(guī)章，由一個(gè)條例、四個(gè)管理辦法和一個(gè)規(guī)定組成。
一個(gè)條例：我國(guó)自然保護(hù)區(qū)最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），共5章44條，包括以下內(nèi)容：自然保護(hù)區(qū)的概念及法律地位、自然保護(hù)區(qū)的建立程序、自然保護(hù)區(qū)的管理方式、自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)的管理體制、自然保護(hù)區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)保障及法律責(zé)任等。《條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)行進(jìn)行了專門的綜合規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)管理和發(fā)展的實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。
四個(gè)辦法一個(gè)規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類型自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)，國(guó)務(wù)院自然資源主管部門制定的行政規(guī)章，按照頒布時(shí)間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》（1994年）、國(guó)家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1997年）、國(guó)土局和環(huán)保局的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個(gè)部門規(guī)章分別對(duì)不同類型的自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)作出了具體的規(guī)定；最后一個(gè)對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)土地的使用、轉(zhuǎn)讓等作出了規(guī)定，是我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)土地的唯一立法；這五個(gè)部門規(guī)章都是對(duì)《條例》的細(xì)化，是《條例》的具體化運(yùn)行和操作。
2.國(guó)家層面的規(guī)范性文件。我國(guó)除了有自然保護(hù)區(qū)的專門立法外，還有相關(guān)的規(guī)范性文件，包括《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國(guó)生物多樣性十年中國(guó)行動(dòng)方案（2013年）》《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)組織工作制度》（1999年）、《自然保護(hù)區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估指南》（2003年）、《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年）和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013年）等，這些規(guī)范性文件，對(duì)于指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
二、遼寧自然保護(hù)區(qū)的立法檢視
大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的面積、范圍、特點(diǎn)、主要保護(hù)對(duì)象以及社會(huì)因素等，制定了本地區(qū)的《自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，作為本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的專門的地方立法，如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等。
1.省級(jí)地方性法規(guī)。遼寧省沒(méi)有出臺(tái)專門的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個(gè)方面的地方立法：一是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的，包括《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》（1993年通過(guò)，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》（1996年通過(guò)，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》（2007年）；二是關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（1991年通過(guò)，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關(guān)于森林和礦產(chǎn)資源保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》（2002年通過(guò)，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（1997年通過(guò)，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關(guān)于水資源和河流保護(hù)的，包括《遼寧省水能資源開(kāi)發(fā)利用管理?xiàng)l例》（2010年通過(guò)，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》（2003年通過(guò)，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護(hù)區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理?xiàng)l例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過(guò)，2011年11月修正），此外，2014年，出臺(tái)《遼寧省水土保持條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿），正在進(jìn)行省級(jí)水土保持的立法修改；五是關(guān)于濕地和遺址保護(hù)的，包括《遼寧省濕地保護(hù)條例》（2007年通過(guò)，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護(hù)條例》（2010年）；六是關(guān)于土地管理的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（2002年通過(guò)，2004年和2014年兩次修正）。[1]
2.省級(jí)政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》及五個(gè)部門規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，制定本地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)實(shí)施細(xì)則。遼寧省也適時(shí)出臺(tái)了相關(guān)的地方規(guī)章，如《遼寧省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)施細(xì)則》（1987年）。
此外，遼寧還針對(duì)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)，制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，如《蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》？穴征求意見(jiàn)稿，2012年？雪等，這些規(guī)范性文件，對(duì)于本地自然區(qū)的保護(hù)和管理，發(fā)揮了積極的作用。
三、遼寧自然保護(hù)區(qū)的立法建議
1.制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》。在國(guó)家沒(méi)有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進(jìn)行省級(jí)的專門立法，建議由遼寧省人大常委會(huì)制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》，既為國(guó)家立法提供地方經(jīng)驗(yàn)，又有利于規(guī)范本省自然區(qū)的保護(hù)和管理。截止到2013年12月，我省自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量是102個(gè)，其中31個(gè)省級(jí)和16個(gè)國(guó)家級(jí)；2000年以來(lái)，共獲批78個(gè)，是過(guò)去20年的近4倍，分別歸屬于林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土和海洋四個(gè)部門。《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》將自然保護(hù)區(qū)分為三個(gè)類別九種類型，這種分類沒(méi)有把自然公園納入保護(hù)范圍，無(wú)法與國(guó)際接軌。[2]遼寧省的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)涵蓋三個(gè)類別中的七種類型，其中森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多（9個(gè)），缺少草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型和野生植物類型。
自然保護(hù)區(qū)的地方立法，可以保護(hù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源，解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提出的新要求，同時(shí)，也有利于完善我國(guó)的環(huán)境法律體系，進(jìn)而完善中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國(guó)際環(huán)境安全和國(guó)防環(huán)境安全等內(nèi)容。[3]其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎(chǔ)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全對(duì)保護(hù)人類的身心健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。
《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》就是為了加強(qiáng)對(duì)遼寧自然保護(hù)區(qū)的污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)治理，促進(jìn)遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、綜合治理。因?yàn)?，自然保護(hù)區(qū)關(guān)系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)發(fā)展等。自然保護(hù)區(qū)通過(guò)保護(hù)最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動(dòng)植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災(zāi)害，通過(guò)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動(dòng)物種群和65%的高等植物群落，既有利于當(dāng)代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)代際公平。[4]
《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》，可以有效地解決自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)資源的利用與開(kāi)發(fā)、避免對(duì)自然保護(hù)區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護(hù)區(qū)的沖突，強(qiáng)調(diào)治理保護(hù)與發(fā)展民生并舉，治理保護(hù)應(yīng)當(dāng)與保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)公民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境的改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。
2.《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》的立法依據(jù)。自然保護(hù)區(qū)立法作為環(huán)境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續(xù)性發(fā)展”的基本理念，依據(jù)立法的合憲性原則和合法性原則，維護(hù)法律的統(tǒng)一和權(quán)威。
《憲法》是自然保護(hù)區(qū)地方立法的根本法依據(jù)，《憲法》第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。這為自然保護(hù)區(qū)立法和法律實(shí)踐提供了憲法依據(jù)。
環(huán)境與資源法是自然保護(hù)區(qū)立法的重要依據(jù)。2014年作為環(huán)境與資源法的基本法――《環(huán)境保護(hù)法》修改完成，它規(guī)定了各級(jí)人民政府對(duì)具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動(dòng)植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹(shù)名木，應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。
以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，其他相關(guān)的法律也對(duì)保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用加以規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)的需要，劃出海洋特別保護(hù)區(qū)、海上自然保護(hù)區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施?！渡址ā返?4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動(dòng)物和植物生長(zhǎng)繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林等具有特殊保護(hù)價(jià)值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)保護(hù)管理。《草原法》第11條規(guī)定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經(jīng)草原使用者同意，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，在指定的范圍內(nèi)進(jìn)行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，不得采集草原上的珍稀野生植物?！兜V產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在開(kāi)采礦產(chǎn)資源?！稘O業(yè)法》第3條強(qiáng)調(diào)水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境的保護(hù)管理?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第22條規(guī)定，在國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所和生活垃圾填埋場(chǎng)。
自然保護(hù)區(qū)的地方立法還要遵循國(guó)際條約和國(guó)際慣例。生態(tài)系統(tǒng)與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財(cái)富，需要全人類的共同保護(hù)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，生態(tài)問(wèn)題成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于自然環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約紛紛出臺(tái)，我國(guó)已簽署的國(guó)際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護(hù)區(qū)的地方立法，與有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定相銜接，實(shí)現(xiàn)國(guó)際權(quán)利，履行國(guó)際義務(wù)，樹(shù)立國(guó)際形象。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過(guò)的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關(guān)于森林問(wèn)題的原則聲明》等文件，178個(gè)國(guó)家對(duì)可持續(xù)發(fā)展作出國(guó)家承諾，使“可持續(xù)發(fā)展”為世界多數(shù)國(guó)家接受?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”的理念在中國(guó)逐步得到認(rèn)可，成為環(huán)境立法的基本理念。
3.《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》的立法內(nèi)容。理順管理體制：設(shè)立專門的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)與自然保護(hù)區(qū)級(jí)別相匹配，依法明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府自然保護(hù)區(qū)管理部門的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護(hù)區(qū)管理部門授權(quán)，享有行政執(zhí)法的權(quán)力。以避免管理機(jī)構(gòu)之間缺少分工合作、各自為政的現(xiàn)象。明確不同級(jí)別、不同類別的自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、批準(zhǔn)程序、變更和撤銷程序。
改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構(gòu)成上，除主管部門派出人員外，向社會(huì)公開(kāi)招聘選拔具有專業(yè)人才，參照公務(wù)員管理；自然保護(hù)區(qū)的職工，可以在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民中招聘，并簽訂勞動(dòng)合同，既強(qiáng)化隊(duì)伍，又緩和與當(dāng)?shù)氐拿?，提高管理效率?/p>
建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：對(duì)于因建立自然保護(hù)區(qū)或因保護(hù)對(duì)象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應(yīng)由國(guó)家補(bǔ)償，國(guó)家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補(bǔ)助金等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增加國(guó)家投入，實(shí)現(xiàn)資金保障。明確土地邊界、土地權(quán)屬和資源利用。
制定自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和計(jì)劃：明確規(guī)劃和計(jì)劃的時(shí)間、程序和內(nèi)容等，規(guī)劃每5年制定一次，計(jì)劃第1年制定一次，并使規(guī)劃和計(jì)劃的內(nèi)容付諸實(shí)施，使其管理和建設(shè)具有科學(xué)性和可預(yù)見(jiàn)性，避免將“搶救式”保護(hù)作為常態(tài)。
建立考評(píng)制度和評(píng)估指標(biāo)體系：根據(jù)規(guī)劃和計(jì)劃，建立考評(píng)制度和評(píng)估指標(biāo)體系，分期考評(píng)，公示考評(píng)結(jié)果，獎(jiǎng)懲分明。
實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一：在明確自然保護(hù)區(qū)各方主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的同時(shí)，完善法律責(zé)任體系，提高地方立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，除行政責(zé)任和民事責(zé)任外，還要對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)擅自變更保護(hù)區(qū)范圍、調(diào)整功能區(qū)劃等行為，有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。
參考文獻(xiàn)：
[1]相關(guān)的地方立法資料，來(lái)源于遼寧省人大官方網(wǎng)站.
[2]馬燕.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題[J].環(huán)境保護(hù)，2006，（21）：42-47.
“過(guò)去，中國(guó)一直在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上馳騁?，F(xiàn)在中國(guó)正在不動(dòng)聲色地建立中國(guó)的國(guó)家公園體系，這將改變中國(guó)目前存在的形形的自然保護(hù)模式?！苯?，美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)出版的全世界最權(quán)威的學(xué)術(shù)期刊之一《科學(xué)》關(guān)注到了中國(guó)建立國(guó)家公園體制的新聞。幾乎與此同時(shí)，《今日美國(guó)報(bào)》網(wǎng)站上的一則報(bào)道，同樣引發(fā)了中國(guó)乃至世界人民對(duì)于中國(guó)“國(guó)家公園”亮相的廣泛關(guān)注。報(bào)道稱，在100年的歷史中，美國(guó)國(guó)家公園一直是別國(guó)建立自己保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的榜樣，現(xiàn)在，中國(guó)正在悄悄計(jì)劃建立自己的國(guó)家公園系統(tǒng)。
今年，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)迎來(lái)了開(kāi)創(chuàng)發(fā)展的第60個(gè)年頭，中國(guó)的自然保護(hù)事業(yè)取得了哪些成就？積累了哪些經(jīng)驗(yàn)？適時(shí)建立國(guó)家公園體制的意義何在？圍繞著這些問(wèn)題，《小康》雜志記者對(duì)國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)唐小平；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)休閑研究國(guó)際學(xué)會(huì)（美國(guó)）中方負(fù)責(zé)人、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)魏翔；美國(guó)體育學(xué)院副教授、全美國(guó)家專家團(tuán)成員董二為進(jìn)行了采訪。
中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)60年：量的積累VS質(zhì)的突破
《小康》：從中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)――鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立至今，已有60年的時(shí)間了，這60年來(lái)我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展取得了怎樣的成績(jī)？還有哪些需要解決的問(wèn)題？
唐小平：上世紀(jì)90年代以前，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展一直比較緩慢，因?yàn)榧儗偈且员Ｗo(hù)為主，不允許地方開(kāi)發(fā)，而我們最早的保護(hù)區(qū)的建立方式是必須要地方申報(bào)，也就是說(shuō)必須要地方自愿，所以在實(shí)行比較嚴(yán)格的保護(hù)措施的情況下，地方肯定就沒(méi)有積極性，保護(hù)事業(yè)推行、發(fā)展得也比較慢。
1999年國(guó)家啟動(dòng)了天然林保護(hù)等一系列重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，自然保護(hù)區(qū)事業(yè)開(kāi)始呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢(shì)頭。截至目前，全國(guó)自然保護(hù)區(qū)約占陸地國(guó)土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護(hù)了許多典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種棲息地、原生地，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留了空間。但是不得不承認(rèn)，從現(xiàn)在的保護(hù)成效來(lái)看，并不是特別好。這里面存在著一些問(wèn)題，有些自然保護(hù)區(qū)可能是只畫(huà)了一個(gè)“圈”，但并沒(méi)有“落地”；有的只建立了機(jī)構(gòu)，但是管理措施沒(méi)有跟上。這主要和我們現(xiàn)在的保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)制度與管理體制有關(guān)系。
董二為：中國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立于1956年，此后，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量從1965年的19個(gè)緩慢升至1987年的481個(gè)。22年間增加了462個(gè)。但是截至目前，全國(guó)已建立2740處自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬(wàn)平方公里。從1987年至今的29年間增加了2200多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，這說(shuō)明隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛和民族的發(fā)展，中國(guó)政府對(duì)自然保護(hù)事業(yè)越來(lái)越重視并加大了保護(hù)的力度。
數(shù)據(jù)表明，目前全國(guó)有超過(guò)90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類，以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到保護(hù)，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復(fù)。自然保護(hù)區(qū)也承擔(dān)著科研、教育、旅游的功能。一些保護(hù)區(qū)和全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會(huì)（WWF）、世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）等國(guó)際組織建立了良好的合作關(guān)系。
我認(rèn)為需要解決的是如何統(tǒng)一管理2700多個(gè)自然保護(hù)區(qū)的問(wèn)題。雖然有《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，但中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)究竟由誰(shuí)來(lái)管理的問(wèn)題還并不明確。比如鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬于中國(guó)科學(xué)院管理；四川臥龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)則于1983年在保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，臥龍?zhí)貐^(qū)與保護(hù)區(qū)管理局實(shí)行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國(guó)家林業(yè)局和四川省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，四川省政府和國(guó)家林業(yè)局均委托省林業(yè)廳代管，是目前全國(guó)唯一的“行政和事業(yè)管理功能”合一的自然保護(hù)區(qū)。管理不明確會(huì)出現(xiàn)資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問(wèn)題。
魏翔：60年來(lái)，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)所取得的成績(jī)斐然，但是只有量的積累，而沒(méi)有質(zhì)的突破。有一些專家提出來(lái)，這60年來(lái)，相較于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活質(zhì)量的提高，我們的自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展得還是有些緩慢。我個(gè)人認(rèn)為，這項(xiàng)工作目前還存在著一定的滯后性，這種“滯后”至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，人們對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的實(shí)質(zhì)性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在著一個(gè)誰(shuí)為誰(shuí)讓路的問(wèn)題，最近30年，自然環(huán)保以及相關(guān)工作在很大程度上確實(shí)是為經(jīng)濟(jì)讓路了，所以自然保護(hù)工作有時(shí)候想快也快不了。
我認(rèn)為國(guó)外的許多國(guó)家與中國(guó)現(xiàn)在所處的發(fā)展階段不同，所以在對(duì)待自然保護(hù)，特別是對(duì)待森林公園的態(tài)度方面截然相反，國(guó)外的許多國(guó)家確實(shí)是在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，而我們是在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在發(fā)展中解決問(wèn)題。
我們?cè)诎l(fā)展中解決了什么問(wèn)題呢？我認(rèn)為解決了一個(gè)基本線的問(wèn)題，解決了當(dāng)?shù)厝藗兊幕旧妫鉀Q了保護(hù)這片公園、這片資源的最基本的經(jīng)濟(jì)保障條件，但是我們無(wú)法再往上走了，因?yàn)樵竭^(guò)一定的臨界點(diǎn)以后，經(jīng)濟(jì)的殺傷力就高于了經(jīng)濟(jì)的收益率。所以生態(tài)文明理念和建立國(guó)家公園體制的提出，都是恰逢其時(shí)的。
自然保護(hù)區(qū)條例需與“實(shí)”俱進(jìn)
《小康》：1994年制定的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》已在我國(guó)實(shí)行了20多年，這個(gè)條例在哪方面還有改進(jìn)的空間？
唐小平：我想先舉一個(gè)江西桃紅嶺梅花鹿國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的例子，2001年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)桃紅嶺梅花鹿保護(hù)區(qū)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。在保護(hù)區(qū)建立之前，這個(gè)地方每隔幾年就會(huì)發(fā)生一次林火，所以樹(shù)根本長(zhǎng)不起來(lái)，都是以草、灌叢為主，因?yàn)橛胁莩?，鹿非常喜歡這種次生環(huán)境。后來(lái)保護(hù)區(qū)建立以后，這個(gè)地方被嚴(yán)格保護(hù)起來(lái)了，火災(zāi)禁了，樹(shù)長(zhǎng)大了，鹿吃草的地方?jīng)]了，它躲避天敵也會(huì)受到影響，所以現(xiàn)在就發(fā)現(xiàn)鹿反而向外面、向山下擴(kuò)散了。
如果自然保護(hù)區(qū)是按照管理目標(biāo)來(lái)劃分，這個(gè)保護(hù)區(qū)就要為梅花鹿的繁衍棲息而進(jìn)行管理，也就是說(shuō)要控制樹(shù)的成長(zhǎng)，但現(xiàn)在的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》是對(duì)此有限制的，不允許動(dòng)這些樹(shù)。
目標(biāo)管理對(duì)自然保護(hù)區(qū)非常重要，而我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)是依據(jù)主要保護(hù)對(duì)象劃分的類型，這就是要引入“國(guó)家公園”這個(gè)概念的意義。國(guó)家公園實(shí)際上也是一種保護(hù)區(qū)的類型，是國(guó)家為保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護(hù)和管理的面積比較大的自然區(qū)域。
魏翔：《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》在的時(shí)候，理念是非常先進(jìn)的，比如第二章“自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)”中的第十八條“自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)?！边@種分區(qū)日后被頻繁地復(fù)制到了各種旅游規(guī)劃中。但條例也存在著改善的空間，它的宗旨其實(shí)是在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而在實(shí)施的過(guò)程中卻是在開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上進(jìn)行有限的保護(hù)。所以我認(rèn)為有兩個(gè)可以提升的空間：一是在生態(tài)保護(hù)紅線的強(qiáng)制性方面，二是在對(duì)于開(kāi)發(fā)的界定方面，還可以加強(qiáng)定量化的、法制性的考核。
董二為：對(duì)于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，西方學(xué)者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)》）這本書(shū)，Harris認(rèn)為（《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)核心區(qū)域的規(guī)定，其實(shí)與美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)聯(lián)邦指定保護(hù)區(qū)的規(guī)定基本相同。
我認(rèn)為這個(gè)條例有三方面可以改進(jìn)的空間。第一，應(yīng)該把休閑的內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)條例。“旅游”這個(gè)詞在條例中出現(xiàn)了11次，而“休閑”這個(gè)詞出現(xiàn)的次數(shù)為零。休閑和旅游的含義和功能不一樣，前者比后者更強(qiáng)調(diào)大眾性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護(hù)區(qū)正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民幣，這與中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會(huì)比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門自由制定的權(quán)利，但是范圍比較模糊，容易給一些部門創(chuàng)造打“球”的機(jī)會(huì)，所以這兩條還應(yīng)該再具體一點(diǎn)。
終極目標(biāo)：保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先
《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被選作開(kāi)展建立國(guó)家公園體制的試點(diǎn)省份，9個(gè)省又分別確定了9個(gè)試點(diǎn)區(qū)域。這9個(gè)試點(diǎn)省份，試點(diǎn)區(qū)域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個(gè)地方？
魏翔：選擇試點(diǎn)省份，要符合兩個(gè)條件。第一是地域性的均衡，既然是試點(diǎn)，就要在東中西部各選一個(gè)，因?yàn)橹袊?guó)的發(fā)展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測(cè)試它的不同作用和機(jī)能。這九個(gè)省份跨越了中國(guó)的東中西部，具有典型特征，在旅游資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認(rèn)為試點(diǎn)省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。
董二為：我認(rèn)為試點(diǎn)更多地考慮了地理位置，現(xiàn)在的9個(gè)省份覆蓋了東南西北四個(gè)不同的地理位置，并且這9個(gè)地方都有開(kāi)展建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重量級(jí)的地方。也許有人對(duì)選取北京作為試點(diǎn)會(huì)有疑問(wèn)，我覺(jué)得應(yīng)該冷靜和務(wù)實(shí)地看這個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)，國(guó)家公園體制是個(gè)全新的概念，再加上中國(guó)國(guó)土面積大，對(duì)新概念的理解、體制的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的掌控都比較困難。把北京作為試點(diǎn)，中央可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，這樣可以加速國(guó)家公園體系的建立。
我想補(bǔ)充說(shuō)明的是，國(guó)家公園不光是自然風(fēng)景，人文風(fēng)景也算。在美國(guó)的國(guó)家公園體系中，包括了很多人文風(fēng)景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)場(chǎng)的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡國(guó)家軍事公園），位于首都華盛頓的Lincoln Memorial（林肯紀(jì)念堂）。所以將來(lái)把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國(guó)家公園也不足為奇。
蘇楊：選擇體制試點(diǎn)區(qū)域，既要考慮其資源價(jià)值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統(tǒng)一、規(guī)范、高效），還要考慮地方的主動(dòng)性。因此這九個(gè)區(qū)域未見(jiàn)得是價(jià)值最高的，但對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)意義重大。
試點(diǎn)文件中明確了建立的是國(guó)家公園體制試點(diǎn)，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國(guó)九個(gè)試點(diǎn)區(qū)可以分別對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”三個(gè)改革方向即可。第二，試點(diǎn)區(qū)不一定就是未來(lái)的國(guó)家公園，未來(lái)的國(guó)家公園的相關(guān)體制機(jī)制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點(diǎn)區(qū)的體制機(jī)制。這樣，一方面可以讓試點(diǎn)省份放開(kāi)手腳，在既定改革方向下進(jìn)行分階段創(chuàng)新；另一方面也減少了試點(diǎn)過(guò)程的功利性，避免相關(guān)地方政府和部委把工作重點(diǎn)放在爭(zhēng)牌子和爭(zhēng)位子上。
《小康》：建立國(guó)家公園體制的最重要意義體現(xiàn)在哪方面？
蘇楊：從我個(gè)人對(duì)相關(guān)中央文件的理解來(lái)看，建立國(guó)家公園體制的根本目標(biāo)是重構(gòu)中國(guó)的保護(hù)地體系，更準(zhǔn)確地說(shuō)是文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國(guó)”。
我認(rèn)為，中央提建立國(guó)家公園體制，用意不僅是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，而且是將國(guó)家公園建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和帶動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要手段。由此也可以認(rèn)為，國(guó)家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，生態(tài)文明基礎(chǔ)制度因地制宜的創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)。即國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)應(yīng)該作為生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，其在制度設(shè)計(jì)、考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲措施、資源調(diào)配等方面均體現(xiàn)出特殊性，以徹底轉(zhuǎn)變這個(gè)區(qū)域的發(fā)展方式。
國(guó)家公園體制建設(shè)的終極目標(biāo)應(yīng)該是保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先，這要靠分階段的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關(guān)者不因改革而失利從而形成國(guó)家公園建設(shè)的合力；第二，不僅考慮國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，還要考慮未來(lái)跨行政區(qū)的國(guó)家公園；第三，不僅考慮單體國(guó)家公園建設(shè)和管理，還要考慮未來(lái)完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護(hù)地體系；第四，不僅考慮保護(hù)地體系，還要考慮國(guó)家公園及相關(guān)保護(hù)地所處區(qū)域形成綠色發(fā)展方式。
從世界范圍來(lái)看，這樣的政策設(shè)計(jì)已經(jīng)有案例并取得了初步成功，如法國(guó)自2006年開(kāi)始的國(guó)家公園體制改革，就形成了全新的、多方參與的國(guó)家公園管理體制，并構(gòu)建了廣泛受益的國(guó)家公園產(chǎn)品品牌增值體系，不僅形成了保護(hù)的合力，還使國(guó)家公園保護(hù)的成果惠及全民。
摘要：洪河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是中國(guó)濕地生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用項(xiàng)目三江平原典型示范區(qū)。受當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和人員管理限制，保護(hù)區(qū)內(nèi)資源無(wú)法合理保護(hù)。保護(hù)區(qū)面臨著濕地面積縮小，動(dòng)植物資源減少，濕地水資源缺失等問(wèn)題。鑒于洪河自然保護(hù)區(qū)濕地資源的重要性，應(yīng)制定一部專門的有針對(duì)性的保護(hù)條例。
關(guān)鍵詞：洪河濕地；濕地保護(hù)；破壞資源；立法
中圖分類號(hào)：d922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a
文章編號(hào)：1005-913x（2013）02-0053-01
一、洪河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)概況
黑龍江洪河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（簡(jiǎn)稱洪河保護(hù)區(qū)）位于黑龍江省三江平原東北部的同江市與撫遠(yuǎn)縣交界處。東臨前鋒農(nóng)場(chǎng)，西與洪河農(nóng)場(chǎng)接壤，北與鴨綠河農(nóng)場(chǎng)相接。距富錦市 50km。主要保護(hù)類型是內(nèi)陸濕地及水域生態(tài)系統(tǒng)，主要保護(hù)對(duì)象是原始沼澤生態(tài)系統(tǒng)及珍禽。洪河保護(hù)區(qū)屬典型的內(nèi)陸濕地，主要濕地類型包括泛濫地、草本泥炭地、鹽湖等，符合《濕地公約》國(guó)際重要濕地指定標(biāo)準(zhǔn)。1984 年經(jīng)黑龍江省人民政府批準(zhǔn)建立省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，1996 年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)， 2002 年被列入《國(guó)際重要濕地名錄》 。洪河保護(hù)區(qū)反映了三江平原原始濕地風(fēng)貌，是內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)，是我國(guó)三江平原的一個(gè)“縮影” ，它集生態(tài)系統(tǒng)的典型性、稀有性和生物多樣性于一體，被聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、全球環(huán)境基金、國(guó)家林業(yè)局確認(rèn)為“中國(guó)濕地生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用項(xiàng)目三江平原典型示范區(qū)。洪河保護(hù)區(qū)內(nèi)野生動(dòng)植物資源豐富，有獸類27 種，鳥(niǎo)類174 種，兩棲類 3 種，魚(yú)類 16 種。屬國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物有丹頂鶴、東方白鸛、白尾海雕、大天鵝、猞猁、水獺等 14 種。另有中日候鳥(niǎo)及棲息地保護(hù)協(xié)定中受雙方共同保護(hù)的鳥(niǎo)類 97種 ；中澳候鳥(niǎo)及棲息地保護(hù)協(xié)定中受雙方保護(hù)的鳥(niǎo)類 15 種。高等植物1012種，國(guó)家保護(hù)植物有野大豆、水曲柳、核桃楸、黃芪、黃檗、刺五加等 6 種。洪河保護(hù)區(qū)是東北亞候鳥(niǎo)遷徙的重要停歇地，每年都有上萬(wàn)只水鳥(niǎo)在此停歇，并且是丹頂鶴、東方白鸛等珍禽的繁殖地之一。保護(hù)區(qū)內(nèi)幾乎容納了三江平原所有的生物物種，包括大量國(guó)際及國(guó)內(nèi)瀕危、漸危和稀有物種，已被列為國(guó)際瀕危物種繁育區(qū)域，是中國(guó)乃至世界的一座生物物種基因庫(kù)。
洪河保護(hù)區(qū)屬三江沿江溫帶濕潤(rùn)氣候區(qū)，具有明顯的溫帶季風(fēng)氣候特征， 冬季漫長(zhǎng)， 嚴(yán)寒多雪， 春季多風(fēng)少雨， 夏季炎熱，秋季短暫，洪河保護(hù)區(qū)為三江沖沉積平原，地勢(shì)平坦，西南高東北低，相對(duì)高度差3m，由西南向東北呈微傾斜。土壤類型包括白漿土、沼澤土和泛濫地土壤。保護(hù)區(qū)境內(nèi)河流皆為沼澤性河流：濃江河發(fā)源于青龍山農(nóng)場(chǎng)東部，全長(zhǎng)116km，流經(jīng)保護(hù)區(qū)有25.7km，全流域面積2630km2，流經(jīng)保護(hù)區(qū)內(nèi)面積有283.5km2；沃綠河屬于內(nèi)陸無(wú)尾河，全長(zhǎng)5km，在雨季或豐水年該河流水位上漲，向四處蔓延。目前水源不足，已呈現(xiàn)斷流現(xiàn)象。洪河保護(hù)區(qū)對(duì)于研究整個(gè)三江平原濕地氣候、植被演替規(guī)律、地質(zhì)構(gòu)造等方面具有重要意義。同時(shí)對(duì)于候鳥(niǎo)遷徙和種群數(shù)量、分布區(qū)域的研究，尤其對(duì)鸛類和鶴類研究具有重要研究?jī)r(jià)值。保護(hù)區(qū)內(nèi)沼澤、草甸、島狀林構(gòu)成了三江平原3個(gè)一級(jí)景觀，在三江平原具有典型性和代表性。
二、洪河濕地存在的問(wèn)題
雖然洪河國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制上已具雛形，但由于基礎(chǔ)設(shè)施差和人員管理素質(zhì)低，又無(wú)專門立法可依，這與濕地多樣性保護(hù)的要求還有一定的差距。目前洪河濕地存在著以下幾點(diǎn)問(wèn)題：一是無(wú)計(jì)劃開(kāi)荒的影響，導(dǎo)致洪河濕地面積減小，濕地面積是濕地最基本的基數(shù)，濕地面積減小，對(duì)整個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)的物種、水資源、生境都有很大的影響。二是計(jì)劃火燒帶來(lái)的嚴(yán)重后果，保護(hù)區(qū)周邊墾區(qū)每年春季進(jìn)行計(jì)劃火燒，把老草全部燒光。嚴(yán)重影響了該地區(qū)鳥(niǎo)類的繁殖和棲息。導(dǎo)致很多鳥(niǎo)類數(shù)量銳減，其中很多以蟲(chóng)害為食物的鳥(niǎo)類的減少，導(dǎo)致蟲(chóng)害曾多，毀壞樹(shù)木和農(nóng)田。三是破壞野生動(dòng)植物資源的行為時(shí)有發(fā)生，同時(shí)人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要是農(nóng)田開(kāi)墾，直接導(dǎo)致濕地面積銳減，濕地生態(tài)系統(tǒng)形成島嶼化、破碎化現(xiàn)象。另外人為的亂捕亂獵，盜砍盜伐將直接導(dǎo)致物種的消亡。四是缺乏專業(yè)保護(hù)人員，由于保護(hù)區(qū)建立時(shí)間短，缺少專業(yè)人員，大部分管理區(qū)的工作人員多是地方林業(yè)單位人員，兼職保護(hù)區(qū)管理工作，缺少對(duì)濕地進(jìn)行專業(yè)保護(hù)管理的經(jīng)驗(yàn)，因此需要加強(qiáng)培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)，使工作人員即具有專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)，又具備法律、法規(guī)知識(shí)。同時(shí)，應(yīng)增加科研人員的數(shù)量，以適應(yīng)撓力河濕地保護(hù)復(fù)雜多樣的工作。五是最重要的是法制建設(shè)不完善，宣傳不夠，由于我國(guó)現(xiàn)無(wú)正式的濕地保護(hù)法，而我省的《黑龍江濕地保護(hù)條例》不能完全解決洪河濕地的所有問(wèn)題，為了洪河濕地的保護(hù)和發(fā)展，還需制定專門的法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度；同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，提高保護(hù)區(qū)內(nèi)以及周邊地區(qū)群眾對(duì)濕地保護(hù)意義的認(rèn)識(shí)，使保護(hù)濕地成為人們的自覺(jué)行動(dòng)。
三、洪河濕地保護(hù)立法的必要性
為了保護(hù)濕地資源，一些省已經(jīng)制定出臺(tái)了濕地保護(hù)條例。如黑龍江省2003年通過(guò)《黑龍江省濕地保護(hù)條例》。這些法律法規(guī)對(duì)保護(hù)濕地起了重要作用。但是，我國(guó)在國(guó)家層面上尚無(wú)濕地保護(hù)和管理的專門法規(guī)，現(xiàn)階段我國(guó)濕地保護(hù)立法工作還處于起步階段，雖然現(xiàn)有的法律從國(guó)家的基本法到各單項(xiàng)法中都有相關(guān)規(guī)定，但涉及到具體的法律制度，還存在著很多問(wèn)題，不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家走得更為深遠(yuǎn)。致使?jié)竦刭Y源沒(méi)有得到完整全面合理的保護(hù)。
實(shí)踐證明，洪河自然保護(hù)區(qū)法制不健全，導(dǎo)致保護(hù)管理不善是造成濕地生態(tài)破壞的主要原因。可見(jiàn)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理手段，制定一部《洪河濕地管理?xiàng)l例》勢(shì)在必行。堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展思想作為指導(dǎo)，重視和加強(qiáng)洪河濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)工作，建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，嚴(yán)格管理、加強(qiáng)執(zhí)法，用法律手段平衡社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及生態(tài)效益，協(xié)調(diào)人類與自然關(guān)系，合理利用濕地資源，才能實(shí)現(xiàn)洪河自然保護(hù)區(qū)濕地資源的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)洪河自然保護(hù)區(qū)本身具有的典型性、特殊性制定有針對(duì)性的法律、政策，從而確定科學(xué)的管理方式，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)濕地資源的健康發(fā)展，有利于解決立法實(shí)踐性操作問(wèn)題，有利于洪河自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，真正作到有法可依，實(shí)現(xiàn)依法治區(qū)的要求，使自然保護(hù)區(qū)濕地更好地發(fā)揮其功能，使保護(hù)區(qū)內(nèi)的保護(hù)對(duì)象更好的保存下來(lái)，更好的發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。
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關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；設(shè)立；礦業(yè)權(quán)；行使權(quán)力
Abstract: Based on actual cases before the establishment of nature reserves, how to obtain the mining exercise was analyzed and discussed.
Keywords: Nature reserve; establishment; mining; exercising its powers
中圖分類號(hào)：F40711 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
案例簡(jiǎn)介
河南省某縣境內(nèi)的小秦嶺區(qū)域金礦豐富。從上世紀(jì)七十年代開(kāi)采至今，該縣逐漸成為全國(guó)重要的黃金生產(chǎn)基地。同時(shí)，由于礦區(qū)地處“典型的過(guò)渡帶森林生態(tài)系統(tǒng)”，1982年6月被設(shè)立為河南小秦嶺省級(jí)禁獵禁伐區(qū)（豫政〔1982〕87號(hào)），2006年2月晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（〔2006〕9號(hào)）。
但至2012年，保護(hù)區(qū)內(nèi)仍有10家礦山企業(yè)，除1家深部探礦權(quán)晚于國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)批準(zhǔn)時(shí)間（國(guó)土資源部2006年6月28日發(fā)證）外，其它礦業(yè)權(quán)（礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)）均在2006年之前取得。533個(gè)采礦坑口中，核心區(qū)、緩沖區(qū)28個(gè)；實(shí)驗(yàn)區(qū)505個(gè)。實(shí)驗(yàn)區(qū)中的226個(gè)沒(méi)有任何手續(xù)；143個(gè)有采礦證、沒(méi)有環(huán)保審批手續(xù)（包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)及竣工驗(yàn)收）；38個(gè)沒(méi)有進(jìn)行環(huán)保竣工驗(yàn)收；126個(gè)手續(xù)齊全。環(huán)境管理困難重重。
事件分析
因?yàn)榈V業(yè)權(quán)、環(huán)保相關(guān)手續(xù)的取得與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)職能的獲得時(shí)間存在交叉，出現(xiàn)了不能完全按照保護(hù)區(qū)要求管理的現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是行政信賴保護(hù)問(wèn)題。
1982年6月設(shè)立河南小秦嶺省級(jí)禁獵禁伐區(qū)之前，大致有兩種情況，一種是按照法定程序取得的合法生產(chǎn)，另一種是沒(méi)有手續(xù)的私自開(kāi)采。在那個(gè)時(shí)代，法制不健全，群眾、企業(yè)和政府法制意識(shí)不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)符合時(shí)代特征和偏遠(yuǎn)山區(qū)實(shí)際。1982年6月至2006年2月設(shè)立河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之間，需要界定“禁獵禁伐區(qū)”是否屬于“自然保護(hù)區(qū)”。《自然保護(hù)條例》（1994年制定）第二條定義自然保護(hù)區(qū)是：對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。地方性法規(guī)如《陜西省自然保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》（1998年制定）第二條進(jìn)一步規(guī)定，包括地方自然保護(hù)區(qū)，以及經(jīng)省自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)批準(zhǔn)的禁伐區(qū)、禁獵區(qū)與保護(hù)點(diǎn)?！鹅`寶小秦嶺禁獵禁伐區(qū)》（豫政〔1982〕87號(hào)）明確指出：“該保護(hù)區(qū)為森林生態(tài)和野生動(dòng)植物類型自然保護(hù)區(qū)”。因而，小秦嶺區(qū)域是自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照保護(hù)區(qū)的要求進(jìn)行管理，雖然實(shí)際管理難以執(zhí)行到位。
1989年頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第十八條規(guī)定：“在國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施;建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，限期治理。”其對(duì)保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定尚顯粗略。1994年頒布實(shí)施的《自然保護(hù)區(qū)條例》第三十二條第一款則詳細(xì)規(guī)定：“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施；在實(shí)驗(yàn)區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，否則應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補(bǔ)救措施。保護(hù)區(qū)內(nèi)核心區(qū)、緩沖區(qū)的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即關(guān)停，恢復(fù)生態(tài)面貌；實(shí)驗(yàn)區(qū)的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行環(huán)保注意事項(xiàng)。”
因而，2006年2月以后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的要求進(jìn)行管理?？捎捎诒Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)礦山探采許可證的取得時(shí)間大多早于自然保護(hù)區(qū)設(shè)立時(shí)間，環(huán)境管理混亂成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
那么，在自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前，已取得而與保護(hù)區(qū)性質(zhì)不合的礦業(yè)權(quán)該如何行使呢？
《行政許可法》第八條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。第二款進(jìn)一步規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！币蚨?，保護(hù)區(qū)成立之前，依法取得的采礦行政許可權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，但保護(hù)絕不是繼續(xù)行駛礦業(yè)權(quán)；合法取得的礦業(yè)權(quán)，即使受到改變或者限制乃至取消，都應(yīng)當(dāng)受到法律合理保護(hù)。
所以，對(duì)核心區(qū)、緩沖區(qū)取得的礦業(yè)權(quán)，不論是否建成生產(chǎn)設(shè)施，是否具備法定許可手續(xù)，都應(yīng)當(dāng)無(wú)條件立即關(guān)停、拆除，恢復(fù)生態(tài)面貌；只是后續(xù)處理不一樣：對(duì)合法取得的，依法變更或者撤回行政許可，造成被許可人財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；或者，由被許可人提出申請(qǐng)，變更行政許可事項(xiàng)；對(duì)不合法的，不予賠償或者變更。對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)已取得而未建設(shè)的礦業(yè)權(quán)：生產(chǎn)設(shè)施不得污染環(huán)境、破壞資源或者景觀。已建成的，嚴(yán)格履行環(huán)保注意事項(xiàng)，污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，否則限期治理；造成損害的，必須采取補(bǔ)救措施。
實(shí)際處理
依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第十四條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。但本案現(xiàn)實(shí)問(wèn)題多多：一是河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)級(jí)別高，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門監(jiān)管力不從心?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理。二是保護(hù)區(qū)內(nèi)上級(jí)部門所屬企業(yè)較多，當(dāng)?shù)乜h級(jí)環(huán)保監(jiān)察、執(zhí)法如隔靴搔癢?！董h(huán)境保護(hù)法》第三十九條規(guī)定，對(duì)限期治理逾期未完成治理的，罰款由環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定；責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的該級(jí)人民政府決定；責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。即使最新修訂的《水污染防治法》第七十四條也規(guī)定，限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治，期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年；逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。三是信賴保護(hù)問(wèn)題糾纏不清。區(qū)內(nèi)10家企業(yè)中，除1家深部探礦權(quán)晚于保護(hù)區(qū)設(shè)立時(shí)間外，其它均在保護(hù)區(qū)批準(zhǔn)之前取得。企業(yè)有恃無(wú)恐。
為實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)功能，2011年，所在縣政府實(shí)施了很多部門參與的河南小秦嶺礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，但因受有關(guān)單位的阻撓，治理曾停工40余天，影響惡劣。2012年，在環(huán)保部的多次檢查和督促下，保護(hù)區(qū)才完成161個(gè)界樁、區(qū)碑的設(shè)置工作；核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的28個(gè)坑口才實(shí)施了拆除、清理、恢復(fù)等與自然保護(hù)區(qū)管理相符的生態(tài)措施方案。
實(shí)驗(yàn)區(qū)情形復(fù)雜，一是取締226個(gè)沒(méi)有任何手續(xù)坑口，拆除高壓用電設(shè)施，按要求恢復(fù)生態(tài)。二是責(zé)令143個(gè)有采礦證、沒(méi)有環(huán)保審批手續(xù)坑口停產(chǎn)整改，限期補(bǔ)辦手續(xù)；按時(shí)完成補(bǔ)辦手續(xù)的，恢復(fù)生產(chǎn)直至采礦權(quán)到期；逾期未完成補(bǔ)辦的，予以關(guān)停，按要求拆除并恢復(fù)生態(tài)。三是責(zé)令38個(gè)有環(huán)評(píng)審批手續(xù)、沒(méi)有竣工驗(yàn)收坑口停產(chǎn)整改，督促限時(shí)完成環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收；按時(shí)完成的，納入正常管理；逾期未完成的，予以關(guān)停，按要求恢復(fù)生態(tài)。四是規(guī)范126個(gè)手續(xù)齊全坑口，確保環(huán)保治理設(shè)備、廢石場(chǎng)、攔渣墻（壩）等相關(guān)設(shè)施的規(guī)范運(yùn)行和維護(hù)，權(quán)利到期后，按關(guān)閉程序?qū)嵤┥鷳B(tài)恢復(fù)。
關(guān)于毀林開(kāi)荒?！渡址ā返诙龡l規(guī)定，禁止毀林開(kāi)墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。同時(shí)，該法第四十四條規(guī)定，因非法開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款。
關(guān)于毀草開(kāi)荒。《草原法》第六十六條規(guī)定：“非法開(kāi)墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒(méi)收非法財(cái)物和違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得的，并處五萬(wàn)元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>
關(guān)于圍墾河道，圍湖造田。《水法》第六十六條規(guī)定，圍湖造地或者未經(jīng)批準(zhǔn)圍墾河道的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期清除障礙或者采取其他補(bǔ)救措施，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款。
關(guān)于開(kāi)墾荒坡地。《水土保持法》第三十三條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)縣級(jí)人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)，擅自開(kāi)墾禁止開(kāi)墾坡度以下、五度以上的荒坡地的，由縣級(jí)人民政府水行政主管部門責(zé)令停止開(kāi)墾、采取補(bǔ)救措施，可以處以罰款?！?/p>
第一條為加強(qiáng)沱湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)工作的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化，充分發(fā)揮沱湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)在物種保護(hù)、環(huán)境教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的多種功能，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國(guó)水生動(dòng)植物管理辦法》、《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理工作的意見(jiàn)》、《**省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和《沱湖自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》精神，結(jié)合沱湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)際，制定本辦法。
第二條在沱湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)從事一切活動(dòng)，都要遵守國(guó)家和省有關(guān)自然保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)的法規(guī)和本辦法。
第三條自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理實(shí)行依法保護(hù)、科學(xué)管理、合理利用的原則。
第四條縣人民政府有關(guān)行政主管部門依法對(duì)自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)工作進(jìn)行管理并負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)在自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、宣傳、建設(shè)、管理和科研工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，縣人民政府將給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。
第二章自然保護(hù)區(qū)的劃分和保護(hù)
第五條自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水面、低洼地的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)均由自然保護(hù)區(qū)管理處負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)控，任何單位和個(gè)人不得非法利用和流轉(zhuǎn)。
第六條自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的標(biāo)志、設(shè)施受國(guó)家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得移動(dòng)、侵占和破壞。
第七條沱湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)按范圍劃分為三類保護(hù)區(qū)域，一類保護(hù)區(qū)域?yàn)椋恒婕皯押樾潞哟髩瓮馑懈亍⒌屯莸丶皾竦?；二類保護(hù)區(qū)域?yàn)椋荷轿髑f閘東、西壩口閘西，沱湖、懷洪新河之間的所有村莊、林地、溝塘及耕地；保護(hù)區(qū)內(nèi)除一、二類保護(hù)區(qū)域外，其他范圍為三類保護(hù)區(qū)域，三類保護(hù)區(qū)按實(shí)驗(yàn)區(qū)的要求管理。
第八條自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象為內(nèi)陸淡水濕地生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)鳥(niǎo)類及其他野生動(dòng)植物，各種魚(yú)類及水生物。具體為：
（一）濕地物種多樣性。特別是濕地珍稀動(dòng)物：大鴇、白鸛、黑鸛等。
（二）生物多樣性。濕地蘆葦、沿岸林地等珍稀動(dòng)物棲息地，魚(yú)類育苗、育肥和繁殖保護(hù)。
（三）濕地人工林帶。
第九條自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的所有人類生產(chǎn)、生活活動(dòng)都要在沱湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處的指導(dǎo)下進(jìn)行。禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法進(jìn)行砍伐、放牧、捕撈、投毒、毀巢、取蛋、開(kāi)墾、燒荒、采挖樹(shù)蔸等活動(dòng)。水面嚴(yán)禁使用違規(guī)漁具生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。嚴(yán)禁低洼地的開(kāi)挖改造。
第十條自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)格控制外來(lái)物種引入。加強(qiáng)病蟲(chóng)害、有害生物及水質(zhì)污染防治，建立野生動(dòng)植物疾病、水質(zhì)污染監(jiān)測(cè)和預(yù)防體系，制定應(yīng)急預(yù)案。
第三章自然保護(hù)區(qū)的管理
第十一條沱湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處在各相關(guān)部門的支持下，具體負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的日常工作。保護(hù)區(qū)管理處的主要職責(zé)：
（一）宣傳貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)自然保護(hù)的法律、法規(guī)、政策。
（二）制定各項(xiàng)管理制度并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)沱湖水面及保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)工作。
（三）調(diào)查自然資源并建立檔案，組織環(huán)境與資源監(jiān)測(cè)，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源。
（四）組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門開(kāi)展科學(xué)研究工作。
（五）負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)界標(biāo)的豎立和管理。
（六）會(huì)同所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、有關(guān)村民委員會(huì)、單位組成保護(hù)協(xié)調(diào)組織，開(kāi)展宣傳教育，訂立保護(hù)公約，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，共同保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源。
（七）會(huì)同有關(guān)部門做好自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃、晉級(jí)評(píng)審和報(bào)批工作。
（八）負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)各種保護(hù)項(xiàng)目的編制工作，并協(xié)同相關(guān)單位負(fù)責(zé)保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施。
（九）在不影響保護(hù)區(qū)自然環(huán)境和自然資源的前提下，組織開(kāi)展參觀、旅游、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。
（十）協(xié)調(diào)林業(yè)、環(huán)保、漁政等行政執(zhí)法主管部門依法查處自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的各類違法行為。
（十一）完成縣委、縣政府交辦的其他工作任務(wù)。
第十二條保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)起資源保護(hù)工作的主要任務(wù)，并將其列為工作重點(diǎn)，納入議事日程。加強(qiáng)對(duì)村民的宣傳教育，制定保護(hù)公約，落實(shí)保護(hù)責(zé)任，形成由保護(hù)區(qū)管理處、有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和相關(guān)單位齊抓共管的機(jī)制。
第十三條未經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建立機(jī)構(gòu)和修筑設(shè)施。禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源的項(xiàng)目。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林地、低洼地原則上不得非法占用和征用。
第十四條在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)展旅游活動(dòng)，須符合自然保護(hù)區(qū)管理處制定的相關(guān)保護(hù)規(guī)定。旅游活動(dòng)應(yīng)經(jīng)縣人民政府審核，并報(bào)省市主管部門批準(zhǔn)后方可實(shí)施。
第十五條沱湖周邊地區(qū)以種植生態(tài)林及水生植物為主。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民退耕還林、退耕還湖和綠化應(yīng)列入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府林業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
第四章自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)研究和資源利用
第十六條自然保護(hù)區(qū)管理處要認(rèn)真做好資源調(diào)查和科學(xué)考察工作，積極開(kāi)展水質(zhì)、資源、環(huán)境等方面的監(jiān)測(cè)和生態(tài)系統(tǒng)的定位觀測(cè)與研究，組織好科研成果的申報(bào)鑒定、應(yīng)用推廣和統(tǒng)計(jì)歸檔工作。
第十七條加強(qiáng)科學(xué)普及和宣傳教育，建成青少年的科普基地。加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外保護(hù)區(qū)交流、與大專院校及有關(guān)科研單位的合作，積極開(kāi)展對(duì)外宣傳，擴(kuò)大沱湖自然保護(hù)區(qū)的影響力。
第十八條自然保護(hù)區(qū)管理處組織開(kāi)展資源利用活動(dòng)，應(yīng)編制資源利用方案和規(guī)劃，并接受有關(guān)行政部門的監(jiān)督，適度利用區(qū)內(nèi)資源，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游等，走可持續(xù)發(fā)展之路，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
第五章獎(jiǎng)勵(lì)和處罰
第十九條有下列情況之一的單位和個(gè)人，由縣人民政府給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)：
（一）以身作責(zé)，幫助支持保護(hù)區(qū)管理工作的縣、鄉(xiāng)、村干部；
（二）積極舉報(bào)損害保護(hù)區(qū)行為、配合保護(hù)區(qū)管理處案件處理的群眾；
（三）在科研和管理工作中成績(jī)突出的保護(hù)區(qū)工作人員。
第二十條違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，依法給予行政處罰：
（一）擅自移動(dòng)或者破壞自然保護(hù)區(qū)界標(biāo)的；
（二）未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)或者在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不服從管理處管理的；
【英文摘要】 Ecological compensation of natural reserves is one of the important areas of ecological compensation mechanism in China. The country and all the people enjoy the ecological benefits which produced by natural reserves， while the resident of natural reserves take on the damages. Ecological compensation is the measure to eliminate this unreasonable phenomena. This thesis analyse the theoretical basis of ecological compensation of natural reserves and explore the practice situation in China. Finally， I make several rationalization suggestions relevant.
【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；理論；實(shí)踐
【英文關(guān)鍵詞】natural reserves; ecological compensation; theory; practice
【正文】
自然保護(hù)區(qū)又稱自然禁伐禁獵區(qū)、自然保護(hù)地。IUCN將自然保護(hù)區(qū)界定為：“通過(guò)法律及其他有效方式，特別用以保護(hù)和維持生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋區(qū)域?！盵1]1994年制定的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱自然保護(hù)區(qū)，是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?！?/p>
我國(guó)1956年建立了第一個(gè)具有現(xiàn)代意義的自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。截至2007年8月，我國(guó)國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)已達(dá)303個(gè)，各級(jí)自然保護(hù)區(qū)的總面積約150萬(wàn)平方公里，占我國(guó)陸地國(guó)土面積的百分之十五。自然保護(hù)區(qū)具有保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全、保留自然界美學(xué)價(jià)值的作用，并具有重要的科研、教育意義。但是，需要引起注意的是，在自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、局部利益與整體利益的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制即是解決這一系列矛盾的重要途徑。2007年9月，為推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。國(guó)家將重點(diǎn)在自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償、流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償四個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。這一指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)家和社會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的重視，建立并完善包括自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償體系已成為當(dāng)今迫切需要解決的問(wèn)題。
一、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)
（一）幾個(gè)概念的界定——生態(tài)、補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償
1.生態(tài)
生態(tài)一詞源于古希臘，意思是指“家”或者“我們的環(huán)境”?，F(xiàn)代意義上，生態(tài)就是指一切生物的生存狀態(tài)，以及它們之間和它與環(huán)境之間環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。放在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中來(lái)理解這一概念，學(xué)者間有不同的觀點(diǎn)。如有的學(xué)者認(rèn)為這里的生態(tài)主要指生態(tài)效益，即環(huán)境系統(tǒng)中的自然資源所體現(xiàn)的調(diào)節(jié)性生態(tài)功能對(duì)人類社會(huì)的作用[2]；有的則認(rèn)為應(yīng)涉及生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)效應(yīng)、生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)效益[3]。對(duì)此，筆者贊同第一種觀點(diǎn)。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償歸根結(jié)底是在協(xié)調(diào)人與人之間基于生態(tài)而產(chǎn)生的各種利益，這些利益又最終以生態(tài)效益的形式表現(xiàn)出來(lái)，為人們所享有或用于交換。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的同義語(yǔ)。
2.補(bǔ)償
根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，補(bǔ)償?shù)囊馑际恰暗窒〒p失、消耗）”、“補(bǔ)足（欠缺、差額）”?！把a(bǔ)償”一詞在我國(guó)法律中應(yīng)用較為頻繁，刑事、民事、行政方面都存在補(bǔ)償制度，如我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的征收、征用補(bǔ)償。不難發(fā)現(xiàn)，法律上的補(bǔ)償發(fā)生的原因都是合法行為對(duì)他人產(chǎn)生了損失或者行為者有目的的使他人受益，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償也不例外。這一補(bǔ)償發(fā)生的原因是生態(tài)破壞者的合法開(kāi)發(fā)、利用行為破壞了生態(tài)環(huán)境或者生態(tài)效益維護(hù)者和增值者的行為使他人受益。其不僅體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系，更體現(xiàn)了人與人之間因生態(tài)效益而產(chǎn)生的補(bǔ)償關(guān)系。需要注意的是，在法律意義上，補(bǔ)償不等于賠償，賠償是因?yàn)檫`法行為對(duì)他人造成損害而應(yīng)承擔(dān)的損害填補(bǔ)責(zé)任，補(bǔ)償則是基于合法行為造成的損害。補(bǔ)償也不應(yīng)與補(bǔ)助、補(bǔ)貼相混淆，補(bǔ)助是一種政府性施惠行為，補(bǔ)貼則經(jīng)常作為一種政策上的經(jīng)濟(jì)扶植手段來(lái)使用，它們都不要求有權(quán)益受損方和受益方的存在。
3.生態(tài)補(bǔ)償
生態(tài)補(bǔ)償也叫生態(tài)效益補(bǔ)償，目前在我國(guó)沒(méi)有公認(rèn)的定義，學(xué)界主要存在四種觀點(diǎn)，分別是廣義說(shuō)、約定說(shuō)、目的論、狹義論[4]。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組給出的定義是：“生態(tài)補(bǔ)償，是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排?！薄吧鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度?！盵5]
雖然關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x有所不同，但關(guān)于其類型的認(rèn)識(shí)卻基本達(dá)成了一致，即根據(jù)補(bǔ)償發(fā)生原因的不同，生態(tài)補(bǔ)償分為抑損性生態(tài)補(bǔ)償和增益性生態(tài)補(bǔ)償兩大類。抑損性生態(tài)補(bǔ)償是指國(guó)家對(duì)合法開(kāi)發(fā)、利用自然資源造成生態(tài)破壞、生態(tài)效益減損的行為人收取的，用于保護(hù)、恢復(fù)生態(tài)功能的費(fèi)用。增益性生態(tài)補(bǔ)償則是指國(guó)家對(duì)因生態(tài)保護(hù)和建設(shè)而使生態(tài)效益得以維護(hù)或增值，并使他人受益而自己遭受損失的行為人支付的用于彌補(bǔ)其經(jīng)濟(jì)損失的費(fèi)用。礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償是典型的抑損性生態(tài)補(bǔ)償，自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償則是增益性生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇怼?/p>
（二）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)——從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)和法學(xué)的視角
環(huán)境保護(hù)法是典型的交叉學(xué)科，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、地球科學(xué)、法學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域。作為環(huán)境保護(hù)法研究的內(nèi)容之一的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也應(yīng)采用聯(lián)系的觀點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)和法學(xué)三個(gè)方面來(lái)分析其理論基礎(chǔ)。
1.自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)
經(jīng)濟(jì)學(xué)追求的是如何使利益最大化，即如何以最少的投入得到最大的產(chǎn)出的問(wèn)題。公共物品理論和外部性理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的兩個(gè)重要理論，也是自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。
（1）公共物品理論
經(jīng)濟(jì)學(xué)上將物品分為私人物品、公共物品、俱樂(lè)部產(chǎn)品和公共資源。公共物品是能夠同時(shí)供許多人使用，并且供給它的成本與使用它的效果并不隨使用它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化的物品。公共物品是公共利益的具現(xiàn)化，它具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。公共物品的這一屬性會(huì)導(dǎo)致這樣的結(jié)果：如果公共物品在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，沒(méi)有消費(fèi)者會(huì)愿意自行購(gòu)買，而是等待別的消費(fèi)者購(gòu)買以便自己可以免費(fèi)享用其所帶來(lái)的利益，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“燈塔效應(yīng)”。每艘航行的船只都需要燈塔作為航標(biāo)，但沒(méi)有人會(huì)自愿對(duì)燈塔進(jìn)行維護(hù)和修理，這種情況下就需要政府公權(quán)力的介入。
自然保護(hù)區(qū)及其所能產(chǎn)生的生態(tài)效益屬于公共物品。自然保護(hù)區(qū)具有重要的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。比如其存在保護(hù)了生物多樣性資源，其中的大量森林資源又有凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土的作用。這些生態(tài)效益是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民犧牲自身的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)進(jìn)行維護(hù)的，因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)一般禁漁、禁獵、禁伐，一些以此為生的居民喪失了基本的生活手段，致使生存受到威脅。因此生態(tài)效益的受益者不應(yīng)免費(fèi)享有這些效益，而應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，把生態(tài)效益作為一項(xiàng)生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行購(gòu)買。否則受益者會(huì)因不需付費(fèi)日益增多，維護(hù)者則因得不到補(bǔ)償而減少，最終會(huì)造成生態(tài)效益這一產(chǎn)品的供求不平衡，從而形成惡性循環(huán)，不利于生態(tài)保護(hù)工作的進(jìn)行。
（2）外部性理論
公共物品、俱樂(lè)部產(chǎn)品和公共資源會(huì)在其提供和消費(fèi)的過(guò)程中產(chǎn)生外部性。外部性是指某個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他微觀經(jīng)濟(jì)單位造成的非市場(chǎng)性的影響。其中，對(duì)受影響者有利的稱為外部經(jīng)濟(jì)或正外部性，反之則稱為外部不經(jīng)濟(jì)或負(fù)外部性。生態(tài)補(bǔ)償正是根據(jù)外部性理論分為抑損性生態(tài)補(bǔ)償和增益性生態(tài)補(bǔ)償。外部性不受市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的調(diào)整，在市場(chǎng)中，正外部性產(chǎn)品的生產(chǎn)者可能不會(huì)得到補(bǔ)償，負(fù)外部性產(chǎn)品的生產(chǎn)者也不需支付費(fèi)用。這就必然導(dǎo)致正外部性產(chǎn)品過(guò)少，負(fù)外部性產(chǎn)品過(guò)多的結(jié)果的出現(xiàn)。自然保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的生態(tài)效益具有正外部性，在市場(chǎng)不能對(duì)其進(jìn)行有效補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，需要政府采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策進(jìn)行干預(yù)，即政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)效益維護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，這也是庇古稅的內(nèi)容之一。
2.自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)
長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，人們一直認(rèn)為資源無(wú)限、資源無(wú)價(jià)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，日益嚴(yán)重的資源短缺和環(huán)境破壞問(wèn)題使人們認(rèn)識(shí)到了資源的重要價(jià)值，既然資源有價(jià)就應(yīng)該付費(fèi)使用。自然保護(hù)區(qū)是一種特殊的、復(fù)雜的自然資源，它包括有代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍惜的野生動(dòng)植物以及具有特殊意義的自然遺跡。它具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，其生態(tài)價(jià)值尤其重要，可以改善區(qū)域甚至全球環(huán)境的生態(tài)環(huán)境，為人類和其他物種的生存和發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境基礎(chǔ)。
3.自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)基礎(chǔ)
自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上協(xié)調(diào)了公民環(huán)境權(quán)與保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系。環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)都屬于基本人權(quán)，是人之作為人所不可或缺的權(quán)利。法律應(yīng)努力尋找權(quán)益之間的均衡點(diǎn)，不能為了一種權(quán)益而隨意犧牲另一種權(quán)益。這也是法的正義價(jià)值的要求，因?yàn)檎x的表述之一即是各得其所。
二、理論基礎(chǔ)之上的架構(gòu)——我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索
我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究實(shí)踐，始于20世紀(jì)70年代四川省政府決定將青城山保護(hù)區(qū)門票收入的百分之三十用于青城山保護(hù)區(qū)的森林保護(hù)。我國(guó)在1998年設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金之后，2001年財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局選擇了11個(gè)省、自治區(qū)的658個(gè)縣(單位)和24個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)效益補(bǔ)助資金的試點(diǎn)。[6]2007年9月，國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)后，開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的工作更成為中央和地方各級(jí)地方政府的工作重點(diǎn)。三十多年以來(lái)的實(shí)踐使我國(guó)在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償在有關(guān)立法及補(bǔ)償機(jī)制的一些具體內(nèi)容如補(bǔ)償原則、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面都取得了較大的進(jìn)展。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展不僅體現(xiàn)了法的正義價(jià)值，也是自然資源價(jià)值論和經(jīng)濟(jì)學(xué)公共物品理論和外部性理論的必然要求。然而，我國(guó)在該領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐畢竟起步較晚，難免存在一些問(wèn)題。在此，筆者結(jié)合自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，對(duì)實(shí)踐中存在的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析，并力求提出合理化建議。
（一）我國(guó)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足且分配不均，生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_實(shí)實(shí)現(xiàn)受阻
根據(jù)國(guó)際保護(hù)監(jiān)測(cè)中心統(tǒng)計(jì)結(jié)果，1999年世界范圍內(nèi)自然保護(hù)區(qū)平均得到的經(jīng)費(fèi)投入為每平方公里893美元，其中發(fā)達(dá)國(guó)家為每平方公里2058美元，發(fā)展中國(guó)家平均為每平方公里157美元。而對(duì)我國(guó)85個(gè)自然保護(hù)區(qū)的調(diào)查顯示，其平均能得到的經(jīng)費(fèi)為每平方公里52.7美元，其中46個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)平均得到的經(jīng)費(fèi)為113.1美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。除經(jīng)費(fèi)短缺這個(gè)問(wèn)題之外，保護(hù)區(qū)間獲得經(jīng)費(fèi)的差異也很大。如同處云南的西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和大圍山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，兩者獲得的經(jīng)費(fèi)相差達(dá)十倍之多[7]。
我國(guó)幅員遼闊，自然保護(hù)區(qū)占國(guó)土面積比重大，自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)支出又主要依靠中央和各級(jí)地方政府的財(cái)政撥款，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)自身運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)都難以保障，更難以實(shí)現(xiàn)對(duì)該區(qū)域內(nèi)居民的生態(tài)補(bǔ)償。此外，我國(guó)地區(qū)差異大，東部主要為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)政寬裕，而自然保護(hù)區(qū)較少；反之，自然保護(hù)區(qū)集中的較為落后的西部地區(qū)，當(dāng)?shù)卣?cái)政困難，無(wú)力支付龐大的自然保護(hù)區(qū)所需的經(jīng)費(fèi)，而正是這些地區(qū)產(chǎn)生并向全國(guó)提供著巨大的生態(tài)效益。
針對(duì)上述不合理現(xiàn)象，筆者認(rèn)為可以設(shè)立專門的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，該基金獨(dú)立于自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)撥款，?？顚Ｓ茫⒃O(shè)立有效的管理部門和監(jiān)督辦法?；鸬膩?lái)源應(yīng)多元化，具體可以包括各級(jí)的專項(xiàng)財(cái)政撥款、政府向生態(tài)效益受益者收取的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)稅以及來(lái)自社會(huì)各界的資助。使用基金時(shí)應(yīng)具體考察各地自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，西部的生態(tài)功能區(qū)應(yīng)得到更多的份額。
（二）我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償缺乏立法保障
我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償具有實(shí)踐先于理論的特點(diǎn)，因此立法上存在一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：
1.高位階法律的缺位。我國(guó)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒(méi)有明確的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，具體的規(guī)定大部分以部門規(guī)章、地方性法規(guī)甚至更低層次的法的形式予以公布。
2.雖然我國(guó)部分地區(qū)制定了關(guān)于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，但存在難以統(tǒng)一的問(wèn)題，這也是上位法律缺失必然造成的結(jié)果。
現(xiàn)在，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫?dāng)務(wù)之急，即將補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施以法律形式確立下來(lái)。立法主要包括以下兩個(gè)方面：一是國(guó)家盡快出臺(tái)《自然保護(hù)區(qū)法》，并將生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l款納入其中；二是各地制定相應(yīng)的實(shí)施條例，對(duì)保護(hù)區(qū)管理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償資金投入的方針、政策、制度和措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào)[8]。
（三）我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问讲灰艘灾苯友a(bǔ)償為主
直接補(bǔ)償也叫“輸血型補(bǔ)償”，是對(duì)自然保護(hù)區(qū)的居民直接給予金錢或?qū)嵨镅a(bǔ)償，以填補(bǔ)其因維護(hù)和增值自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)效益而造成的經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償形式。直接補(bǔ)償之所以被廣泛采用，是因?yàn)槠潇`活、見(jiàn)效快。但所謂“授人以魚(yú)，不如授之以漁”，直接補(bǔ)償容易轉(zhuǎn)化為消費(fèi)支出，并不能徹底解決自然保護(hù)區(qū)居民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，使當(dāng)?shù)鼐用衩媾R坐吃山空的困窘局面。
因此應(yīng)在自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償中提倡間接補(bǔ)償即“造血型”補(bǔ)償，通過(guò)優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)和幫助、技術(shù)援助、生態(tài)項(xiàng)目支持等方式為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)由于大部分地處貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，大都保留著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活模式，需要有外來(lái)的新的項(xiàng)目和技術(shù)的注入，促進(jìn)其生產(chǎn)生活模式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展。國(guó)家和政府在給予保護(hù)區(qū)邊緣地帶群眾政策補(bǔ)償(如減免各種稅賦，減輕保護(hù)區(qū)外群眾負(fù)擔(dān)等)的同時(shí)，建立援助合作機(jī)制，讓保護(hù)區(qū)及其周邊居民開(kāi)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、食品精深加工、旅游紀(jì)念品等，使其分享生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的惠益[9]?？傊?，間接補(bǔ)償解決的是保護(hù)區(qū)居民的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，它不僅要求實(shí)現(xiàn)對(duì)其受損經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償，還要使居民因補(bǔ)償而致富。
【注釋】
[1] 李愛(ài)年.生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2008.
[2] 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償與政策研究[M].北京：科學(xué)出版社，2007.
[3] 韋惠蘭，葛磊.自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究[J].生態(tài)保護(hù)，2008，（1）.
[4] 周敬玫，黃德林.自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐探析[J].理論月刊，2007，（12）.
[5] 母學(xué)征，郭廷忠.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，（36）.
[6] 中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.生態(tài)補(bǔ)償：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐[M] 北京：科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.
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[8] 秦艷紅，康慕誼.國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及其完善措施[J]．自然資源學(xué)報(bào)，2007，(4).
1、我省是全國(guó)森林資源大省。
據(jù)統(tǒng)計(jì)全省的林地面積為3.42億畝占國(guó)土面積的47%，居全國(guó)第三位；其中森林面積2.2億畝，居全國(guó)第四；森林覆蓋率到31.3%，全省森林資源主要分布在川西高山高原區(qū)、川西南山區(qū)、盆地周圍山區(qū)和盆中丘陵區(qū)。全省森林面積中，天然森林占到三分之二，主要分布在川西高原及川南山區(qū)。
2、生物多樣性集中區(qū)
四川生物種類繁多。現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)陸生野生動(dòng)物1031種。被列入國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物有大熊貓、白唇鹿等30種，占全國(guó)的30.9％；植被類型多樣，有被稱為“活化石”的水杉、銀杉、紅杉等珍稀樹(shù)種，其種類占了中國(guó)的1/5以上。全省高等植物萬(wàn)余種，約占全國(guó)總數(shù)的1/3，其中維管植物9250多種，居全國(guó)第二位，松杉植物種類居全國(guó)之首。天然中藥材就達(dá)4500余種，是國(guó)家中藥現(xiàn)代化科技產(chǎn)業(yè)基地。
3、全省目前共有123個(gè)自然保護(hù)區(qū)，其中16個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；49個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其余為地市級(jí)及縣級(jí)。
二、采取有效措施，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)
1、進(jìn)一步提高自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立
目前的“保護(hù)條例”，主管環(huán)境保護(hù)行政主管部門的職責(zé)為“綜合管理”，而是“綜合管理”的法律性質(zhì)界定不夠明確，責(zé)任不容易畫(huà)。因此，“草案”將是環(huán)境保護(hù)行政主管部門的責(zé)任定位“綜合管理”的實(shí)施表示“統(tǒng)一監(jiān)督管理。”草案規(guī)定，環(huán)保部門不直接針對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理，獨(dú)立地位和保護(hù)和開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系，可以較少受到各有關(guān)方面的利益關(guān)系會(huì)影響處理，可以更客觀，公正。這樣的規(guī)定，糾正對(duì)條文的本質(zhì)，保護(hù)區(qū)管理混亂過(guò)去的立法機(jī)構(gòu)，從執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確了保護(hù)區(qū)性質(zhì)的主管機(jī)關(guān)的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的法律當(dāng)局，并不會(huì)對(duì)于其行政和業(yè)務(wù)處于一個(gè)尷尬的舞臺(tái)布景，影響執(zhí)法的合法性和公正性，有利于工作指明了方向。同時(shí)，這一規(guī)定，事實(shí)上，建立了一個(gè)統(tǒng)一的自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確了環(huán)境行政主管部門的職責(zé)。中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)，以彌補(bǔ)統(tǒng)一監(jiān)督和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致缺乏“分散，多頭管理”等方面的缺陷混亂。從而有助于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)，自然資源的保護(hù)，有利于健康發(fā)展。這一規(guī)定的立法史上自然是一個(gè)很大的進(jìn)步，而只是該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)性，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，解決這個(gè)問(wèn)題。
2、明確管理職責(zé)，對(duì)主管機(jī)關(guān)直接管理的實(shí)施
自然保護(hù)區(qū)的法律應(yīng)當(dāng)明確管理責(zé)任，包括籌資機(jī)制，以提交收養(yǎng)程序和計(jì)劃，監(jiān)測(cè)和控制機(jī)制和規(guī)范的報(bào)告要求，監(jiān)測(cè)和信息共享和保護(hù)工作人員的能力發(fā)展和職業(yè)結(jié)構(gòu)的不同。要明確有關(guān)職能部門和自然保護(hù)區(qū)的管理責(zé)任，以避免長(zhǎng)期的政治現(xiàn)象，以及對(duì)各部門和自然保護(hù)區(qū)管理部門明確的范圍，方法是有關(guān)法律，法規(guī)，立法上的相互團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)。其中賠償責(zé)任的規(guī)定必須強(qiáng)調(diào)，這樣明確的責(zé)任。各級(jí)保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)當(dāng)遵守法律和有關(guān)實(shí)施細(xì)則，相互配合，切實(shí)履行職責(zé)。建立明確的責(zé)任和行政的權(quán)威。行政系統(tǒng)中的自然儲(chǔ)備是非?；镜暮椭匾墓芾砉ぞ摺Ｒ粋€(gè)良好的，全面的管理系統(tǒng)是為自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的最大動(dòng)力，一個(gè)運(yùn)作，管理和高效的管理系統(tǒng)是為自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，一個(gè)責(zé)任，權(quán)利和利益的統(tǒng)一，人，才，物自然保護(hù)區(qū)一致的管理將發(fā)揮在發(fā)展過(guò)程中的重要作用。按照行政系統(tǒng)與現(xiàn)有的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)管理體制，機(jī)構(gòu)有權(quán)任免，授予為籌備資金來(lái)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任，權(quán)利和團(tuán)結(jié)，人，人才，物資管理協(xié)議的利益。只有這樣，才能發(fā)揮到政府的發(fā)展規(guī)劃水平，真正推動(dòng)了自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)中的政府主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展水平。
