發(fā)布時間：2022-05-14 05:13:40
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的城市規(guī)劃管理論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
摘要：通過對項目管理的特點及傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式的分析，闡述了項目管理方法用于城市規(guī)劃管理的可行性和必要性，并給出了城市規(guī)劃項目的管理模型。
關鍵詞：項目管理;城市規(guī)劃;城市規(guī)劃管理;管理模型
前言
近年來，我國城市規(guī)劃的制定已經上升到法律、法規(guī)的高度，各個城市都制定了完備的總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃一般以15年為限，在此基礎上，又制定了切實可行的控制性詳細規(guī)劃，有的城市補充制定了修建性詳細規(guī)劃，通過專家評審和廣泛的公眾參與，形成法律條文，并得到城市政府部門領導的足夠重視。然而，在我國城市規(guī)劃實施過程中，如何進行協(xié)調有效的管理，卻一直停留在長官意志，行政計劃管理的階段。我們國家的城市普遍受經濟力量和城市規(guī)劃管理力量不足的困擾，受到社會和政府控制力不強的影響，受到急功近利心態(tài)的支配，往往在城市規(guī)劃實施中有統(tǒng)籌規(guī)劃，卻缺少統(tǒng)一的實施管理。例如，一條道路剛剛建好就因鋪設管道而開挖，過幾個月要鋪設電纜，再開挖，再填平，道路被戲稱為“拉鏈”。這不但給車輛和行人帶來了不便，而且浪費了大量的人力和金錢。因此，對如何進行有效的城市規(guī)劃管理應該予以足夠的重視。
管理就是“在變動的環(huán)境中依賴人與物的互動而獲得組織績效改進的人類實踐”[1]。從泰羅開始，開啟了一條通向管理“確定性”的道路，管理由經驗變成一門“科學(教學案例，試卷，課件，教案)”。人們試圖找出人類活動的規(guī)律而進行組織、決策。城市規(guī)劃管理這一管理實踐活動有其自身的發(fā)展脈絡和進程。這些龐雜的內容可以利用多種可能的途徑和工具，找到城市規(guī)劃管理的技術實現方法。本文就是試圖為城市規(guī)劃管理找到一種系統(tǒng)規(guī)范、容易控制和實施的管理方法。
1城市規(guī)劃項目管理研究的思路
1.1傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理的運作模式
一切生產和公共事務的管理,其共同的目的就是試圖“最有效地運用現有資源來滿足一定的預計的需求”。城市規(guī)劃管理也是最有效地利用城市資源來滿足城市可持續(xù)發(fā)展,它具體通過城市規(guī)劃行政主管部門依照有關法律法規(guī)綜合調控,逐步實施。從這個意義上講,城市規(guī)劃管理實際上充當著維護城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而憑借規(guī)劃管理部門現有的地位和力量,卻又是力不從心的。
我國城市規(guī)劃管理的工作系統(tǒng)如圖1所示，把城市規(guī)劃作為一個系統(tǒng)來分析，城市規(guī)劃的組織編制和審批管理作為決策系統(tǒng)，主要負責制定城市規(guī)劃。城市規(guī)劃實施管理是執(zhí)行系統(tǒng)，它包括從建設工程的計劃、用地安排到市政建設，管理工作貫穿于建設的全過程。城市規(guī)劃實施監(jiān)督檢查是反饋系統(tǒng)，主要負責建設工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設等管理工作。城市規(guī)劃的法律規(guī)范是保障系統(tǒng)，系統(tǒng)運行的保障條件有很多，如組織、人員、體制、機制、法制等，其中法制保障尤為重要[2]。
從圖1可以看到，整個城市規(guī)劃管理的全部內容是通過不同的層次系統(tǒng)顯現出來的，它包括城市規(guī)劃管理大系統(tǒng)，寫作碩士論文城市規(guī)劃管理實施子系統(tǒng)和建設工程規(guī)劃管理小系統(tǒng)。大系統(tǒng)包含了整個城市建設的空間布局，大到社會的、經濟的、文化的，小到一個地塊邊界，時間跨度長則20年，短則5年。子系統(tǒng)包含了建設項目規(guī)劃的選址管理，用地的規(guī)劃管理和建設工程規(guī)劃管理，組成了系統(tǒng)的有序結構。小系統(tǒng)則包含了具體建設環(huán)節(jié)的管理程序。為了使城市規(guī)劃管理系統(tǒng)能夠良性運轉，協(xié)調操作，需要建立、健全一些基本的運行機制。如決策機制、協(xié)同機制、調控機制、監(jiān)督機制、反饋機制。為了實現管理的目的，城市規(guī)劃管理一般采用行政的方法、法律的方法、經濟的方法、咨詢的方法。
1.2城市規(guī)劃管理和項目管理的融合
一般而言，項目是指一次性的、臨時性的活動，貝內特·P·利恩茲在他的《21世紀的項目管理》的序言中第一句話就指出“項目是為了在預定進度和確定的預算范圍內達到特定目的和預計效益的一種創(chuàng)造性方法”[3]。它具有獨特性、多目標屬性和生命周期性的特點，城市規(guī)劃正是在一定的時間限制內(總體規(guī)劃一般在10～15年，詳細規(guī)劃一般在1～3年)，為了達到社會環(huán)境、人口發(fā)展、社會愿望的平衡所進行的一次性的、臨時的、獨有的工作。因此，城市規(guī)劃可以作為一個項目。那么，從城市規(guī)劃管理的現狀看，將項目管理這一系統(tǒng)的、科學(教學案例，試卷，課件，教案)的、可量化的管理方法引入到城市規(guī)劃管理中來是可行的而且是必要的。其理由如下：
(1)由于社會經濟的復雜性，城市規(guī)劃的順利實施，需要不同領域的相互協(xié)作才能完成。充分利用自身能力的同時，也要大量控制外部資源，才能實現城市規(guī)劃的多目標。由于現代科學(教學案例，試卷，課件，教案)技術的發(fā)展，管理信息技術和電子商務的出現，項目管理工具的多樣化，使城市規(guī)劃項目管理的技術實現成為可能。
(2)城市規(guī)劃管理部門要對城市發(fā)展變化更為敏感，解決問題的速度更快，成本更低。傳統(tǒng)的科層式的組織結構官僚主義嚴重，反應遲鈍，無法應對這種變化，而項目管理要求的是扁平式的管理體制，矩陣式的組織方式相對于傳統(tǒng)的科層式組織方式要靈活得多。
(3)建立程序化、科學(教學案例，試卷，課件，教案)化的管理制度。寫作職稱論文市場經濟條件下，除了健全的法律、法規(guī)的保障，建立程序化、公開化、科學(教學案例，試卷，課件，教案)化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序，科學(教學案例，試卷，課件，教案)嚴謹的操作過程和公正效率的操作方式，以減少管理人員的隨意性，保證較高的透明度和較強的辦事效率。項目管理的科學(教學案例，試卷，課件，教案)體系，靈活多變的方法，才適應管理規(guī)范化的要求。
(4)項目管理的引入是政府職能轉變的必然要求。在新的經濟條件下，政府的職能是服務的職能。運用經濟手段提供服務、政策引導和組織協(xié)調，變過去的指令性管理為綜合性的宏觀調控管理。項目管理的多目標屬性既保證了城市規(guī)劃管理的權威性和原則性，又實現了政府管理的職能轉變。
管理的有效性表現在管理的閉合性，城市規(guī)劃管理應用項目管理的方法，建立封閉的系統(tǒng)管理模式，貫穿在項目的審批、實施、控制、監(jiān)督的全過程(如圖2)。2城市規(guī)劃項目管理模型的建立城市總體規(guī)劃由于其時間的跨度很大，包含的內容非常綜合，從項目管理的角度出發(fā)，我們可以把它看作是一個大項目(Program)，從這個大項目(Program)中，我們可以分發(fā)成若干個項目(Project)[4]。同時，也體現了戰(zhàn)略目標和項目目標的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的思路和做法是根據大項目中包含的內容而進行分類的。例如，根據圖1所示，城市的總體規(guī)劃這個大項目可以分成若干個項目：項目選址規(guī)劃，建設用
地規(guī)劃，城市交通規(guī)劃，城市管線規(guī)劃，景觀綠地規(guī)劃，居住區(qū)規(guī)劃等等。這種分類按照行業(yè)對口的方式進行，但是由此產生的弊端也是顯而易見的。
(1)由于整個總體規(guī)劃的綜合性和同步性，由行業(yè)的形式進行分類，就會造成各個行業(yè)部門各自為政，自成體系，從總體規(guī)劃的推進時間來看就會參差不齊，容易造成行業(yè)間的不協(xié)調和矛盾(如城市道路的“拉鏈”現象)。從而影響整個規(guī)劃實施的進度，造成大量的重復建設和不良的經濟效益。
(2)由于社會的復雜性和多變性，使得城市規(guī)劃的實施也不會在原來的計劃中進行，寫作論文“一個簡單的事情，通過一系列穩(wěn)定的復合過程，會引起復雜的后果”[6]。在總體規(guī)劃這樣一個大項目中，如果一個項目，比如道路交通或土地計劃的變更，往往會導致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業(yè)選址、居住區(qū)規(guī)劃的一系列變更，而由于規(guī)劃實施的超前、滯后等原因，這一系列的變更就會造成復雜的、甚至混亂的變化。那么，這種層層分解的“細化的復雜的工作(可預測的，線性的)又將被動態(tài)的復雜性(不可預測的，非線性的)的管理所替代?！边@就使得這種分解成子項目的做法會造成更大的混亂和不確定性[7]。
城市規(guī)劃作為一種指導、計劃、控制、管理和決策系統(tǒng)，隨著系統(tǒng)內區(qū)域和城市條件的變化，城市的空間發(fā)展目標應適時作相應的調整。在時間上要遠近有別，短時間內要有足夠的穩(wěn)定性，對城市的每一個空間制定出具體的實施藍圖;而長期發(fā)展要有足夠的彈性，以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷的修訂和完善。因而主要強調目標的過程管理和時間順序管理，不是為了“詳細地描述空間發(fā)展的最終狀態(tài)”[8]。
項目管理本身就是一種變化的管理，如何將一系列的復雜的問題簡單化，讓變化也能在計劃的范圍內變化[5]。我們考慮建立一種動態(tài)的城市規(guī)劃項目管理模型以適應這個復雜的多變的大項目(Program)。由此考慮用時間界限的辦法發(fā)起若干個項目(Project)。項目管理本身有明確的目標和確定的時間概念，對于城市規(guī)劃這個大項目我們可以首先確定其時間目標，將大項目按年度分解成項目，即每一年作為一個項目(Project)來建立項目管理模型。
例如，總體規(guī)劃是15年，我們把每一年的規(guī)劃實施看作一個項目，按照總體規(guī)劃的要求確定該年度的控制性詳規(guī)(實施計劃)，明確實施目標，確定各個部門的規(guī)劃實施范圍，寫作留學生論文建立相應的項目團隊，確定績效/技術控制標準并嚴格實施。到一個年度結束，表明一個項目的終止。在總結年度項目的經驗教訓的基礎上，根據城市發(fā)展的要求，總體規(guī)劃的部署以及外部環(huán)境的變化建立下一個項目，制定一個新的項目管理計劃。用這種計劃之中有變化，動態(tài)之中相對靜態(tài)的做法，進行城市規(guī)劃的實施管理(如圖3)[9]。
從圖3中我們可以看到，根據城市規(guī)劃項目管理的自身特點，這里列出6項管理領域的內容：計劃管理即綜合管理(整體管理)，績效/技術管理包含了質量管理和費用管理，由于城市規(guī)劃的質量標準和費用估算較難確定，可以建立相關目標體系來評估項目的績效，以保證傳統(tǒng)的質量、費用、時間三大目標的實現[10]。由于行政機構的加入，項目隊伍建設本身包含了溝通管理的內容，因而沒有單獨列出。采購管理在宏觀的規(guī)劃實施管理中也沒有專門列出討論。
3小結
市場經濟轉軌的過程中,城市規(guī)劃管理面臨新的嚴峻挑戰(zhàn)，問題的關鍵在于既有觀念上的偏差、權力上的有限、財力上的不足、操作上的無奈,更有經濟發(fā)展階段的必然性和利益多元化所帶來的難以調和的矛盾，干擾著城市規(guī)劃管理的運作,在這種利益的沖突面前我國城市規(guī)劃管理顯得極其脆弱無力[11]。城市規(guī)劃管理部門在社會諸利益的平衡中無法確保城市“公平”發(fā)展,更有甚者使我國城市規(guī)劃管理往往成為城市發(fā)展的“門檻”。如何確立新形勢下城市規(guī)劃管理的地位與作用,最大限度地發(fā)揮規(guī)劃管理的調控作用,是實現城市規(guī)劃自身價值的關鍵所在。
城市規(guī)劃項目管理是以城市規(guī)劃為對象，用項目管理的方法，對城市規(guī)劃實施的全部活動所進行的決策、協(xié)調和控制行為，它是“一個復雜綜合的有機整體的系統(tǒng)管理，是一個多層次、分系統(tǒng)，從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網絡”[12]。這一管理過程可以歸納為“研究對象的本土化(局部問題)，研究方法的規(guī)范化(在認識論指導下普遍接納的研究方法的采用)，研究結果的實效化(提高本土管理績效)”。這種方法的具體實施，還有待于進一步的研究[13]。
一、長春城市性質與總體布局
（一）長春城市性質
長春市是吉林省省會，全國重要的汽車工業(yè)、農產品加工業(yè)基地和科教文貿城市。至2020年，把長春建成經濟實力較強、社會文明進步、科學技術先進、城市布局合理、基礎設施完善、生態(tài)環(huán)境良好的開放型、多功能、具有北方特色的區(qū)域性中心城市。
（二）城市總體布局
中心城區(qū)的城市形態(tài)采用''''分散組團式''''布局，由以建成區(qū)為主的中心團和規(guī)劃建設的外圍組團(興隆團、富鋒團、凈月團)組成。中心團與外圍組團間設置綠化隔離帶，創(chuàng)造良好的城市生態(tài)環(huán)境。城市結構為''''多中心分區(qū)式''''結構，其中：中心團分為中心分區(qū)、二道分區(qū)、鐵北分區(qū)、綠園分區(qū)、汽車廠分區(qū)和南湖分區(qū)，外圍三個組團各構成一個分區(qū)，每個分區(qū)都具有獨立的配套服務設施。規(guī)劃將與城市的經濟社會發(fā)展相協(xié)調，調整城市建設用地布局結構，控制中心團的開發(fā)強度，并采取有效措施將城市建設重點逐步從中心分區(qū)向外圍分區(qū)轉移，完善各分區(qū)功能，使人口和產業(yè)達到合理布局。
二、長春市城市總體規(guī)劃（2005-2020）
（一）總體思路：
從長春經濟和社會發(fā)展面臨的問題出發(fā)，提出調整和優(yōu)化產業(yè)結構的思路；從目前存在和未來發(fā)展可能面臨的問題入手，關注城市空間布局對區(qū)域經濟發(fā)展、產業(yè)結構優(yōu)化和社會進步的支撐；以建設生態(tài)園林城市為目標，提出城市生態(tài)保護和建設的策略，構筑城市整體的城市生態(tài)空間結構；以公共交通為導向，適應城市機動化的發(fā)展趨勢，構筑城市綜合交通體系；隨著城市擴大和多元化的進程，創(chuàng)造分區(qū)發(fā)展和城市整體發(fā)展共贏的局面；延續(xù)城市格局，保持城市特色，創(chuàng)造良好的城市空間環(huán)境；適應地方資源特點的能源約束條件，建設完善的基礎設施支撐體系。
（二）空間布局：
1、劃區(qū)城鎮(zhèn)空間組織體系：按照“一城、一區(qū)、十組團、九城鎮(zhèn)四個層次，實施分類指導。“一城”為主城，“一區(qū)”為雙陽城區(qū)，“十組團”為凈月組團、富鋒組團、興隆組團、合心組團、勸農山組團、奢新組團、雙營組團、英俊組團、機場服務組團、蘭家組團，“九城鎮(zhèn)別為泉眼鎮(zhèn)、永春鎮(zhèn)、樂山鎮(zhèn)、新湖鎮(zhèn)、山河鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)、鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)、四家鄉(xiāng)、齊家鎮(zhèn)。
2、城市結構：形成“雙心、兩翼、多組團”的城市空間結構?！半p心”指疏解城市中心區(qū)部分職能，形成中部和南部兩處城市中心。調整中部城市中心職能，重點發(fā)展商貿、文化、娛樂等傳統(tǒng)服務業(yè)；建設南部新中心，引導與支持行政辦公、文化體育設施以及金融保險、電子商務等現代服務業(yè)在南部中心相對集聚；“兩翼”指城市西南翼形成以汽車、高新技術產業(yè)為核心的城市發(fā)展空間，東北翼形成以傳統(tǒng)產業(yè)和玉米加工業(yè)為核心的城市發(fā)展空間；“多組團”指重點加強凈月組團、富鋒組團、興隆組團的建設，與主城共同構成聯系緊密、分工有序、協(xié)調發(fā)展的城市空間。
三、長春市城市規(guī)劃實施效果與影響：
新一版城市總體規(guī)劃已初步進行了論證，并得到了建設部專家的認可。在該規(guī)劃的影響下，長春市土地利用總體規(guī)劃也開展了修編的工作，各區(qū)、各開發(fā)區(qū)的分區(qū)規(guī)劃和28項專項規(guī)劃的也在進行當中。目前，許多城市設施建設和城市開發(fā)項目，都有序的安型一般總體規(guī)劃進行。
規(guī)劃實施期間，長春建設改造主次干道50多條，1787條巷道舊貌換新顏，實施了九大區(qū)域亮化工程……新建了交通、市政、公用、環(huán)保等重點工程120多項，累計完成城市基礎設施和房地產開發(fā)投資500億元，成為長春市歷史上城市建設任務最重、困難最多、投入最大、發(fā)展最快的時期。以下是規(guī)劃后的部分效果與影響：
（一）建設改造50多條主次干道
五年來，長春市城市建設緊緊圍繞支持一汽發(fā)展、開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)和鐵北老工業(yè)基地改造，先后建設改造了亞泰大街、人民大街、吉林大路、三環(huán)路等50多條主次干道；建成了集購物、休閑、娛樂、信息交流于一體的長江路步行街；同時規(guī)劃建設了長春大橋、興業(yè)立交橋、長沈路橋等大中橋梁12座；對人民大街、解放大路、吉林大路、東盛大街、建設街、安達街、開運街等400多條道路進行了大中修；改造了人民大街南出口、102國道長沈公路、吉林大路、長吉北線、長吉南線、北亞泰大街6個城市出入口，提高了道路通行能力和承載能力。
（二）房地產開發(fā)面積2500萬平方米
長春市大力實施以棚戶區(qū)改造為重點的房地產開發(fā)工程，引進了大連萬達、深圳萬科、上海綠地、天安、融創(chuàng)等外埠較大的開發(fā)企業(yè)，先后改造了二道區(qū)吉林大路兩側等大片棚戶區(qū)，建成了“長春明珠”、“萬科城市花園”、“長春上海城”、“天安第一城”、“融創(chuàng)上城”等規(guī)模較大、環(huán)境優(yōu)良、配套齊全的住宅小區(qū)。城區(qū)每年房地產開發(fā)施工面積500萬平方米左右、竣工面積300萬平方米左右，改善了市民的人居環(huán)境。
（三）改造巷道1787條
近幾年，長春市以人為本，加大了巷道的改造力度，“十五”期間共改造巷道1787條，極大地改善了市民的出行條件。同時，完成了9大區(qū)域的亮化工程，目前，長春市已有路燈53113盞，為市民夜間出行提供了方便。
（四）綠化覆蓋率達41．5％
規(guī)劃期間，長春加大了環(huán)境治理力度，城市環(huán)境日新月異。五年間，長春市建成了日處理能力15萬噸的西郊污水處理廠和日處理能力2．5萬噸的雙陽污水處理廠；對伊通河城區(qū)段進行了綜合整治，實施了串湖區(qū)域治理工程，串湖治理工程中的重要組成部分溪園將于今年6月竣工。長春市還規(guī)劃建設了占地93萬平方米的長春世界雕塑公園，目前，有來自世界130個國家和地區(qū)的藝術大師們精心打造的341件雕塑精品陳列園中，使長春成為國內世界各地雕塑作品最多的城市。同時實施了“一環(huán)五帶”綠化建設工程，建成了自由大路、新發(fā)路等一批綠化精品街路，改造了南湖公園、勝利公園和人民廣場、西安廣場等主要公園（廣場），城區(qū)每年新增綠地200公頃以上，2005年綠化覆蓋率達到41．5％。
（五）16條主要街路安裝路燈
長春市還將對16條主要街路和333條巷道安裝路燈，到06年底，長春市二環(huán)以內全部亮了起來。這16條主要街路包括和順街、農安南街、農安北街、惠工路、四通路、安樂路、公平路、遠達大街、天光路、通安街、柳影路、解放大路、自由大路、亞泰大街、建民路和繁榮路。
（六）45.61平方公里面積要亮化
長春市對亞泰大街、長春大街、伊通河以東、自由大路以北、東環(huán)城路以南、東環(huán)城路以西區(qū)域和開運街、南環(huán)城路以東、靖宇街、衛(wèi)星路、開宇街、南環(huán)路以北、臨河街以西、寬平大路以南、南湖大路以南、自由大路以南區(qū)域，共45.61平方公里面積進行亮化。據相關工作人員介紹，整個室外照明工程預計總投資將達到7000多萬元。
四、規(guī)劃中的特色與創(chuàng)新：
本次規(guī)劃修編以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本，體現“五個統(tǒng)籌”，立足當前，面向未來，突出重點，持續(xù)發(fā)展，努力構建和諧社會，不斷提高城市綜合競爭能力。
（一）統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展。
規(guī)劃從分析環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)、省域范圍、市域范圍的角度出發(fā)，明確長春市在不同層面的定位、發(fā)展策略。規(guī)劃期內，要面向國內外，積極推進與東北中心城市的經濟合作與協(xié)調發(fā)展；塑造與吉林省中部城鎮(zhèn)群之間的緊密聯系，加強與吉林省中部地區(qū)在產業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)建設、環(huán)境保護、基礎設施布局等方面的協(xié)調發(fā)展，進一步增強長春市作為吉林省中部城鎮(zhèn)群核心城市的綜合輻射作用。
（二）加強生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃、資源節(jié)約保護利用規(guī)劃，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。
針對經濟發(fā)展與資源、生態(tài)之間的矛盾，規(guī)劃明確提出未來長春市資源生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略。第一、實現生態(tài)保護與生態(tài)建設相結合，重點加強生態(tài)建設；第二、促進水資源戰(zhàn)略性轉變，提高用水效率，維持水系系統(tǒng)完整性；第三、培育資源節(jié)約型生產和生活方式，提高資源重復利用率；第四、貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護”的總原則，妥善處理經濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的關系，轉變土地利用方式，促進土地集約利用和優(yōu)化配置。第五、不斷改善人居環(huán)境，加強市政基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設，創(chuàng)建生態(tài)園林城市。
（三）實行規(guī)劃區(qū)范圍內全覆蓋規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
規(guī)劃在保護自然生態(tài)環(huán)境基礎上，重點突出中心城區(qū)職能、空間結構的調整與優(yōu)化，合理確定和強化各組團產業(yè)依托，切實改善城鎮(zhèn)生產、生活環(huán)境，推進村屯用地結構性調整。規(guī)劃期內，逐步實現退宅還耕、退宅還林，促進農村人口向中心村、城鎮(zhèn)、組團集中；逐步縮小城鎮(zhèn)與中心城區(qū)的差距，促進小城鎮(zhèn)由數量型向質量性轉變；逐步發(fā)展壯大組團，與中心城區(qū)形成聯系緊密、資源互補的城市空間。最終實現城鄉(xiāng)一體、協(xié)調共生的城市發(fā)展格局。
（四）突出社會公益設施建設，統(tǒng)籌經濟與社會發(fā)展。
規(guī)劃健全各類公共服務設施，建立合理的級配體系；發(fā)揮公共投資導向性作用，促進規(guī)劃區(qū)空間結構的形成和發(fā)展；進一步完善中心城區(qū)省會服務職能，加強現有城市中心的商業(yè)、文化娛樂等公共服務職能；努力促進以信息、金融等現代服務業(yè)為主的南部新中心的形成；結合市級文化、會展、體育等專項服務中心的設置，帶動分區(qū)級中心形成與發(fā)展；以建設文化名城為目標，促進公益性文化事業(yè)繁榮興旺，推動經營性文化產業(yè)蓬勃發(fā)展，全面提高社會文化生活質量，發(fā)揮出長春市作為省域文化中心的輻射作用。
（五）創(chuàng)建“流綠都市”，提高城市品位，統(tǒng)籌國內發(fā)展與對外開放。
規(guī)劃以創(chuàng)造“流綠都市”為目標，調整優(yōu)化城市綠地系統(tǒng)，加強環(huán)城綠帶、水系綠化、生態(tài)廊道、低密度空間建設，提高城市綠地的比例，改善城市環(huán)境質量。利用現有景觀要素，保護、延續(xù)和發(fā)揚長春市傳統(tǒng)景觀特征，保持城市“疏朗、大氣、通透、開放”整體空間意象。
（六）明確城區(qū)發(fā)展方向，促進分區(qū)發(fā)展。
為加快經濟發(fā)展，促進城區(qū)、開發(fā)區(qū)和縣域經濟發(fā)展，在開展大量前期研究的基礎上，提出了各城區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向和功能定位。
五、城市規(guī)劃中應該注意的問題
（一）嚴格控制城市人口和建設用地規(guī)模，保護耕地，節(jié)約用地。要嚴格保護劃定的基本農田保護區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要相對集中發(fā)展。
（二）加強城市基礎設施的建設。要搞好城市綜合交通規(guī)劃和公路主樞紐規(guī)劃，積極發(fā)展公共交通，控制好鐵路線路及場站建設用地和機場的發(fā)展用地及凈空條件。要重視解決城市缺水問題，堅持開源和節(jié)流并重的原則，節(jié)約用水，在產業(yè)結構、用地結構調整方面要充分考慮城市實際供水能力，以保證各項事業(yè)順利發(fā)展。按照《總體規(guī)劃》要求，建設好以城市防洪為重點，包括抗震、消防等的城市綜合防災系統(tǒng)，確保城市安全。
（三）做好歷史街區(qū)及文物保護單位的保護工作。要加強對各級文物保護單位和歷史街區(qū)及其周圍環(huán)境的保護。要重視城市設計，充分發(fā)揮長春市園林綠化的優(yōu)勢，本著尊重自然、尊重歷史的原則，精心塑造建筑別致、街景獨特、環(huán)境優(yōu)美的園林城市形象。
（四）大力保護和改善生態(tài)環(huán)境。要優(yōu)化產業(yè)結構，按《總體規(guī)劃》的要求調整不合理的工業(yè)布局。進一步調整能源消費結構，提高使用清潔能源的比重，發(fā)展集中供熱，加強對汽車尾氣的治理，綜合整治大氣污染。加快城市污水集中處理設施和城市垃圾無害化處理設施的建設。要保護好已有植被和各組團之間生態(tài)防護綠化帶，進一步提高城市綠化覆蓋率。要加強城市環(huán)境綜合整治，改善城市生態(tài)環(huán)境。
摘要：文章以浙江省海鹽縣為例，分析了在新形勢下長三角地區(qū)中小城市發(fā)展的背景、機遇和挑戰(zhàn)，并提出了規(guī)劃編制中存在的問題以及在規(guī)劃編制中應突出的重點，提倡發(fā)揮控制功能以指導城市健康發(fā)展。
關鍵詞：網絡型城市；規(guī)劃編制；城市特色；海鹽縣
根據嘉興市的發(fā)展目標，未來5年嘉興市將基本確立作為區(qū)域交通樞紐的重要地位，成為一座以“一主五副一新城”為主框架的現代化網絡型大城市到2011年，全市城市化水平達到60%以上，到2020年，城市化水平超過70%。
海鹽縣作為這一現代化網絡型大城市主框架下的副中心該如何對自身正確定位，充分利用自身的優(yōu)勢，抓住機遇，承擔好自己在區(qū)域中的角色，使城市的發(fā)展實現有效的飛躍?，F從城市規(guī)劃的編制、管理等方面作一探討。
一、海鹽縣現狀分析
海鹽縣位于浙北杭嘉湖平原，處在嘉興市域東部，東南瀕臨杭州灣，西與海寧毗鄰，北與嘉興秀洲區(qū)、平湖接壤，陸域總面積529.73平方公里，屬浙江省嘉興市下轄五縣市之一。
（一）背景
1．長三角經濟區(qū)聯動發(fā)展，城市區(qū)域化、區(qū)域城市化日益突出；嘉興現代化網絡型大城市整體發(fā)展的要求。
2．交通區(qū)位條件的改變：杭州灣跨海大橋、杭浦高速、海鹽港區(qū)的建設以及各級航道的改造建設。
3．海鹽自身發(fā)展的要求：向工業(yè)化后期邁進。
（二）面臨的機遇和挑戰(zhàn)
1．縣域內交通基礎設施大建設的到來。杭州灣跨海大橋極其北岸連接線、紹嘉高速跨海大橋、杭浦高速公路等的規(guī)劃建設，使海鹽成為滬－杭－蘇－甬四大城市的一小時交通運輸中心，由交通末梢變?yōu)榻煌ü?jié)點的“雙刃劍”效應。
2．全國重要核電基地所在地。核電對海鹽的經濟總量的增長作出了重大貢獻，并對本地的科技、商貿、建筑行業(yè)祈起到一定推動作用，但影響了主城區(qū)向南發(fā)展。
3．城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡。對于實現城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了有利條件，但不利于增強海鹽中心城鎮(zhèn)的帶動能力和集聚能力，難以形成有序的整體發(fā)展格局，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
4．新一輪產業(yè)轉移的到來。得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和相對低廉的文化、勞動力、土地等成本優(yōu)勢，是承接產業(yè)轉移的絕佳地。
二、規(guī)劃編制狀況
（一）初步形成較完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系
2000年以來，海鹽縣的城市規(guī)劃編制工作取得了突出的成果。近年來，縣政府投入了大量的資金，分別組織編制完成了《海鹽縣城市總體規(guī)劃》、《海鹽縣域總體規(guī)劃》以及城東、城西、城南、城北、中心區(qū)控制性詳規(guī)、大橋新區(qū)控制性詳規(guī)，城區(qū)可開發(fā)建設區(qū)域控制性詳規(guī)覆蓋率達到了90%以上；完成了《海鹽縣城市交通專項規(guī)劃》、《海鹽縣綠地專項規(guī)劃》等專項規(guī)劃；下轄各建制鎮(zhèn)完成了總體規(guī)劃的編制或調整，村莊布點規(guī)劃和建設規(guī)劃也已完成，初步形成了縣域總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃、城市設計相配套的城市規(guī)劃編制體系，為規(guī)劃審批、管理和執(zhí)法監(jiān)督提供了依據，為海鹽城市建設和經濟發(fā)展提供了超前服務。
（二）規(guī)劃編制方面存在的問題
1．《海鹽縣城市總體規(guī)劃》急需修編：上一輪總體規(guī)劃于2001年開始編制，于2003年編制完成。由于編制年代較早，杭州灣跨海大橋、杭浦高速、紹嘉高速、杭州灣圍墾工程等方面的不確定性或基礎資料的相對薄弱，使得在總體規(guī)劃編制中對城市的性質、發(fā)展目標和功能定位以及產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等方面的分析研究不夠全面，內容有所缺失，且與該輪總體規(guī)劃相配套的近期建設規(guī)劃已過時效，故海鹽城市總體規(guī)劃的修編及近期建設規(guī)劃的編制迫在眉睫。
2．部分控規(guī)的調整和完善：一是因編制的年代、設計單位的不同及時間要求等各方面的因素，原有各地塊控規(guī)不同程度存在道路管線的銜接不順暢、一些基礎設施沒有實現共享、地塊的功能定位不夠合理、在城市總體中的職能分工不明確等問題，編制的內容和深度也未達到新的城市規(guī)劃編制辦法的要求。如城東區(qū)控規(guī)編制時尚無圍墾項目，故沒有涵蓋圍墾區(qū)；城南新區(qū)和城西區(qū)的次干道和支路在道路定位、路幅、管線綜合方面存在問題等。二是對城市肌理及城市特色的研究缺乏。控制性詳細規(guī)劃過分追求“可操作性”，只滿足開發(fā)建設的基本功能，而對城市景觀和人的行為環(huán)境較少涉及。由于沒有與城市設計很好地結合，易造成城市景觀混亂，城市特色消失。三是控制性詳細規(guī)劃編制時忽略整體控制，只專注地塊控制，妥協(xié)于市場選擇的無序性和隨意性，造成規(guī)劃管理的混亂；且由于缺少對政策與經濟的研究，使規(guī)劃成果缺乏科學依據。為了增強規(guī)劃的科學性、合理性、可行性、可操作性，必須在城市規(guī)劃編制階段加強經濟分析工作，使城市規(guī)劃具有堅實的經濟基礎。四是在規(guī)劃編制過程中，對控制指標的制定重視不夠。導致控制指標直接套用國家、省、市有關規(guī)范、規(guī)定等，或憑“拍腦袋”制定控制指標，而缺乏認真、仔細地研究。因此規(guī)劃編制缺少技術支撐，規(guī)劃深度不夠。如：居住用地的建筑密度、容積率等指標按照國家規(guī)范《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》相應指標直接確定，而不考慮規(guī)劃地塊的用地面積大小以及所處的位置。五是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控規(guī)編制還未全面展開，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性和可變性較大。所以在縣域總規(guī)和城市總體規(guī)劃的指導下，應對各控規(guī)進行梳理、調整和完善和補充。
3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的調整和完善：在縣域總規(guī)的指導下，根據縣域總規(guī)所確定的空間發(fā)展戰(zhàn)略和目標，進一步明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位和職能，在規(guī)劃政策方面加強對重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度。根據長三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展特點和海鹽地域面積小，人口規(guī)模小的實際情況和交通發(fā)達的特點（縣城到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)半小時經濟圈），鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地均衡無法套用城市用地均衡要求，在海鹽目前的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地占有的面積較大，而居住和公共設施用地占有的面積較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當于工業(yè)功能區(qū)的特點，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的出路。
4．村莊布點規(guī)劃和建設規(guī)劃有待完善：海鹽的村莊布點規(guī)劃由于時間要求緊以及政策上的不連續(xù)性導致村莊規(guī)劃存在一些問題：一是可操作性不夠，由于村莊規(guī)劃全面鋪開過速，在技術、政策等方面存在經驗不足，導致在規(guī)劃編制工作上調查、分析、研究不夠，布點規(guī)劃可操作性不理想。二是村莊規(guī)劃缺乏特色，例如海鹽縣內有蠶區(qū)、棉區(qū)、水稻區(qū)、漁區(qū)、山地種植區(qū)、畜牧養(yǎng)殖區(qū)等不同特色的村莊，這些地區(qū)村莊的集聚方式、布局方式、建筑形式、傳統(tǒng)習俗都存在著不同，未能在規(guī)劃中充分加以考慮。三是對于新老村莊的舍取未作充分考慮和斟酌。
三、規(guī)劃編制必須注重城市特色的塑造
城市特色是指一座城市的內容和形式明顯區(qū)別于其他城市的個性特征，是一個城市物質文明和精神文明水平的重要標志，它反映了城市特有的風采、特有的韻律，也是城市的精華和象征。中國的許多城市從來是甚具特色的，如山城重慶、古城西安、園林城市蘇州等，這些根據地理環(huán)境因地制宜的城市布局和鮮明特色，獨特巧妙、多樣統(tǒng)一的建筑風格，造就了它們今日的輝煌。雖然經濟和建筑科技全球化趨勢不可逆轉，但海鹽如同其它城市一樣，應該懂得保護城市風貌和城市特色。
（一）加強城市設計
環(huán)境景觀作為現代城市設計的重要組成部分正越來越受到社會各界的重視，城市建設的重點已經有原來的標志性建筑轉向環(huán)境景觀的改造。
城市設計應與控制性詳細規(guī)相結合，在城市重要地塊如主要商業(yè)街區(qū)、商務區(qū)、廣場或重要城市節(jié)點應作城市設計，這樣能使控規(guī)強制性要求和相關指標表現得更為直觀，且能使不同相鄰地塊在城市景觀和建筑形式上更為協(xié)調。
城市設計在一定程度上應體現城市的記憶。在老城區(qū)應體現城市的文脈，保持地方文化的歷史連續(xù)性，其設計應采取保留與具象的原則。在新城區(qū)城市設計受到的約束較少，可以采取意象或抽象的表達手法體現城市記憶。
（二）注重城市空間設計
海鹽縣城具有獨特的江南水鄉(xiāng)小鎮(zhèn)的韻味，體現了幽靜和舒適、干凈，不顯得喧嘩和嘈雜，主要在于城市的尺度把握的較好，包括道路的尺度、建筑的高度和水系的密度等方面沒有大的破壞。但隨著舊城改造的加快，這一平衡存在危險，必須引起重視。如市河鹽嘉塘的街道海濱路和朝陽路的路幅以及兩岸的建筑的高度較為適宜，相對來說一號地塊（老世紀聯華商主樓）和中茂花園的改造尺度是這一路線上的敗筆，應引以為戒。
（三）注重城市色彩把握
筆者不提倡采用城市主導色彩這一類提法，筆者認為當今存在城市主導色彩的城市均有一定歷史，其產生的原因不外乎兩個，統(tǒng)治階級統(tǒng)治的需要或就地取材方便使然。當今的城市應該是體現活力和色彩的，但應當對城市色彩予以重視和研究。類似海鹽這樣的江南小鎮(zhèn)，在老城區(qū)即環(huán)城河以內應體現城市的文脈，保持地方文化的歷史連續(xù)性，以灰色系為主；在新城區(qū)，色彩的運用可制約因素較少，只要與環(huán)境景觀設計相協(xié)調即可。
（四）充分把握體現地域特色
過去在城市性質和發(fā)展目標只注意把握了江南水鄉(xiāng)、文化名城而忽視了縣城濱海這一特色和資源的利用?，F政府已充分認識到了這一重要性，濱海產業(yè)帶的發(fā)展、臨港產業(yè)的鼓勵開發(fā)、濱海港區(qū)規(guī)劃和濱海新城規(guī)劃的編制，將使海鹽步入一個新階段。
四、結語
從城市規(guī)劃的效能來看，城市規(guī)劃的制定不應停留在對遠期目標的設定和土地使用方面，而要注重規(guī)劃體系的完善以及實施性規(guī)劃和開發(fā)控制體系的銜接。而規(guī)劃體系的完善和科學合理的各類、各層次規(guī)劃是城市健康有序發(fā)展的前提，城市發(fā)展最終是受經濟發(fā)展制約，并與經濟發(fā)展相適應的。海鹽應抓住現有的機遇，不斷完善規(guī)劃體系和各類、各層次規(guī)劃，為海鹽縣城鄉(xiāng)建設的發(fā)展、騰飛打好基礎。
在我國長達2.2萬公里的沿邊開放地區(qū)，分布著眾多的邊境城市，這些城市既是我國內陸邊境地區(qū)國土資源開發(fā)與經濟建設的據點，也是對周邊國開放的窗口，當前嶄新的國際、國內環(huán)境為沿邊開放地區(qū)城市的發(fā)展帶來的前所未有的機遇，了帶來了相應的新問題，積極探討沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題及相應對策，無疑對促進沿邊開放地區(qū)發(fā)展具有重要的現實意義。
一、背景考察
長期以來，我國沿邊地區(qū)作為邊遠地區(qū)，受國際關系，方針政策等條件因素的影響，遠離國家經濟建設中心，其經濟發(fā)展未能與全國經濟發(fā)展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠成為沿邊地區(qū)發(fā)展的區(qū)位劣勢。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿邊地區(qū)大部分成為貧困落后地區(qū)，國家每年需提供大量的財政補帖。沿邊地區(qū)城市化進程緩慢，城市化水平低下。
“十一界三中全會后”，我國實行對外開放的政策，特別是沿邊各地區(qū)實施“南聯北開、東進西出、全方位開放”戰(zhàn)略方針的實施和近幾年中國與周邊國家關系緩和和正?；寡剡叺貐^(qū)成為與我國南方廣東等沿海地區(qū)開放門戶相對應的發(fā)展對外貿易、經濟交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠這一劣勢轉化為區(qū)位優(yōu)勢。使沿邊地區(qū)、城市同沿海地區(qū)、開放特區(qū)一樣，成為我國大陸最具開放開發(fā)潛力、發(fā)展力的區(qū)域和城市。
沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的發(fā)展方向分析
社會主義計劃經濟社會主義市場經濟
規(guī)劃目的計劃的深化與繼續(xù)合理布局項目，主要為生產服務――貫徹規(guī)劃（貫徹規(guī)劃原則與國標）與計劃相輔相成既為吸引外資、經濟發(fā)展服務也為創(chuàng)造好的人居環(huán)境服務――研究型規(guī)劃（研究預測疏導綜合發(fā)展問題）
規(guī)劃背景影響因素單一性、封閉型復雜性、開放性
把握因素的程度確定性不確定性
對象主體政府與官員除政府官員外，新增房地產商、企業(yè)家等
城市建設投資渠首國家投資（目光向上）國家、集體、個人一齊上，還有外商投資（目光上下、內外結合）
土地利用制度主要為單純的物質形態(tài)規(guī)劃有償使用
規(guī)劃核心內容行政手段為主注重綜合性的超態(tài)規(guī)劃
規(guī)劃措施行政手段、經濟手段、法律手段、社會手段并重
沿邊地區(qū)城市發(fā)展的動力由比較單一的戍邊、開發(fā)邊境資源的據點向比較多元化的邊境經濟合作區(qū)建設、邊境貿易為導向的多層次的經濟技術合作、大通道的建設、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開通、沿邊開放城市的建設等方向轉化，社會主義市場經濟對沿邊地區(qū)城市規(guī)劃對城市規(guī)劃工作的影響是全方位的，現僅就主要內容概括如下：
由此可見，沿邊地區(qū)的城市規(guī)劃工作因沿邊地區(qū)及城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展而面臨著嶄新的、前所未有的系列問題，須適時提出新對策。
二、問題審視
問題之一：城市發(fā)展方向雷同化
長期以來，邊境城市建設還未能統(tǒng)盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮(zhèn)的直接腹地，由市、縣、國營農場、森工局林場等條塊分割的體制構成，地方利益的傾向，各自為政的開發(fā)方式，使邊境城鎮(zhèn)各項事業(yè)規(guī)劃和建設發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整體效應；由于邊境地區(qū)開放較晚，開發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮(zhèn)，致使工業(yè)基礎薄弱，經濟效益差，第三產業(yè)及科技文化落后，邊境城市實力較弱，一般均為小城鎮(zhèn)。改革開放以來各城急功近利，忽視城市性質的深入研究，致使多數城鎮(zhèn)發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、“商貿城市”、“農副產品加工”城市等。
問題之二：城市規(guī)劃與發(fā)展單純注重經濟效益
當前許多邊境城鎮(zhèn)在規(guī)劃與開發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針（房），眼前雖然利潤可觀，但人居環(huán)境差，城市交通對策等大城市問題提前在黑河、綏芬河等沿邊開放城市（小城市）出現。
問題之三：重開發(fā)區(qū)輕老城區(qū)
盡管出于加快招商引資步伐，改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少邊境城鎮(zhèn)紛紛脫離老城區(qū)避建邊境經濟合作區(qū)，致使老區(qū)規(guī)劃建設脫節(jié)，開發(fā)區(qū)熱問題不少。
問題之四：影響規(guī)劃的不定性因素太多，規(guī)劃人員進退維谷
由于受社會主義市場經濟體制的影響，邊境城市規(guī)劃與發(fā)展在項目的性質、規(guī)模、發(fā)展數量與速度等方面均存在著從多的不定性，作為計劃的繼續(xù)和深化的城市規(guī)劃的適應性已不復存在，按傳統(tǒng)規(guī)劃模式規(guī)劃人員難以搞出既令地方領導滿意，雙能通過專家評審的規(guī)劃方案。
問題之五：缺乏城市特色
近年來邊境城鎮(zhèn)的建設一哄而上，在缺乏城市設計與風貌景觀總體規(guī)劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現象大有一發(fā)展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利于我國樹立對外開放的良好形象，也不利于創(chuàng)造陶冶居民良好的城市文化氛圍。
問題之六：技術落后，規(guī)劃方法陳舊
由于，缺乏設備、資金、人才等因素，致使邊境地區(qū)規(guī)劃在理論、方法、技術仍沿用50年代以定性設計為主的狀況，已遠不適應改革開放的需要，急待解決。
問題之七：規(guī)劃缺乏民眾參與
當前邊境地區(qū)城市規(guī)劃基本上屬于領導與專家規(guī)劃，以人為主題的規(guī)劃思想在邊境地區(qū)剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規(guī)劃意識差。
問題之八：忽視對應國家對應城市的研究
知已知彼能戰(zhàn)而不殆，但由于多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利于與對方城市取長補短的發(fā)展有機聯系。
問題之九：缺乏對國外邊境城市規(guī)劃的系統(tǒng)研究和引以為戒
國外邊境城市的發(fā)展模式應為我國沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。
問題之十：土地基本無償使用與土地有償使用的盲動性。
當前沿邊開放地區(qū)城市土地基本上所處于無償使用狀態(tài)，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉讓已出現很多問題。
三、對策思考
對策之一：我國邊境長2萬多公里，邊境城鎮(zhèn)建設發(fā)展的個性大于區(qū)性。地域性即是邊境城鎮(zhèn)得以存在、發(fā)展的個性。
如以黑龍江省邊境城鎮(zhèn)為例，強調宏觀的區(qū)域分析，應著眼邊境地區(qū)開放地區(qū)對內與全省、東北經濟區(qū)、全國，對外與俄羅斯遠東與西伯利亞地區(qū)、東北亞地區(qū)、亞太地區(qū)乃至世介經濟地帶之間的宏觀地域關系，摸清邊境城鎮(zhèn)的位置與交通信息條件的特點與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮(zhèn)所處的經濟地理位置與交通運輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路、公路之分，其歷史基礎與現狀態(tài)勢、社會經濟條件、交通運輸與口岸環(huán)境等基礎設施條件也不盡相同，因此，必須通過對比等分析論證，才能明確口岸城鎮(zhèn)的地域分工，鄧其在不同層次地域范圍中的地位及應該承擔的任務，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調整口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展性質、規(guī)模及其總體布局提供切實的區(qū)域依據，為口岸城鎮(zhèn)開發(fā)、建設在南聯北開的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地因時制定，進而避免與諸多口岸城鎮(zhèn)在發(fā)展項目上雷同或一哄而上，避免造成盲動的損失。
對策之二：強調經濟、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一
妥善處理好邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設的經濟效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益為中心，創(chuàng)造市場發(fā)育的規(guī)劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮(zhèn)基礎設施，雙要節(jié)約土地少占良田，還要積極控索土地及基礎設施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃成為邊境城鎮(zhèn)成長發(fā)育為市場經濟服務的指南書和科學蘭圖。
其次，要為邊境城鎮(zhèn)居民和到邊城從事經營活動的客商規(guī)劃創(chuàng)造一個工作、生活、游息都方便、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿足邊城人民隨著邊境城鎮(zhèn)經濟發(fā)展而不斷提高的物質和精神生活水平，確定一個因地制宜的、點、線、條、塊、面有機聯系的綠化生態(tài)系統(tǒng)，從而使邊境城鎮(zhèn)成為能予防減少和克服環(huán)境污染、促進邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域經濟、技術、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城。
對策之三：強調規(guī)劃與發(fā)展的整體性，重視協(xié)同好老區(qū)和新區(qū)的關系
當前在新的形勢下，邊境城鎮(zhèn)在老區(qū)改造和開發(fā)區(qū)（實質是新區(qū)）建設上都存在著新問題，老城區(qū)挖潛改造的潛力和步伐與新區(qū)拓展應因地制宜按著《城市規(guī)劃法》所確定的基本原則為準繩，切忌盲動，應以老城區(qū)改建為依托，適當開發(fā)新區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一建設避免新的條塊分割的產生，也減少土良田的占用，提高老城區(qū)土地利用率。
對策之四：突出強調彈性，適應多變性
強調彈性規(guī)劃與設計，處理好影響邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的多情景問題，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃適應并服務于發(fā)展社會主義市場經濟的需要。
在大力發(fā)展社會主義市場經濟的前提下，邊境城鎮(zhèn)的建設發(fā)展過程中，存在著眾多的變化著的不定情景，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價值觀不同、將導致對合作與開發(fā)認識上的難以統(tǒng)一，開發(fā)問題單方難以確定，因此這些變化對規(guī)劃無疑將產生重大影響。
強調彈性設計，是針對傳統(tǒng)規(guī)劃“只集中預測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的，國境城鎮(zhèn)規(guī)劃在人口、用地規(guī)模的預測、總體布局與功能分區(qū)規(guī)劃等方面，應充分貿有余地保持活性，尤其是在用地布局上考慮“相容性”以綜合區(qū)替代功能區(qū)，以保證市場經濟條件下，發(fā)展項目難以確定，需要滾動發(fā)展，從而既能滿足現實建設需要，又有為遠期、遠景的發(fā)展奠定規(guī)劃軟環(huán)境，而且能增強邊境城鎮(zhèn)在國防等方面的應變能力。另外，在邊境規(guī)劃期限與實施程序上，應靈活貫徹《城市規(guī)劃法》及有關子法，規(guī)劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標體系的展開，因時制宜分期滾動實施。
對策之五：因地制宜，創(chuàng)造邊境城市特色與風貌
著眼邊境城鎮(zhèn)所在的微觀地域，處理好邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、建設與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、社會文化條件、經濟技術條件、歷史條件等的具體關系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚光大已有優(yōu)勢；進一步創(chuàng)造邊境城鎮(zhèn)的特色和景觀風貌。
對策之六：強調科學性、加強技術進步
加強規(guī)劃設計的科學性，合理運用現代城市和區(qū)域規(guī)劃理論和定性與定景相結合的方法，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃科學化、合理化的有效保障。
改革開放以來，我國的城市規(guī)劃工作有了很大進展，科學技術也取得了較大進步，城市規(guī)劃設計研究的手段在信息論、系統(tǒng)論、控制論和電子計算機等新技術的推動下，在信息儲存、統(tǒng)計分析和輔助設計等方面有了新開拓邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃一方面要適應我國城市規(guī)劃設計科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規(guī)劃科學技術提供實證。為此邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，首先要在系統(tǒng)論、信息論、決策論、控制論等現代科學理論和方法的指導下，建立邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃設計、管理、決策的信息反饋系統(tǒng)。
應在實踐中控索和總結一套適應邊境城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的實際操作方法，豐富和完善邊境城市規(guī)劃工作系統(tǒng)，以滿足邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃為市場經濟發(fā)展超前服務的迫切需要，應及時的反饋國內外政治經濟形勢等有關因素對邊境城鎮(zhèn)自身發(fā)展的影響等相關信息，及時調整、修改、充實、完善、提高邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的預見性和可操作性，以過程規(guī)劃和跟蹤規(guī)劃為各級領導決策當好參謀。
應構造邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的方案庫，應強調多方案比較和綜合平衡，以優(yōu)中選優(yōu)的原則適應多情景因素變化和有備無患觀點。
對策之七：建立民眾參與機制，創(chuàng)造參與環(huán)境
多創(chuàng)造民眾參與機會并形成制度。強調民眾參與強化社會民眾的規(guī)劃參與意識，對制定和實施邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃至關重要，世界許多城市的調查表明，若市民存在較強烈的主動參與意識，則規(guī)劃實施在組織管理上將十分順利，反之，則給規(guī)劃及實施帶來麻煩，甚至會拖延或阻礙規(guī)劃目標的實現。
強調公共參與，發(fā)揮共眾參與的自覺性、主動性和積極性，是體現新時期社會主義民主普遍性的需要，將“從群眾中來，到群眾中去”提高到“公眾主動參與規(guī)劃，規(guī)劃必須公眾參與”是真正體現“人民城市人民規(guī)劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應和促進公眾主動參與邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的意識，應注重以下四個問題。首先規(guī)劃決策和規(guī)劃編制者應進一步擴大邊境城鎮(zhèn)社會先遣隊是層及熱心邊城發(fā)展的海內外人士的公眾參與面，采取協(xié)商對話等多種途徑主動接納公眾的參與；其次，應貫徹《城市規(guī)劃法》的有關要求，提高整個社會的規(guī)劃透明度，形成寬松和諧的規(guī)劃環(huán)境，激發(fā)公眾的主動參與精神；第三，應普及城市規(guī)劃科學知訓，使公眾自學更新觀念，樹立全局觀念，未來觀念、深化規(guī)劃意識，提高規(guī)劃參與的科學性。
對策之八：強調宏觀與微觀對接與對等，主動為開放服務
強化對接性，是適應邊境城鎮(zhèn)所處位置的特殊性要求，適應雙方邊境區(qū)域經濟合作與發(fā)展的長遠需要。
首先應是宏觀戰(zhàn)略上的對接。沿海特區(qū)和城市發(fā)展的經驗告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門對接、廈門與臺灣對接后的規(guī)劃、建設與發(fā)展取得惹人矚目的成績。因此編制邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，應首先考慮我方邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域所面對的對方城鎮(zhèn)和區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略，如綏芬河等邊境城鎮(zhèn)所面對的俄羅斯遠東濱海邊疆區(qū)確定了建立國際自由貿易區(qū)為目標的“大海參崴規(guī)劃”，因此在編制綏芬河市總體規(guī)劃時，如不考慮與之對接的戰(zhàn)略，則難以從地域綜合協(xié)調的角度謀劃綏芬河市的外向型經濟建設與發(fā)展。
其次是微觀建設上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮(zhèn)的建設，黑龍江省黑河、撫遠、饒河、虎林等市、鎮(zhèn)結應的俄羅斯城鎮(zhèn)在人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設水平等方面均高于我方，這是涉及到國家形象的大問題。因此從國格心理角度出發(fā)，我方的邊境規(guī)劃建設水準起碼與俄方邊境城鎮(zhèn)相對接、對等，可見加強邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的微觀對接研究，對提高我省邊境城鎮(zhèn)的景觀形象，具有非常重要的作用。
對策之九：強調借鑒性，以國外邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展的經驗教訓為戒
“他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和發(fā)展經歷，為我國邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，提供了寶貴的經驗，為避免走彎路，應在充分的比較和借鑒中探索一條具有沿邊地區(qū)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。
例如，美――墨邊境地區(qū)已形成一個潛在的、爆發(fā)性的國際性城市化地區(qū)。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長，被稱為“國際化共性現象”，是典型的沿邊城市的增長到一定階段后，邊境地域逐漸一體現化且已加入到全球經濟體系之中，在此過程中邊境城鎮(zhèn)既發(fā)揮著積極作，同時也存在著不少問題，非常值得我們借鑒，以便超燧指導我方邊境城鎮(zhèn)與對方邊境城鎮(zhèn)“共生”的可能性與必要性，為科學預測邊境城鎮(zhèn)的未來提供研究背景。
對策之十：樹立土地經濟價值觀念，加強控制性規(guī)劃工作
應盡快轉變產品經濟觀念，樹立商品經濟觀念，要考慮城市土地的區(qū)位、使用性質、進行分等定級，在控制詳細規(guī)劃工作中加強經濟測算為廣辟城市建設資金渠道，增強城市發(fā)展“造血功能”奠定科學基礎。
沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作，是國家城市規(guī)劃工作的重要經濟部分，本文有關問題的探討僅系淺議粗見，只期對增加沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作的有效性而有所啟示，限于時間、水平，本文如有不妥之處懇請有關專家指正。
1規(guī)劃綜合管理單元單元產生的背景
由于城市建設的飛速發(fā)展，近年來，長沙中心城區(qū)、新城區(qū)各個區(qū)域的城市建設容量均尋求突破控規(guī)中規(guī)定的容積率，尤其是中心城區(qū)，新開發(fā)項目不斷突破原有容積率與建筑高度，導致中心城區(qū)人口規(guī)模不斷增長而帶來各種城市問題，這些問題的出現緣于城市規(guī)劃建設面臨各類不確定因素，既有城市土地經濟價值增長引領容量增長的內在因素，又有節(jié)約集約用地理念實施、農民安置和國企改制引發(fā)的社會穩(wěn)定等各種政策因素，更有現行控規(guī)編制技術不成熟、控制指標的確定缺乏科學性的技術因素。如何在未來紛繁蕪雜的不確定因素中尋求相對適度的框架減少不確定因素對規(guī)劃造成的沖擊與影響，規(guī)劃管理單元的概念應運而生，其核心目的是應對各種不確定因素提出的影響評價范圍，在適度的范圍內調控城市建設容量的增長，應對相對迅速、同時又呈現相對分散的城市開發(fā)建設行為不斷尋求突破規(guī)定容量的訴求，為城市規(guī)劃管理工作提供一個合理的研究范圍。
1.1基于城市規(guī)劃管理的角度
為了更有效地指導城市建設，越來越多的規(guī)劃編制完成，但是對于某一地塊而言，可能在不同的規(guī)劃中提出了不同的控制要求，這些不同的控制要求，有時不可避免地會發(fā)生沖突，而對于具體的規(guī)劃管理經辦人員來說，缺乏一個明確清晰的管理依據。因此，一方面，為了實現高效的規(guī)劃管理，需要建立一個統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺，將各類相關信息進行整理、歸類，對需要進行控制的內容一一明確，以便規(guī)劃管理有據可依。
第二方面，劃定規(guī)劃綜合管理單元，有利于規(guī)范規(guī)劃調整行為，以管理單元的控制要素為規(guī)劃管理的執(zhí)行依據，確保城市各類公共設施和市政設施的承載力在正常范圍之內，從而從根本上保證城市居民良好的生活環(huán)境。
1.2基于城市規(guī)劃編制的角度
基于城市規(guī)劃編制角度的指導意義，在于可以為詳細規(guī)劃提供較為詳細和系統(tǒng)的控制要求。在以往的詳細規(guī)劃編制過程中，由于缺乏“區(qū)域”控制的指導，導致各片控制性詳細規(guī)劃之間缺乏銜接，區(qū)域范圍內控制失調。而規(guī)劃綜合管理單元的劃定，則能從一定程度上解決這方面的問題。
2國內外相關概念解析
2.1國內外相關概念介紹（表1）
2.2借鑒與啟示（表2）
由上可見，國外以及國內各地的正在研究或已經實施的單元概念主要是體現了規(guī)劃單元作為城市管理基本單位的方面，再結合各地的現實情況，形成適合于當地的規(guī)劃管理體系。在單元的劃定方面大多結合當地的情況，根據一定的界線劃定原則（如：行政界線、行政街道、上層次規(guī)劃指導、自然界線、控規(guī)單元界線等），劃出一定的區(qū)域作為基本單元，再針對各個不同的單元制定相應的規(guī)劃控制要求，以對下一層次的規(guī)劃作為指導并便于城市規(guī)劃管理的實施。
綜上所述，將城市劃分為規(guī)模適度、界限明確的單元進行城市規(guī)劃管理已成為發(fā)達國家和地區(qū)城市的重要經驗。
3長沙市城市規(guī)劃綜合管理單元解讀
3.1長沙市規(guī)劃綜合管理單元概念界定
為了便于長沙市城市規(guī)劃管理，在長沙市行政區(qū)范圍內，以已編控規(guī)界限為基礎，劃分若干城市規(guī)劃綜合管理單元――規(guī)模適度，主導功能相對突出，具有穩(wěn)定可延續(xù)的邊界，適應城市發(fā)展需要的用地范圍――以便規(guī)劃管理部門進行對應管理。
3.2長沙市規(guī)劃綜合管理單元界線劃分
3.2.1規(guī)劃綜合管理單元界線的確定方法
（1）具有主導發(fā)展方向，同時具有合適的輻射范圍；
（2）主導功能相對突出，配套設施相對完善；
（3）地價相對接近，土地開發(fā)相對均質；
（4）被城市快速交通系統(tǒng)或主要干道圍合；
（5）被山體、河流等自然界線圍合；
（6）區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦等行政界線；
（7）學區(qū)、交通小區(qū)、停車、公共綠地等其他界線。
3.2.2規(guī)劃綜合管理單元界線劃分的影響因素
（1）與已有規(guī)劃及新編規(guī)劃的銜接。已有的上層次規(guī)劃中的相關規(guī)劃要求是基于更為宏觀層面的全局考慮，為了規(guī)劃綜合管理單元劃分的合理性，應對其相關的規(guī)劃要求予以落實。
（2）行政界線。行政界線是劃分規(guī)劃綜合管理單元的重要依據，考慮到城市規(guī)劃管理實施中的可行性，規(guī)劃綜合管理單元的界線一般不跨越行政界線。
（3）學區(qū)界線。學區(qū)是教育設施布點的專項劃分界線，是落實與評價教育設施配套體系的依據，也是本次研究中需要重點關注的界線之一，尤其是居住用地調整頻繁的情況下，教育設施影響評價范圍是制定規(guī)劃管理單元的主要依據之一。
（4）街道辦、居委會界線。社區(qū)與街道辦界線具有歷史遺留多種問題，許多界線依據原有自然界線進行劃分，但隨著城市的發(fā)展，這些界線很難再能適應管理的需要，有必要進行調整，社區(qū)規(guī)劃將是未來城市建設與管理的需要。
（5）交通小區(qū)界線。交通小區(qū)界線是針對交通分析和交通影響評價的專項界線，交通小區(qū)劃分也相對較小，相對控規(guī)分規(guī)而言，交通小區(qū)界線難以與控規(guī)、分規(guī)界線吻合，但作為完整的規(guī)劃綜合管理單元應處于多個交通小區(qū)覆蓋范圍中，不應出現管理單元跨越交通小區(qū)的現象，也就是說，同一交通小區(qū)只能出現在一個規(guī)劃管理單元當中。
（6）地價分區(qū)界線。規(guī)劃綜合管理單元劃分其目的之一是為規(guī)劃編制與調整提供論證范圍，地價同類區(qū)具有大致相同的土地價值潛力，對于密度分區(qū)的確定具有重要的參考價值，因此，本次規(guī)劃管理單元分界線應與地價分區(qū)界線相吻合。
（7）主導功能屬性的考慮。規(guī)劃綜合管理單元的劃定應考慮主導功能屬性的獨立性和相對完整性，將具有相對獨立功能的城市區(qū)域，如武廣高鐵客運站及其周邊地區(qū)、大學城地區(qū)劃分為獨立的規(guī)劃綜合管理單元；并應考慮其主導功能未來的發(fā)展態(tài)勢，將其周邊一定的區(qū)域也納入其規(guī)劃綜合管理單元范圍內，保證其主導功能有一定的發(fā)展空間。
4長沙市規(guī)劃綜合管理單元劃分的作用及意義
4.1規(guī)范規(guī)劃調整，確保城市規(guī)劃管理的貫徹實施
對規(guī)劃調整中調整較多的內容進行強制性控制，例如容積率、綠地等，避免因為局部利益的最大化而導致區(qū)域范圍內的功能失調。
4.2提高編制成果的科學性，真正實現其法定功能
建立規(guī)劃管理信息平臺，在管理單元內將以后在總體規(guī)劃指導下陸續(xù)編制的各類規(guī)劃進行整合，服務規(guī)劃管理。
4.3實現城市規(guī)劃的動態(tài)維護，為規(guī)劃政策提供科學依據
建立規(guī)劃動態(tài)評估的基礎平臺，定期對管理單元內的公共設施和市政設施配套情況進行總結，研究規(guī)劃實施過程中出現的各類問題，為規(guī)劃政策的出臺提供科學依據。
4.4成為上層次規(guī)劃與控規(guī)間的有效銜接，完善規(guī)劃管理體系
4.5建立穩(wěn)定延續(xù)性的邊界范圍，作為控規(guī)編制的工作框架，避免出現各個片區(qū)的疏漏和重疊。
5長沙市規(guī)劃綜合管理單元具體內容
5.1規(guī)劃綜合管理單元界線的劃定
長沙市規(guī)劃綜合管理單元的具體范圍為03版總規(guī)確定的長沙市規(guī)劃區(qū)范圍加上已納入大河西先導區(qū)范圍內的寧鄉(xiāng)縣部分，總面積約為1621km2。綜合各項因素，共將其劃分為39個規(guī)劃綜合管理單元，根據規(guī)劃綜合管理單元各自相對主導的功能，分別將其確定為：商業(yè)商務區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)、綜合居住區(qū)、文教發(fā)展區(qū)、傳媒娛樂產業(yè)區(qū)、對外交通發(fā)展區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)協(xié)調區(qū)、綜合產業(yè)發(fā)展區(qū)、創(chuàng)意產業(yè)與科技研發(fā)區(qū)、城市功能拓展區(qū)等幾種主導屬性；規(guī)模從10.6km2到133.8km2不等。
5.2規(guī)劃綜合管理單元控制要素
5.2.1控制內容選取的基本原則
規(guī)劃綜合管理單元的產生是基于城市快速發(fā)展和擴張下的一系列城市問題的產生，因此，我們選取要素的出發(fā)點即是緩解這些城市問題，保證城市的可持續(xù)發(fā)展和城市居民的生活質量。
(1)城市建設用地總體平衡原則。
主要體現在控制城市各類用地性質的調整方面――具體通過居住用地占城市建設用地的比例來實現――嚴格控制居住用地占城市建設用地比例，實際上控制了城市居住用地的規(guī)模，防止大量的其他城市建設用地轉變?yōu)榫幼∮玫兀蛊瑓^(qū)實際功能未能按規(guī)劃意圖實現，屬強制性指標。
(2)確保城市總體空間格局和功能布局的有效落實原則。
主要是通過對規(guī)劃綜合管理單元主導屬性的控制來實現――主導屬性是對規(guī)劃綜合管理單元主導性質的概況與描述。具體指：綜合發(fā)展區(qū)、商業(yè)商務區(qū)、綜合居住區(qū)、傳媒娛樂產業(yè)區(qū)、文教發(fā)展區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)協(xié)調區(qū)、對外交通區(qū)、城市功能拓展區(qū)、創(chuàng)意產業(yè)與科技研發(fā)區(qū)等，屬強制性內容。
(3)確保公共服務設施和市政基礎設施的承載力的基本原則。
主要是通過對各規(guī)劃綜合管理單元內居住建筑總面積和對一般容積率的控制來達到。
居住建筑總面積――規(guī)劃綜合管理單元內居住用地的建筑開發(fā)總量，屬強制性指標。嚴格控制居住總建筑面積，實際上控制了綜合容積率。規(guī)劃管理單元內部分居住地塊適當提高容積率是可行的，但其他居住地塊必須相應降低容積率，這是一個綜合協(xié)調的過程，最終保證總建筑面積不突破強制性指標。
一般容積率――本著集約節(jié)約利用土地的原則，在符合居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范前提下，劃定密度分區(qū)，給定各密度分區(qū)內規(guī)劃綜合管理單元的一般容積率，屬指導性指標。給定各規(guī)劃綜合管理單元容積率，其目的是適當提高土地開發(fā)強度，規(guī)范控規(guī)調整行為。單個地塊容積率在給定的一般容積率范圍內進行的調整屬于正常行為，可使局部地塊的土地價值得到充分利用。
(4)對現有公共配套設施用地的保護原則
主要針對城市中為居民提供休閑娛樂開放空間的公共綠地而言――公共綠地的數量和用地規(guī)模屬強制性指標，公共綠地的位置屬指導性指標。嚴格控制公共綠地的數量與規(guī)模，實際上有效保證了居民的生活質量，這些公共綠地在城市建設中最容易被侵占，但又是和居民生活息息相關，是政府部門有責任予以保障的。
5.2.2具體控制內容
控制要素包括主導屬性、用地規(guī)模、居住用地占城市建設用地比例、居住用地面積控制上下限、單元內人口容量、單元內居住建筑容量、一般容積率控制、密度分區(qū)、綠地控制等九個控制內容。
6結語
長沙市城市規(guī)劃綜合管理單元的提出是在當前的社會經濟發(fā)展階段以及宏觀經濟背景中提出來的一種新的技術手段，目的是為城市規(guī)劃管理工作提供一個可供參考的執(zhí)行依據，但是城市規(guī)劃是一個動態(tài)的過程，因此，一方面規(guī)劃管理單元本身的信息以及數據需要進行動態(tài)的維護，另一方面規(guī)劃綜合管理單元本身的各項控制內容及標準也需要在日后的工作中加以完善。
從廣義上講，城市規(guī)劃、建設和管理都屬于城市人民政府宏觀管理城市的范疇。城市規(guī)劃、建設和管理雖然各自的含義不同，但其出發(fā)點和歸宿都是為了給市民提供優(yōu)美的城市環(huán)境，營造一個地區(qū)政治、經濟、文化中心的良好形象，從而更好地為經濟建設服務。因此，為加快城市化和城市現代化進程，城市人民政府在管理城市、經營城市、發(fā)展城市的過程中，必須對城市的規(guī)劃、建設與管理有一個統(tǒng)一的、整體的籌劃，并運用各種調控手段加強全方位、全過程的管理、使三者相互促進、協(xié)調發(fā)展、同步提高。也就是說，城市人民政府對城市管理概念的定位應該是廣義的、宏觀的，不僅要涵蓋規(guī)劃、建設、管理三方面，而且必須強調綜合管理。同樣，城市人民政府對城市建設的概念定位也應當是廣義的，它既包含著前期的規(guī)劃工作也包含著與之相銜接的后期的建設與管理工作。只有從整體上恰當把握和正確處理好城市規(guī)劃、建設與管理之間的關系，城市的現代化水平才能得到較快提高。
根據具體工作分類管理的原則，城市的規(guī)劃、建設和管理又各具不同的概念和特殊的內容。從目前我國大多數城市的管理工作現狀看，城市規(guī)劃、建設、管理之間的業(yè)務內容與運作模式差別很大，強調部門利益較多，因本位主義、利已主義而使部門間工作相互掣肘的現象屢見不鮮。因此，城市人民政府及其所屬相關部門也必須對城市的規(guī)劃、建設與管理的分類概念有一個恰當的定位。
（一）城市規(guī)劃
除了必須滿足諸如“保護歷史文化，立足當前需求，適應未來發(fā)展”等具體要求以外，主要應采取“專群結合”、“上下結合”的工作方法?！皩Ｈ航Y合”，是指根據群眾需求，采納各方意見，以專家評審結論為主要依據?！吧舷陆Y合”，是指本級政府所屬工作部門設計并通過專家評審形成的規(guī)劃藍本，必須經過人大常委會和上級人民政府批準，成為具有法律效力的文件。也就是說，規(guī)劃一旦形成，任何人不得隨意改變。因此，城市規(guī)劃工作大體上是從城市發(fā)展客觀需要和市民群眾實際需求開始，以專家籌劃、設計、論證為其主要過程，以上級（包括人大常委會和上級政府）批準為其終結。城市規(guī)劃概念的定位應是城市宏觀管理的前期工作，當歸屬于地方立法行為。規(guī)劃確定以后的具體實施和依法管理則可以納入政府行為范疇。目前，一些開展城市管理相對集中行政處罰權試點工作的城市，就已經將拆除違法建設等規(guī)劃執(zhí)法項目納入“相對集中”的范圍，這至少從一個方面表明了政府城市管理職能轉變的趨勢。
（二）城市建設
主要是根據總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、項目規(guī)劃的藍本實施城市建設，并按照市場經濟的規(guī)則進行運作。如目前已經廣泛采用的建設工程招投標，城市國有土地、公共設施使用權、經營權有條件轉讓、拍賣，對建筑工程作為一種大型特殊商品進行技術質量跟蹤監(jiān)督，讓消費（使用）者滿意等等，都帶有鮮明的市場經濟特點。因此，從總體上講，城市建設概念的定位應該是一種市場行為，是過程和周期性比較明顯的一種特殊經濟工作。盡管一些公共大型建設項目屬于政府為民辦實事工程，需要政府撥款，但我們可以按照政企分開的思路，把籌劃、督辦、撥款等決策、公務性的事務歸類于政府行為；至于所撥款項的具體使用、建設項目的質量和效率、效果跟蹤等，則必須遵循市場調控的原則，實行比質比價、公平競爭。這樣，政府及其所屬相關部門的工作才能更有效地適應我國加入WTO后城市建設市場格局的新變化。
（三）城市管理
主要是對按照城市總體規(guī)劃實施建設的過程及建成之后的城市公共環(huán)境和各類公共設施進行綜合管理。就目前來講，這種管理應當是微觀管理的過程，主要包括城建、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用的維護管理等。從城市經濟社會發(fā)展的需求和政府職能轉變的趨勢看，城市人民政府的工作重點必須向社會經濟發(fā)展計劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和公用設施功能配套系統(tǒng)化實施組織和控制轉移。因此，城市管理概念的定位只能是政府的行政行為，其管理的手段主要是包括前期科學論證決策、中期的實施控制、后期的監(jiān)督管理、強化行政執(zhí)法監(jiān)督在內的行政手段，管理的對象和內容則是大量的、繁雜的以及社會普遍關注的，管理的時段更是每時每刻和無限期的。正因如此，一個地方城市管理的成效往往直接反映出一個城市的政府及其所屬相關部門的工作效能，同時也能大體反映出一個城市經濟社會發(fā)展的綜合實力，從而客觀地展示出一個城市的外在形象。
根據上述分析和定位，我們可將城市規(guī)劃、建設、管理的概念簡略地表述為：規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學構思、正確決策為主要前提的地方立法行為，是城市綜合管理的前期性工作；建設是以質量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經濟行為，是為經營城市、管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎性、階段性工作；管理是以行政約束、道德規(guī)范、執(zhí)法執(zhí)紀為主要內容的政府行政行為，是不斷提高城市文明水準的永久性工作。
城市規(guī)劃、建設、管理之間的關系
客觀地講，“規(guī)劃是龍頭、建設是基礎、管理是關鍵”確有一定道理。但在實際工作中，規(guī)劃的“龍頭”地位能否牢固確立、建設的基礎是否堅實、能否少留或不留后遺癥、管理的關鍵手段和措施能否逐項落實到位等等，都涉及如何擺正規(guī)劃、建設與管理相互之間的關系的問題。
（一）規(guī)劃與建設之間的關系
不可否認，規(guī)劃與建設之間的關系應該是十分緊密、相互依存、合作互補的關系。然而，下列現象卻司空見慣：有些規(guī)劃方案不顧實際建設條件與可能而盲目貪大求洋（因為這樣既能嘩從取寵，又能收取高額設計費用）；一些建設工程不按原來的規(guī)劃方案，只顧本單位的眼前經濟利益，想方設法擠占城市空間而不考慮周邊的利益、將來的發(fā)展和以后的管理；規(guī)劃與建設在具體施工項目上產生矛盾時，總是強調本部門、本單位的理由，各自施展“通天”本領，最后往往出現建成現狀與規(guī)劃要求相去甚遠的情況。
為減少、避免上述現象，規(guī)劃和建設部門都應該擺正自己的位置。就規(guī)劃而言，我們雖然可以從某種意義上將其視為整個城市建設發(fā)展的“龍頭”，但“規(guī)劃是龍頭”并不等于規(guī)劃部門是“龍頭”。在城市規(guī)劃、建設、管理的系統(tǒng)工程中，規(guī)劃部門切不可自覺或不自覺地以“龍頭老大”自居，過分強調自己的職能和權力。特別是在一些規(guī)劃和建設部門合署或是規(guī)劃隸屬于建設部門的城市，少數從事規(guī)劃工作的同志有時不甘“受壓”，容易產生“自強自立”不買帳的心理。其實，規(guī)劃與建設是一根鏈子的上下兩個環(huán)節(jié)，誰也離不開誰。城市建設應該“按”具有法律效力的規(guī)劃方案來建，而不是“聽”規(guī)劃部門的指揮來建。既不能從局部利益出發(fā)，把規(guī)劃與建設的關系狹隘地看成是部門之間的關系，也不能簡單地認為兩者關系是誰應該聽誰、誰應該屬于誰，而是要根據一個城市的客觀條件和實際需要，從方便群眾、利于管理、不妨礙未來發(fā)展的大局出發(fā)，理順關系，合理調整，相互尊重，相互支持，在同一目標下攜手共進。
同樣，就建設而言，盡管不少地方是把規(guī)劃工作納入建設部門之中的，但這并不意味著“規(guī)劃就得聽建設的，必須得按建設部門的意見辦”。筆者認為，在城市建設的大概念中，可以把規(guī)劃工作看作是其中一部分；在具體的建設項目上，規(guī)劃工作與建設工作則只是前后次序上的協(xié)調合作關系，不應存在“誰聽誰”的問題；從事建設工作的同志應充分尊重規(guī)劃的法定地位，從事規(guī)劃工作的同志也應從規(guī)劃的一開始就本著實事求是的原則辦事。一根鏈子只有各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，這根鏈子才堅實牢靠。
（二）規(guī)劃建設與城市管理之間的關系
近年來，隨著各地城市管理工作的逐步強化，城市規(guī)劃建設與城市管理之間的矛盾也相應突出。一些地方強調要進一步“建管分開”，許多城市針對“重建輕管”的問題提出應“三分建、七分管”，等等；有些地方的建設部門則過分看重本部門利益，甚至認為中央和省一級城管工作都是歸建設部門管，能做到“建管并重”就夠可以了，憑什么非得把城管放在更為重要的位置？
那么，究竟應該怎樣看待“建”與“管”各自的重要性？宏觀管理城市的地方政府到底該“幾分建幾分管”？我們不妨進行以下的分析：一般來講，通常每個具體的建設項目從規(guī)劃開始到建設完工，其時間周期都是比較有限的，少則幾個月，多則幾年；其需要納入管理范圍的對象相對比較固定和明確，主要是設計單位、施工單位、監(jiān)理單位等；其管理的內容也比較具體，主要是安全和質量監(jiān)督以及效率效益評價等。而項目建成之后的管理工作卻大為不同。從管理時間上看，少則十幾年、幾十年，多則幾百年甚至幾千年（如古建筑保護）；從管理范圍和對象看，面廣量大且復雜多變，如一幢大樓里可能有幾個、十幾個甚至幾十個單位和用戶，這些單位和用戶又經常會發(fā)生搬遷、倒閉、轉租、出讓、更替等變化，如果是一個組團、一個小區(qū)或一個新建成的社區(qū)，情況就更復雜了；再從管理的內容來看，包括供熱供氣、給水排水、防水防盜、環(huán)境衛(wèi)生、安全用電、改造裝潢、綠化美化、夜景照明等等，簡直數不勝數。因而即使用“三分建、七分管”來給項目建成之后的管理工作進行定位，也未必能恰如其分地說明后期管理的重要性、艱巨性和復雜性，所以有人甚至喊出了“一分建、十分管”的口號。筆者認為，建設與管理孰輕孰重的問題并非是擺正相互之間關系的主要因素，關鍵是要客觀地理解、認識和評價建設與管理的不同作用，互為對方的工作創(chuàng)造有利條件。特別是規(guī)劃建設部門，在規(guī)劃建設城市建設項目的過程中，更要充分考慮如何有利于建成之后的管理，盡量減少和避免“建設后遺癥”。從事城市管理工作的同志也應充分發(fā)揮主觀能動性，不要動輒埋怨城市基礎建設欠帳太多，后期管理無從談起，為自身管理工作不到位找借口。只有充分發(fā)揮城市規(guī)劃建設與管理相輔相成的協(xié)同作用，城市才能朝著現代化方向健康發(fā)展。
對規(guī)劃、建設、管理相互間關系認識的幾個誤區(qū)
（一）“規(guī)劃是紙上談兵，建設是形象工程，管理是虛無工程”。
持這種觀點的同志認為，老百姓看得見、摸得著，實實在在感覺變化大的，是大樓高了多了，道路寬了平了，廣場大了美了?？傊痪湓挘航ㄔO改變了城市的形象，要樹政績就要重抓這些形象工程?；谶@樣的認識，一些城市出現“重建輕管”的情況也就不足為奇了。尤其是在少數經濟基礎較差的城市，一時間政策過于向建設項目傾斜，盲目大干快上，不僅使財政寅吃卯糧、捉襟見肘，更為嚴重的是造成建設中的短期行為，貽患無窮，“半拉子”工程比比皆是。結果不但良好的城市形象沒能樹起來，反而落得個“宏觀把握無能、微觀管理不力”的評價。
（二）“環(huán)境也能改造人，建設水平上去了，環(huán)境變得優(yōu)美了，人們也就不忍心損害環(huán)境了，管理當然就無須花大力氣了”。
這種推理雖有其合理成分和一些實例，但許多城市普遍能看到下列不和諧畫面：千方百計拆遷后建造的敞開式公園綠地，其景觀、設施沒幾天便面目全非；耗資巨大、落成不久的亮麗大廈，眨眼間墻體貼上、寫上了各種廣告；剛剛裝好的夜景燈飾，轉瞬便“慘遭蹂躪”；精心設置的各類市政環(huán)衛(wèi)設施，被盜受損現象層出不窮……實踐表明，如果市民素質不提高，管理措施跟不上，僅希冀于“環(huán)境改造人”，城市建設的效果往往是事倍功半。
（三）“管理的成本太高，而實實在在的效益卻不容易看到”。
的確，強化城市管理必須加大投入，這些投入一般又不可能像一些建設項目投資那樣很快可見實際成效。不過這并不能成為少數急近功利者的理由，我們應該辨證地看待管理的成本問題。一方面，要看到由于城市管理的持續(xù)性和漸進性，決定了其投入的短期成效的不確定性，但只要投入合理、管理得當、持之以恒，必將達到潛移默化的長久效果。另一方面，要看到目前城市管理成本高的一個很重要的原因，就在于“建設后遺癥”的“治療、調養(yǎng)”費用太多。一些城市在規(guī)劃建設過程中，特別是工業(yè)企業(yè)建設、道路交通建設、居民小區(qū)建設、公用設施建設等方面，常常過于強調低成本高產出，過于遷就某些“長官意志”和“人情規(guī)劃”，甚至為了某種目的有意放松建筑質量監(jiān)督，造成種種“建設后遺癥”。如果說過去由于經濟基礎薄弱而導致城市基礎設施建設“欠帳太多”還情有可原的話，那么在加快城市化和城市現代化發(fā)展的今天，城市建設仍在不?！扒焚~”，就無論如何說不過去了；指望通過后期的城市管理工作來彌補這些“欠賬”就更為不切實際，將城市“做大、做強、做優(yōu)、做美”的宏偉目標必然大打折扣。
隨著城市現代化發(fā)展步伐的不斷加快，城市規(guī)劃、建設、管理的決策者和工作者的思想觀念和思維方式也應該迅速轉變，以更為實際的指導思想和更富成效的應變措施來改進工作，實事求是地正確協(xié)調處理好城市規(guī)劃、建設與管理之間的相互關系，使城市的整體形象和品位產生質的飛躍。
一、城市的形成
在古代城市首先是交易的需要，然后為了維護這種交易，增強防御而修建了城，這就是城市的起源。從這個意義上講它包含了兩個內容，一個是有交易的市場。第二個就是用于防御的城墻。有了交易就證明有了私有制和階級的分化，在原始社會向奴隸制過度時期出現了。同時城市形成的地方一般都是交通位置和物產比較豐富的地區(qū)。為城市的發(fā)展提供物質基礎。
二、城市規(guī)劃的思想淵源
1、社會意識對城市格局的影響
我們都知道中國是一個長期受到儒家思想主導的一種社會意識形態(tài)。在城市規(guī)劃建設中除了具備了交易和防御要求的城墻外，在布局中充分體現了上下尊卑的儒家思想。在古代城市中，統(tǒng)治階級專用的宮城居中心位置并占據很大的面積，以宮廷區(qū)為中心，這也體現了中國城市的中心是政權統(tǒng)治的中心。體現了城市內部的空間結構，分區(qū)明確，體現了人們的社會關系，生產關系和等級制，這種中軸的運用一直延續(xù)到今。并產生了古代的城市布局理論。如成書于春秋戰(zhàn)國時期的《周禮?？脊び洝酚涊d：“匠人營國，方九里，旁三門。國中九經九緯，經涂九軌。左祖右社，面朝后市。市朝一夫”。把禮制的內容也納如了規(guī)劃當中，強調皇權，君權神授而西方是以神權至上，即教堂往往成為城市的中心。直到后來運用的中軸線對稱的布局形式，把儒家的這一思想推到了及至。如明北京城的建設。
2、天文學、水利學和民居建設對城市布局的影響
由于科技的進步，城市的布局就不得不考慮與自然、與環(huán)境的關系。于是相地學，風水學等相關的有關城市布局和選址的學說蜂擁而起。雖然這些學說有欠科學的地方但也不難看出中國的“天人和一”的思想，同時也體現了人與自然的和諧共存的觀念。于是城墻不一定是方的，軸線也不一定是一條直線，自由的外在形式下面是富于哲理的內在聯系。
中國古代城市規(guī)劃強調整體觀念和長遠發(fā)展，強調人工環(huán)境也自然環(huán)境的和諧，強調嚴格有序的城市等級制度。
而在西方古代城市的規(guī)劃上就大不一樣了。多以方格網的道路為骨架，以城市廣場、或教堂、圣廟為為中心放映了古代西方時期的市民文化。
3、經濟的發(fā)展對城市發(fā)展的影響
經濟的發(fā)展在交通和地理條件都比較好的地方首先得到發(fā)展，特別是工業(yè)革命以來的大工業(yè)生產，同時經濟的發(fā)展又推動著城市的發(fā)展。但同時也給城市帶來許多問。如人口增長，環(huán)境污染等等。因此在新的形式下城市的規(guī)劃就不得不考慮這些因素。于是又出現了新的規(guī)劃理論。如1898年英國人霍華德提出的“田園城市”的理論。以及衛(wèi)星城理論以及1925年的《雅典憲章》關于城市規(guī)劃設計思想，進行城市分區(qū)的市中心、商業(yè)區(qū)及行政中心區(qū)等。賴特的《廣畝城市》，以及1978年的《馬丘比憲章》。都是對經濟發(fā)展所帶來的系列理論。
這些理論的提出充分的說明了城市規(guī)劃理論是一個發(fā)展的過程，它是和社會進步密切聯系著的。從古希臘時期的以廣場為中心的方格網布局到《雅典憲章》的功能布局，向高層發(fā)展再到《馬丘比憲章》提出的與環(huán)境的協(xié)調，批判過分的功能分區(qū)，提出城市的規(guī)劃與發(fā)展的戰(zhàn)略關系。
4、交通及交通工具對城市規(guī)劃的影響
由于過去的交通主要是馬車和步行，所以街道較為狹窄而短，人們的活動范圍相對較窄。隨著交通的發(fā)展，交通工具的更新換代，城市道路對城市的規(guī)劃形成了新的格局。城市外向發(fā)展。特大城市的形成，無不體現了交通的發(fā)展過程。
因此我們要以發(fā)展的眼光做城市規(guī)劃，與環(huán)境的關系出發(fā)，取得人與自然的和諧，要有利于人的發(fā)展、社會的發(fā)展。
不論規(guī)劃理論有多大變化，但總的是一個和人類意識、經濟、科技的發(fā)展相一致的，最終要有利于人的發(fā)展。
[論文關鍵詞]:城市規(guī)劃管理
[論文摘要]：針對城市規(guī)劃管理中出現的新趨向，從城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)、如何迎接這一挑戰(zhàn)，以及城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的重大影響方面闡述了城市規(guī)劃管理應有的基本思路。
前言
改革開放以來，我國的城市建設和發(fā)展步入了一個新的時期，形勢很好，城市正處于一系列激烈的社會經濟變革之中，面對經濟體制轉軌、產業(yè)結構調整、城市急劇擴張和城市化進程日益加速等諸多變化，傳統(tǒng)城市規(guī)劃受到了空前的挑戰(zhàn)。提出了城市規(guī)劃行政主管部門，應如何在市場經濟的大潮中，把握好規(guī)劃原則，適應政府職能的轉變，真正成為政府的重要職能部門。城市規(guī)劃管理工作來說是問題與成績同在，機遇與挑戰(zhàn)并存。因此，有必要對當前城市規(guī)劃管理中存在的問題以及原因進行分析，尋求解決對策，使我們的城市規(guī)劃和建設事業(yè)走上健康發(fā)展的道路。
一、正確認識城市規(guī)劃
1.城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)
在計劃經濟條件下，城市規(guī)劃被認為是“國民經濟計劃的繼續(xù)和延伸”。因此，城市規(guī)劃對城市建設的調控主要采取的是一種機械的目標管理和計劃控制的方式。但是隨著改革開放不斷深入，社會主義市場經濟的逐步建立，城市建設也逐步由以前的政府投資行為，轉變?yōu)槭袌稣{節(jié)為主的多元投資行為。城市的開發(fā)建設表現為多種經濟法人之間的利益關系，或者是經濟法人與公眾利益的關系。傳統(tǒng)的計劃經濟條件下形成的城市規(guī)劃體制無論在自身機構、管理機制、還是規(guī)劃方法等方面都難以適應這種新的經濟關系。
主要表現在，一是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃對城市土地和空間資源價值認識不足，造成國有資產流失，城市建設資金短缺；二是傳統(tǒng)的規(guī)劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城市規(guī)劃進行管理，則投資商沒有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規(guī)劃執(zhí)法不嚴又容易產生各種腐敗現象；三是城市規(guī)劃代表的是城市的整體利益和長遠利益，目前我們低規(guī)格的城市規(guī)劃管理機構(有的城市還沒有獨立的城市規(guī)劃管理機構)，難以承擔起市場經濟條件下調整和協(xié)調經濟法人與公眾利益關系的職能；四是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質規(guī)劃，規(guī)劃缺乏實施可行性論證和評估，造成了規(guī)劃的目標過于僵化，實施中缺乏可操作性，難以適應干變萬化的市場，從而造成大面積的違法建設；五是傳統(tǒng)城市規(guī)劃關注的是既定規(guī)劃藍圖的實現，而忽視了城市規(guī)劃對城市土地開發(fā)過程的調控功能，容易引起土地的投機活動；六是市場經濟條件下投資商對經濟效益過度追求往往會侵害公眾的利益，造成土地浪費、環(huán)境污染等問題，而作為城市整體利益的代表，城市規(guī)劃部門難以對這類行為進行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會公益事業(yè)的建設得不到有效保障；等等。
歸結起來就是，我們傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理機制還難以協(xié)調市場經濟條件下產生的多種經濟法人之間以及多種經濟法人與公眾之間的利益關系。這就是我們面臨的一個新的挑戰(zhàn)。
2.如何迎接這一挑戰(zhàn)
首先，要樹立規(guī)劃的資源意識。城市規(guī)劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產生經濟效益的資源。市場經濟條件下，土地使用權的取得主要通過有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關鍵是土地價值問題。盡管影響土地價值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價值往往由城市基礎設施配套完善情況和城市規(guī)劃確定的開發(fā)條件來決定?！冻鞘幸?guī)劃法》“城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和各項建設必須服從城市規(guī)劃”的規(guī)定，明確了城市開發(fā)用地的性質、功能和容積率等開發(fā)要求由城市規(guī)劃來確定，這些開發(fā)要求直接左右著開發(fā)效益。因此，通過城市規(guī)劃的科學測算，合理確定開發(fā)商與城市政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說，城市建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店”等用地性質功能的改變都可以產生很高的級差收益，但這不是項目開發(fā)本身產生的，而是政府長期基礎設施投入的結果。這些收益不能全部納入開發(fā)商的口袋，而要通過規(guī)劃的手段，使政府基礎設施投入產生的收益回流到政府的口袋中，為城市建設可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，從一定意義上說，城市規(guī)劃直接創(chuàng)造了經濟效益。
其次、要把市場機制引入城市規(guī)劃，規(guī)劃管理要靠“兩手”。市場經濟是以市場方式按價值規(guī)律配置資源的一種經濟方式，市場經濟條件下，城市一切經濟活動都直接或間接處于市場關系之中，市場機制是推動生產力要素流動和城市土地資源優(yōu)化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城市土地市場和帶動城市建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城市規(guī)劃不利用市場調節(jié)這只“無形的手”，就無法對城市建設實施有效的調控。當然，城市規(guī)劃工作從本質上說是一種政府行為，無論在什么體制下都是以政府的管理或干預的形式維護公眾利益的一種社會力量。在市場經濟條件下，開發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對經濟效益的過度追求往往會造成對公眾利益的侵害。市場土地供給的有限性與價格的上漲趨勢也往往會導致土地投機活動。市場調節(jié)的結果也往往只使直接經濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城市正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會整體利益的城市規(guī)劃的調控來加以解決。如不加以控制和引導，市場機制很容易導致城市建設的盲目性和城市功能失調。因此，在社會主義市場經濟條件下，規(guī)劃管理工作既不能單靠行政手段進行控制，也不能僅靠市場調節(jié)進行規(guī)范，而要靠“兩手”，一是行政法規(guī)“有形的手”，二是市場調節(jié)“無形的手”。
第三、城市規(guī)劃要為城市建設籌集資金。當前城市建設中最迫切需要解決的問題就是建設資金問題。有資金才能改造城市，沒有資金城市就難以發(fā)展。所以．城市建設資金問題，是我國乃至世界所有的城市市長所關注的問題。沒有建設資金，規(guī)劃得再好也沒有用。在國際上，城市建設資金一般有三個來源：一是稅收，西方國家都是用稅收來搞城市建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1500多個億，還說不夠。二是級差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。三是各種收費，增加城市積累。就我國來說，稅收不是我們的辦法，規(guī)劃費用也不是辦法，國務院早已三令五申，不許亂攤派。
地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城市就不能發(fā)展；級差地租用得好，城市就會發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點，五年內城市改造面達50％，創(chuàng)造了一個新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規(guī)劃的調控手段，對舊城區(qū)進行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進行舊城改造，但由于沒有充分發(fā)揮規(guī)劃部門的作用，缺乏科學的測算，在土地開發(fā)過程中造成了國有資產的流失，使一個本來可以給城市政府帶來收益的成片開發(fā)項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規(guī)劃的手段、級差地租的杠桿為城市建設籌集資金。
二、城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的影響
城市規(guī)劃管理因其工作的綜合性、復雜性、系統(tǒng)性、周期性、對投資環(huán)境的影響是全方位、多層次的、概括起來有以下幾個方面：
引導城市規(guī)劃管理對投資引導通常通過公共政策制定、規(guī)劃的編制和規(guī)劃信息的管理來實現。通過總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃對城市的自然資源進行配置，對自然環(huán)境的利用提出要求，對城市基礎設施、公共設施建設作出安排、對城市功能進行布局、對城市土地的開發(fā)方式(序列、時間、開發(fā)強度等)作出規(guī)定。
調控城市規(guī)劃管理是政府對經濟實行調控的主要手段之一。一方面，城市規(guī)劃管理可以協(xié)調不同利益主體(如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當地居民)之間的利益關系；另一方面、城市規(guī)劃管理可以控制投資開發(fā)火向、結構、空間、速度、節(jié)奏，它對投資的調控主要是通過規(guī)劃編制、規(guī)劃政策和規(guī)劃項目的審批來實現。例如、以商住樓為主體的房地產投資過猛時，可以通過嚴格限制其它用地性質改為商住樓用地性質、嚴格控制商住樓用地的開發(fā)強度、嚴格要求商住樓規(guī)劃設計質量、嚴格履行審批程序等措施對其抑制。
規(guī)范投資行為是一個市場行為，而沒有規(guī)范的市場行為只會導致市場秩序的混亂和投資的失敗。規(guī)范的市場才能使投資者(尤其是中長期投資者、境外投資考)有安全感。城市規(guī)劃管理對投資行為的規(guī)范作用是通過規(guī)劃編制管理、規(guī)劃審批管理和規(guī)劃考察管理來實現的，它告訴投資考應該干什么，不應該干什么。如果投資者犯規(guī)，則將受到糾正。
保障投資是有風險的，這種風險來自許多方面，其中一個風險來識于他人對投資者利益的侵犯和損害。城市規(guī)劃管理對投資者合法利益的保障作用通過規(guī)劃審批管理和規(guī)劃監(jiān)察管理來實現。例如，當投資者已獲得菜一塊土地開發(fā)的合法權力時，他人在該塊土地上違法進行建設，導致投資者在資金、機會、土地等方面的損失，這時對違法建設的查處就是對投資考合法權益的保護和對違法者的懲罰。
服務投資需要服務，這種服務來自各方面。規(guī)劃管理也是一種服務，它對投資者的服務主要通過城市規(guī)劃行政主管部門的服務宋體現。規(guī)劃局機構設置和運轉效率、規(guī)劃管理人員的服務質量優(yōu)劣、規(guī)劃局形象好壞等等，都會直接影響投資者的心理行為和投資效果。例如，規(guī)劃管理人員的腐敗會直接增大投資者的成本，增加投資風險；反之，良好的服務會增加投資考成功的機會，減少投資失敗的可能。
結束語
規(guī)劃管理應具有前瞻性，應能預測城市經濟發(fā)展動向，并及時調整策略與手段，對投資環(huán)境的改善應該更多起引導作用，而少使用制約手段。規(guī)劃管理與投資環(huán)境是一個動態(tài)平衡的開放系統(tǒng)。目前中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略為中西部地區(qū)的發(fā)展帶來了前所未有的機遇，同時也帶來了極大的挑戰(zhàn)。西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策已經開始吸引一些人才、資金、技術進入西部地區(qū)，但相應的配套軟硬件環(huán)境卻不盡如人意，這主要表現在政府觀念開放程度不夠、市場經濟意識不夠、招商引資的基礎性工作不夠、基礎設施條件較差、辦事效率低、官僚作風嚴重等等．從而影響招商引資的進程。如何把握好城市規(guī)劃與投資環(huán)境的關系，充分了解和努力發(fā)揮城市規(guī)劃對投資環(huán)境的作用，以營造最佳投資環(huán)境，是城市規(guī)劃管理者應該認真加以研究的重要課題。
摘要：改革開放以來，隨著經濟的快速增長和城市化進程的加速發(fā)展，城市規(guī)劃的科學設計及有效實施愈顯重要，而現今城市規(guī)劃管理體制中存在的幾個重要問題亟待解決。文章在思考這幾個問題的同時，提出了解決問題的意見。
關鍵詞：城市規(guī)劃；規(guī)劃管理體制；經濟增長；行政管理
一、現行規(guī)劃體制存在的問題及剖析
眾所周知，城市規(guī)劃的最終目的，是通過一系列科學而有效的行政管理手段來實現城市空間的整體有序發(fā)展。其科學性主要是通過對城市的研究，以完成規(guī)劃的編制做保證；而城市規(guī)劃實施的有效性，則必須通過行之有效的行政管理手段來完成。伴隨社會主義市場經濟的深入發(fā)展，目前的城市規(guī)劃管理體制存在諸多問題，編者歸納總結為三個方面：
1．規(guī)劃行政管理權被肢解、下放問題。在我國城市規(guī)劃管理體制中，制約城市規(guī)劃實施有效性的最主要癥結，在于城市規(guī)劃的管理權限處于被嚴重肢解、分割的狀態(tài)，尤其是在那些設區(qū)和各種“開發(fā)區(qū)”的城市，其“城中之城”的規(guī)劃管理權基本都是超脫于城市行政主管部門約束之外，這個問題至今尚未解決。原因在于一個城市被區(qū)域分割和職能分割后，面臨市場經濟條件下的利益多元化驅動，市屬下轄的各區(qū)政府也設有規(guī)劃管理機構，該機構行政上隸屬于區(qū)政府或作為區(qū)政府的組成部門，其人、財、物權均由區(qū)政府統(tǒng)管，僅業(yè)務上受市規(guī)劃行政主管部門的指導。應該說城市規(guī)劃管理權是政府握有的為數不多而有效地調控城市經濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的重要手段，在政府權利體系重組過程中，其往往被作為重要的籌碼。然而為了達成與各地方政權的妥協(xié)，規(guī)劃行政管理權被一再肢解、下發(fā)，這樣使得圖紙上繪于一體的城市規(guī)劃，在實施過程中就變成了各個行政主體的自主行為，城市規(guī)劃主管部門無實質性的制約和控制，這種分權體制的格局不能保證城市規(guī)劃的完整實施。
2．規(guī)劃缺乏公眾參與和監(jiān)督的問題。長期以來，規(guī)劃工作一直不同程度地存在著規(guī)劃編制與實施管理脫節(jié)的現象，尤其面對快速發(fā)展的城市化進程，規(guī)劃管理上面臨的問題更為突出。建設單位或市民們常常抱怨對城市規(guī)劃的不清楚或認為規(guī)劃內容的不切實際、好看不好用，而規(guī)劃人員則認為社會公眾們只顧眼前利益、忽視長遠發(fā)展。這種情況的產生原因主要有以下幾個方面：（1）規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者，又是規(guī)劃單位的主管部門和規(guī)劃的決策者，使得規(guī)劃從編制到實施始終處于單方運作的狀態(tài)，容易形成“一言堂”、“長官意識”，這樣既忽視了建設單位實施相關方的利益，又為個人腐敗的滋生提供了溫床（這方面案例屢見不鮮）。（2）一些規(guī)劃常常注重反映專家思想，而對規(guī)劃與實際相結合重視不夠，欠缺考慮市場需求和城市發(fā)展的實際需要，使得規(guī)劃因過于強調技術合理性而導致缺乏可操作性。另外，規(guī)劃上的問題僅限于政府與專家之間的交流，也使普通百姓對規(guī)劃缺乏應有的了解，進而缺少對規(guī)劃支持和參與的原動力，以及監(jiān)督規(guī)劃實施的一道屏障。（3）規(guī)劃編制的目的多以落實上級指令為出發(fā)點（如近遠期規(guī)劃的編制），機械地沿襲計劃經濟模式，教條而針對性差難以適應多變的市場經濟發(fā)展的需要。
3．規(guī)劃管理法制化進程滯后的問題。社會主義市場經濟也是法制經濟，要求人們必須依法辦事，規(guī)劃管理執(zhí)法部門更應該建立、健全法制化的管理體制，但一些地方“以言代法”、“權大于法”的現象仍然存在，隨意調整城市規(guī)劃，而不履行程序的現象常有發(fā)生，其主要原因是：過分強調規(guī)劃管理的行政手段，忽視法制手段作用，“人治”代替“法治”，體現在主要領導長官意識、本位主義濃厚，法制觀念淡漠或者知法犯法，在執(zhí)法過程中，出面講人情、批條子，向規(guī)劃執(zhí)法人員施加壓力，甚至采取強硬干涉措施?！敖^對的權利”導致“絕對的腐敗”，一些人在利益的驅使下，喪失規(guī)劃工作人員職業(yè)道德，貪污、受賄、瀆職，讓國家和公眾利益蒙受損失。因此，政府很有必要建立相應規(guī)劃管理的制約機制并健全這方面的監(jiān)督，使貪腐者無機可乘。
二、推進城市規(guī)劃管理體制改革的必要性
城市規(guī)劃作為政府調控城市資源分配的杠桿之一，是對經濟發(fā)展速度與質量的一種調節(jié)器，它要保證國家利益、公眾利益和城市的總體利益不受侵害，決定了其管理體制改革必須彌補修正缺陷，向高效、民主、法治方向邁進，這因為：
1．是解決舊體制存在問題的必然趨勢，也是總結歷史經驗的必然選擇。自上個世紀80年代初，城市規(guī)劃管理工作得到迅速恢復后，城市規(guī)劃在實踐中不斷摸索前進，見證了我國經濟建設快速發(fā)展階段，其規(guī)劃內容不斷具體豐富，而管理手段亦應符合實際需要，城市規(guī)劃管理從最初的城建部門工作，也轉化為政府直屬職能管理部門，來貫徹執(zhí)行政府的本意和要旨。但面臨急劇膨脹的城市建設和市場經濟的多元化發(fā)展城市規(guī)劃往往顯得力不從心，有時甚至被誤當做經濟發(fā)展的桎梏，招商引資的障礙。所以，規(guī)劃體制的改革勢在必行，這是事物發(fā)展規(guī)律的必然過程。
2．城市化進程的加快和城市現代化水平的提高，也需要建立高效、民主、法治的規(guī)劃管理體制。根據發(fā)達國家城市化歷程的理論分析，我國的城市化正處于一個加速發(fā)展的時期，外來人口大量涌入城市，使許多城市已經成為或正在進入大城市或特大城市的行列，隨之而來的諸多問題，如市容及配套設施建設、城市環(huán)境荷載等等，亟待城市規(guī)劃統(tǒng)籌考慮安排，協(xié)調各組成部分關系，而這都離不開一個強有力的整體調控機制，即科學的規(guī)劃管理體制。二十幾年的改革開放和經濟持續(xù)增長，我國的城市發(fā)展已經超越了低水平的簡單的域外延擴張階段，城市的管理者愈發(fā)重視城市的可持續(xù)發(fā)展，高水平的城市規(guī)劃工作應運而生，它需要一個完整的城市規(guī)劃編制、管理、實施和監(jiān)督體系，中間任何環(huán)節(jié)脫節(jié)都將對整體最優(yōu)產生巨大消極影響，可以說建立高效、民主、法治的規(guī)劃管理體制是城市現代化的根本需要。
3．城市規(guī)劃管理的高效性、民主化、法治化是相互聯系的有機體。自1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》公布實施以來，城市規(guī)劃工作逐步走上了法制軌道，但一些地方仍有法不依、執(zhí)法不嚴，隨意調整規(guī)劃，擅自設立開發(fā)區(qū)、招商城，下放規(guī)劃管理權，破壞規(guī)劃布局，削弱了城市規(guī)劃的調控作用，對此《國務院關于加強城市規(guī)劃工作的通知》（國發(fā)【1996】18號）中強調指出：“城市規(guī)劃應由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權，要堅持執(zhí)行《城市規(guī)劃法》規(guī)定的‘一書兩證’制度，使城市的各項建設活動按照經批準的城市總體規(guī)劃協(xié)調、健康、有序地進行”。上述法規(guī)、文件的頒布，為規(guī)劃管理提供了法定支撐，而且統(tǒng)一的標準、尺度也有利于推進民主化、法制化進程。借助民主和法治，是建立集中、高效的規(guī)劃管理制度的最佳途徑。
三、如何建構適應現代城市要求的規(guī)劃管理體制
針對現有體制存在的弊端，總結以往的經驗，結合我國行政體制的特點和未來發(fā)展方向，滿足規(guī)劃管理的客觀要求，筆者提出規(guī)劃管理建構的設想：
1．建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制。就是實行規(guī)劃“一只筆”審批，確保規(guī)劃管理權利的集中統(tǒng)一。
2．建立民主的規(guī)劃行政管理體制。一要持續(xù)推進公眾參與的決策制度，尤其事關百姓切身生活的規(guī)劃，必須實行公示、聽證，人大審議和政務公開；二要實行分層次負責決策制，充分發(fā)揮各職能部門的作用。
3．建立法治的規(guī)劃行政管理體制。一要加強立法、執(zhí)法、守法和司法工作，其中尤以立法為重，否則就談不到執(zhí)法、守法和司法，更談不上法治；二要對涉及城市性質、規(guī)模、發(fā)展方向等城市規(guī)劃重大問題，必須按照法律規(guī)定程序嚴格控制執(zhí)行，同時包括土地利用、空間布局、容積率、日照間距、建筑層數、綠地率等方面也要進行嚴格控制管理。
四、結語
建立一個高效、民主、法治的管理模式，在城市規(guī)劃領域有著積極的意義：
1.為規(guī)劃系統(tǒng)內部資源的合理分布創(chuàng)造了條件，有利于城市規(guī)劃行政部門集中力量和精力，開展對重大規(guī)劃問題的研究；
2.理順了規(guī)劃編制與實施的關系，消除了二者之間的障礙，有利于推動規(guī)劃意圖的全面貫徹和準確實施，保持規(guī)劃編制與規(guī)劃實施之間的一致性和連貫性；
3.能夠促進與國際接軌，充分體現公平、公正、公開，達到“以人為本”的管理原則。相信這一模式的建立為我們構建和諧的建設管理秩序，提供堅實的理論與實踐結合的良好平臺。
摘要：城市規(guī)劃管理是促進城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要工作，關系著城市規(guī)劃能否順利實施，并最終影響著城市居民的生活質量。文章分析了我國城市規(guī)劃管理中存在的若干問題，并給出了改進建議，以供管理人員借鑒。
關鍵詞：城市規(guī)劃；行政責任；規(guī)劃審批權；四線管制
城市規(guī)劃管理是一項協(xié)調城市空間布局，改善人居環(huán)境，促進城市經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的行政管理工作，它直接關系著城市規(guī)劃能否順利實施。進入21世紀以來，我國的城市化進程逐漸加快，房地產行業(yè)發(fā)展迅猛。在此過程中，市場制度也在不斷更新，規(guī)劃管理方面的新問題紛至沓來。為保證城市房地產業(yè)的健康發(fā)展，提高居民生活質量，有必要對城市規(guī)劃管理中的問題進行梳理和總結。本文分析了我國城市規(guī)劃管理中存在的若干問題，并給出了改進建議，以供參考。
1 城市規(guī)劃管理的現狀
1.1 管理主體內部制約制度不健全
有關統(tǒng)計顯示，近年來，隨著我國城市規(guī)劃管理工作力度的加強，違法建設數量總體上有了明顯下降。超面積違法建設案件下降最為明顯，從2003年的37％下降到2008年的4％。這是與規(guī)劃許可后的監(jiān)督檢查管理工作逐步走向規(guī)范化及全社會的法制意識不斷加強分不開的。目前嚴重違反城市規(guī)劃的開發(fā)活動較過去已大大減少。但與此同時，一些新的違法建設行為卻呈逐年增加的趨勢。擅自搭建的比例從2003年的23％增加到2008年的50％，查處違法建設罰款金額大幅度上升?？傮w上，涉及違法建設的單位量少面窄，但單個開發(fā)項目涉及違法的程度在加劇。
此外，近年來規(guī)劃審批許可后再進行變更的項目數量在增加。這是由于很多建設單位在工程建造過程中，未完全按照規(guī)劃許可的內容建設，有的擅自改變了總平面布局，有的增加了建筑面積等，為通過規(guī)劃驗收，選擇在竣工前向規(guī)劃局申請變更規(guī)劃許可內容，使工程狀況與規(guī)劃許可內容一致，試圖逃避處罰。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這種“木已成舟”的未按規(guī)劃許可內容進行建設的違法建設工程，是不符合申請變更的條件的，應根據相關條款給予處罰。然而，事實上多數情況下，這種“木己成舟”的未按規(guī)劃許可內容進行建設的違法建設工程，規(guī)劃局以“不影響城市規(guī)劃”為依據，做出了準予變更的行政決定。這種現象表明，由于規(guī)劃行政管理部門內部缺乏有效的制約制度，使得規(guī)劃部門的行政管理人員能夠“唯權”或“唯利”，不正確或不正當地使用手中的規(guī)劃許可權。
1.2 “規(guī)劃審批杈”的行使受限
目前，在我國大多數城市中，區(qū)規(guī)劃局受區(qū)政府和市規(guī)劃局的雙重領導。一般來說，區(qū)規(guī)劃局在“人、財、物”上均有區(qū)政府管理，只是在業(yè)務上由市規(guī)劃局領導。在領導負責制下，區(qū)規(guī)劃局的行政權力受到區(qū)政府的制約明顯大于市規(guī)劃局。我國負責城市規(guī)劃建設管理的各個部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會影響政策的貫徹和執(zhí)行，從而造成政府失靈。當前，我國城市市區(qū)政府之間的協(xié)調并不充分，區(qū)規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權”的行使上必然會因區(qū)政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到區(qū)規(guī)劃局正當行使“規(guī)劃審批權”。盡管在權力監(jiān)督機制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時性的問題而造成監(jiān)督乏力。
1.3 缺乏公眾監(jiān)督
在我國，許多時候的城市規(guī)劃決策，往往是只有領導者才是“決策者”，規(guī)劃決策權集中在書記、市長、四套班子及幾個規(guī)劃專家手上，是少數人閉門造車式的決策。規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機制。規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃編制單位的直接上級和規(guī)劃的決策方，使得規(guī)劃編制和實施自始至終在規(guī)劃管理者的單方動作之中。這種決策主體的錯位使得規(guī)劃領域的決策呈現封閉型、政治家型的特點，缺乏公眾監(jiān)督，容易滋生腐敗等問題，從而使城市規(guī)劃決策背離城市規(guī)劃目標，公共利益的最優(yōu)化被某些群體、個體利益所替代，最終使城市偏離良性的發(fā)展軌道。
1.4 行政法不健全導致城市規(guī)劃管理不規(guī)范
行政法制的要求對城市規(guī)劃領域來說就是要規(guī)范城市規(guī)劃的組織編制、審批、實施、監(jiān)督檢查等一系列的行政行為，包括抽象的行政行為和具體的行政行為。抽象的行政行為通常為制定、修改、廢止與城市規(guī)劃相關的行政法規(guī)、各級部門規(guī)章、技術標隹、部門規(guī)范性文件，組織編制、審批各層次規(guī)劃。具體的行政行為通常為城市規(guī)劃行政許可行為、行政強制行為、行政處罰行為、行政確認行為、行政復議行為、行政撤銷和變更行為、行政合同行為、行政檢查、行政補償行為，行政監(jiān)督、行政獎勵、行政給付。就目前我國的城市規(guī)劃行政立法狀況來說，規(guī)劃編制、審批行為缺乏招投標或政府采購、時限、公式、聽證、調整等程序性規(guī)定：行政強制行為、行政確認行為、行政合同行為、行政補償行為缺乏完整的程序、范圍、標準、實施條件甚至是原則性的規(guī)定：非許可類行政審批的設定權限、范圍、監(jiān)督檢查、法律責任在現行法中并沒有明確規(guī)定，這諸多的問題都是我國的行政程序立法不完善造成的。
2 改進建議
2.1 深化規(guī)劃審批制度改革
深化規(guī)劃審批制度改革，不僅要規(guī)范行政許可、減少行政審批事項、簡化審批程序，而且還耍對那些保留的非許可類審批事項加以制度上的規(guī)范，對那些取消的行政審批項目或者沒有設立許可的有關事項積極運用規(guī)定、標準、協(xié)調、監(jiān)督檢查、備案等管理手段，加強后續(xù)監(jiān)管。貫徹實施行政許可法，絕不僅僅是清理和規(guī)范行政許可的問題，而且還要求建設行政管理的理念、管理職能、管理體制、管理方式，以及政府工作人員的行為、方式；做出重大的轉變，加快建立起行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的建設行政管理體制。
2.2 健全規(guī)劃決策機制
傳統(tǒng)的城市管理似乎歷來是政府的職能，但是現代的城市管理理論已經認識到，政府不是惟一能夠履行公共事務職能的組織。城市的管治意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，除了政府機關外，還需要公眾社會的參與和各種利益集團及組織的介入，共同協(xié)商以促進政府與社會的互動。同時，也能取得公眾對政府政策的理解和關心，以盡快達到政策的目標。為了實現科學有效的城市和區(qū)域管治，建立城市規(guī)劃委員會制度，由公務員、非公務員、專家、學者等組成的城市規(guī)劃委員會共同決策或參與決策規(guī)劃事務，實現對城市的科學治理。設立委員會重在解決有些地方領導隨意決策、規(guī)劃管理部門自由裁量杈過大的問題，以強化城市規(guī)劃重大問題決策的科學性和民主性。委員會是城市規(guī)劃的決策機構，由政府設立，由公務員和非公務員組 成，其中非公務員人數應多于公務員人數，總人數應為單數。
2.3 實行四線管制
規(guī)劃編制和管理的重點從確定開發(fā)建設項目轉向對各類脆弱資源的有效保護利用和關鍵基礎設施的合理布局。為了保護不可再生資源，建設部推行了綠線管制、紫線管制、藍線管制、黃線管制的四線管制方法，即城市的綠地系統(tǒng)、歷史文化保護區(qū)和歷史街區(qū)、水系、城市干道等重要基礎設施及周邊上地通過規(guī)劃劃定四線范圍，一旦經過審批，要執(zhí)行嚴格的管制，任何人不得隨意改變，原則上不得調整。實行四線管制，有效地保護了城市歷史資源、生態(tài)資源、空間資源，防止由于錯誤決策而造成的城市資源的不可挽回的損失。
2.4 加強規(guī)劃實施的監(jiān)督
城市發(fā)展建設的長期性，決定城市規(guī)劃管理工作是一項經常性的不間斷的長期工作。要保證城市規(guī)劃能夠順利實施，各級城市規(guī)劃行政主管部門就必須將規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查工作作為城市規(guī)劃管理工作一項重要內容抓緊抓好。
(1)做好土地使用和建設活動的批后管理，促使正在進行中的各項建設嚴格遵守城市規(guī)劃行政主管部門提出的要求。
(2)做好經常性的日常監(jiān)督檢查工作，及時發(fā)現和嚴肅處理各類違反城市規(guī)劃的違法活動。
(3)做好城市規(guī)劃行政主管部門執(zhí)法過程中的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現并糾正偏差，嚴肅管理各種違法讀職行為，督促提高城市規(guī)劃行政管理的質量水平。只有制度才能保證和維護監(jiān)督，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。監(jiān)督制度的核心是通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據法律法規(guī)和經批準的規(guī)劃對項目實旗事前、事中監(jiān)督，及時發(fā)現、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強化層級監(jiān)督，建立快速反饋和處理機制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。
2.5 建立規(guī)劃管理行政責任追究制度
要將規(guī)劃管理的行政責任，具體分解落實，使城市規(guī)劃管理的各項工作任務，包括規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃實施的監(jiān)管，都有明確具體的責任主體，責任和權力相符。城市規(guī)劃管理的行政責任主體，是各級政府領導、城市規(guī)劃管理部門領導和直接管理工作人員。對于由城市規(guī)劃管理工作中的各種違法違規(guī)行為造成的后果，耍追究直接責任人和主管領導的責任；對于造成嚴重影響和重大損失的。還要追究主要領導的責任：對違法建設不依法查處的，要追究城市規(guī)劃部門的責任。城市規(guī)劃行政決策法律責任的確立，其目的在于保護行政管理的法律秩序，保障國家、市民、開發(fā)商的權益，制約和預防決策違法行為，推進城市規(guī)劃行政決策的科學化。
3 結語
城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市土地合理利用和開發(fā)經營活動協(xié)調進行的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發(fā)展目標的重要手段。城市規(guī)劃的順利實施，有賴于科學、合法、合理的規(guī)劃管理。城市規(guī)劃管理是一項系統(tǒng)工程，需要動態(tài)跟蹤，發(fā)現問題，及時分析總結，找出解決策略，唯有如此才能妥善解決好我國城市建設中出現的若干問題。
【摘要】在新的經濟發(fā)展條件下，城市建設情況日益復雜，規(guī)劃流程日益精細，管理、服務質量標準越來越高，這對規(guī)劃管理工作提出了更高的要求。如何真正做到經濟效益與社會效益雙贏，是城市規(guī)劃管理當前亟需解決的問題。
【關鍵詞】經濟發(fā)展新常態(tài)；規(guī)劃管理
1城市規(guī)劃管理職能
1.1 城市規(guī)劃管理的基本概念
《城市規(guī)劃基本術語標準》（GB/T50280-98）第3.0.16 條的解釋是：城市規(guī)劃管理是“城市規(guī)劃編制、審批和實施等管理工作的統(tǒng)稱”。
1.2 城市規(guī)劃管理的直接載體
規(guī)劃起源于 19 世紀后期資本主義解決各工業(yè)城市的環(huán)境惡化和社會問題，在不同的歷史階段，城市規(guī)劃作為城市公共事務的組織力量在社會變革中扮演不同的角色。我國的城市化相對于西方發(fā)達國家起步晚，總體發(fā)展水平低。在借鑒了外國城市規(guī)劃管理經驗后，避免了城市發(fā)展過程中的一些彎路子，同時形成了中國特色的城市規(guī)劃與管理途徑。在已批準的各類型城市規(guī)劃中，最具有直接指導意義并具有法律效力的工具是控制性詳細規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī)劃借鑒了國外的土地分區(qū)管制（區(qū)劃）法，結合我國改革開放、計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的大背景而產生的。2008 年，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實施，它明確了控制性詳細規(guī)劃的法律地位，規(guī)劃選址審批有了新的依據。
1.3 城市規(guī)劃管理的基本依據
在實際實施中，城市規(guī)劃管理就是根據現行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律體系和已批準的城市控制性詳細規(guī)劃，對城市建設用地和建設實施行政審查，審批，發(fā)放“一書兩證”，對在規(guī)劃范圍內經批準的規(guī)劃和建設項目是否符合規(guī)劃許可進行監(jiān)督檢查和行政處罰。
2 面臨的主要問題
在新的經濟發(fā)展條件下，城市建設情況日益復雜，規(guī)劃流程日益精細，管理、服務質量標準越來越高，這對規(guī)劃管理工作提出了更高的要求。
2.1規(guī)劃編制的現實意義有待加強
城市規(guī)劃是人類的實踐活動，規(guī)劃管理的標準與制度是通過實踐活動總結并制定出來的，是具有普適性的，但不是絕對性的。控制性詳細規(guī)劃的編制是由一則則規(guī)范限定的，數字化了的規(guī)范標準大多是按照千人指標進行計算的。但是規(guī)劃編制及編制管理者們只考慮了千人指標“量”的需求，忽略了“質”的差異，即“千人指標”是以“均質”為前提的，錯誤地認為“此千人”等于“彼千人”。因為經濟收入不同、社會分工及背景不同、價值取向不同、年齡結構不同等原因都會造成“千人”需求實際意義上的不同。
2.2城市空間形態(tài)難以整體把握
利用控制性詳細進行規(guī)劃管理主要是通過建設指標來實現的，雖然實現了標準化，但過于抽象，缺少對城市空間的總體控制和引導，容易導致實際規(guī)劃管理工作的僵化和不適應。表現在用地性質控制方面，住宅、商業(yè)辦公、產業(yè)等不同性質的用地塑造的城市形態(tài)各不相同，單純以用地分類指標進行控制，難以體現用地性質對城市環(huán)境和空間形態(tài)的影響；表現在開發(fā)強度控制方面，容積率指標較為抽象，缺乏立體管理要素的支撐，容積率指標的確定往往依據經驗數據，導致城市空間形態(tài)難以整體把握。
2.3 部門之間的協(xié)同共商機制有待提高
在市場經濟背景下，一個項目從有到無，需要經歷一系列漫長而復雜的審批手續(xù)，涉及到多方利益群體的博弈。城市規(guī)劃的實施，除了涉及城市規(guī)劃部門，還有涉及到土地管理、房地產開發(fā)、園林綠化部門、衛(wèi)生環(huán)衛(wèi)部門、交通運輸部門，由于很多部門考慮到自己部門的局部利益，使得土地利用效率低下、行政成本高、公共服務設施缺少、敏感性設施難以落地。
2.4公眾參與城市規(guī)劃的深度有待明確
隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，各種利益沖突使公眾參與的民主意愿日益凸顯，政府也逐漸認識到公眾參與城市規(guī)劃是現代城市管理的重要內容。我國現階段的公眾參與處于初級階段，屬于象征性參與，即公眾尚處于被動的告知與接受地位，還未進入合作性參與、代表性參與、決策性參與的實質性參與階段。
1.城市規(guī)劃信息不對稱
城市規(guī)劃是一項專業(yè)性、技術性很強的工作，規(guī)劃成果一般都是圖文并茂，圖是用特定的符號、線性、色塊表示的，文字又多為專業(yè)術語。在群眾參與規(guī)劃決策的活動中，很少能有幾個人能看的懂信息含量巨大的控制性詳細規(guī)劃，這樣就不可避免地造成了信息不對稱。
2.缺乏制度保障
我國現有的城市規(guī)劃法規(guī)沒有明確公眾參與的主體、具體權利以及相關的法律程序。從我國現階段的公眾參與現狀來看，普遍都流于形式，另外沒有組織起來的市民是個體分散狀態(tài)，不具備足夠的能力去影響資源分配，更缺乏制度化途徑將個體利益整合為公共利益，這就往往使得市民不能維護其個人權益甚至公眾的共同利益。編制、審批規(guī)劃之前進行民意調查，并不一定采用民眾的意見，調查、聽證成了一種形式，最終還是根據領導和規(guī)劃師的意志來定。
3城市規(guī)劃管理建議芻議
中國經濟在經歷30多年的快速增長之后，經濟發(fā)展的基本模式、產業(yè)業(yè)態(tài)以及增長動力都已經今非昔比。中國經濟基本面不僅發(fā)生了量的巨變，更是發(fā)生了質的飛躍。首先是經濟增長速度從高速增長轉為中高速增長，其次是經濟結構不斷優(yōu)化升級，最后是從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。
3.1合理設置管理程序
針對規(guī)劃管理程序復雜、參與程度深的特點，合理設置管理程序。有效地避免行政成本高，且業(yè)務辦理效率低下現象。
3.2 精細化管理
精細化管理是一種源于企業(yè)的管理思想，現被廣泛研究運用到各行各業(yè)。企業(yè)管理的標準化體現在，企業(yè)有明確的時間安排，有完整的規(guī)章制度，有嚴謹的工藝流程，有詳盡的技術規(guī)范，有嚴格的質量、數量控制標準，以及嚴明的獎懲措施等方面。目前，在控制性詳細規(guī)劃層面可引入精細化管理。
3.3 可視化管理
為整體把握城市空間布局，對城市建設的空間秩序進行有效的規(guī)范和引導，按照“可視化管理”思路，可把城市設計應用到規(guī)劃管理之中，在規(guī)劃時將城市“立”起來。通過城市設計梳理空間脈絡，挖掘不同區(qū)域的發(fā)展思路和地區(qū)特色；通過城市設計并結合城市設計導則，對街道、開放空間和建筑進行控制。
3.4建立多元化決策體系
群眾參與到城市管理是一種先進的城市合作管理的典范。群眾參與權需要制度的保障，要明確參與的具體步驟、具體方式和具體手段；通過使用先進的技術手段，使群眾方便和快捷地參與到城市規(guī)劃和城市規(guī)劃管理中來；充分利用社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站，使群眾真正地以“組織”的形式參與決策。
結語
經濟在發(fā)展，科學在進步，人們的觀念和需求也在發(fā)展，不同的時代有不同的需求，城市建設的手段也在不斷更新，城市規(guī)劃管理方式和方法也要隨之改變和完善，只有做到高標準，嚴要求，才能做好城市規(guī)劃管理工作，提高城市經濟效益和人文效益，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。
摘 要：本文作者結合多年工作實際，對城市規(guī)劃實施過程中存在的一些問題進行了分析，進而提出了有效的解決措施，從而實現城市建設的健康可持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞：城市規(guī)劃；管理；實施；措施
1我國城市規(guī)劃管理實施中存在的問題
1.1規(guī)劃法制意識不強。自2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施以來，各級政府雖說經過大力宣傳使社會各界對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理有了一個全方位的認識，但是部分群眾特別是部分干部對規(guī)劃的權威性、嚴肅性、法律性的認識還不足，“人情規(guī)劃”現象還很嚴重，這給規(guī)劃的實施管理造成一些困難。例如：某些單位轉讓土地不經過當地規(guī)劃部門批準，某些項目少批多建，某些開發(fā)商在拍得土地后，受利益驅動想方設法鉆政策和協(xié)議文書的空子，要求更改規(guī)劃有的甚至擅自變更規(guī)劃。
1.2規(guī)劃執(zhí)法環(huán)境日益嚴峻。一是規(guī)劃執(zhí)法矛盾大、難度大，拆除違法建筑往往會導致建房戶傾家蕩產。二是政府傾力打造和諧社會，違章建設方往往以破壞和諧局面為手段要脅政府妥協(xié)認可其違法行為。三是部分縣（市）規(guī)劃執(zhí)法權在縣（市）綜合執(zhí)法單位，因執(zhí)法交叉且執(zhí)法力度不足導致暴力抗法事件屢禁不止，執(zhí)法人員經常遭受謾罵和圍攻，申請法院強制執(zhí)行也難以獲得效果。
1.3規(guī)劃缺位或干預乏力。城市規(guī)劃的缺位或干預乏力有兩方面的原因。一方面，城市規(guī)劃自身存在缺陷。另一方面，我國的城市規(guī)劃由于缺乏完善的法規(guī)體系支持，規(guī)劃的干預缺乏力度，違法建設屢禁不止。城市規(guī)劃行政許可的自由裁量權過大。規(guī)劃管理中自由裁量權限較大，對開發(fā)商而言，對應于項目開發(fā)的不確定性和投資風險“，尋租”的空間和動力也會趨大。這些就是導致規(guī)劃行政管理領域中產生腐敗的內部和外部原因。政府行政管理體制影響規(guī)劃部門行使規(guī)劃審批權。當前，我國城市各個行政單位之間的協(xié)調并不充分，規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權”的行使上必然會因地方政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到規(guī)劃局正當行使“規(guī)劃審批權”。盡管在權力監(jiān)督機制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時性的問題而造成監(jiān)督乏力。
1.4城市規(guī)劃管理缺乏公眾監(jiān)督。在我國許多時候的城市規(guī)劃決策，往往是只有領導者才是“決策者”，規(guī)劃決策權集中在書記、市長、四套班子及幾個規(guī)劃專家手上，是少數人閉門造車式的決策。規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機制。
1.5城市生態(tài)環(huán)境建設缺乏長遠、科學的規(guī)劃。隨著經濟的不斷發(fā)展，我國城市建設也逐漸提速，尤其是中小城市建設已上升到一個前所未有的高度。然而一些城市的規(guī)劃建設中，由于缺乏對生態(tài)環(huán)境進行保護的意識，造成了許多問題。有的城市缺乏長遠、科學的規(guī)劃，甚至完全沒有將生態(tài)環(huán)境保護列入規(guī)劃中，或者相關的內容過于簡單，缺乏可操作性和長遠性。有的城市在規(guī)劃建設中沒有進行生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)，布局極不合理，居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)混雜，從而導致了土地資源的無形損失和浪費。有的城市環(huán)境基礎設施嚴重不足，使得企業(yè)排污、生活垃圾、水土流失等沒有得到有效控制，導致生態(tài)環(huán)境逐步惡化，破壞了本來良好的生態(tài)環(huán)境。有的城市在環(huán)保投入方面與環(huán)保工作的需要完全不相稱，環(huán)保機構又不健全，環(huán)境監(jiān)管力度也不夠。還有的城市在規(guī)劃建設中不顧客觀條件和社會經濟的發(fā)展規(guī)律，存在盲目攀比、盲目擴張、盲目跟風的現象，片面地強調工業(yè)化或者一味地追求招商引資，而對生態(tài)環(huán)境的保護和可持續(xù)發(fā)展方面缺乏足夠的認識。
2 加強城市規(guī)劃管理實施的措施
2.1加強規(guī)劃宣傳力度。建議各級政府及其相關規(guī)劃行政主管部門將《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》列入普法宣教重要內容之一，并將每年的1月1日確定為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》宣傳日。同時，要充分利用新聞媒體、網絡等方式，加大對規(guī)劃法律、法規(guī)的宣傳力度，重點增強領導干部特別是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長的規(guī)劃意識，全面杜絕“人情規(guī)劃”，逐步在社會各界形成自覺遵守規(guī)劃、維護規(guī)劃的良好氛圍。
2.2健全規(guī)劃法規(guī)體系。在城市規(guī)劃的領域內，規(guī)劃實施的管理工作將逐步走向規(guī)范，行政決定的依據必須明確，過大的自由裁量權越來越不合時宜。要節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權，使它符合法律、法規(guī)、城市規(guī)劃、技術標準、設計規(guī)范，遵守法定程序，嚴守“合理性”原則，就必須使規(guī)劃編制工作不斷創(chuàng)新和完善，規(guī)劃技術性規(guī)范更加充實和嚴密，逐步推行城市規(guī)劃編制和審批法制化、城市規(guī)劃技術標準法制化。在規(guī)劃的立法中要建立起規(guī)劃審批與法定規(guī)劃、法定通則的羈束性聯系，使城市規(guī)劃、技術標準和我國有關城市規(guī)劃的法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接，最終組成一個嚴密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學化和法制化。
2.3加強規(guī)劃實施的監(jiān)督。城市發(fā)展建設的長期性，決定城市規(guī)劃管理工作是一項經常性的不間斷的長期工作。要保證城市規(guī)劃能夠順利實施，各級城市規(guī)劃行政主管部門就必須將規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查工作作為城市規(guī)劃管理工作一項重要內容抓緊抓好。為了建立有效的城市規(guī)劃監(jiān)督機制，實現上級對下級的有效監(jiān)督，通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據法律法規(guī)和經批準的規(guī)劃對項目實施事前、事中監(jiān)督，及時發(fā)現、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強化層級監(jiān)督，建立快速反饋和處理機制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。
2.4做好城市生態(tài)環(huán)境的科學規(guī)劃。生態(tài)環(huán)境的保護是規(guī)劃建筑中的重要內容，而科學的規(guī)劃，要求結合城市建設規(guī)劃的基本要求，以自然資源承載力和環(huán)境容量等為依據，避免生態(tài)環(huán)境的污染破壞，最終實現城市社會、經濟和環(huán)境三個方面的協(xié)調發(fā)展。而且中小城市往往受到各種條件制約，因此在規(guī)劃建設中，必須尊重資金限制和區(qū)域現狀等客觀情況，正確地認識地區(qū)差異，充分地利用當地的特色與優(yōu)勢，做到揚長避短。同時，城市的規(guī)劃建設應充分結合本地特點來開展生態(tài)環(huán)境保護基礎設施的建設，并通過多渠道地籌集資金，來加快環(huán)?；A設施的建設步伐，為保護和改善城市的生態(tài)環(huán)境質量奠定堅實的基礎。一方面采取相關的優(yōu)惠政策來推動對城市生態(tài)環(huán)境保護的投入，另一方面要堅持“誰污染誰付費、誰開發(fā)誰保護、誰受益誰負擔”的原則，既能保證穩(wěn)定有效的環(huán)保資金來源，又能有效地控制對生態(tài)環(huán)境進行的行為。另外，在城市的規(guī)劃建設中，應加強生態(tài)環(huán)境保護的機構建設，建立健全生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督、評價和激勵機制，不斷地完善環(huán)境管理制度及領導責任制、部門負責制，并加大各項環(huán)境保護的法律、法規(guī)及政策的執(zhí)行力度，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，不斷提高生態(tài)環(huán)境管理人員的素質和環(huán)境管理部門的監(jiān)管水平，從而形成保護城市生態(tài)環(huán)境的合力。最后，城市生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃建設還應借助教育、法制、宣傳等手段，普及環(huán)保知識，使人們正確認識生態(tài)環(huán)境問題的重要性，樹立正確的生態(tài)觀，從而養(yǎng)成文明的行為習慣，并能夠投身于改善生態(tài)環(huán)境、防止環(huán)境污染的行列中去。同時根據有關的法律和政策來對資源消耗大和污染嚴重的企業(yè)進行嚴格的管理和監(jiān)督，通過嚴格執(zhí)行環(huán)境管理制度來提高人民對于生態(tài)環(huán)境保護的積極性。
3 結束語
大力開展城市規(guī)劃建設是我國推進城鎮(zhèn)化進程的一項重要內容，而在城市規(guī)劃建設中的法制、體制和生態(tài)環(huán)境等問題已經得到了廣泛的關注。只有遵循有關的城市規(guī)劃原則，處理好城市規(guī)劃管理與法律法規(guī)、監(jiān)督體制以及生態(tài)環(huán)境建設之間的關系，才能對其各項開發(fā)和管理做出科學、合理的規(guī)劃和決策，從而實現城市建設的可持續(xù)發(fā)展。
