發(fā)布時(shí)間：2023-08-21 17:13:20
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的應(yīng)急管理保障體系與措施樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
0引言
目前鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全保障尚不存在一個(gè)完整的體系,大多采用“出一事,定一軌”的管理模式,而這并不能全面、系統(tǒng)、有效地應(yīng)對運(yùn)輸現(xiàn)場出現(xiàn)的各種情況,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的管理模式始終處于跟在各類層出不窮、形式各異的事故后面疲于奔命的狀態(tài)。鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全保障體系研究旨在構(gòu)建鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全保障體系研究框架,為下一步具體研究工作及管理措施制定提供參考。
1車務(wù)系統(tǒng)安全管理現(xiàn)狀分析
很多學(xué)者已經(jīng)在鐵路運(yùn)輸安全研究體系的建立[1],鐵路企業(yè)安全管理方法[2],高科技安全技術(shù)設(shè)備應(yīng)用,救援保障體系的建立[3],高鐵安全評估體系等方面做了很多卓有成效的研究[4],但至今尚未能提出系統(tǒng)的完整的鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全評估與卡控措施相結(jié)合的體系結(jié)構(gòu)。目前車務(wù)系統(tǒng)主要采取事故后管理方法,按照系統(tǒng)安全工程理念應(yīng)該采取事故前管理與事故后管理相結(jié)合的方法,把安全評價(jià)和安全管理貫穿于鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。
2鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全保障體系構(gòu)建
車務(wù)系統(tǒng)安全管理要以消除和控制運(yùn)輸生產(chǎn)中的不安全因素為目的。按照系統(tǒng)安全思想,安全是相對的,絕對的安全是不存在的,而所構(gòu)成的矛盾雙方是安全與危險(xiǎn)并不是安全與事故。所以評定企業(yè)的安全狀態(tài),不應(yīng)僅采取事故率這一單一指標(biāo)。不同的行業(yè),不同的生產(chǎn)環(huán)境所接受的經(jīng)濟(jì)損失和人身傷亡率水平是不同的,因而衡量企業(yè)安全與否的標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。綜上所述,這里把鐵路運(yùn)輸安全定義為:鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)過程中,能將人身傷亡或經(jīng)濟(jì)損失控制在可接受水平的狀態(tài),亦即,安全意味著人身傷亡或經(jīng)濟(jì)損失的可能性是可以接受的,若這種可能性超過了可接受的水平,即為不安全。這里把“可接受水平”稱之為“紅線”,即評價(jià)指標(biāo)超過紅線則意味著系統(tǒng)處于危險(xiǎn)狀態(tài),必須采取相應(yīng)的措施進(jìn)行卡控。鐵路運(yùn)輸車務(wù)系統(tǒng)安全保障體系如圖1所示。
3鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全預(yù)防體系
鐵路運(yùn)輸事故具有明顯的因果性和規(guī)律性,因此找出其根本原因加以預(yù)防和控制是完全可能的。由此看來,鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全預(yù)防體系是整個(gè)鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全保障體系中最重要的子系統(tǒng)。鐵路車務(wù)系統(tǒng)運(yùn)輸安全預(yù)防理論及創(chuàng)新體系車務(wù)系統(tǒng)安全預(yù)防理論是整個(gè)安全預(yù)防體系的基礎(chǔ),用于指導(dǎo)運(yùn)輸安全預(yù)防“紅線”管理體系和安全技術(shù)體系。
(1)工種協(xié)同機(jī)理。鐵路行業(yè)與其他行業(yè)相比有其獨(dú)特性,具體來說,它是多工種聯(lián)合作業(yè),多部門協(xié)同工作,指揮上高度集中,決定了鐵路安全管理的整體性。能否保證鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩行c工種之間的協(xié)同工作有著很大的關(guān)系。車務(wù)系統(tǒng)這一特點(diǎn)更加明顯,研究車務(wù)系統(tǒng)各工種之間的協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制對鐵路運(yùn)輸安全具有基礎(chǔ)指導(dǎo)作用。
(2)人因可靠性機(jī)理。海因里希曾經(jīng)調(diào)查了美國的75000起工業(yè)傷害事故,發(fā)現(xiàn)占總數(shù)98%的事故是可以預(yù)防的,只有2%的事故超出人的能力所能達(dá)到的范圍,是不可以預(yù)防的,然而,在可預(yù)防的工業(yè)事故中,以人的不安全行為為主要原因的事故占88%,可見對于人因可靠性機(jī)理研究的重要性。對于車務(wù)系統(tǒng)而言,生產(chǎn)具有連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn):24小時(shí)作業(yè),全天候行車,周而復(fù)始,循環(huán)往復(fù)。這樣除了要研究溫度、濕度、風(fēng)雨雪、照明、視野、噪聲、振動(dòng)、通風(fēng)換氣、色彩引起的人員失誤之外還要研究人體生物節(jié)律對行車安全的影響。
(3)事故機(jī)理。把歷年車務(wù)系統(tǒng)事故進(jìn)行收集、整理、分析、研究,也就是充分開發(fā)利用“事故資源”,總結(jié)事故發(fā)生規(guī)律及其背后深層次原因,并建立事故數(shù)據(jù)分析數(shù)據(jù)庫,對今后安全管理理論及措施的制定都有著重要意義。
(4)安全管理創(chuàng)新機(jī)制。鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)過程在不斷地變化中,安全工作也要隨之不斷改進(jìn)、創(chuàng)新,以適應(yīng)現(xiàn)代化安全管理需求。如果管理者不能或沒有及時(shí)地適應(yīng)變化,則將發(fā)生管理失誤;操作者不能或沒有及時(shí)地適應(yīng)變化,則將發(fā)生操作失誤。
3.2鐵路車務(wù)系統(tǒng)運(yùn)輸安全預(yù)防技術(shù)體系
鐵路車務(wù)系統(tǒng)運(yùn)輸安全預(yù)防技術(shù)體系是為鐵路車務(wù)系統(tǒng)運(yùn)輸安全預(yù)防“紅線”管理體系服務(wù)的,核心是如何開發(fā)一整套能夠準(zhǔn)確科學(xué)地評價(jià)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)是否處于安全范圍之內(nèi)的安全評價(jià)方法,可以用于分析評價(jià)鐵路運(yùn)輸作業(yè)過程,企業(yè)安全管理狀態(tài)的鐵路運(yùn)輸安全評價(jià)方法,合理有效地預(yù)測鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)狀況并用于指導(dǎo)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全管理及規(guī)章的制定工作,這里把它作為下一步的主要研究內(nèi)容。
3.3鐵路車務(wù)系統(tǒng)運(yùn)輸安全預(yù)防“紅線”管理體系
3.3.1“紅線”管理體系理論來源
“紅線”管理體系源自ALARP(AsLowAsReasonablyPracticable,最低合理可行)原則,其含義是:鐵路車務(wù)系統(tǒng)是存在風(fēng)險(xiǎn)的,不可能通過預(yù)防措施來消除風(fēng)險(xiǎn);而且,當(dāng)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)水平越低時(shí),要進(jìn)一步降低就越困難,其成本往往成指數(shù)曲線上升。因此,必須在鐵路車務(wù)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)水平和成本之間折中,把車務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)水平控制在最低合理的范圍之內(nèi),以抓大防小為方針,重點(diǎn)控制高危險(xiǎn)性事故。
3.3.2“紅線”管理內(nèi)涵
(1)對鐵路車務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行定量風(fēng)險(xiǎn)評估,如果所評估出的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在“紅線”之上,則落入不可容忍區(qū)。此時(shí),必須采取措施把風(fēng)險(xiǎn)控制在“紅線”以下。
(2)如果所評出的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在可忽略線之下,則落入可忽略區(qū)。該風(fēng)險(xiǎn)是可以接受的,無需再采取安全改進(jìn)措施。
(3)如果所評出的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在可忽略線和“紅線”之間,則落入可容忍區(qū),此時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)水平符合ALARP原則。此時(shí)需要進(jìn)行安全措施投資成本風(fēng)險(xiǎn)分析,如果分析成果能夠證明進(jìn)一步增加安全措施投資對工業(yè)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)水平降低貢獻(xiàn)不大,則風(fēng)險(xiǎn)是可容忍的,即可以允許該風(fēng)險(xiǎn)的存在,以節(jié)省成本。
3.3.3鐵路車務(wù)系統(tǒng)“紅線”管理實(shí)施過程
(1)準(zhǔn)備階段。針對鐵路車務(wù)系統(tǒng),收集相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及工程、系統(tǒng)的技術(shù)資料。對鐵路車務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)分析,重點(diǎn)分析各個(gè)工種的作業(yè)過程及聯(lián)系,工作中的主要問題,各個(gè)車間與科室的關(guān)系,各個(gè)車間的關(guān)系,職工的工作心態(tài),作業(yè)效率分析,確定車站理論最大效率值來指導(dǎo)車務(wù)站段日常工作。研究調(diào)車組人員作業(yè)過程、作業(yè)動(dòng)作,以安全高效為目標(biāo),引入生產(chǎn)流水線思想,把研究具體到調(diào)車人員的每一個(gè)具體動(dòng)作。
(2)危險(xiǎn)、有害因素識別與分析。分析車務(wù)站段歷年事故情況,根據(jù)鐵路運(yùn)輸站段系統(tǒng)分析的情況,識別和分析危險(xiǎn)、有害因素,確定危險(xiǎn)、有害因素存在的部位、存在的方式、事故發(fā)生的途徑及其變化的規(guī)律。
(3)定性、定量評價(jià)。在危險(xiǎn)、有害因素識別和分析的基礎(chǔ)上,這里把車務(wù)系統(tǒng)劃分為6個(gè)評價(jià)單元(包括調(diào)車作業(yè)單元、接發(fā)車作業(yè)單元、客運(yùn)作業(yè)單元、貨檢作業(yè)單元、調(diào)度計(jì)劃單元和貨運(yùn)作業(yè)單元),選擇合理的評價(jià)方法,對各個(gè)單元發(fā)生事故的可能性和嚴(yán)重程度進(jìn)行定性、定量評價(jià),最后匯總6個(gè)單元的評價(jià)結(jié)果,確定鐵路車務(wù)系統(tǒng)發(fā)生事故的可能性和嚴(yán)重程度。
(4)確定各個(gè)單元及車務(wù)系統(tǒng)總體“紅線”標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)行業(yè)法律法規(guī),國內(nèi)外同行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),確定各個(gè)單元的“紅線”標(biāo)準(zhǔn)及總體“紅線”標(biāo)準(zhǔn),以判定各個(gè)單元及系統(tǒng)總體所處的安全狀態(tài)。
(5)形成安全評價(jià)結(jié)論及建議。簡要地列出主要危險(xiǎn)、有害因素的評價(jià)結(jié)果,指出鐵路車務(wù)系統(tǒng)應(yīng)重點(diǎn)防范的重大危險(xiǎn)因素,在鐵路安全管理中抓住問題的主要矛盾及矛盾的主要方面,做到抓大防小,保證鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)安全穩(wěn)定高效運(yùn)行。根據(jù)定性、定量評價(jià)結(jié)果,提出消除或減弱危險(xiǎn)、有害因素的技術(shù)和管理措施及建議。
4鐵路車務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)
在鐵路車務(wù)系統(tǒng)安全管理中,應(yīng)以預(yù)防為主,但徹底消除事故或突發(fā)事件是不可能的。突發(fā)事件一旦發(fā)生,如何把損失和人員傷亡減到最少就成為工作中的重中之重。因此,做好車務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制必不可少。筆者認(rèn)為,應(yīng)急預(yù)案的編制范圍應(yīng)不僅僅針對事故處理和救援,對車務(wù)系統(tǒng)的一些影響鐵路運(yùn)輸效率的突發(fā)事件也要做到未雨綢繆,例如,編組站的不暢通,新線路、車站開通運(yùn)營后用可能出現(xiàn)的問題等。
4.1系統(tǒng)框架
運(yùn)輸應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)以地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)、GSM無線通訊技術(shù)、現(xiàn)場信息采集技術(shù)為支撐,以應(yīng)急“紅線”管理體系為指導(dǎo)原則,整合車務(wù)系統(tǒng)多部門、多工種、多層次的已有系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源,實(shí)現(xiàn)對鐵路運(yùn)輸緊急事件的實(shí)時(shí)響應(yīng)和調(diào)度指揮。系統(tǒng)框架如圖2所示。
4.2關(guān)鍵技術(shù)
(1)地理信息系統(tǒng)。車務(wù)站段管轄車站較多,分布范圍較廣,而且救援行動(dòng)是多工種、多部門的聯(lián)合行動(dòng),提前構(gòu)建一套完整的車務(wù)站段管轄范圍內(nèi)的GIS已成為解決安全與緊急救援難題的主要措施之一。該系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行,將有效提高車務(wù)系統(tǒng)應(yīng)急救援部門的技術(shù)裝備水平和管理能力。
(2)通信網(wǎng)絡(luò)實(shí)施平臺。隨著現(xiàn)代通信技術(shù)的發(fā)展,第三代移動(dòng)通信系統(tǒng)將綜合衛(wèi)星通訊、圖像傳輸?shù)榷喾N通訊系統(tǒng)功能,能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)場事故信息采集、信息傳遞等多種功能,為鐵路信息基礎(chǔ)設(shè)施的建立和完善提供了技術(shù)支持和保障。
4.3應(yīng)急“紅線”管理體系
應(yīng)急“紅線”管理體系是根據(jù)突發(fā)事件造成的損失程度而確定響應(yīng)級別的一種應(yīng)急管理體系,損失越大響應(yīng)級別越高?！凹t線”由突發(fā)事件對企業(yè)造成人員、財(cái)產(chǎn)、企業(yè)效益損失程度及社會影響程度4種因素確定。
關(guān)鍵詞：供電企業(yè)；應(yīng)急管理體系；安全生產(chǎn)
作者簡介：趙前程（1976-），男，山東費(fèi)縣人，山東省費(fèi)縣供電公司辦公室，工程師；左豐光（1975-），男，山東費(fèi)縣人，山東省費(fèi)縣供電公司辦公室，工程師。（山東?費(fèi)縣?273400）
中圖分類號：F273?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?????文章編號：1007-0079（2012）18-0097-02
安全生產(chǎn)工作必須遵循“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的基本方針，其中“預(yù)防為主”最為關(guān)鍵和重要，在安全生產(chǎn)中發(fā)揮了越來越重要的作用。2010年10月，山東電力集團(tuán)公司提出建設(shè)省、市、縣一體化應(yīng)急管理體系，這是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必然要求，是保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的重要條件，也是建設(shè)“一強(qiáng)三優(yōu)”現(xiàn)代公司重要內(nèi)容。費(fèi)縣供電公司在充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和多媒體技術(shù)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持繼承創(chuàng)新，將應(yīng)急管理信息、應(yīng)急物資、應(yīng)急隊(duì)伍等“橫向融合、縱向貫通”，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成應(yīng)急指揮中心建設(shè)。并且依托應(yīng)急指揮中心，認(rèn)真完善綜合和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，采取靈活的現(xiàn)場處置方案，合理配置資源，形成了“指揮統(tǒng)一、功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力”的應(yīng)急管理體系。筆者現(xiàn)就應(yīng)急管理體系建設(shè)中的一些成功實(shí)踐進(jìn)行簡要論述。
一、應(yīng)急體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和做法
1.應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)建設(shè)
為保障應(yīng)急管理體系的有序、平穩(wěn)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，費(fèi)縣供電公司成立了以經(jīng)理任組長，其他班子成員任副組長的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)對應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。為更好地貫徹落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急管理措施，開展應(yīng)急合作、實(shí)現(xiàn)資源共享，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)應(yīng)急管理辦公室（簡稱應(yīng)急辦），分為安全應(yīng)急辦公室、穩(wěn)定應(yīng)急辦公室和新聞應(yīng)急辦公室，具體負(fù)責(zé)公司應(yīng)急工作組織協(xié)調(diào)、綜合管理和監(jiān)督職能。在應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，應(yīng)急辦將應(yīng)急管理體系劃分為應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮中心、技術(shù)保障體系、物資保障體系、后勤保障體系五個(gè)部分（見圖1），為應(yīng)急管理體系的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了有力保障。
2.應(yīng)急指揮中心建設(shè)
（1）前期籌備。為將應(yīng)急指揮中心建成創(chuàng)新精品工程，費(fèi)縣供電公司在認(rèn)真學(xué)習(xí)《國家電網(wǎng)公司應(yīng)急指揮中心建設(shè)規(guī)范》、考察山東電力集團(tuán)公司應(yīng)急指揮中心建設(shè)后，多次召開研討會，最終確定了總體規(guī)劃、分模塊實(shí)施、逐步推進(jìn)、分期交付的方式進(jìn)行，并經(jīng)黨委會討論通過。
（2）建設(shè)過程。按照集中統(tǒng)籌、分區(qū)負(fù)責(zé)的模式，首先成立了工作小組，明確相關(guān)部門和人員職責(zé)。工作小組加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，對所需設(shè)備進(jìn)行集中招標(biāo)采購，按工作分工專業(yè)安裝、調(diào)試，實(shí)行周調(diào)度、日匯報(bào)制度。2010年12月，應(yīng)急指揮中心率先在山東電網(wǎng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級應(yīng)急指揮系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)功能，獲得山東電力集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可和充分肯定，并代表縣公司作了先進(jìn)典型匯報(bào)。
（3）應(yīng)急指揮中心功能創(chuàng)新。應(yīng)急指揮中心充分利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源和PTN專網(wǎng)，配備高清攝像頭、投影儀、液晶電視、視訊終端等設(shè)備，建成功能強(qiáng)大的應(yīng)急指揮信息平臺。該平臺接入地方電視新聞、變電站視頻監(jiān)控、電網(wǎng)調(diào)度信息、SG186安全生產(chǎn)管理、95598客戶服務(wù)、GPS車輛調(diào)度監(jiān)控等系統(tǒng)，不但能夠獲取強(qiáng)大的電網(wǎng)潮流、負(fù)荷變化、車輛行駛等內(nèi)部實(shí)時(shí)信息，而且通過采集地方電視新聞信號、日氣象衛(wèi)星云圖，及時(shí)掌握社會突發(fā)事件新聞反響和災(zāi)害性天氣地演變情況，獲取實(shí)時(shí)的外部公共信息，為指揮人員提供現(xiàn)場第一手音視頻資料和圖文信息。
應(yīng)急指揮中心還將各供電所視頻系統(tǒng)創(chuàng)造性地接入該平臺，應(yīng)急管理功能延伸至基層供電所。同時(shí)，自主研發(fā)了應(yīng)急指揮桌面終端集控系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)實(shí)時(shí)檢測、子系統(tǒng)全面匯集、操作間主機(jī)遠(yuǎn)程控制桌面工作站、桌面工作站間短消息實(shí)時(shí)發(fā)送等功能得到創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了對突發(fā)事件的接報(bào)、預(yù)警、啟動(dòng)、響應(yīng)、結(jié)束的全過程管理，為應(yīng)急指揮的快速啟動(dòng)發(fā)揮了重要作用。
（4）應(yīng)急規(guī)章制度制定。為加強(qiáng)對應(yīng)急指揮中心的管理，應(yīng)急辦先后編寫了《費(fèi)縣供電公司應(yīng)急管理工作規(guī)定》、《費(fèi)縣供電公司應(yīng)急指揮中心管理規(guī)定》、《應(yīng)急值班管理辦法》等規(guī)章制度。
3.技術(shù)保障體系建設(shè)
技術(shù)保障體系是應(yīng)急指揮系統(tǒng)的重要部分，也是保障應(yīng)急指揮系統(tǒng)可靠、穩(wěn)定運(yùn)行的重要技術(shù)支撐。公司在高標(biāo)準(zhǔn)建成應(yīng)急指揮中心這個(gè)“硬件”基礎(chǔ)上，不斷完善應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急預(yù)案。
（1）應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)專業(yè)性質(zhì)，組建了變電、輸電、配電、醫(yī)療救護(hù)、應(yīng)急供電五個(gè)專業(yè)共102人的應(yīng)急救援隊(duì)伍，形成各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍各負(fù)其責(zé)、互為補(bǔ)充、積極參與的應(yīng)急救援體系。
（2）應(yīng)急預(yù)案編制。為了保證應(yīng)急預(yù)案更具針對性、可操作性，公司成立預(yù)案編制小組，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)編制應(yīng)急預(yù)案所需的相關(guān)法律、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制導(dǎo)則、同行業(yè)事故案例分析等資料，全面實(shí)施安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估。按照綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場處置方案分類編制要求，編寫了《費(fèi)縣供電公司電網(wǎng)大面積停電應(yīng)急處置預(yù)案》等25項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，組織管理評審、編印與報(bào)備，下發(fā)到相關(guān)生產(chǎn)班組和專業(yè)技術(shù)人員。為了達(dá)到持續(xù)提高、不斷完善的目的，根據(jù)人員、機(jī)構(gòu)和電網(wǎng)、設(shè)備等變化情況，我們對預(yù)案進(jìn)行評估修訂，先后增補(bǔ)了《設(shè)備事故應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等3項(xiàng)預(yù)案。
1我省林業(yè)信息化安全形勢嚴(yán)峻
我省林業(yè)系統(tǒng)信息安全面臨的形勢不容樂觀，從省直機(jī)關(guān)及部分地市單位的調(diào)查結(jié)果看，有39％的單位發(fā)生過信息安全事件，說明我省林業(yè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和信息安全基礎(chǔ)還比較薄弱，保障機(jī)制尚待健全。主要有以下四個(gè)方面表現(xiàn)。
1.1從發(fā)生信息安全事件的結(jié)構(gòu)上看，超過半數(shù)的屬于感染病毒、木馬。引起事件的原因35.5%來自于單位外部，主要原因是未修補(bǔ)或升級軟件漏洞。42.2%的事件損失比較輕微，只有0.9%的事故屬于比較嚴(yán)重。而對于事件的覺察，36%是通過網(wǎng)絡(luò)管理員工作監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，22.7%是事后分析發(fā)現(xiàn)。這說明，我省林業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全形勢總體上是好的，但也說明網(wǎng)絡(luò)與信息安全事件總體防范能力不足，缺乏對安全事件的提前預(yù)防。
1.2從信息安全管理來看，有74%的單位制定了安全管理規(guī)章制度，78%的單位能做到隨時(shí)進(jìn)行安全檢查，61.1%的部門在管理中采取口令加密。這說明林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)大部門單位已經(jīng)認(rèn)識到了信息安全的重要性，但管理手段單一，技術(shù)落后，缺乏有效的身份認(rèn)證、授權(quán)管理和安全審計(jì)手段。
1.3從信息安全投資來看，只有14.70%的單位信息安全投入達(dá)到了15%，70%的單位信息安全投資低于信息化項(xiàng)目總投資的10%，甚至還有7%的單位在信息安全方面從來沒有過投資。說明整體網(wǎng)絡(luò)與信息安全投入明顯不足。
1.4從專職人員配備情況來看，只有46%的部門有專職的信息安全人員，大部分是兼職人員或外包服務(wù)。僅有3.8%的單位組織了對單位全體員工的信息安全培訓(xùn)，而對于網(wǎng)絡(luò)安全管理技術(shù)人員的培訓(xùn)也只有46%的單位搞過。從業(yè)人員不足，安全培訓(xùn)少，也是影響信息安全的一個(gè)重要因素。上述現(xiàn)狀，反映出我省林業(yè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全意識淡薄，信息系統(tǒng)綜合防范手段匱乏，信息安全管理薄弱，應(yīng)急處理能力不強(qiáng)，信息安全管理和技術(shù)人才缺乏。隨著我省林業(yè)信息化建設(shè)和應(yīng)用的加快，多樣化的侵害和信息安全隱患將會不斷地暴露出來，使我省林業(yè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全工作面臨著更大的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。
2我省林業(yè)系統(tǒng)信息安全保障思路及主要任務(wù)
省委省政府關(guān)于建設(shè)“平安山東”的決定，提出了把我省建設(shè)成為全國最穩(wěn)定、最安全的地區(qū)之一的明確目標(biāo)和任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障工作是大力推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化的重要保障，是平安山東建設(shè)的重要內(nèi)容。省政府印發(fā)的山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化的十二五規(guī)劃，把信息安全保障體系作為主要內(nèi)容之一。在此基礎(chǔ)上，林業(yè)信息化建設(shè)以全面提高網(wǎng)絡(luò)與信息安全的保障能力為己任，努力開創(chuàng)了我省信息化建設(shè)與信息安全保障體系相互適應(yīng)、共同進(jìn)步的新局面。
2.1信息安全保障工作的思路以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹“積極防御，綜合防范”的方針，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信任體系、信息安全監(jiān)控體系和應(yīng)急保障體系建設(shè)，全面提高林業(yè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全防護(hù)和應(yīng)急事件處置能力，重點(diǎn)保障我省林業(yè)基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)安全；強(qiáng)化林業(yè)信息安全制度建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮各方面的積極性，協(xié)同構(gòu)筑我省網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系。
2.2信息安全保障工作的主要任務(wù)
2．2．1建立健全我省信息安全管理體制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)與信息安全建設(shè)的作用，建立了信息安全的通報(bào)制度，形成我省林業(yè)信息安全相關(guān)部門密切配合的良好機(jī)制。
2．2．2積極推進(jìn)了信息風(fēng)險(xiǎn)評估和等級保護(hù)制度的建立。省信息辦制定了山東省信息安全風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施辦法，介紹了實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估的方法和流程，十一五期間，已選取了多家單位作為試點(diǎn)，下一步將根據(jù)自己工作實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估，并爭取在全省范圍內(nèi)推廣。
2．2．3大力促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)與信息安全的制度建設(shè)，積極貫徹有關(guān)信息安全標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用和推廣，出臺了林業(yè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)信息安全建設(shè)的指導(dǎo)意見。
2．2．4加強(qiáng)信息安全應(yīng)急處置體系建設(shè)，利用現(xiàn)有的專業(yè)隊(duì)伍和技術(shù)資源，規(guī)劃和建設(shè)林業(yè)數(shù)據(jù)備份中心，啟動(dòng)建設(shè)信息化應(yīng)急技術(shù)處理中心，逐步實(shí)現(xiàn)為我省林業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息安全提供預(yù)警、評測等服務(wù)，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰運(yùn)營誰負(fù)責(zé)”的要求，各部門出現(xiàn)問題及時(shí)處理，如果處理不了，可以呼叫應(yīng)急中心通過技術(shù)手段判斷突發(fā)事件的原因。
2．2．5加強(qiáng)人才隊(duì)伍培養(yǎng)和建設(shè)。不定期的舉辦了面向工作人員提高安全意識、防范意識的培訓(xùn)，對從事信息化的專業(yè)人員建立管理培訓(xùn)的制度。
3加快我省林業(yè)信息安全保障體系建設(shè)進(jìn)程的建議林業(yè)信息安全保障體系的建設(shè)是關(guān)系我省民生的大事，做好這項(xiàng)工作十分重要。
3.1充分認(rèn)識做好信息安全保障工作的重要意義。目前對信息安全問題不少人仍然缺乏全面的、深刻的認(rèn)識，現(xiàn)有各個(gè)部門在安全工作中缺乏安全防范的意識，安全防護(hù)注重于系統(tǒng)外部，忽略了系統(tǒng)內(nèi)部的安全管理措施，安全保障缺乏循環(huán)、良性的提高，不能自主發(fā)現(xiàn)和及時(shí)消除安全隱患，對安全工作仍然不同程度的存在“說起來重要，忙起來次要，干起來不要”的問題。各單位各部門要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的高度充分認(rèn)識信息安全的重要性，增強(qiáng)緊迫感、責(zé)任感和自覺性。
3.2正確把握加強(qiáng)信息安全保障工作的總體要求。要堅(jiān)持積極防御、綜合防范的方針，正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系，堅(jiān)持以發(fā)展求安全、以安全保發(fā)展，同時(shí)管理與技術(shù)并用，大力發(fā)展信息技術(shù)的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)信息安全管理工作，努力從預(yù)防、監(jiān)控、應(yīng)急處理和打擊犯罪等環(huán)節(jié)在法律、管理、技術(shù)、人才各方面采取各種措施全面提升信息安全的防護(hù)水平。
3.3突出重點(diǎn)，抓好落實(shí)。各部門要制定工作重點(diǎn)，加強(qiáng)信息安全體系建設(shè)和管理，最大限度的控制和限制安全風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)保障基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)的安全，做好應(yīng)急服務(wù)工作，盡可能的防止因信息安全問題造成的重要信息系統(tǒng)的大面積的出現(xiàn)問題。防止數(shù)據(jù)丟失和錯(cuò)誤，避免對社會造成的損失。
關(guān)鍵詞：檔案信息；安全保障；體系；構(gòu)建
今天是一個(gè)科技高速發(fā)展的時(shí)代，信息技術(shù)越來越發(fā)到，為人們的生活帶來了極大的便利性。社會發(fā)展朝著信息資源整合、共享的方向發(fā)展。隨著信息資源整合數(shù)字化的腳步不斷加快，信息網(wǎng)絡(luò)化逐漸普及，檔案信息化的進(jìn)程不斷加快，數(shù)字檔案資源借助檔案信息系統(tǒng)管理程度不斷加深，檔案信息的安全性要求越來越高。因此，提高檔案信息風(fēng)險(xiǎn)控制能力，加強(qiáng)檔案信息安全管理水平，檔案信息資源的價(jià)值才能有效的發(fā)揮起來。
1 檔案信息安全保障體系建立的必要性
（一）檔案信息特點(diǎn)環(huán)境必要
檔案信息作為國家信息資源的重要組成部分，因其真實(shí)性等特點(diǎn)，需要不斷提高對檔案信息的重視程度，切實(shí)做好保護(hù)措施。今天，是信息化的時(shí)代，電子檔案的傳統(tǒng)特點(diǎn)隨著信息化的到來而受到質(zhì)疑。加強(qiáng)檔案保護(hù)的呼聲日漸高漲，檔案信息安全已經(jīng)從原本只做保管向安全保障的方向發(fā)展。對于檔案的保護(hù)工作在早期只在檔案保管與內(nèi)容保密上，到了中期，發(fā)展為保密、完整以及可用，最后發(fā)展為完整、保密、可用、真實(shí)、可控、可申以及不可抵賴。
（二）檔案信息安全價(jià)值必要。
實(shí)現(xiàn)檔案信息價(jià)值可以依賴檔案信息安全保障體系的建立，其具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的意義。為社會提供服務(wù)以及供公眾使用的檔案信息必須具備真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、有效才行，這就需要檔案工作的所有環(huán)節(jié)都要把防護(hù)工作做到位，提高安全思想意識，嚴(yán)格按照“預(yù)防第一，防治結(jié)合”的方針，制定有效的措施，確保檔案信息的真是可用，并最大化檔案信息的價(jià)值，充分發(fā)揮其作用。檔案信息安全保障體系的建立，對檔案管理事業(yè)的發(fā)展以及國家信息安全保障體系的建立起到重要的推動(dòng)作用。
2 影響檔案信息安全的因素
（一）自然因素
自然界是檔案信息資源存在與運(yùn)用的主要方面，因此，自然災(zāi)害對檔案信息的危害極大，能夠直接造成檔案信息資源的安全隱患發(fā)生。
（二）環(huán)境因素
為檔案信息帶來安全隱患的因素還有環(huán)境條件的不符合，比如，控制檔案信息的網(wǎng)絡(luò)中心以及工作站會因?yàn)榄h(huán)境要求不達(dá)標(biāo)，在成電源質(zhì)量差、溫濕度不合適等現(xiàn)象，再加上空氣污染以及有害生物的作用下，很容易為檔案信息造成不利影響。
（三）技術(shù)因素
對于紙質(zhì)檔案來說，紙張自身的耐久性與造紙技術(shù)有著極大的關(guān)聯(lián)性。新型載體檔案而言，決定檔案信息的安全因素是載體的質(zhì)量、計(jì)算機(jī)技術(shù)等因素。比如網(wǎng)絡(luò)安全漏洞、計(jì)算機(jī)故障等，都會對信息安全帶來不利影響。
（四）社會因素
第一制約檔案信心安全的重要因素之一資金短缺。資金投入不足，很容易造成檔案信息安全軟、硬件設(shè)備的質(zhì)量問題。第二，社會暴力等因素，也會為檔案信息資源造成安全問題。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，各種勢力都會利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行危險(xiǎn)活動(dòng)，因此，很容易造成檔案信息的安全問題。
3 檔案信息安全管理保障體系
檔案信息安全管理體系管理占據(jù)重要地位，另外還需要技術(shù)的達(dá)標(biāo)。檔案信息安全技術(shù)保障體系需要檔案信息安全管理體系做支撐。劇相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，信息被盜、信息泄露的根源在于內(nèi)部管理的松懈，系統(tǒng)內(nèi)部是計(jì)算機(jī)安全問題的根源，這些情況的發(fā)生主要是因?yàn)橄嚓P(guān)人員思想意識松懈以及管理體制的缺失造成。所以，信息安全技術(shù)系統(tǒng)建立之后，相應(yīng)的管理制度也要緊隨其后，兩者相輔相成，切實(shí)將檔案信息安全保障體系落到實(shí)處。
（一）建立健全檔案信息安全管理制度
相應(yīng)的安全管理制度是檔案信息安全管理與檔案信息工作落實(shí)到位的重要保障。因此，首先要做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，將“收、管、存、用”落實(shí)到位，制定科學(xué)有效的檔案信息安全管理方案。其次，相應(yīng)的檔案信息安全管理部門要設(shè)置，專門監(jiān)督檔案信息安全與保密管理工作，確保檔案信息系統(tǒng)各個(gè)方面的工作都落實(shí)到位。最后，相應(yīng)的規(guī)章制度的建立，比如安全防范責(zé)任制、重要數(shù)據(jù)與文件管理制度、緊急備份與應(yīng)急預(yù)案等。只有從制度上對安全工作進(jìn)行約束與規(guī)范，才能提高安全管理工作，做好預(yù)防工作，將危害的損失降低到最小，切實(shí)將檔案信息安全體系作用發(fā)揮到最優(yōu)。
（二）加強(qiáng)人員檔案信息安全培訓(xùn)提高安全意識
檔案信息安全保障體系的核心是人，這不僅是檔案信息系統(tǒng)的擁有者，也是管理者與使用者。因此，培養(yǎng)專業(yè)的檔案信息人才，建設(shè)檔案信息安全管理隊(duì)伍，提高相關(guān)工作人員的檔案信息安全意識，對不同層面的人員做好安全管理工作培訓(xùn)是建設(shè)檔案信息安全保障體系的關(guān)鍵。只有將人員素質(zhì)提高了，檔案信息安全保障體系工作才能順利進(jìn)行。
（三）制定n案信息安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
根據(jù)國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、嚴(yán)格按照業(yè)界管理，結(jié)合自身實(shí)際情況，構(gòu)建檔案信息安全保障體系?，F(xiàn)階段，國家檔案局以及編制好《檔案信息系統(tǒng)安全等級保護(hù)定級工作指南》，為指導(dǎo)各省級以上的檔案信息安全工作。但是，不可否認(rèn)的是我國檔案信息安全保障體系還處在建設(shè)的初級階段，相比于信息安全保障體系的研究差距還很大，所以，在實(shí)施檔案信息安全保障體系的過程中，可以參考國內(nèi)外信息安全保障體系的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。只有制定科學(xué)有效的檔案信息安全標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，檔案信息安全工作才能有規(guī)可循，建設(shè)過程中不必要的工作也會相應(yīng)的減少，從而更好的規(guī)范與保障檔案信息安全。
我國信息資源的重要組成部分之一檔案信息資源，對我國未來信息資源的安全有著重要的影響。檔案管理工作的最基本也是最重要的任務(wù)就是檔案信息安全保障工作。構(gòu)建檔案信息安全保障體系是發(fā)展的必然結(jié)果，而這也是一個(gè)不能缺少的體系。檔案信息安全保障體系的構(gòu)建，需要從檔案信息安全的各個(gè)方面做好整體的計(jì)劃，結(jié)合管理與技術(shù)，結(jié)合不斷變化的環(huán)境需要制定具體的措施，同時(shí)還要根據(jù)檔案工作的形式做好時(shí)時(shí)的調(diào)整與改進(jìn)工作。
參考文獻(xiàn)
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狠抓落實(shí)。齊抓共管,切實(shí)加強(qiáng)檢查督促和考核。按照市委、市政府的決策部署。各司其職、科學(xué)合理地設(shè)定考核指標(biāo)體系，建立目標(biāo)考核和責(zé)任追究制度，每年年底對實(shí)施情況進(jìn)行全面考評，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。
一、指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)
一）緊緊圍繞“科學(xué)發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)文明展示區(qū)、文化繁榮先行區(qū)、平安和諧優(yōu)秀區(qū)”建設(shè)，指導(dǎo)思想。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。著眼于解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，立足市情，從薄弱處求突破，普及上求提高，通過實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)、加大資金爭取、健全保障制度，推動(dòng)公共資源向落后地區(qū)、困難群眾、社會事業(yè)傾斜，有效解決民生方面的突出問題，全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會公平。
二）努力實(shí)現(xiàn)“六個(gè)明顯提高”即：城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育水平明顯提高，總體目標(biāo)。通過構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施體系?；竟残l(wèi)生服務(wù)水平明顯提高，困難群眾最低生活保障水平明顯提高，公共文化服務(wù)水平明顯提高，公共安全保障水平明顯提高，基本住房保障水平明顯提高。
二、主要內(nèi)容
一）構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的教育均衡發(fā)展體系
小學(xué)適齡兒童入學(xué)率和升學(xué)率達(dá)99.8%初中畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)83%高中毛入學(xué)率達(dá)75%基本普及學(xué)前教育和高中階段教育，1基本目標(biāo)：2012年。高質(zhì)量、高水平鞏固提高“普九”義務(wù)教育成果。全市公辦中小學(xué)基本實(shí)現(xiàn)規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，完成覆蓋全市的基礎(chǔ)教育網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的教育均衡發(fā)展體系。
加強(qiáng)基礎(chǔ)教育建設(shè)，2主要工作任務(wù)：按照政府主導(dǎo)、市場補(bǔ)充、合理配置原則。不斷改善農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，促進(jìn)教育規(guī)范化和均衡化發(fā)展。健全義務(wù)教育就學(xué)保障機(jī)制，落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)政策。加強(qiáng)貧困家庭子女教育救助體系建設(shè)，落實(shí)中等職業(yè)學(xué)校和高等院校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助政策。積極發(fā)展幼兒教育、社區(qū)教育、成人教育、繼續(xù)教育特別是干部教育，構(gòu)建開放式終身教育體系。進(jìn)一步優(yōu)化師資隊(duì)伍，建立教師合理流動(dòng)制度，實(shí)現(xiàn)師資力量的區(qū)域均衡發(fā)展。優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)教育，形成覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建職業(yè)教育多元化發(fā)展格局。依法落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)的三個(gè)增長”確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度。
重點(diǎn)抓好中小學(xué)校舍安全工程實(shí)施，3近期工作重點(diǎn)：全市完成30所義務(wù)教育階段學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。年完成30%加固施工改造任務(wù)；繼續(xù)擴(kuò)大普通高中教育辦學(xué)規(guī)模，推進(jìn)中等職業(yè)教育學(xué)校建設(shè)，保持中等職業(yè)學(xué)校與普通高中招生規(guī)模相當(dāng)；繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革和中職學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助，爭取民生工程評比單項(xiàng)考核進(jìn)入全省先進(jìn)行列；加快教育人才培養(yǎng)、引進(jìn)和交流力度，培育一批名教師；加大爭創(chuàng)國家級重點(diǎn)職校和區(qū)縣職教中心建設(shè)力度，積極籌建黃山職業(yè)技術(shù)學(xué)院、黃山技師學(xué)院，構(gòu)筑人才發(fā)展保障體系。
二）構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系
建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系。2012年，1基本目標(biāo)：深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)95%以上。城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)80%以上，基本公共衛(wèi)生服務(wù)得到普及。法定傳染病發(fā)病率、孕產(chǎn)婦死亡率、5歲以下兒童死亡率分別控制在全省較低水平。建立政府主導(dǎo)的多元衛(wèi)生投入機(jī)制，基本適應(yīng)人民群眾多層次的醫(yī)療衛(wèi)生需求，人們?nèi)罕娊】邓竭M(jìn)一步提高。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。
完善政府衛(wèi)生投入機(jī)制，2主要工作任務(wù)：建立動(dòng)態(tài)增長的基本醫(yī)療保障籌資機(jī)制。政府衛(wèi)生投入增長幅度高于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長幅度，使政府衛(wèi)生投入占經(jīng)常性財(cái)政支出的比重逐步提高。健全覆蓋城鄉(xiāng)的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制，鞏固和完善城鄉(xiāng)基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。加大公共衛(wèi)生基本設(shè)施投入，推進(jìn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，健全農(nóng)村衛(wèi)生三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鞏固和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，促進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療共同發(fā)展，為廣大城鄉(xiāng)居民提供安全、有效、便捷、經(jīng)濟(jì)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。
促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化；執(zhí)行國家基本藥物目錄，3近期工作重點(diǎn)：啟動(dòng)建立居民健康檔案等九類國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和乙肝補(bǔ)種等重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。推進(jìn)鄉(xiāng)村一體化管理，開展政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥品零差率銷售試點(diǎn)；繼續(xù)擴(kuò)大新農(nóng)合保障面，2010年籌資水平提高到150元；通過衛(wèi)生培訓(xùn)、進(jìn)修、招募、支農(nóng)等多種形式，加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，改革基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，提高服務(wù)能力。
三）構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會保障體系
勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定，1基本目標(biāo)：城鄉(xiāng)就業(yè)比較充分。分配格局比較合理。社會救助和社會保障體系更加健全，城鄉(xiāng)絕大多數(shù)勞動(dòng)者享有社會保障，城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，管理服務(wù)規(guī)范高效。2012年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率分別達(dá)到95%以上。逐步建立覆蓋全面、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)、社會救助和社會保障體系。
逐步提高社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例。按照多層次、廣覆蓋的要求，2主要工作任務(wù)：建立政府、企業(yè)、社會多渠道籌資機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社會保障工作重心由城鎮(zhèn)為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的社會保障需求和經(jīng)濟(jì)承受能力，采取分類施保，體現(xiàn)階段差異，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，建立完善社會綜合救助平臺。對城鄉(xiāng)家庭生活困難又未納入低保對象的大病患者、重度殘疾人、遭遇突發(fā)災(zāi)害等困難人員，建立臨時(shí)生活救助制度。完善城鄉(xiāng)困難群眾大病救助制度。積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。落實(shí)相關(guān)征地保障政策，確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。建立“五?！惫B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制。有序推進(jìn)教育救助、住房救助及城市生活無著落流浪乞討人員救助工作。搭建全方位的促進(jìn)就業(yè)服務(wù)體系和政策扶持體系，充分發(fā)揮市場的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)，促進(jìn)多種形式就業(yè)，健全面向各類就業(yè)困難人員的就業(yè)援助服務(wù)制度，加大就業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)扶持力度。
建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理制度，3近期工作重點(diǎn)：加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障平臺建設(shè)。建立城鄉(xiāng)人力資源動(dòng)態(tài)管理臺賬；扎實(shí)做好農(nóng)民工技能培訓(xùn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和未參保集體企業(yè)退休人員基本生活保障三項(xiàng)民生工程，認(rèn)真落實(shí)好困難企業(yè)就業(yè)扶助政策；加強(qiáng)社會保險(xiǎn)政策的宣傳工作，有針對性地開展擴(kuò)面征繳工作；完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，切實(shí)保障農(nóng)村居民基本生活權(quán)益；提高農(nóng)村五保戶供養(yǎng)保障標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)；全面開展城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助工作，扶助困難家庭脫貧。
四）構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系
70%行政村都有一個(gè)“農(nóng)家書屋”有條件的村實(shí)現(xiàn)“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)籃球場、兩張室外乒乓球臺”從根本上解決全市邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民收聽收看廣播電視難的問題，1基本目標(biāo)：2012年。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾廣播電視共享服務(wù)。充分發(fā)揮博物館、文化館、圖書館作為公共文化服務(wù)體系主力軍作用，全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)。2015年，建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。
加強(qiáng)廣播電視“村村通”文化設(shè)施和體育設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，2主要工作任務(wù)：按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行有效、惠及全民的原則。實(shí)施文化惠民工程，切實(shí)保障人民群眾基本文化權(quán)益。開展“農(nóng)家書屋”建設(shè)。繼續(xù)實(shí)施廣播電視“村村通”工程，盡快完成已通電廣播電視盲村“村村通”建設(shè)任務(wù)。深入推進(jìn)體育健身工程，加強(qiáng)基層公共體育設(shè)施建設(shè)，把文化體育健身設(shè)施覆蓋到社區(qū)和農(nóng)村。大力開展群眾性文化體育活動(dòng)，提高競技體育水平，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。緊扣徽州文化地域特色和時(shí)代特征，實(shí)施“文化產(chǎn)業(yè)精品打造工程”推進(jìn)“百村千幢”古民居保護(hù)利用工程。堅(jiān)持政府引導(dǎo)、金融支持、社會參與的投資原則，加大對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入。培育多元化文化產(chǎn)業(yè)投資主體。加強(qiáng)文化產(chǎn)品市場和要素市場建設(shè)，把徽州文化品牌優(yōu)勢變成文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，全面促進(jìn)徽州文化的大繁榮、大發(fā)展。
確保全省民生工程評比單項(xiàng)進(jìn)入先進(jìn)行列；加強(qiáng)各類文化館（站）博物館、圖書館建設(shè)；加大文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)力度，3近期工作重點(diǎn)：年完成49個(gè)行政村的農(nóng)民體育健身工程建設(shè)；組織好國際山地車節(jié)、登山大會等集體育、旅游、經(jīng)貿(mào)為一體的國際賽事活動(dòng)；完成174個(gè)“農(nóng)家書屋”工程建設(shè)和41個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化綜合站建設(shè)。啟動(dòng)“百村千幢”古民居保護(hù)工作，實(shí)施“文化產(chǎn)業(yè)精品打造工程”完成573個(gè)廣播電視“村村通”工程建設(shè)。
五）構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的困難群體基本住房保障體系
實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，1基本目標(biāo)：對符合廉租住房保障條件、申請廉租住房租賃補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾某鞘凶畹蜕畋Ｕ霞彝?。并逐步擴(kuò)大到城市低收入家庭。廉租房保障戶數(shù)2012年達(dá)到1.5萬戶。廉租住房制度保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭，基本消除城市低收入住房困難戶，農(nóng)村群眾居住條件穩(wěn)步改善，全市城鎮(zhèn)人均住房面積明顯提高。2015年建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的困難群體基本住房保障體系。
著力解決面向低收入家庭住房困難為重點(diǎn)的各類保障性住房建設(shè)。強(qiáng)化政府主導(dǎo)，2主要工作任務(wù)：加快建立適應(yīng)全體居民需要的多層次住房保障體系。創(chuàng)新保障方式，實(shí)行實(shí)物配售，加快廉租房建設(shè)步伐，加大經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)力度。逐步建立農(nóng)村困難群眾住房救助機(jī)制，逐步改善農(nóng)村地質(zhì)災(zāi)害區(qū)和生存環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困群眾居住條件，3-5年內(nèi)使低收入家庭的居住環(huán)境、質(zhì)量得到明顯改善和提高。
抓好現(xiàn)有申請對象的保障資格審查和認(rèn)定工作，3近期工作重點(diǎn)：做好住房保障對象的調(diào)查摸底等基礎(chǔ)性工作。年對人均住房建筑面積低于10m2城市低保家庭做到應(yīng)保盡保；規(guī)范租金補(bǔ)貼發(fā)放程序，確保中央補(bǔ)助的資金按規(guī)定及時(shí)發(fā)放；加快推進(jìn)廉租房建設(shè)力度，積極探索廉租住房租售并舉；因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，扎實(shí)抓好農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，確保工程建設(shè)質(zhì)量，建立良性運(yùn)行機(jī)制。
六）構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共安全保障體系
全面提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力。治安災(zāi)害事故穩(wěn)中有降，1基本目標(biāo)：建立健全公共安全保障應(yīng)急預(yù)案體系、組織體系、保障體系和運(yùn)行機(jī)制。重大公共安全事故得到有效控制。2012年，全市平安縣（區(qū)）達(dá)標(biāo)率100%平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)率在94%以上，平安村（居）達(dá)標(biāo)率在90%以上，平安單位達(dá)標(biāo)率在85%以上，創(chuàng)建穩(wěn)定、和諧的社會環(huán)境，逐步形成惠及全民的安全保障服務(wù)體系。2015年建立相對完善的覆蓋城鄉(xiāng)的公共安全保障體系。
創(chuàng)新公共安全服務(wù)體制。建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的管理體制，2主要工作任務(wù)：改進(jìn)公共安全服務(wù)方式。提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。按照預(yù)防應(yīng)急并重、常態(tài)非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的信息平臺，建設(shè)精干實(shí)用的專業(yè)救援隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)全社會整體聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)社會治安綜合治理，大力實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。加強(qiáng)技防和人防隊(duì)伍建設(shè)，提高社會治安防控能力。加強(qiáng)群防群治工作。加強(qiáng)城鎮(zhèn)、旅游景區(qū)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升全社會預(yù)防火災(zāi)能力。逐步改造“四無小區(qū)”提升小區(qū)防控水平。加強(qiáng)交通安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，預(yù)防和減少交通事故發(fā)生。建立健全城鄉(xiāng)公共安全體系，抓好公共食品安全、藥品安全、醫(yī)療安全、消防安全等日常監(jiān)管工作。完善社會矛盾排查調(diào)處機(jī)制，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定。
加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作；拓寬社情民意表達(dá)渠道，3近期工作重點(diǎn)：堅(jiān)持實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部“定期接訪”和“帶案下訪”制度。強(qiáng)化維穩(wěn)責(zé)任制工作落實(shí)，積極預(yù)防和妥善處置，鞏固平安和諧的社會基礎(chǔ)；嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全生產(chǎn)事故發(fā)生；抓好應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，提高政府保障公共安全和處置公共事件的能力；加快治安防控體系建設(shè)，將技防措施向農(nóng)村、城郊結(jié)合部及案件多發(fā)地區(qū)、路段和部位延伸；建立健全流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)制，落實(shí)群防群治措施；依法打擊各類違法犯罪行為。
三、保障措施
一）抓好目標(biāo)任務(wù)的分解細(xì)化。市委、市政府成立公共服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。各區(qū)縣要按照市委、市政府對推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)的總體要求，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。積極作出相應(yīng)的決策和部署。市直各責(zé)任單位要聯(lián)系部門實(shí)際，抓緊對目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解細(xì)化，穩(wěn)步推進(jìn)年度工作目標(biāo)任務(wù)和相應(yīng)措施落到實(shí)處。
確保信息網(wǎng)絡(luò)安全正在成為新世紀(jì)國家安全的重要基石和基本內(nèi)涵。這就向我們提出了一個(gè)迫切需要解決的重大戰(zhàn)略性問題，即:如何切實(shí)保障信息網(wǎng)絡(luò)安全，以確保我國信息化建設(shè)快速、平穩(wěn)、健康發(fā)展，避免信息網(wǎng)絡(luò)安全問題導(dǎo)致社會危機(jī)的發(fā)生。
同時(shí)，它也要求我們必須結(jié)合國情，從“發(fā)展是硬道理”出發(fā)看待和把握信息安全問題，對我國信息化發(fā)展進(jìn)程中面臨的信息安全威脅演變趨向加以冷靜分析、正確判斷，制定科學(xué)、務(wù)實(shí)、有效的安全保障戰(zhàn)略。
提升應(yīng)急能力
面對全球一體化的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，國家公共互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急體系的建立和應(yīng)急處理能力的提高，并不能僅僅依靠政府的力量，而是需要世界各國相關(guān)組織在技術(shù)、資源、經(jīng)驗(yàn)方面的共同合作，需要政府與企業(yè)、全社會每個(gè)人的互動(dòng)。
在互聯(lián)網(wǎng)這樣一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)中，如何提高應(yīng)急響應(yīng)的處理水平確是擺在我們面前的巨大難題。目前的應(yīng)急管理無法適應(yīng)日益復(fù)雜的安全系統(tǒng)的要求。為了解決這些問題，我們在方法學(xué)上提出了“綜合集成”的思路，即自上而下、自下而上的結(jié)合（如圖1所示）。
要落實(shí)綜合集成的方法論就要綜合治理，不僅靠一個(gè)部門或一個(gè)企業(yè)制定信息安全應(yīng)急預(yù)案，而且需要建立一個(gè)全球相互協(xié)作體系。在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、一致的應(yīng)急處理方法下，達(dá)到體系的高度靈活性。
同時(shí)，我國也必須要建立自己的體系，并與全球的相關(guān)組織緊密合作，實(shí)現(xiàn)從定性到定量的協(xié)調(diào)機(jī)制。在不斷變化的技術(shù)環(huán)境中，今天最好的安全措施可能在明天會過時(shí)。安全措施必須緊跟這些變化，必須作為系統(tǒng)開發(fā)生命周期中的一重要組成部分加以考慮，并在每一階段明確其定位。
信息安全常被看作是一個(gè)技術(shù)問題，少有組織認(rèn)為它是組織必需優(yōu)先考慮的對象。 信息安全治理是我國信息安全保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略需求。我國信息安全治理的方針和戰(zhàn)略是:以單項(xiàng)治理為主向以綜合治理為主轉(zhuǎn)變;從注重事后處理向以事前預(yù)警為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變;從與電子政務(wù)和電子商務(wù)實(shí)際應(yīng)用系統(tǒng)的松散結(jié)合向緊密相結(jié)合轉(zhuǎn)變;為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐;以人為本、自主創(chuàng)新、協(xié)同集成、重點(diǎn)跨越。
避免誤區(qū)
在評估和把握我國信息安全形勢的走向時(shí)，要避免出現(xiàn)兩種傾向:一是在信息安全領(lǐng)域中尚不存在特別重大威脅的情況下，對信息安全問題的演變趨勢估計(jì)不足、重視不夠，給國家信息化的持續(xù)發(fā)展留下安全隱患;二是對信息安全領(lǐng)域諸多屬于一般性威脅問題的嚴(yán)重性估計(jì)過高，把技術(shù)與管理不健全而造成的安全問題視為戰(zhàn)略問題，造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)，給國家管理和社會進(jìn)步增添負(fù)擔(dān)。
思路和原則
抓住我國綜合實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)和加入WTO的機(jī)遇，統(tǒng)籌我國信息安全保障體系建設(shè)，在自力更生基礎(chǔ)上按需引進(jìn)、充分利用和借鑒國外先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，在15～20年時(shí)間內(nèi)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)的精神，通過統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，政府引導(dǎo)、全民參與的方式，通過信息安全治理，建立起完整的國家信息安全保障體系。應(yīng)該按照如下原則來進(jìn)行安全保障體系的建設(shè):
堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理原則完全避免風(fēng)險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)的，要對關(guān)鍵領(lǐng)域的信息安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和評估，采取必要的保護(hù)措施和應(yīng)急措施來降低風(fēng)險(xiǎn)，使之控制在可承受的范圍內(nèi)。
明確統(tǒng)籌兼顧原則在實(shí)施策略方面，要明確國家、企業(yè)和個(gè)人在信息安全方面的責(zé)任和義務(wù)，充分發(fā)揮各方面的積極性;要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息安全建設(shè)，協(xié)調(diào)區(qū)域化信息安全建設(shè)與全國信息安全建設(shè)。
重視經(jīng)濟(jì)實(shí)用原則切忌空談和夸大，量力而行，突出重點(diǎn)。以我國信息安全領(lǐng)域最急需開展的工作作為突破點(diǎn)，扎實(shí)地做好信息安全工作。管理上要將關(guān)鍵信息網(wǎng)絡(luò)安全的整改作為信息安全建設(shè)的切入點(diǎn)，技術(shù)上要采用綜合集成思想，逐步完善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全保障，切實(shí)提高信息安全防護(hù)能力。
遵循循序漸進(jìn)原則信息安全戰(zhàn)略要與國家信息化發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，采取統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，以及短期和中長期目標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行。
治理三階段
國家信息安全戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是保障關(guān)系到國計(jì)民生的信息基礎(chǔ)設(shè)施的適度安全，實(shí)現(xiàn)國家對信息化環(huán)境與內(nèi)容的治理（如圖2所示）。
第一階段，打基礎(chǔ)、保重點(diǎn)，初步建立我國信息安全防護(hù)體系。
戰(zhàn)略重點(diǎn)是保障“3＋7”關(guān)鍵基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)安全、信息內(nèi)容安全和加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。戰(zhàn)略目標(biāo)是確保國家信息化建設(shè)健康、穩(wěn)步地發(fā)展。
保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)安全指由電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)成的三個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)和由稅務(wù)、電力、銀行、證券、海關(guān)、鐵道、民航構(gòu)成的七個(gè)關(guān)鍵網(wǎng)。
保護(hù)信息內(nèi)容安全指防止有害內(nèi)容的產(chǎn)生、傳播和可獲得性。要建立信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對信息內(nèi)容安全監(jiān)控，對有害信息內(nèi)容進(jìn)行過濾，減少其精神污染。加強(qiáng)政府對信息網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管力度及對網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行的監(jiān)控和管理。
通過立法，將監(jiān)控管理從行政管理的范疇納入到法制范疇。對電子保密信息進(jìn)行合法的安全監(jiān)管，增強(qiáng)信息犯罪取證調(diào)查能力。
第二階段，重體系、促發(fā)展，形成較強(qiáng)的國家信息安全保障能力。
戰(zhàn)略重點(diǎn)是確保政務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全高效、商務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全可靠、網(wǎng)絡(luò)文化健康向上。戰(zhàn)略目標(biāo)是促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，形成良好網(wǎng)絡(luò)秩序。
政務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全保障重點(diǎn)是保證關(guān)鍵指令和信息的有效上傳下達(dá)，政務(wù)資源的有效整合和利用。為此，要加快安全保障體系與安全支撐平臺建設(shè)，這是政府在信息安全上的法律職責(zé)和義務(wù)。
第三階段，實(shí)現(xiàn)對信息網(wǎng)絡(luò)的有效治理，初步具備信息反制能力。
戰(zhàn)略重點(diǎn)是有效維護(hù)信息空間領(lǐng)域國家利益，大幅提高全民在信息化進(jìn)程中生活質(zhì)量和福利。
戰(zhàn)略目標(biāo)是達(dá)到信息網(wǎng)絡(luò)的科學(xué)治理、維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展。
在政策法規(guī)方面，建立完善的信息安全法律法規(guī)體系。在技術(shù)方面，依據(jù)信息安全技術(shù)戰(zhàn)略，在關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。在產(chǎn)業(yè)方面，通過政策傾斜和市場競爭，孵化出信息安全“航空母艦”型企業(yè)，信息安全主要核心技術(shù)基本實(shí)現(xiàn)自主化。
五大安全治理規(guī)范（供參考）
一、經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織，《信息系統(tǒng)安全指南》（1992）
《信息系統(tǒng)安全指南》用于協(xié)助國家和企業(yè)構(gòu)建信息系統(tǒng)安全框架。美國、OECD的其他23個(gè)成員國，以及十幾個(gè)非OECD成員國家都批準(zhǔn)了這一指南。該指南旨在提高信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)意識和安全措施，提供一個(gè)一般性的框架以輔助信息系統(tǒng)安全度量方法、操作流程和實(shí)踐的制定和實(shí)施，鼓勵(lì)關(guān)心信息系統(tǒng)安全的公共和私有部門間的合作，促進(jìn)人們對信息系統(tǒng)的信心，促進(jìn)人們應(yīng)用和使用信息系統(tǒng)，方便國家間和國際間信息系統(tǒng)的開發(fā)、使用和安全防護(hù)。
這個(gè)框架包括法律、行動(dòng)準(zhǔn)則、技術(shù)評估、管理和用戶實(shí)踐，及公眾教育或宣傳。該指南目的是作為政府、公眾和私有部門的標(biāo)桿，通過此標(biāo)桿測量進(jìn)展。
二、國際會計(jì)師聯(lián)合會，《信息安全管理》（1998）
信息安全目標(biāo)是“保護(hù)依靠信息、信息系統(tǒng)和傳送信息的人、通信設(shè)施的利益不因?yàn)樾畔C(jī)密性、完整性和可用性的故障而遭受損失”。任何組織在滿足三條準(zhǔn)則時(shí)可認(rèn)為達(dá)到信息安全目標(biāo):數(shù)據(jù)和信息只透露給有權(quán)知道該數(shù)據(jù)和信息的人（機(jī)密性）;數(shù)據(jù)和信息保護(hù)不受未經(jīng)授權(quán)的修改（完整性）;信息系統(tǒng)在需要時(shí)可用和有用（可用性）。 機(jī)密性、完整性和可用性之間的相對優(yōu)先級和重要性根據(jù)信息系統(tǒng)中的信息和使用信息的商業(yè)環(huán)境而不同。 信息安全因急速增長的事故和風(fēng)險(xiǎn)種類而日益重要。對信息系統(tǒng)的威脅既有可能來自有意或無意的行動(dòng)，也可能來自內(nèi)部或外部。信息安全事故的發(fā)生可能是因?yàn)榧夹g(shù)方面的因素、自然災(zāi)害、環(huán)境方面、人的因素、非法訪問或病毒。另外，業(yè)務(wù)依賴性（依靠第三方通信設(shè)施傳送信息，外包業(yè)務(wù)等等）也可能潛在地導(dǎo)致管理控制的失效和監(jiān)督不力。
三、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織，《ISO 17799國際標(biāo)準(zhǔn)》（最新版是2005）
ISO 17799（根據(jù)BS 7799第一部分制定）作為確定控制范圍的單一參考點(diǎn)，在大多數(shù)情況下，這些控制是使用業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)所必須的。該標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)任何規(guī)模的組織。它把信息作為一種資產(chǎn)，像其他重要商業(yè)資產(chǎn)一樣，這種資產(chǎn)對組織有價(jià)值，因此需要恰當(dāng)保護(hù)它。ISO 17799認(rèn)為信息安全有下列特征:機(jī)密性，確保信息只被相應(yīng)的授權(quán)用戶訪問;完整性，保護(hù)信息和處理信息程序的準(zhǔn)確性和完整性;可用性，確保授權(quán)用戶在需要時(shí)能夠訪問信息和相關(guān)資產(chǎn)。信息安全保護(hù)信息不受廣泛威脅的損毀，確保業(yè)務(wù)連續(xù)性，將商業(yè)損失降至最小，使投資收益最大并抓住各種商業(yè)機(jī)遇。安全是通過實(shí)施一套恰當(dāng)?shù)目刂拼胧?shí)現(xiàn)的。該控制措施由策略、實(shí)踐、程序、組織結(jié)構(gòu)和軟件組成。
四、信息系統(tǒng)審計(jì)和控制協(xié)會，《信息和相關(guān)技術(shù)的控制目標(biāo)》（CoBIT）
CoBIT起源于IT需要傳遞組織為達(dá)到業(yè)務(wù)目標(biāo)所需的信息這個(gè)前提，至今已有三個(gè)版本。除了鼓勵(lì)以業(yè)務(wù)流程為中心，實(shí)行業(yè)務(wù)流程負(fù)責(zé)制外，CoBIT還考慮到組織對信用、質(zhì)量和安全的需要，它提供了組織用于定義其對IT業(yè)務(wù)要求的幾條信息準(zhǔn)則:效率、效果、可用性、完整性、機(jī)密性、可靠性和一致性。CoBIT進(jìn)一步把IT分成4個(gè)領(lǐng)域（計(jì)劃和組織，獲取和實(shí)施，交付和支持，監(jiān)控），共計(jì)34個(gè)IT業(yè)務(wù)流程。CoBIT為正在尋求控制實(shí)施最佳實(shí)踐的管理者和IT實(shí)施人員提供了超過300個(gè)詳細(xì)的控制目標(biāo)，以及建立在這些目標(biāo)上的廣泛的行動(dòng)指南。COBIT框架通過聯(lián)結(jié)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、控制需要和技術(shù)手段來幫助滿足管理當(dāng)局多樣化的需求。它提供了通過一個(gè)范圍和過程框架的最佳慣例，以形成一個(gè)可控和邏輯結(jié)構(gòu)內(nèi)的活動(dòng)。
五、美國注冊會計(jì)師協(xié)會(加拿大特許會計(jì)師協(xié)會)，《SysTrust TM系統(tǒng)可靠性原理和準(zhǔn)則V20》（2001）
1 綜合治理信息安全的戰(zhàn)略背景
IT管理技術(shù)發(fā)展歷程，從被動(dòng)管理轉(zhuǎn)向主動(dòng)管理，從服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)價(jià)值。在科學(xué)的IT管理方法論方面形成了一系列標(biāo)準(zhǔn)：諸如ITIL/ITSM以流程為中心的IT管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);ISO20000ITIL 的國際標(biāo)準(zhǔn); COBIT面向IT審計(jì)的IT管理標(biāo)準(zhǔn);COSO企業(yè)內(nèi)部控制框架，面向內(nèi)部控制;ISO17799：信息安全管理國際標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前有很多非常好的綜合性標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范可以參考，其中非常有名的就是ISO/IEC27000系列標(biāo)準(zhǔn)。ISO/IEC 27001通過PDCA過程，指導(dǎo)企業(yè)如何建立可持續(xù)改進(jìn)的體系。
目前企業(yè)IT運(yùn)維管理現(xiàn)狀。需求變化：IT本身快速變更;管理目標(biāo)多角度變換并存。資源不足：IT 復(fù)雜性成長快于人員成長;IT 人員持續(xù)流動(dòng)。業(yè)務(wù)影響：難以判斷事件對業(yè)務(wù)的影響和處理事件的優(yōu)先級。信息孤島：IT 資源多樣性的，不能進(jìn)行事件的關(guān)聯(lián)分析，缺少統(tǒng)一的健康視圖。IT網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)運(yùn)維存在監(jiān)測盲點(diǎn)，缺少主動(dòng)預(yù)警和事件分析機(jī)制。
如何把此項(xiàng)復(fù)雜的工程進(jìn)行細(xì)化與落地，建立信息安全保障框架?在企業(yè)有限的IT資源(包括人員、系統(tǒng)等)等的前提下，IT運(yùn)營面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，企業(yè)多半缺乏信息系統(tǒng)應(yīng)用開發(fā)能力，在很大程度上依賴于產(chǎn)品開發(fā)商的支持，為此，要想實(shí)現(xiàn)從混亂到清晰、從被動(dòng)到主動(dòng)、從應(yīng)付到實(shí)現(xiàn)價(jià)值取向的服務(wù)思想，自主加外包的混合運(yùn)維方式無疑是一種好的服務(wù)方式。
2 建立和實(shí)施信息安全保障體系思路和方法
針對IT管理問題和價(jià)值取向的服務(wù)方式，借鑒PDCA工作循環(huán)原理和標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)方法，從建立安全目標(biāo)和組織體系、制度體系和技術(shù)體系等三個(gè)主要層面構(gòu)建實(shí)施信息安全保障體系，以規(guī)范引導(dǎo)人、以標(biāo)準(zhǔn)流程引導(dǎo)人，以業(yè)績激勵(lì)人，從而促被動(dòng)變主動(dòng)，堅(jiān)持持續(xù)改善，促進(jìn)工作效率，促進(jìn)安全保障。
2.1 建立和推行目標(biāo)管理
體系建設(shè)應(yīng)以目標(biāo)管理為先導(dǎo)、循序漸進(jìn)，按頂層布局、中層發(fā)力、底層推動(dòng)內(nèi)容設(shè)計(jì)與構(gòu)建，為此，借鑒當(dāng)前IT運(yùn)維管理目標(biāo)演進(jìn)方式，確立各階段建設(shè)目標(biāo)。
基礎(chǔ)架構(gòu)建設(shè)階段(SMB)，手工維護(hù)階段。主要實(shí)現(xiàn)IT基礎(chǔ)架構(gòu)建設(shè)。
網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)監(jiān)控(NSM)階段，重視自動(dòng)化監(jiān)控階段。主要實(shí)現(xiàn)IT設(shè)備維護(hù)和管理。
IT服務(wù)管理(ITSM)階段，重視流程管理階段。主要實(shí)現(xiàn)IT服務(wù)流程管理。
業(yè)務(wù)服務(wù)管理(BSM)階段，重視用戶服務(wù)質(zhì)量與滿意度。主要實(shí)現(xiàn)IT與業(yè)務(wù)融合管理。
從IT投入和業(yè)務(wù)價(jià)值來看，前三個(gè)階段是間接業(yè)務(wù)價(jià)值，第四階段才是直接業(yè)務(wù)價(jià)值。
根據(jù)ITIL這個(gè)IT服務(wù)管理的方法論，先是搭建一個(gè)框架，借用工具的配合促進(jìn)落地。如圖1、IT運(yùn)維管理系統(tǒng)參考模型。
從安全目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合IT運(yùn)維管理系統(tǒng)參考模型，每個(gè)階段的工作向著實(shí)現(xiàn)直接業(yè)務(wù)價(jià)值，不斷消除或減輕對性能的約束，促進(jìn)IT產(chǎn)品或服務(wù)滿足確定的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化。服務(wù)好用屬性通過最終的績效和檢驗(yàn)結(jié)果監(jiān)視測量價(jià)值成分。如圖2。
2.2 規(guī)劃融合信息安全保障體系
通過從組織體系、制度體系、技術(shù)體系層面建立和實(shí)施縱深防御體系，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健的信息安全保障狀態(tài)。
①組織體系：通過企業(yè)中高層的支持實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)和共同推動(dòng)信息安全體系建設(shè)。當(dāng)然，需要提出的問題，組織有可能要依賴長期可靠的合作伙伴：通過長期可靠的合作關(guān)系，快速引進(jìn)外部專業(yè)資源和先進(jìn)技術(shù)，可以幫助企業(yè)推動(dòng)信息安全建設(shè)工作。為了幫助組織內(nèi)外信息系統(tǒng)人員更好地遵守行業(yè)規(guī)范及法律要求，企業(yè)實(shí)施IT網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全運(yùn)維體系標(biāo)準(zhǔn)，組織應(yīng)做到定期對全體員工進(jìn)行信息安全相關(guān)教育，包括：技能、職責(zé)和意識，通過相關(guān)審核，證明組織具備實(shí)施體系的意識和能力。
②制度體系：企業(yè)IT網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全運(yùn)維系統(tǒng)建設(shè)的范圍包括機(jī)房安全、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、服務(wù)器安全、業(yè)務(wù)應(yīng)用安全、終端安全等。為此，企業(yè)應(yīng)明確內(nèi)部運(yùn)維和外部協(xié)同的內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括績效標(biāo)準(zhǔn)。建立實(shí)施IT網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全運(yùn)維體系標(biāo)準(zhǔn)，首先把高效的信息安全做法固化下來形成規(guī)則制度或標(biāo)準(zhǔn)，成為組織中信息安全行為準(zhǔn)則。保證事前預(yù)防、事中監(jiān)控和事后審計(jì)等安全措施的得到有效執(zhí)行與落實(shí)。
③技術(shù)體系：一般來說，網(wǎng)絡(luò)設(shè)備技術(shù)體系可以按照從上到下信息所流經(jīng)的設(shè)備來部署工具。即從數(shù)據(jù)安全、終端安全、應(yīng)用安全、操作系統(tǒng)與數(shù)據(jù)庫安全、網(wǎng)絡(luò)安全、物理安全六個(gè)方面來選擇不同的安全工具。按照“適度防御”原則，綜合采用各種安全工具進(jìn)行組合，形成企業(yè)“適用的”安全技術(shù)防線。適時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，采取相應(yīng)措施，降低風(fēng)險(xiǎn)。
其中，需要采用1～2種綜合管理的工具來幫助把所有的安全監(jiān)控工具進(jìn)行統(tǒng)一管控。例如SOC是給企業(yè)日常維護(hù)管理者使用，ITRM作為綜合風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)，是給企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或安全管理層使用。
④體系運(yùn)行和監(jiān)控：體系的日常運(yùn)行和監(jiān)控就是從信息的生命周期進(jìn)行流程控制，即在信息的創(chuàng)建、使用、存儲、傳遞、更改、銷毀等各個(gè)階段進(jìn)行安全控制。之前不能忽視在信息創(chuàng)建開發(fā)安全階段的一個(gè)細(xì)化控制手段。在運(yùn)行體系建設(shè)中，往往需要結(jié)合流程分析來關(guān)注信息的生命周期安全。運(yùn)行過程中還有一個(gè)應(yīng)急管理，包括災(zāi)備中心建設(shè)、業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃、應(yīng)急響應(yīng)等等都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與理論支持。特別是BS25999標(biāo)準(zhǔn)的頒布，給如何建立一套完善的應(yīng)急體系提供了參考。
3 企業(yè)建立和實(shí)施信息安全保障體系實(shí)踐
面對網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)互連，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與設(shè)備的安全管理規(guī)范的完善這個(gè)復(fù)雜而且浩大的工程，井岡山卷煙廠不僅依靠個(gè)體分散的技術(shù)措施或者管理防護(hù)，而且結(jié)合國家、社會和個(gè)人的力量構(gòu)建綜合保障體系。
①依據(jù)ISO9000、ISO14000和OHSAS18000標(biāo)準(zhǔn)，國家計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息安全相關(guān)法律法規(guī)，參考當(dāng)前科學(xué)的IT管理方法論方面形成了一系列標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合YC/T384煙草企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等，識別這些與信息安全相關(guān)的法律法規(guī)及其它要求，將信息安全保障體系(框架)融合到企業(yè)質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全(以下簡稱為三標(biāo))綜合管理體系。
②確定信息安全管理目標(biāo)并分步實(shí)施企業(yè)三年信息化發(fā)展規(guī)劃。自2012年開始，企業(yè)對照YC/T384煙草企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)要求，在梳理和評價(jià)2000年以來企業(yè)多個(gè)企業(yè)信息化三年實(shí)施規(guī)劃實(shí)踐環(huán)境以后，制訂了新的三年信息安全管理目標(biāo)和建設(shè)規(guī)劃，將目標(biāo)和規(guī)劃分解到各年度實(shí)施，并納入到企業(yè)年度三標(biāo)綜合管理體系建設(shè)目標(biāo)和管理績效考核。
③建立信息安全管理組織和工作標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)納入三標(biāo)綜合管理體系管理考核。從體系結(jié)構(gòu)上促成企業(yè)作業(yè)層、管理層(中間層)和決策層的信息化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的物資(服務(wù))流、資金流和信息流的一體化，及時(shí)、準(zhǔn)確和完整地傳遞企業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)，保證企業(yè)的經(jīng)營管理。利用信息化改進(jìn)管理，形成企業(yè)信息安全文化，促進(jìn)員工接受、理解和主動(dòng)配合，不斷提升全員的信息安全意識和技能，從而使信息安全管理真正落到實(shí)處。
④建立和實(shí)施信息安全保障體系文件標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家信息安全相關(guān)的法律法規(guī)及其它要求，結(jié)合行業(yè)和企業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，規(guī)范管理流程和模式。網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)建設(shè)“立足長遠(yuǎn)、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)”，做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一編碼”，同步實(shí)施信息系統(tǒng)等級保護(hù)制度，促進(jìn)企業(yè)與信息系統(tǒng)項(xiàng)目合作單位、地方通訊和公安等部門的社會化合作主要方式。企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、信息化，做到一切工作都按照程序辦，同時(shí)，事事處于相互制衡的環(huán)境之下、人人處于監(jiān)督管理之中，從而形成職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、相互制衡的工作機(jī)制，為企業(yè)內(nèi)部信息安全監(jiān)管提供強(qiáng)有力的保障。
幾年來，企業(yè)堅(jiān)持企業(yè)信息安全方針目標(biāo)，以迅速響應(yīng)服務(wù)為宗旨。企業(yè)信息安全保障體系建設(shè)緊緊圍繞建立科學(xué)、規(guī)范、和諧、統(tǒng)一、開放的管理體系，全面融入了質(zhì)量、安全和環(huán)境管理體系一體化建設(shè)和實(shí)踐，截止到2015年底，企業(yè)共梳理建立或整合并實(shí)施安全保障類文件包括企業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)31個(gè)標(biāo)準(zhǔn)文件。通過創(chuàng)新與改善和體系審核、管理評審和提高文件執(zhí)行率及持續(xù)改進(jìn)方式保持了信息安全保障管理體系的持續(xù)改進(jìn)和有效運(yùn)行。
論文關(guān)鍵詞：洪水資源利用法律制度建設(shè)
論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制訂適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索．適時(shí)“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。
洪水資源利用是指按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則．通過建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預(yù)報(bào)、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，對特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風(fēng)險(xiǎn)、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用、地下水回灌等多種行為．需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。
一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性
1．適應(yīng)洪水資源利用趨勢的內(nèi)在需要
我闞水資源短缺．隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進(jìn)一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、江河湖泊水庫調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用及其補(bǔ)償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運(yùn)作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化．
2．協(xié)調(diào)洪水資源利用復(fù)雜利益關(guān)系的迫切要求
在洪水資源利用過程中，涉及各級政府、各級防總、各級政府部門、水工程管理單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復(fù)雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個(gè)別時(shí)候針對具體事件，也會產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時(shí)妥善處理，就會形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益．發(fā)揮法律制度的教育和引導(dǎo)作用，有效地開展洪水資源利用活動(dòng)
3．解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵(lì)對雨洪水資源的開發(fā)利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導(dǎo)致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴(yán)重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進(jìn)洪水資源利用過程中．有必要加強(qiáng)洪水資源利用法律制度建設(shè)
二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點(diǎn)
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進(jìn)行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因?yàn)楹樗Y源化措施的實(shí)施帶來各種附加風(fēng)險(xiǎn)．如洪水預(yù)報(bào)誤差風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)度操作誤差風(fēng)險(xiǎn)等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風(fēng)險(xiǎn)，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結(jié)合實(shí)時(shí)的工情、雨情、汛情，科學(xué)決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過合理的規(guī)劃，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時(shí)需要注意結(jié)合各個(gè)流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，采取適宜的利用措施，實(shí)現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學(xué)合理地進(jìn)行河庫洪水錯(cuò)峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益．還要考慮如何通過科學(xué)調(diào)度增加水庫容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導(dǎo)的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導(dǎo)的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強(qiáng)的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復(fù)雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機(jī)制，追究者的法律責(zé)任．以避免無序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。
3．確立洪水資源利用規(guī)劃制度
洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動(dòng)機(jī)制．需要在政府主導(dǎo)下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情．科學(xué)決策，相機(jī)實(shí)施。為此．需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機(jī)制．規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。
4．結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計(jì)不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫調(diào)度．區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用，通過工程措施主動(dòng)回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點(diǎn)存在很大區(qū)別：
①對于水庫調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源調(diào)度及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫調(diào)度模式。建立動(dòng)態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動(dòng)態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫汛期調(diào)度方案。在此過程中，伴隨著洪水風(fēng)險(xiǎn)的增加，需要確立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。
②對于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃．并進(jìn)行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調(diào)度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故。
（3）對于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補(bǔ)償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用從單一的被動(dòng)防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的蓄洪興利和錯(cuò)峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制．建立行之有效的管理法規(guī)．制定和實(shí)施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的健康、有序發(fā)展。同時(shí)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求．結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時(shí)間為參數(shù)．劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級別．確定相應(yīng)級別的啟用決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級運(yùn)用管理。在此過程中，需要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償立法．依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償資金的來源，規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途。健全補(bǔ)償基金的征收、分配和管理運(yùn)作、資金管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補(bǔ)償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。
(4)對于主動(dòng)回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。此外，洪水在較短的時(shí)間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時(shí)。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立洪水水質(zhì)檢測、報(bào)告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機(jī)制。對無視洪水水質(zhì)，強(qiáng)行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
5．建立健全應(yīng)急管理機(jī)制
為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發(fā)性水災(zāi)損失．必須建立健全應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)程序、應(yīng)急預(yù)案的演練、相關(guān)單位和個(gè)人在各級應(yīng)急響應(yīng)中的責(zé)任義務(wù)與協(xié)同機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)的措施、應(yīng)急決策后的評估制度以及相關(guān)責(zé)任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實(shí)上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)糾紛解決機(jī)制、水質(zhì)監(jiān)測與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中，需要構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關(guān)洪水資源利用的條款。如將防洪規(guī)劃擴(kuò)展為洪水管理規(guī)劃，確立洪水資源利用規(guī)劃的地位；明確洪水資源利用的協(xié)調(diào)機(jī)制．加強(qiáng)中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動(dòng)中的溝通與協(xié)調(diào)，擴(kuò)展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評價(jià)制度由洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)向整個(gè)防洪區(qū)推廣．由建設(shè)項(xiàng)目向與土地利用有關(guān)的規(guī)劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規(guī)層面，需要及時(shí)出臺“蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例”，合理確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃管理制度、科學(xué)利用制度和損害補(bǔ)償制度，以促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用：需要在將來出臺的“地下水資源管理?xiàng)l例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環(huán)境惡化趨勢。在部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國洪水資源利用實(shí)踐，可以在有關(guān)水部門規(guī)章的制定、修改時(shí)加入洪水資源利用的相關(guān)制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評價(jià)分級管理規(guī)定”“雨洪影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區(qū)管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規(guī)章中規(guī)定與洪水資源利用相關(guān)的制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)可以通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)洪水資源利用的實(shí)際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)
在洪水資源利用法律制度建設(shè)過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設(shè)適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制汀適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時(shí)“自上而下”，由國家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設(shè)上看．也只有在法律法規(guī)層面引進(jìn)洪水管理理念并對防洪法進(jìn)行修改，并出臺蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等法規(guī)之后．才能表明洪水資源利用法規(guī)保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)洪水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)
在洪水資源利用法規(guī)保障體系建沒過程中．可以考慮分為三個(gè)階段：2015年前為政策先導(dǎo)與框架確定階段，重點(diǎn)是由地方出臺相關(guān)的政策法規(guī)．同時(shí)盡快推進(jìn)已經(jīng)列人水法規(guī)體系總體規(guī)劃的蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、洪水影響評價(jià)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等水法、防洪法的配套法規(guī)：2015-2020年為主要法律制度完善階段．重點(diǎn)是將防洪法修改完善為洪水管理法：2020年之后為制度進(jìn)一步健全階段．重點(diǎn)是進(jìn)一一步修改完善各項(xiàng)政策法規(guī)，從而逐步建立起長期、有效的洪水資源利用法規(guī)保障體系。
