發(fā)布時(shí)間：2023-06-26 16:15:05
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：中央銀行；財(cái)務(wù)監(jiān)管；問題；研究
中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2014年6月25日
一、中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管理論分析
財(cái)務(wù)監(jiān)管，作為財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理的統(tǒng)一體，是圍繞財(cái)務(wù)而展開的監(jiān)管、檢查、控制、評(píng)價(jià)、考核、檢查和糾錯(cuò)等相關(guān)活動(dòng)的總稱。中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管是保證中央銀行財(cái)務(wù)收支、提高資源配置效率的重要手段，它是依靠既定的監(jiān)管制度，通過實(shí)時(shí)的技術(shù)監(jiān)控手段和方法，對(duì)基層銀行財(cái)務(wù)資源的配置進(jìn)行監(jiān)督調(diào)控的管理活動(dòng)。
（一）中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管要素分析。從財(cái)務(wù)監(jiān)管的實(shí)施活動(dòng)來看，監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)施主體包括監(jiān)管者、被監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象。監(jiān)管者依據(jù)委托的制度契約，對(duì)被監(jiān)管者的財(cái)務(wù)資源和財(cái)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)控，以此達(dá)到調(diào)控資金的目的。被監(jiān)管者盡管缺乏對(duì)其他主體行為實(shí)施直接的干預(yù)，但是作為財(cái)務(wù)資源的直接支配者，其享有財(cái)務(wù)資源的最直接的支配權(quán)。從宏觀層面來看，中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)中，監(jiān)管者為上級(jí)主管單位，以及對(duì)中央銀行財(cái)務(wù)資源有監(jiān)控權(quán)力的其他職能部門，如財(cái)政部駐各地派出機(jī)構(gòu)、審計(jì)署駐各地派出機(jī)構(gòu)等；財(cái)務(wù)監(jiān)管的對(duì)象就是中央銀行所使用的財(cái)務(wù)資源和財(cái)務(wù)行為。這些監(jiān)管者通過技術(shù)層面的手段與方法，通過制度構(gòu)建，對(duì)被監(jiān)管者財(cái)務(wù)資源配置和財(cái)務(wù)行為的最終后果進(jìn)行監(jiān)管。
（二）中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管資源分析。資源即是能夠帶來最終經(jīng)濟(jì)效益的源泉。從經(jīng)濟(jì)效益這一方面出發(fā)，中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管的目的是通過各種財(cái)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)，讓財(cái)務(wù)資源配置和財(cái)務(wù)行為更經(jīng)濟(jì)。因此，一定程度上財(cái)務(wù)監(jiān)管以及與其相關(guān)的可用的人、財(cái)、物都可以看作是經(jīng)濟(jì)效益的一種來源。為了對(duì)各種財(cái)務(wù)監(jiān)管資源進(jìn)行有效區(qū)分，本文將財(cái)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)作為中央銀行實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)管目的的資源。
1、內(nèi)部資源。中央銀行財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部資源，就是對(duì)其財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管的一切資源。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是各級(jí)央行財(cái)務(wù)預(yù)算的管理。財(cái)務(wù)預(yù)算管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)的收入和支出做出計(jì)劃的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，它包括中央銀行部門預(yù)算管理和其他的系統(tǒng)內(nèi)財(cái)務(wù)預(yù)算管理活動(dòng)。在財(cái)務(wù)預(yù)算管理活動(dòng)中，單位根據(jù)其內(nèi)在的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)各部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整與控制，有效地組織與協(xié)調(diào)單位的資金運(yùn)動(dòng)，以此提高資金使用的社會(huì)效益?；鶎又醒脬y行通過年度內(nèi)執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算活動(dòng)，動(dòng)態(tài)性地調(diào)控單位的管理活動(dòng)，充分發(fā)揮中央銀行的社會(huì)服務(wù)功能。
二是各級(jí)中央銀行的內(nèi)部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管依附于內(nèi)部的管理活動(dòng)，其職能表現(xiàn)在防止并發(fā)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中的虛假財(cái)務(wù)信息、整治并規(guī)范財(cái)務(wù)人員的違規(guī)操作行為、警示并化解內(nèi)部財(cái)務(wù)行為的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，杜絕出現(xiàn)基層中央銀行的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。
三是中央銀行上、下級(jí)之間的財(cái)務(wù)溝通。表現(xiàn)為下級(jí)上報(bào)財(cái)務(wù)計(jì)劃，上級(jí)審核并匯總?cè)牭呢?cái)務(wù)數(shù)據(jù)。
財(cái)務(wù)監(jiān)管的內(nèi)部資源最接近于基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)活動(dòng)，是中央銀行財(cái)務(wù)活動(dòng)能否有效開展的內(nèi)部因素。內(nèi)部資源能否有效發(fā)揮作用，一定程度上決定了中央銀行財(cái)務(wù)管理目標(biāo)能否順利完成。
2、外部資源。外部資源是相對(duì)于內(nèi)部資源來講的。外部資源是指中央銀行以外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)中央銀行財(cái)務(wù)活動(dòng)所進(jìn)行的、或可能進(jìn)行的監(jiān)管。外部資源主要是針對(duì)基層央行部門預(yù)算和特殊項(xiàng)目資金的審核與監(jiān)控。具體表現(xiàn)為：
（1）財(cái)政監(jiān)督。根據(jù)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及主要職責(zé)中明確規(guī)定，財(cái)政各業(yè)務(wù)司（處）主要職責(zé)就是對(duì)其對(duì)口部門（單位）預(yù)算實(shí)施初步審查，提出預(yù)算編制建議，管理預(yù)算指標(biāo)，負(fù)責(zé)對(duì)各部門（單位）事業(yè)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金管理等。在部門預(yù)算監(jiān)督體系中，財(cái)政監(jiān)督是最直接的監(jiān)督。在部門預(yù)算各監(jiān)督主體中，財(cái)政部門是預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，它兼有制定預(yù)算相關(guān)政策，提出編制年度預(yù)算指導(dǎo)思想和原則等職能。從依法行政的角度看，財(cái)政對(duì)部門預(yù)算實(shí)施監(jiān)督是《預(yù)算法》的授權(quán)，依照法律賦予的權(quán)限和程序，它有權(quán)對(duì)本級(jí)政府組成部門的部門預(yù)算的真實(shí)性、合法性、有效性實(shí)施審查、稽核和檢查活動(dòng)。
（2）其他監(jiān)督形式。主要包括注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和社會(huì)輿論監(jiān)督。在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化的進(jìn)程中，注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)對(duì)中央及基層預(yù)算單位的監(jiān)督是對(duì)財(cái)政監(jiān)督和政府審計(jì)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，它在促進(jìn)政府部門、預(yù)算單位提高預(yù)算編制水平，完善預(yù)算單位內(nèi)部控制等方面發(fā)揮了積極的作用，是一種符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律必不可少的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式；社會(huì)輿論監(jiān)督是不可忽視的預(yù)算監(jiān)督力量，是上述外部監(jiān)督的重要補(bǔ)充。輿論監(jiān)督是促進(jìn)預(yù)算領(lǐng)域廉政建設(shè)和中央銀行自我監(jiān)督的必要形式，特別是各種新聞媒體的監(jiān)督，其影響在部門預(yù)算監(jiān)督體系中占有十分特殊的地位，能夠發(fā)揮不可替代的重要作用。但是由于當(dāng)前中央銀行的特殊地位和財(cái)務(wù)信息的保密性，決定了注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)和社會(huì)輿論尚未完全參與中央銀行的財(cái)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中，使其在中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管活動(dòng)中表現(xiàn)為弱有效性。
二、當(dāng)前中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題
（一）當(dāng)前中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀――資源整合及效果評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)監(jiān)管的最終目的是確保中央銀行財(cái)務(wù)資源的合理配置。實(shí)際的財(cái)務(wù)監(jiān)管過程中，財(cái)務(wù)信息需同時(shí)滿足預(yù)算單位內(nèi)部與外部的信息使用者。作為財(cái)務(wù)信息的提供者，財(cái)務(wù)人員與單位監(jiān)管人員由于受同一組織結(jié)構(gòu)的約束，內(nèi)部監(jiān)管人員的獨(dú)立性易受到外部財(cái)務(wù)信息使用者的質(zhì)疑。而外部財(cái)務(wù)監(jiān)督，在成本效益原則的約束下，單純的依靠制度約束對(duì)中央銀行的財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)察并以此提出結(jié)論是不可行的。為有效發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)管作用，中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管應(yīng)對(duì)內(nèi)、外部財(cái)務(wù)監(jiān)管資源進(jìn)行有效的整合。
1、內(nèi)部資源的有效整合。內(nèi)部資源的有效整合主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
（1）預(yù)算管理活動(dòng)本身的有效整合?；鶎宇A(yù)算單位預(yù)算管理活動(dòng)全程主要體現(xiàn)在事前的預(yù)算編制，事中的預(yù)算執(zhí)行和事后的預(yù)算監(jiān)督上面。以往的預(yù)算管理活動(dòng)，基層中央銀行普遍存在“注重預(yù)算編制，輕預(yù)算監(jiān)督”的問題。這種背景下，極易造成預(yù)算資金使用的“失衡現(xiàn)象”。經(jīng)過近幾年對(duì)預(yù)算管理制度的不斷完善和預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)的積累，目前各級(jí)行普遍將監(jiān)管活動(dòng)貫穿于預(yù)算管理的全過程，形成了“預(yù)算編制突出科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行突出實(shí)效，預(yù)算監(jiān)督突出力度”的局面，確保了所在年度預(yù)算工作保質(zhì)保量地完成。
（2）內(nèi)部監(jiān)管人員的整合。內(nèi)部監(jiān)管人員在執(zhí)行工作中，必須具有較強(qiáng)的專業(yè)勝任能力。但是，監(jiān)管部門人員由于日常工作中很少有機(jī)會(huì)親自實(shí)踐被監(jiān)管對(duì)象工作，僅憑對(duì)最新規(guī)章制度的突擊學(xué)習(xí)，以此開展檢查工作是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)前，一些基層中央銀行針對(duì)這種情況，采用了“借調(diào)基層業(yè)務(wù)崗位人員協(xié)助調(diào)查”的方法，使得借調(diào)人員與監(jiān)管部門人員之間形成了良好的業(yè)務(wù)互動(dòng)。
2、外部資源的整合。針對(duì)外部資源“多監(jiān)管主體”的特點(diǎn)，當(dāng)前可以將外部監(jiān)管主體進(jìn)行有效的整合，使不同部門重復(fù)的監(jiān)管項(xiàng)目得到很好的整合。如同內(nèi)部監(jiān)管人員的整合，外部監(jiān)管部門也可以吸收借調(diào)其他外部監(jiān)管人員、或有特殊知識(shí)技能的專家參與到監(jiān)管活動(dòng)中，提高監(jiān)管活動(dòng)的效率。
3、內(nèi)部與外部資源的整合。由于基層中央銀行與監(jiān)管單位之間的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，以及二者隸屬不同的中央部門，為了保持外部監(jiān)管部門形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，防止出現(xiàn)自我評(píng)價(jià)的現(xiàn)象，各預(yù)算單位盡可能回避內(nèi)部與外部人員的交流，轉(zhuǎn)而進(jìn)行技術(shù)層面對(duì)內(nèi)部與外部資源進(jìn)行整合。主要表現(xiàn)在部門預(yù)算的編制以及基層中央銀行特殊項(xiàng)目資金銀行賬戶的審核方面。
（二）中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管中存在的問題
1、多元化監(jiān)管主體協(xié)調(diào)失靈的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管主體多元化是中央銀行監(jiān)管一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)，但若多元主體之間不能有效協(xié)調(diào)，就會(huì)演變成多頭管理。監(jiān)管主體的多元化容易出現(xiàn)兩個(gè)問題：一是各部門之間的職能重疊交錯(cuò)，多頭監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管部門的職能異化，以至于不分主次，造成部門之間相互協(xié)調(diào)困難，最終導(dǎo)致無效的監(jiān)管；二是可能會(huì)造成監(jiān)管效率低下。同時(shí)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員為了追求自身利益最大化，極易引起監(jiān)管權(quán)力的爭(zhēng)奪和濫用，最終引發(fā)監(jiān)管沖突。此外，監(jiān)管主體的多元化容易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管空白，出現(xiàn)監(jiān)管過度與監(jiān)管不足同時(shí)存在的現(xiàn)象。
2、外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管的范圍有待擴(kuò)展。為做好基層中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督工作，財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府審計(jì)部門專門制訂了提高財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)管事務(wù)中參與度的相關(guān)規(guī)定文件，為部門預(yù)算監(jiān)督明確了保障措施。但由于外部監(jiān)管部門的工作性質(zhì)，以及基層中央銀行相關(guān)財(cái)務(wù)工作的非公開性，使得外部監(jiān)管過多地針對(duì)預(yù)算單位編制的材料進(jìn)行審核，沒有全面、深入開展財(cái)務(wù)對(duì)基層中央銀行預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控，一定程度上存在對(duì)基層中央銀行財(cái)務(wù)管理狀況認(rèn)識(shí)的偏頗，影響了部門預(yù)算監(jiān)督檢查工作效果。
三、完善中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管思路與建議
（一）構(gòu)建高效的中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管總體思路。中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)督，就是以逐步完善內(nèi)、外部監(jiān)督工作，將基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)預(yù)算的事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合，財(cái)政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督檢查體系為目標(biāo)，更好地為財(cái)政改革和管理等工作服務(wù)，積極推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督制度和機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作順利開展。
（二）完善中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管體系的措施
1、監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)。適度的會(huì)計(jì)監(jiān)管有利于其他監(jiān)管主體功能的正常發(fā)揮。對(duì)監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)，就是要明確內(nèi)、外部不同監(jiān)管主體的職責(zé)范圍。由于不同的財(cái)務(wù)預(yù)算管理其業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)權(quán)限是不一樣的，因此各中央銀行監(jiān)管主體應(yīng)該側(cè)重于哪一方面的監(jiān)管，尚沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
2、建立健全法律、法規(guī)體系，強(qiáng)化實(shí)施機(jī)制。由于中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管涉及多方監(jiān)管主體。但當(dāng)前尚沒有專門的法律法規(guī)來協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，因此有必要對(duì)監(jiān)管資源整合過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行法律約束。
3、建立和完善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行預(yù)測(cè)體系。作為財(cái)務(wù)監(jiān)管中的重要內(nèi)容――預(yù)算管理，如何實(shí)時(shí)、有效地進(jìn)行預(yù)算監(jiān)管，決定了基層中央銀行是否有效履行了社會(huì)責(zé)任。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)時(shí)，首先要對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本情況做一定的假設(shè)，然后根據(jù)基本的數(shù)據(jù)關(guān)系，預(yù)測(cè)最近一個(gè)年度的數(shù)據(jù)，這個(gè)數(shù)據(jù)直接作為編制本年度預(yù)算的相應(yīng)預(yù)測(cè)，并且在以后年度中不斷修訂，通過經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)來提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。鑒于此，財(cái)務(wù)監(jiān)管目標(biāo)下，也應(yīng)該成立專門預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，通過較為充分和有效的預(yù)算數(shù)據(jù)，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的預(yù)算編制進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督。
（三）我國基礎(chǔ)中央銀行財(cái)務(wù)監(jiān)管工作具體建議
1、認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹各項(xiàng)規(guī)章制度。認(rèn)真學(xué)習(xí)中央、總行有關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確把握形勢(shì)，切實(shí)更新、糾正不合規(guī)理念和習(xí)慣做法，全面梳理和完善規(guī)章制度，細(xì)化公務(wù)接待、會(huì)議等公務(wù)活動(dòng)費(fèi)用管理規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，嚴(yán)格費(fèi)用報(bào)銷環(huán)節(jié)的審核管理，積極開展各類專項(xiàng)治理工作，切實(shí)落實(shí)好中央“八項(xiàng)規(guī)定”和黨風(fēng)廉政建設(shè)要求。
2、不斷提高預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化水平。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，提高對(duì)財(cái)務(wù)管理新形勢(shì)和新問題的研判能力，增強(qiáng)部門管理的協(xié)同效應(yīng)。嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，不斷鞏固津補(bǔ)貼、小金庫、公務(wù)用車、工程建設(shè)領(lǐng)域、論壇慶典等專項(xiàng)治理成效，提高財(cái)務(wù)資金使用效益。科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)務(wù)支出進(jìn)度，不斷加強(qiáng)對(duì)基層人民銀行預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控，加大費(fèi)用執(zhí)行的過程控制；嚴(yán)格參照財(cái)政部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)規(guī)定，逐步擴(kuò)大基層人民銀行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。
3、進(jìn)一步規(guī)范固定資產(chǎn)管理使用。進(jìn)一步提高固定資產(chǎn)核算水平，加強(qiáng)固定資產(chǎn)日常管理，尤其要加強(qiáng)對(duì)建筑物、車輛、電子設(shè)備的管理。規(guī)范固定資產(chǎn)處置程序，切實(shí)維護(hù)人民銀行財(cái)產(chǎn)的安全完整，避免賬外資產(chǎn)情況的發(fā)生。
4、嚴(yán)格基本建設(shè)項(xiàng)目管理，積極推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目有序開展。不斷加強(qiáng)基本建設(shè)管理法規(guī)制度的學(xué)習(xí)，努力提高建設(shè)項(xiàng)目管理水平，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)行為，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化工程質(zhì)量和安全管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)投資，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目高效、廉潔和優(yōu)質(zhì)。進(jìn)一步做好基本建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件編制、審查工作，加大對(duì)投標(biāo)申請(qǐng)人的考察，科學(xué)合理制定建設(shè)項(xiàng)目施工計(jì)劃，明確各階段的工作任務(wù)和重點(diǎn)控制目標(biāo)；杜絕擅自變更、違規(guī)簽證以及超面積、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資問題的發(fā)生。
5、不斷規(guī)范集中采購管理工作。要按照“合規(guī)、經(jīng)濟(jì)、實(shí)用”的原則制定購置計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行集中采購管理辦法，合理安排預(yù)算資金，不斷完善集中采購管理機(jī)制和制度，避免重復(fù)、盲目和超標(biāo)準(zhǔn)購置。繼續(xù)拓展集中采購規(guī)模和范圍，加強(qiáng)采購預(yù)算控制和招投標(biāo)管理，推動(dòng)信息化建設(shè)，促進(jìn)“陽光采購”，切實(shí)有效防范風(fēng)險(xiǎn)。
主要參考文獻(xiàn)：
[1]寧淑華.中央銀行財(cái)務(wù)實(shí)力研究[J].河北金融，2013.9.
首先,銀行經(jīng)營(yíng)面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。
銀行風(fēng)險(xiǎn)是指銀行在經(jīng)營(yíng)過程中,由于各種不確定因素的影響,而使其資產(chǎn)和預(yù)期收益蒙受損失的可能性。
銀行風(fēng)險(xiǎn)主要包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、國家風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)類。
信用風(fēng)險(xiǎn),信用風(fēng)險(xiǎn)又稱為違約風(fēng)險(xiǎn),是指?jìng)鶆?wù)人或交易對(duì)手未能履行合同所規(guī)定的義務(wù)或信用質(zhì)量發(fā)生變化,從而給銀行帶來損失的可能性。對(duì)大多數(shù)銀行來說,信用風(fēng)險(xiǎn)幾乎存在于銀行的所有業(yè)務(wù)中。信用風(fēng)險(xiǎn)是銀行最為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)種類,也是銀行面臨的最主要的風(fēng)險(xiǎn)。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指因市場(chǎng)價(jià)格(包括利率、匯率、股票價(jià)格和商品價(jià)格)的不利變動(dòng)而使銀行表內(nèi)和表外業(yè)務(wù)發(fā)生損失的風(fēng)險(xiǎn)。
流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是指無法在不增加成本或資產(chǎn)價(jià)值不發(fā)生損失的條件下及時(shí)滿足客戶的流動(dòng)性需求,從而使銀行遭受損失的可能性。流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)包括資產(chǎn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是指資產(chǎn)到期不能如期足額收回,不能滿足到期負(fù)債的償還和新的合理貸款及其他融資需要,從而給銀行帶來損失的可能性。負(fù)債流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是指銀行過去籌集的資金特別是存款資金由于內(nèi)外因素的變化而發(fā)生不規(guī)則波動(dòng),受到?jīng)_擊并引發(fā)相關(guān)損失的可能性。
聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn),聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指由于意外事件、銀行的政策調(diào)整、市場(chǎng)表現(xiàn)或日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果,可能對(duì)銀行的這種無形資產(chǎn)造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。
法律風(fēng)險(xiǎn),法律風(fēng)險(xiǎn)是指銀行在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,因?yàn)闊o法滿足或違反相關(guān)的商業(yè)準(zhǔn)則和法律要求,導(dǎo)致不能履行合同、發(fā)生爭(zhēng)議/訴訟或其他法律糾紛,而可能給銀行造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。
戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn),戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)是指銀行在追求短期商業(yè)目的和長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的系統(tǒng)化管理過程中,不適當(dāng)?shù)奈磥戆l(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略決策可能威脅銀行未來發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要來自四個(gè)方面:銀行戰(zhàn)略目標(biāo)的整體兼容性;為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而制定的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略;為這些目標(biāo)而動(dòng)用的資源;戰(zhàn)略實(shí)施過程的質(zhì)量。
其次,經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步加劇了銀行風(fēng)險(xiǎn)。
由美國次貸引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī),在全球范圍內(nèi)殃及各行各業(yè),而金融行業(yè)—尤其是銀行業(yè),是受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響最為嚴(yán)重的行業(yè)之一,經(jīng)濟(jì)危機(jī)使銀行在經(jīng)營(yíng)過程中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)的影響程度均加大,如銀行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一—信用風(fēng)險(xiǎn),在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中會(huì)加劇,經(jīng)濟(jì)危機(jī)使借款企業(yè)經(jīng)營(yíng)停滯甚至破產(chǎn),而借款人經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況惡化,會(huì)使銀行產(chǎn)生大量呆壞帳,加劇了銀行的信用風(fēng)險(xiǎn);另外,經(jīng)濟(jì)危機(jī)使國際金融環(huán)境發(fā)生惡化,造成匯率、股市大副波動(dòng)、投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)停滯甚至破產(chǎn),加劇了銀行的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);由于外部環(huán)境的變化,可能使銀行內(nèi)部工作人員受到影響,可能會(huì)加劇銀行的操作風(fēng)險(xiǎn)。
最后,商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)管比外部監(jiān)管有優(yōu)勢(shì)。
一般來說,我國商業(yè)銀行受到的監(jiān)管主要來自兩個(gè)方面:外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管,外部監(jiān)管主要指銀監(jiān)會(huì)、人民銀行、審計(jì)署、外部審計(jì)機(jī)構(gòu)等監(jiān)督檢查部門的監(jiān)管;內(nèi)部監(jiān)管主要指銀行管理層、內(nèi)部審計(jì)部門等的監(jiān)督檢查。因此其監(jiān)管具有及時(shí)性、全面性,這也是內(nèi)部監(jiān)管有別于外部監(jiān)管的重要特點(diǎn)之一。另外,內(nèi)部監(jiān)管來自銀行內(nèi)部,監(jiān)督檢查人員一般對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)、銀行業(yè)務(wù)流程比較了解,一般能夠提出對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)具有增值作用意見和建議,商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)管比外部監(jiān)管具有無法替代的優(yōu)勢(shì)。
綜上,經(jīng)濟(jì)危機(jī)下銀行不能僅依靠外部監(jiān)管防范銀行風(fēng)險(xiǎn),而應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管,銀行內(nèi)部監(jiān)管不僅是重要的也是必要。
二、經(jīng)濟(jì)危機(jī)下我國商業(yè)銀行加強(qiáng)銀行內(nèi)部監(jiān)管的應(yīng)對(duì)措施
在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下,我國商業(yè)銀行該如何切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的影響,如何有效的防范銀行風(fēng)險(xiǎn),筆者認(rèn)為,以下幾點(diǎn)供參考。
1.重視銀行內(nèi)部監(jiān)管
銀行經(jīng)營(yíng)管理層必須正確認(rèn)識(shí)銀行內(nèi)部監(jiān)管的重要性和必要性,在經(jīng)營(yíng)管理中,必須始終貫穿科學(xué)健全的內(nèi)部監(jiān)管制度是商業(yè)銀行安全穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的前提和基礎(chǔ)的思想,把加強(qiáng)銀行內(nèi)部監(jiān)管作為促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展的寶劍,而不是認(rèn)為銀行加強(qiáng)了業(yè)務(wù)發(fā)展會(huì)阻礙業(yè)務(wù)發(fā)展,只有這樣,才能使內(nèi)部監(jiān)管真正起到為業(yè)務(wù)發(fā)展保駕護(hù)航的作用。
2.了解你的員工
銀行操作風(fēng)險(xiǎn)來自銀行內(nèi)部員工,在經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來外部環(huán)境惡化的情況下,近期,各家銀行發(fā)生案件的勢(shì)頭有所上升,分析這些案件的發(fā)案原因,大部分都是有銀行員工參與的內(nèi)外勾結(jié)的案件,這類案件在內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管中很難發(fā)現(xiàn),如何應(yīng)對(duì)這類銀行風(fēng)險(xiǎn),筆者認(rèn)為,目前銀行類金融機(jī)構(gòu)在為客戶提供各類金融服務(wù)時(shí),一般遵循“了解你的客戶”的風(fēng)險(xiǎn)控制原則,此條原則同樣適用于銀行各層管理者對(duì)下屬的日常管理中,即“了解你的員工”,一名合格的銀行管理者,在日常的內(nèi)部控制中除了通過加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí),提高員工職業(yè)道德素質(zhì)外,對(duì)員工的了解不應(yīng)僅限于八小時(shí)內(nèi),應(yīng)該對(duì)員工八小時(shí)外的情況也做到合理的掌握,即如員工是否參與賭博、其消費(fèi)是否明顯與其收入不匹配等。
3.提高銀行內(nèi)部監(jiān)管從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)教育
隨著金融環(huán)境的變化,我國商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)品種、業(yè)務(wù)范圍也不斷的有所創(chuàng)新;隨著高科技的應(yīng)用,商業(yè)銀行業(yè)務(wù)流程也不斷發(fā)生變化,銀行面臨的銀行風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因也多種多樣,無形中加大了銀行內(nèi)部監(jiān)管的難度,一名合格的銀行內(nèi)部監(jiān)管從業(yè)人員,只有不斷的學(xué)習(xí)提高,學(xué)習(xí)先進(jìn)的內(nèi)部審計(jì)理念,學(xué)習(xí)銀行業(yè)務(wù)專業(yè)知識(shí),只有這樣,其在日常的檢查中才能提出具有建設(shè)性的意見和建議,才能真正體現(xiàn)其增值的作用。
4.內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性
銀行內(nèi)部監(jiān)管是商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系中的重要一環(huán),目前,我國商業(yè)銀行建立的內(nèi)部控制監(jiān)管體系具有三道防線的特征:一道防線是指貫穿于業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過程中的適時(shí)監(jiān)督;二道防線是指業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查部門;三道防線是指銀行內(nèi)部審計(jì)部門。其中,一道防線和二道防線一般代表的是銀行經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督,而內(nèi)部審計(jì)部門代表的是銀行董事會(huì)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督,因此,內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該是區(qū)別于銀行的其他內(nèi)部監(jiān)督部門,必須保持其行政上、職責(zé)和職能上的獨(dú)立性,才能真正起到董事會(huì)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督作用。
【關(guān)鍵詞】銀行并購 外部監(jiān)管 內(nèi)控機(jī)制 協(xié)調(diào)
2013年4月，主席同出席博鰲亞洲論壇年會(huì)的32位中外企業(yè)家代表座談時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上提高開放型經(jīng)濟(jì)水平。中國的大門將繼續(xù)對(duì)各國投資者開放，中國將依法保障外商投資企業(yè)合法權(quán)益。作為外資企業(yè)典型代表的外資銀行業(yè)，逐利性是其業(yè)務(wù)本性，也是外資銀行并購的動(dòng)因。由此，外資銀行并購行為及其后續(xù)經(jīng)營(yíng)可能與我國法律法規(guī)及現(xiàn)行銀行內(nèi)控制度產(chǎn)生某些沖突。
首先，我國對(duì)外資銀行雖有準(zhǔn)入要求，但有資格進(jìn)入國內(nèi)并購市場(chǎng)的外資銀行本身在經(jīng)營(yíng)方面已具備豐富經(jīng)驗(yàn)，包括對(duì)規(guī)避東道國相關(guān)法律、法規(guī)的手段，這在一定程度上弱化了我國法律的執(zhí)行性。其次，爭(zhēng)取高價(jià)值回報(bào)是外資銀行并購的典型特征，該種行為目標(biāo)與我國政府以貨幣政策作為重要調(diào)控手段的宏觀調(diào)控政策目標(biāo)不能完全統(tǒng)一，因而可能導(dǎo)致我國政府的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控力度被削弱。再次，外資銀行并購我國銀行或者外資銀行在中國管轄范圍內(nèi)發(fā)生互相并購意味著我國的金融監(jiān)管權(quán)越來越多地受到并購方母國的牽制。同時(shí)，伴隨外資銀行并購進(jìn)入我國市場(chǎng)，國內(nèi)中小銀行的生存與發(fā)展局面將重新洗牌。而且，外資銀行并購的目的伴隨投機(jī)性，注重資本的短期運(yùn)作，并未將東道國金融安全放在首要位置。最后，由于我國規(guī)制外資銀行并購的法律法規(guī)存在體系性不強(qiáng)、法律位階低、操作性較差等特點(diǎn)，并購銀行內(nèi)控制度建設(shè)不完善、與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在對(duì)接障礙等原因，因此對(duì)外資銀行在境內(nèi)的并購監(jiān)管必須從內(nèi)外兩方面進(jìn)行協(xié)調(diào)加強(qiáng)。
外資銀行并購的外部監(jiān)管
現(xiàn)行外資銀行并購的外部監(jiān)管主要來源于三大主體，即CBRC（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)）、PBOC（中國人民銀行）以及SAFE（中國國家外匯管理局）。
外部監(jiān)管主體與立法。來源于CBRC的外部監(jiān)管立法。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)是依據(jù)《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《外資銀行管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施法律監(jiān)管的法定監(jiān)管主體，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序，審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍。具體而言，當(dāng)外資銀行出現(xiàn)并購動(dòng)向時(shí)，必須先向CBRC提出書面申請(qǐng)，由CBRC自收到申請(qǐng)文件之日起三個(gè)月內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)并購的書面決定。一旦CBRC批準(zhǔn)并購行為，還將對(duì)并購過程作出全程監(jiān)控，例如，批準(zhǔn)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)、批準(zhǔn)業(yè)務(wù)合并進(jìn)程、要求被并購銀行交回金融許可證、要求提供清算組成立備案報(bào)告并提供清算月報(bào)。由此，CBRC可以對(duì)外資銀行并購涉及的核心利益進(jìn)行監(jiān)管。
來源于PBOC的外部監(jiān)管立法。中國人民銀行是按照《商業(yè)銀行法》和《中國人民銀行法》等法律法規(guī)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施法律監(jiān)管的法定監(jiān)管主體，依法對(duì)外資銀行發(fā)生并購時(shí)涉及的結(jié)售匯業(yè)務(wù)、同業(yè)拆借市場(chǎng)等業(yè)務(wù)的終止進(jìn)行監(jiān)管，依法核準(zhǔn)被并購銀行退出由PBOC提供的大額支付系統(tǒng)、人民幣同業(yè)拆借系統(tǒng)與反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等各類清算、支付金融系統(tǒng)，并按要求指導(dǎo)并購雙方報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料。
來源于SAFE的外部監(jiān)管立法。國家外匯管理局是按照《外匯管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)外資銀行并購實(shí)施一定程度監(jiān)管的監(jiān)管主體，主要對(duì)并購雙方的資本金及其他資產(chǎn)轉(zhuǎn)移中涉及外匯轉(zhuǎn)移事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，并依法核準(zhǔn)被并購銀行提交的終止經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)申請(qǐng)。被并購銀行終止經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)時(shí)，外管局應(yīng)當(dāng)依法對(duì)該銀行進(jìn)行外匯債權(quán)、債務(wù)的清算，并繳銷其外匯經(jīng)營(yíng)許可證。此外，其他有關(guān)機(jī)構(gòu)也享有對(duì)外資銀行并購行為進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管的權(quán)力，例如，來自司法部門、稅務(wù)部門、工商行政部門以及銀行業(yè)同業(yè)協(xié)會(huì)的外部監(jiān)管。
外部監(jiān)管原則與要求。外部監(jiān)管原則：第一，有效監(jiān)管原則。無論是來源于CBRC、PBOC還是SAFE的監(jiān)管方式和監(jiān)管措施都必須體現(xiàn)有效監(jiān)管理念，杜絕重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管空白或者監(jiān)管失當(dāng)，同時(shí)注重外部監(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制有效協(xié)調(diào)、合理銜接的關(guān)系。第二，國民待遇原則。該原則是WTO核心原則，也是現(xiàn)階段外資銀行并購?fù)獠勘O(jiān)管的主流原則，該原則的確立能吸引外國銀行資本，引導(dǎo)其長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展。
外部監(jiān)管要求：所有外部監(jiān)管都必須體現(xiàn)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)公眾利益、金融秩序與公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)。吸收存款是銀行業(yè)負(fù)債業(yè)務(wù)的主要來源之一，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》指出，為了加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理，保護(hù)存款人以及社會(huì)公眾利益，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，特制定本法。在銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)中，社會(huì)公眾處于弱勢(shì)地位，為保障其權(quán)益，要求涉及并購事由的銀行嚴(yán)格執(zhí)行信息公開制度，全面履行信息披露義務(wù)。同時(shí)，中資銀行相較外資銀行而言存在經(jīng)營(yíng)劣勢(shì)，由此《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定了外資銀行投資中資銀行的入股比例上限，以防止外資壟斷我國金融市場(chǎng)。因此，外部監(jiān)管立法必須在維護(hù)我國金融安全前提下實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的快速、穩(wěn)定發(fā)展。
外資銀行并購的內(nèi)控機(jī)制
在銀行內(nèi)部對(duì)并購行為進(jìn)行監(jiān)督與控制的機(jī)構(gòu)主要指內(nèi)部合規(guī)部門、內(nèi)部定期會(huì)議以及并購被核準(zhǔn)后成立的清算小組。如果存在為銀行并購而專門籌建的項(xiàng)目小組，那么內(nèi)控機(jī)構(gòu)還包括該并購項(xiàng)目小組。
內(nèi)控機(jī)構(gòu)與措施。來源于合規(guī)部門的日常監(jiān)管。并購被監(jiān)管部門核準(zhǔn)之前，由合規(guī)部門對(duì)并購行為的合法性給出建議，同時(shí)合規(guī)部門負(fù)責(zé)協(xié)助擬定并購行為的法律框架，并對(duì)其中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估與控制；一旦并購被監(jiān)管部門核準(zhǔn)，合規(guī)部門需要起草整個(gè)并購過程相關(guān)的法律文件，包括銀行客戶賬戶轉(zhuǎn)移文件、合同轉(zhuǎn)讓條款、銀行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移及處置文件等。因此，合規(guī)部門具備一整套防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制與控制措施。
來源于定期會(huì)議的自查監(jiān)管。內(nèi)部定期會(huì)議主要通過對(duì)并購進(jìn)程的規(guī)劃與定期檢查實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制，其可以討論決定并購過程中的各類重大事項(xiàng)，處置并報(bào)告并購行為中出現(xiàn)的突發(fā)事件，制定各類內(nèi)控機(jī)制，以此監(jiān)督并影響并購進(jìn)程。
來源于內(nèi)部清算小組的日常監(jiān)管。清算小組是在并購行為被核準(zhǔn)后，報(bào)經(jīng)CBRC批準(zhǔn)而成立的。主要職責(zé)在于定期向監(jiān)管部門報(bào)送清算報(bào)告，報(bào)告并購銀行雙方在資產(chǎn)清算與轉(zhuǎn)移、客戶轉(zhuǎn)移、員工轉(zhuǎn)移、清算審計(jì)和重新驗(yàn)資等方面的步驟安排與實(shí)施進(jìn)程，以此實(shí)現(xiàn)銀行并購行為的監(jiān)督與自查職能。
內(nèi)控原則與規(guī)則。外資銀行并購過程中，內(nèi)控機(jī)制的核心原則在于控制風(fēng)險(xiǎn)。此外，保障債權(quán)人利益與貸款人利益、保障各類資產(chǎn)與負(fù)債的合法轉(zhuǎn)移均是內(nèi)控制度建設(shè)的原則所在。在具體的實(shí)施中，側(cè)重于內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)之間的合理分工與平穩(wěn)過渡，并購前后執(zhí)行內(nèi)控制度的連貫性，內(nèi)控機(jī)構(gòu)報(bào)備各種報(bào)告的程序性、真實(shí)性及其對(duì)內(nèi)控制的有效性。
協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制的法律框架
《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《公司法》及《證券法》對(duì)銀行并購都規(guī)定了相關(guān)條款，但并非專門調(diào)整外資銀行并購，且過于原則化，缺乏針對(duì)性。作為專門性法律，《商業(yè)銀行法》第二十五條僅指明商業(yè)銀行的分立、合并，適用《公司法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然也涉及銀行并購，但對(duì)外資并購的準(zhǔn)入審查及并購后續(xù)經(jīng)營(yíng)行為的審查缺乏細(xì)致的規(guī)定?！蹲C券法》規(guī)定了上市公司并購事項(xiàng)，但并非專門針對(duì)上市銀行類金融機(jī)構(gòu)的并購行為，同時(shí)，并非所有銀行都是上市公司，所以其適用范圍不能涵蓋所有銀行并購行為，缺乏全面性。因此，協(xié)調(diào)構(gòu)建外資銀行并購?fù)獠勘O(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制可分為兩部分展開，首先從宏觀層面研究協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制的法律框架，然后從微觀層面研究其具體路徑。
協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管立法的宏觀框架。我國現(xiàn)行外資銀行并購監(jiān)管的總體法律框架缺乏體系性，以部門規(guī)章為主，法律法規(guī)為輔，針對(duì)性和操作性不足。相關(guān)法律有：《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《反壟斷法》、《證券法》等；部門規(guī)章諸如：《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《外資銀行管理?xiàng)l例》、《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、《外資金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》等?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》指出CBRC審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍，但缺少監(jiān)管外資銀行并購的專門性規(guī)定。同時(shí)，有關(guān)調(diào)整外資銀行并購的法律位階不高，法律條文體現(xiàn)為“規(guī)定”、“辦法”、“實(shí)施細(xì)則”等，不能很好地體現(xiàn)法律的強(qiáng)制效力。我國銀行領(lǐng)域全面開放在即，外資銀行并購案例增多，必須制定一部調(diào)整外資銀行并購的專門性法律，以增強(qiáng)法律的操作性和針對(duì)性。在該專門性法律的建構(gòu)中，必須解決如下問題：
第一，進(jìn)一步規(guī)范各類外部監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管范圍與監(jiān)管措施。明確CBRC、PBOC、SAFE以及其他外部監(jiān)管主體的監(jiān)管定位、職能配置、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行機(jī)理，并規(guī)定其監(jiān)管失責(zé)的處罰措施。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管，致力于監(jiān)管立法的有效執(zhí)行與全面運(yùn)行?？茖W(xué)行使銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)，有效提升監(jiān)管規(guī)則質(zhì)量，構(gòu)建符合客觀規(guī)律的銀行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)則體系，是推進(jìn)銀行業(yè)依法監(jiān)管的基礎(chǔ)。①
第二，分別明確監(jiān)管下列并購事項(xiàng)的主體與監(jiān)管審核程序：（1）外資銀行并購的準(zhǔn)入資格審查；（2）核準(zhǔn)并購行為；（3）被并購銀行停止經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)；（4）歸還金融許可證；（5）外債額度轉(zhuǎn)移；（6）外匯賬戶轉(zhuǎn)移；（7）終止外匯交易系統(tǒng)；（8）終止人民幣支付系統(tǒng)；（9）終止同業(yè)拆借系統(tǒng)；（10）退出銀行間外匯市場(chǎng)；（11）資本金轉(zhuǎn)移；（12）資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)移；（13）客戶合同轉(zhuǎn)讓；（14）員工轉(zhuǎn)移與賠償；（15）成立清算組；（16）定期呈交清算報(bào)告；（17）聘請(qǐng)外部審計(jì)；（18）清算審計(jì)和重新驗(yàn)資；（19）稅務(wù)清算；（20）終止各類服務(wù)協(xié)議；（21）更改營(yíng)業(yè)場(chǎng)所；（22）提交金融業(yè)機(jī)構(gòu)信息變更備案書；（23）關(guān)閉行賬戶；（24）信息披露與公告；（25）注銷營(yíng)業(yè)許可證；（26）注銷工商登記等。例如，必須明確對(duì)短期外債額度的合并應(yīng)由外匯管理局審批，而對(duì)中長(zhǎng)期外債額度的合并則由國家發(fā)改委批準(zhǔn)，區(qū)分監(jiān)管權(quán)力的歸屬。明確具體并購事項(xiàng)的監(jiān)管主體與監(jiān)管程序，包括對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)的核準(zhǔn)批復(fù)形式、批復(fù)時(shí)限，避免申請(qǐng)審批的長(zhǎng)時(shí)間拖延而導(dǎo)致銀行資源的損失與浪費(fèi)。
協(xié)調(diào)構(gòu)建內(nèi)控機(jī)制的法律對(duì)策。我國對(duì)外資銀行的并購監(jiān)管歷來以外部監(jiān)管為主，而事實(shí)上外部監(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制相輔相成，互相依賴。外部監(jiān)管法律的完善與執(zhí)行有賴于行之有效的內(nèi)控制度相配合，因此需要特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)控機(jī)制的合理構(gòu)建。
首先，必須強(qiáng)化內(nèi)部合規(guī)部門監(jiān)管策略，使之有力約束外資銀行從申請(qǐng)并購到注銷工商登記的全部過程。合規(guī)部門可以依賴銀行原有內(nèi)控制度或者創(chuàng)設(shè)新的內(nèi)控制度，指定專門法律合規(guī)人員負(fù)責(zé)整個(gè)并購過程合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管工作，即有專人負(fù)責(zé)的專門性內(nèi)控機(jī)制。
其次，必須強(qiáng)化內(nèi)部定期會(huì)議自查監(jiān)管策略，內(nèi)部定期會(huì)議具有宏觀規(guī)劃并購進(jìn)程、安排并購工作執(zhí)行人員與進(jìn)度要求、處理并購過程計(jì)劃外事件的能力，因而由銀行高層組成的內(nèi)部會(huì)議可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置內(nèi)控機(jī)制，以化解可能產(chǎn)生的并購風(fēng)險(xiǎn)。
再次，必須強(qiáng)化清算小組監(jiān)管策略，清算小組是自銀行停止經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)行為后直至完全注銷登記期間存在的機(jī)構(gòu)，職責(zé)在于完成各項(xiàng)清算工作，編制清算報(bào)告，報(bào)告并購進(jìn)程。清算小組的結(jié)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，可以由外部專業(yè)人員參加，其對(duì)并購風(fēng)險(xiǎn)的控制是快速而直接的。
最后，必須重構(gòu)外部監(jiān)管與內(nèi)控制度對(duì)接機(jī)制，拓寬內(nèi)外監(jiān)管法制的對(duì)接渠道，構(gòu)筑外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)控兩條風(fēng)險(xiǎn)控制防線，同時(shí)整合內(nèi)外資源，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)管的協(xié)調(diào)廣度與深度。
協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制的具體路徑
透明化外部監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。外資銀行并購時(shí)對(duì)來自專門性監(jiān)管主體的外部監(jiān)管易產(chǎn)生恐懼心理，原因在于外部監(jiān)管準(zhǔn)則的非透明化以及國民待遇的非普遍性。在協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管與內(nèi)控機(jī)制的過程中，必須透明化外部監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使之清晰、明確，因而具備內(nèi)化為具體內(nèi)控操作機(jī)制的可能性。
標(biāo)準(zhǔn)化外部監(jiān)管要求。協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管立法與內(nèi)控機(jī)制還需要消除差別待遇，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)管要求的統(tǒng)一與標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，外部監(jiān)管相對(duì)較強(qiáng)、內(nèi)控機(jī)制相對(duì)較弱的傳統(tǒng)也應(yīng)有所突破，需要強(qiáng)調(diào)內(nèi)控、弱化外控，形式上適當(dāng)弱化外部監(jiān)管，并將外部監(jiān)管要求滲入內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的實(shí)質(zhì)中。
強(qiáng)化內(nèi)部常規(guī)監(jiān)管。協(xié)調(diào)構(gòu)建外部監(jiān)管立法與內(nèi)控機(jī)制的具體路徑必須通過內(nèi)部常規(guī)監(jiān)管得以實(shí)現(xiàn)。作為外部監(jiān)管依據(jù)的各類報(bào)表、報(bào)告，其制作與報(bào)送都是通過內(nèi)控部門完成的，因而強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制、落實(shí)內(nèi)控職責(zé)、明確內(nèi)控紕漏歸責(zé)是促進(jìn)外部監(jiān)管效率、銜接內(nèi)外監(jiān)控的有效途徑。
執(zhí)行合理報(bào)備制度。為規(guī)避外資銀行并購所可能引發(fā)的一切風(fēng)險(xiǎn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)備制度，就合并相關(guān)事項(xiàng)向外部監(jiān)管主體或者內(nèi)控機(jī)構(gòu)進(jìn)行上報(bào)或備案。合理報(bào)備是溝通外部監(jiān)管主體與內(nèi)控機(jī)構(gòu)之間的橋梁，是并購行為合法推進(jìn)的佐證，也是監(jiān)管者追蹤并購過程、預(yù)測(cè)并購結(jié)果的依據(jù)。
建立存款保險(xiǎn)制度。該制度指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人繳納保費(fèi)，當(dāng)投保機(jī)構(gòu)發(fā)生支付危機(jī)或面臨破產(chǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付存款，從而維護(hù)銀行信用的制度。我國應(yīng)盡快建立存款保險(xiǎn)制度，以取代國家的行政干預(yù)救助，減輕中國人民銀行負(fù)擔(dān)，并有效降低外資銀行并購風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全。
加強(qiáng)信息披露機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)中的信息披露制度，能夠?qū)y行置于市場(chǎng)和監(jiān)管主體的雙重監(jiān)督之下，使外部監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管有效結(jié)合，有助于銀行的投資人、存款人等各類利益相關(guān)主體以及外部監(jiān)管主體及時(shí)了解并購前后銀行的財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況、內(nèi)部治理機(jī)制和各類重大事項(xiàng)等信息，有利于外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，減少并購行為的投機(jī)性。
綜上所述，外資企業(yè)需要把握“中國機(jī)遇”，同時(shí)中國經(jīng)濟(jì)也需要外資企業(yè)。外資銀行是外資企業(yè)的重要組織形式，對(duì)東道國經(jīng)濟(jì)安全影響深遠(yuǎn)。協(xié)調(diào)構(gòu)建外資銀行并購?fù)獠勘O(jiān)管立法與內(nèi)控機(jī)制，對(duì)促進(jìn)外資銀行業(yè)的整體發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義，既是與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)理論創(chuàng)新，也是堅(jiān)持中國改革開放的要求，更是實(shí)現(xiàn)國家金融安全與穩(wěn)定的重要法治保障。
（作者單位：上海金融學(xué)院法律系）
【注釋】
[關(guān)鍵詞] 商業(yè)銀行 關(guān)聯(lián)交易 監(jiān)管
關(guān)聯(lián)交易是關(guān)聯(lián)方之間轉(zhuǎn)移資源或義務(wù)的行為，而不論是否收取價(jià)款。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，關(guān)聯(lián)交易不可避免。而且，從本質(zhì)上來說，關(guān)聯(lián)交易本身是一種中性的市場(chǎng)行為，在一定程度上能實(shí)現(xiàn)信息共享，節(jié)約交易成本，減少由于信息不對(duì)稱帶來的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但是，在缺乏有效的監(jiān)管和控制時(shí)，關(guān)聯(lián)交易又非常容易成為關(guān)聯(lián)方攫取私利、損害其他利益方的手段，成為非公平的關(guān)聯(lián)交易。
在我國國有銀行紛紛股改上市、城市商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)增資擴(kuò)股、逐步發(fā)展民營(yíng)銀行的銀行體系改革過程中，更多的社會(huì)資本將入股商業(yè)銀行，商業(yè)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)將趨于多元化。商業(yè)銀行與關(guān)聯(lián)方之間的交易成為關(guān)注的焦點(diǎn)。從我國商業(yè)銀行的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況來看，大量的非公平的關(guān)聯(lián)交易，帶來了巨大的信用風(fēng)險(xiǎn)，造成大量信貸資產(chǎn)損失。非公平的關(guān)聯(lián)交易成為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的重要形成原因之一，而且造成了部分商業(yè)銀行、信用社的倒閉清算，嚴(yán)重影響了商業(yè)銀行的安全穩(wěn)健運(yùn)行。在這種情況下，對(duì)商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易實(shí)施有效的監(jiān)管顯得尤為重要。對(duì)商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管的主體可以來自兩個(gè)方面：一是來自商業(yè)銀行內(nèi)的監(jiān)管，包括商業(yè)銀行的中小股東和債權(quán)人；另一個(gè)主體則來自外部監(jiān)管力量，主要指銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
一、商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易內(nèi)部監(jiān)管供給的不足
商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)管主要是指來自銀行中小股東和債權(quán)人的監(jiān)管。商業(yè)銀行的債權(quán)人實(shí)際上是指廣大的存款人。對(duì)于他們來說，要對(duì)商業(yè)銀行從事的非公平關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行監(jiān)管，無論是監(jiān)管動(dòng)機(jī)還是監(jiān)管能力都是非常微弱的。一般來說只有在商業(yè)銀行倒閉的情況下，存款人的利益才有可能被損害。因此，只要存款人對(duì)商業(yè)銀行是信任的，他們就沒有必要去監(jiān)督商業(yè)銀行的行為。在堅(jiān)持“大而不倒”的原則下，即使存款人對(duì)某家商業(yè)銀行的信譽(yù)產(chǎn)生懷疑，他會(huì)選擇把資金存入另一家他所信任的銀行，而不是去監(jiān)督商業(yè)銀行的非公平交易行為。而且，就現(xiàn)實(shí)情況來說，目前并不存在存款人監(jiān)督商業(yè)銀行行為的通道和機(jī)制，缺乏獲取商業(yè)銀行從事非公平關(guān)聯(lián)交易的信息渠道以及實(shí)施監(jiān)督的有效方式。因此，可以說債權(quán)人對(duì)商業(yè)銀行從事非公平關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督供給幾乎為零。
商業(yè)銀行中小股東可以通過董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)等銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)，采用“用手投票”的方式來對(duì)控制方股東實(shí)施的非公平關(guān)聯(lián)交易加以監(jiān)督。但是，“搭便車” 行為和監(jiān)督成本的存在抑制了中小股東進(jìn)行監(jiān)管的動(dòng)機(jī)和積極性。中小股東提供的監(jiān)管具有很強(qiáng)的外部性，只要有一個(gè)股東實(shí)施了有效的監(jiān)管，阻止了控制方股東從事的非公平關(guān)聯(lián)交易行為，那么監(jiān)管的收益將為所有的中小股東共享，并不為實(shí)施監(jiān)管的股東獨(dú)自占有。在這樣一種情況下，自然存在著“搭便車”的心理。況且，實(shí)施監(jiān)督是要付出成本的。監(jiān)督商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易行為的成本主要來自信息的搜集、分析與識(shí)別所產(chǎn)生的成本，包括時(shí)間成本和資金成本。在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)不完善的情況下，中小股東很難獲得商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)行為的準(zhǔn)確而真實(shí)的信息，因此為了實(shí)施監(jiān)管，中小股東必須付出更大的成本來搜集相關(guān)交易信息，并加以分析，來判斷是否存在不公允的交易條件或交易方式。其次，即使中小股東獲知控制方股東在從事非公平的關(guān)聯(lián)交易行為，在多數(shù)表決權(quán)原則下，由于中小股東股份比例較少，投票權(quán)有限，也有可能無法有效組織非公平交易的發(fā)生。因此，鑒于監(jiān)管成本與收益的不對(duì)等和搭便車心理的存在，中小股東來說往往會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)行為表現(xiàn)出“理性的冷漠”，而不是去積極監(jiān)督。所以，中小股東對(duì)于商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)督供給也是不足的。
二、商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易外部監(jiān)管的博弈分析
對(duì)商業(yè)銀行關(guān)聯(lián)交易內(nèi)部監(jiān)督的不足，必然要求外部監(jiān)管力量的介入。外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)商業(yè)銀行的關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行監(jiān)管，同樣需要考慮監(jiān)管的成本和收益，追求監(jiān)管效率，并不一定要求對(duì)商業(yè)銀行從事的關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行全天候的監(jiān)管。在本節(jié)，筆者試圖構(gòu)造一個(gè)簡(jiǎn)單的博弈模型來分析影響外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度的因素以及商業(yè)銀行控制方股東在存在監(jiān)管威脅下的行為選擇。
我們用π表示商業(yè)銀行控制方從事非公平關(guān)聯(lián)交易所獲得超額的收益，ω表示其從事非公平關(guān)聯(lián)交易所造成的外部影響的絕對(duì)值，一般來講，ω＞π，即商業(yè)銀行的控制方進(jìn)行非公平關(guān)聯(lián)交易造成的外部影響要大于控制方從中所獲取的利益。с表示外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行監(jiān)管所付出的成本，而且一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行控制方從事了非公平關(guān)聯(lián)交易，將勒令其恢復(fù)至沒有非公平關(guān)聯(lián)交易時(shí)的水平，即此時(shí)的π=0，并對(duì)其處以р的懲罰。
再假設(shè)商業(yè)銀行控制方以λ的概率從事非公平關(guān)聯(lián)交易，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管概率為θ。
給定λ，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的收益為：
U=λ(р-с)+(1-λ)(-с)=λр-λс-с+λс=λр-с(1)
不實(shí)施監(jiān)管的收益：
U=λ（-ω+π）+（1-λ）0=-λω+λπ (2)
令U= U，得到：
λ=с/(р+ω-π)(3)
上式表明，當(dāng)商業(yè)銀行控制方從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率λ＞λ時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)實(shí)施監(jiān)管，否則不實(shí)施監(jiān)管。因此，λ就成為商業(yè)銀行控制方在預(yù)見到來自監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管威脅之后，所選擇的從事非公平關(guān)聯(lián)交易的最佳概率。從(3)式我們可以分析出影響λ大小的主要的因素：
1.с越大，則λ越大，即外部監(jiān)管成本越大，則商業(yè)銀行從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率越高。這是因?yàn)?，監(jiān)管成本越大，商業(yè)銀行控制方預(yù)見到監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的難度越大，從而更有動(dòng)機(jī)去從事非公平關(guān)聯(lián)交易獲取私利。
2.р越小，則λ越大，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其懲罰越小，則控制方從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率越高。當(dāng)控制方因?yàn)閺氖路枪疥P(guān)聯(lián)交易而受到的懲罰很小，不足以構(gòu)成強(qiáng)有力的威懾，則僥幸心理的存在將促使控制方加大進(jìn)行非公平關(guān)聯(lián)交易的概率。
3.ω越大，則λ 越小，即控制方從事非公平關(guān)聯(lián)交易造成的外部影響越大，則其從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率越小。外部影響越大，則控制方將預(yù)見到監(jiān)管機(jī)構(gòu)必然會(huì)介入進(jìn)行監(jiān)管，因而會(huì)自動(dòng)縮小從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率。
4.π越大，則λ 越大，即從事非公平關(guān)聯(lián)交易所獲得的利益越多，則控制方更有動(dòng)機(jī)去從事非公平關(guān)聯(lián)交易。
現(xiàn)在給定θ，則商業(yè)銀行控制方從事非公平關(guān)聯(lián)交易的收益可以表示為：
V＝θ(0－р)＋(1－θ)π＝－θр－θπ＋π （4）
不從事非公平關(guān)聯(lián)交易的收益：
V＝θ×0＋（1－θ）×0＝0(5)
同樣，令V =V,得到：
θ＝π/(π+р)＝1/(1+р/π) (6)
由上式可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：
(1)只要р為正數(shù)，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最佳監(jiān)管概率θ(0,1)，即只要對(duì)商業(yè)銀行控制方從事的非公平關(guān)聯(lián)交易施以懲罰，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)就沒有必要對(duì)商業(yè)銀行的關(guān)聯(lián)交易情況進(jìn)行全天候的監(jiān)管。
(2)р越大，則θ越小。這是因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)加大對(duì)商業(yè)銀行從事非公平關(guān)聯(lián)交易的處罰力度，商業(yè)銀行的控制方會(huì)因?yàn)楹ε率艿教幜P而減少從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率，從而相應(yīng)降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管頻率。
(3)π越大，則θ越大。π越大，會(huì)促使商業(yè)銀行控制方加大從事非公平關(guān)聯(lián)交易的概率，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也就相應(yīng)地要增加監(jiān)管的概率。
三、商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管的模式選擇
從上面的分析可以看出，外部力量對(duì)商業(yè)銀行非公平關(guān)聯(lián)交易行為加以監(jiān)管是必要而且有效的。但是，在實(shí)際操作中，因?yàn)橥獠繖C(jī)構(gòu)無法直接參與商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在監(jiān)管方式上一般只能采取制定相關(guān)的法規(guī)、政策和辦法來對(duì)商業(yè)銀行的行為加以指引和規(guī)范。在這一方面，銀監(jiān)會(huì)已于2004年頒布了《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》。對(duì)商業(yè)銀行提高關(guān)聯(lián)交易管理水平，控制關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用，是商業(yè)銀行關(guān)聯(lián)交易管理和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的有效制度保障。但是，結(jié)合前文的分析和近幾年的實(shí)踐，該辦法明顯存在對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的關(guān)聯(lián)交易行為主體處罰力度不夠的問題，且缺乏明確的責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致責(zé)任追究不到位，違規(guī)成本較低。外部監(jiān)管的根本目的在于通過系列規(guī)章制度等外部約束形成商業(yè)銀行內(nèi)在的自律行為。從前文分析可以看出，處罰力度越大，商業(yè)銀行從事非公平關(guān)聯(lián)交易的可能性就越低，外部監(jiān)管成本也越低。但目前該辦法雖然制定了相關(guān)法律責(zé)任，但是很明顯不足以對(duì)欲從事非公平關(guān)聯(lián)交易的相關(guān)方形成有力的威懾。例如，按照第三十九條的規(guī)定，商業(yè)銀行控股股東迫使銀行違規(guī)從事關(guān)聯(lián)交易，情節(jié)嚴(yán)重可以被責(zé)令轉(zhuǎn)讓股權(quán)。這樣的規(guī)定只是讓其失去了從該銀行通過非公平關(guān)聯(lián)交易攫取私利的機(jī)會(huì)，相對(duì)于其獲得的利益而言，根本算不上處罰。在這方面，美國的處罰力度明顯大得多。根據(jù)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，對(duì)于過失引起的損害銀行安全和穩(wěn)健的關(guān)聯(lián)交易行為，美聯(lián)儲(chǔ)可以對(duì)銀行和違反誠信義務(wù)的官員處以最高每天2.5萬美元的罰款。如果是蓄意的或者行為人從關(guān)聯(lián)交易中獲得了較大的不正當(dāng)利益，則可以對(duì)銀行和違反誠信義務(wù)的官員處以最高每天100萬美元的罰款。
因此，建議銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》，一方面加重對(duì)違規(guī)行為的處罰力度，另一方面還須確立明確的責(zé)任追究機(jī)制，發(fā)揮外部監(jiān)管的作用，最終形成商業(yè)銀行的自律行為。
參考文獻(xiàn)：
[1]David Stemler, “Fed Adoption of Reg W Implements Sections 23A and 23B of Federal Reserve Act”, April 2003
[2]Vittoria Cerasi and Sonja Daltung , “Close Relationships Between Banks and Firms: Is it Good or Bad?”, Research in Economics, 1998
[3]施天濤:關(guān)聯(lián)企業(yè)法律問題研究[M].北京:中國法律出版社，1999
【關(guān)鍵詞】水利工程 項(xiàng)目質(zhì)量 監(jiān)督管理 問題
水利工程項(xiàng)目是關(guān)乎我國國民生活的大事件，一件水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量過關(guān)與否不僅關(guān)系到普通民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，還與跟國家水利事業(yè)密切相關(guān)的許多部門都有諸多聯(lián)系，同時(shí)也是影響國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。如果水利工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督管理不嚴(yán)謹(jǐn)，將會(huì)發(fā)生不可預(yù)計(jì)的慘重后果。而今水利工程的質(zhì)量問題已經(jīng)成為了人們重點(diǎn)關(guān)心的熱點(diǎn)問題之一，我國水利工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督管理也正在逐步完善提高，但不可否認(rèn)的是在監(jiān)管過程中仍有問題存在，因此如何提高水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督管理仍然是目前水利工程建設(shè)需要認(rèn)真思考的一個(gè)重要問題。在本文中，筆者主要從監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)、外部?jī)蓷l線索入手，嘗試分析水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理存在的問題，并探究出現(xiàn)問題的原因所在，旨在為今后水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理的建設(shè)與完善提供參考。
一、監(jiān)督機(jī)制外部存在的問題
作為一項(xiàng)關(guān)乎民生的重要工程，水利工程項(xiàng)目備受老百姓的關(guān)注，但目前在其監(jiān)督管理上卻依然存在著問題，如經(jīng)費(fèi)不足、經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位與其監(jiān)督管理的作用和地位未被上級(jí)足夠重視等問題，都來源于監(jiān)管機(jī)制外部的重視程度不足。
（一）外部給予監(jiān)管機(jī)制經(jīng)費(fèi)不足
水利工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督管理費(fèi)大多是由工程項(xiàng)目法人所繳納的，這部分費(fèi)用可用于日常的質(zhì)量監(jiān)管開支與必要的檢測(cè)費(fèi)用，但這部分的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低廉，所統(tǒng)籌到的資金無法獨(dú)立支撐整個(gè)水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管工作。而國家可調(diào)控統(tǒng)籌的財(cái)力又很有限，部分地方財(cái)政部門在資金緊張的情況下也無法做到對(duì)資金調(diào)配得面面俱到。比之養(yǎng)老、醫(yī)療等必要的財(cái)政支出，水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)費(fèi)顯得無足輕重，因此很多水利部門的報(bào)送至財(cái)務(wù)部門的預(yù)算都成為了一紙空文，財(cái)政部門給予其的監(jiān)督經(jīng)費(fèi)明顯不足。在這樣雙重資金補(bǔ)充不足的情況下，質(zhì)量監(jiān)管費(fèi)用勢(shì)必短缺，而質(zhì)量監(jiān)管費(fèi)用的短缺又會(huì)影響到質(zhì)量監(jiān)督管理的硬件設(shè)施和軟件辦公，甚至有些時(shí)候的外部資金投入連監(jiān)管部門工作人員的工資都無法保證，更不必說保證日常的水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管工作了。
（二）未將監(jiān)管機(jī)制正確定位
監(jiān)管機(jī)制的外部問題除了資金投入不足外，還有對(duì)質(zhì)量監(jiān)督管理的不正確定位。當(dāng)前還有不少人對(duì)水利工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督管理還存在著輕視，認(rèn)為質(zhì)量監(jiān)管工作無足輕重。究其原因是因?yàn)楹芏嗳藢?duì)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，甚至認(rèn)為監(jiān)督機(jī)制只是流于形式，走走過場(chǎng)或認(rèn)為監(jiān)管工作應(yīng)由被監(jiān)管單位全權(quán)負(fù)責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督與質(zhì)量檢測(cè)的概念也混淆不清。針對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為應(yīng)普及質(zhì)量監(jiān)督管理的知識(shí)與重要性，以實(shí)際的案例教育企業(yè)單位與個(gè)人以加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管的重要意義。
二、監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部存在的問題
我國自1986年開始正式開展水利工程質(zhì)量監(jiān)管工作，由于起步較晚、正式實(shí)行的時(shí)間較短，因此其監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部存在著組織形式不完善，定義不明確的現(xiàn)象。而工作人員的職責(zé)不明，監(jiān)管部門部分人員工作流于形式也是造成質(zhì)量監(jiān)督管理中出現(xiàn)問題不可規(guī)避的原因。
（一）內(nèi)部組織形式及其性質(zhì)不明確
一般而言，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)由水利部總站、質(zhì)量監(jiān)管總站、各省市地區(qū)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督站三級(jí)構(gòu)成。雖然有著較為清晰的監(jiān)管體系，但水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)部組織常常有一人兼多職的情況，甚至部分工作人員缺乏質(zhì)量監(jiān)管行業(yè)的基本專業(yè)知識(shí)，這樣內(nèi)部組織形式混亂不清的現(xiàn)狀成為了監(jiān)管工作開展時(shí)的巨大阻力。而對(duì)質(zhì)量監(jiān)督管理形式性質(zhì)的含混更加劇了監(jiān)管不嚴(yán)的現(xiàn)象，對(duì)監(jiān)管的隨意定性造成了內(nèi)部組織人員的意見分歧與矛盾，從而引發(fā)了水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理開展過程中的諸多問題。
（二）內(nèi)部監(jiān)管人員職責(zé)不明，部分人員工作流于形式
上文提到由于水利工作項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理工作開展的時(shí)間不長(zhǎng)，其工作人員基本身兼多職。這樣的兼職工作使得監(jiān)管工作的職能不易劃分，這樣含混的職能劃分造成了工作人員的專業(yè)性薄弱，工作不易深入。而工作人員的職務(wù)劃分不明，專業(yè)性不足，使得當(dāng)前的水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管工作的側(cè)重點(diǎn)僅以監(jiān)督行為為主，著重監(jiān)督檢查項(xiàng)目法人等質(zhì)量責(zé)任主體與審核從業(yè)人員資格，而忽略了承包該工程的企業(yè)所提供的工程資料是否準(zhǔn)確，行工制定的工期是否符合施工標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題，質(zhì)量監(jiān)管工作流于表面。而部分監(jiān)管部門人員工作流于形式更是造成了水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理出現(xiàn)問題的重要原因。
三、結(jié)束語
關(guān)乎民生建設(shè)的水利工程需要健全的監(jiān)督管理來保證其工程項(xiàng)目的質(zhì)量合格，因此如何提高水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督管理是目前水利工程建設(shè)必須考慮的一個(gè)重要問題。就現(xiàn)今情況而言，我國水利工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督管理過程中雖仍有諸多問題存在，如監(jiān)督機(jī)制外部存在的資金短缺、對(duì)質(zhì)量監(jiān)管的重視程度不足的問題，以及監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部存在著組織形式與性質(zhì)不明確、工作人員職責(zé)劃分不清、部門部分員工工作流于形式等問題，但筆者認(rèn)為在實(shí)行工作中出現(xiàn)問題是此監(jiān)管形式走向成熟的必經(jīng)之路，相信在今后不久的將來，水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理將逐漸完善、走向成熟。
參考文獻(xiàn)：
[1]曾金鴻.水利工程質(zhì)量管理存在的問題及對(duì)策分析[J].廣東水利水電，2007，（4）.
1.1政府監(jiān)管失靈在我國，由于會(huì)計(jì)信息監(jiān)管部門眾多，也由于會(huì)計(jì)信息所具有的經(jīng)濟(jì)后果影響，相關(guān)監(jiān)管部門紛紛確立自己的會(huì)計(jì)監(jiān)管權(quán)，爭(zhēng)相出臺(tái)非正式的規(guī)定，以優(yōu)先確定本部門的監(jiān)管權(quán)，限制其他部門的爭(zhēng)權(quán)，而且部門的利益驅(qū)動(dòng)使各部門在自身出臺(tái)規(guī)定時(shí)不可能主動(dòng)與其他監(jiān)管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。我國的現(xiàn)實(shí)問題是，立法給予了政府會(huì)計(jì)規(guī)范的制定權(quán)，卻沒有明確政府會(huì)計(jì)規(guī)范制定低效或無效時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，政府的權(quán)力與責(zé)任是不對(duì)等的,政府會(huì)計(jì)規(guī)范行為取向是單一的，搭便車的心理使公眾不愿過問政府的行為及其影響，而懾于政府的權(quán)威,特別是在缺乏民主意識(shí)的情況下，更使多數(shù)人對(duì)規(guī)則的制定產(chǎn)生無能為力的感嘆，對(duì)輿論的不重視又使公眾唯一可以利用的正面武器被擱淺。
由于國內(nèi)上市公司規(guī)模的擴(kuò)大與證券市場(chǎng)規(guī)范化的進(jìn)一步發(fā)展，我國上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管體系從無到有，監(jiān)管規(guī)范日漸完善，但是會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象卻越來越嚴(yán)重。證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司信息披露實(shí)施的監(jiān)管主要側(cè)重于上市過程的監(jiān)管。上市公司監(jiān)管得到加強(qiáng)，被查處的上市公司違規(guī)案有明顯增加。我國會(huì)計(jì)監(jiān)管部門不斷地完善,會(huì)計(jì)信息披露的監(jiān)管和處罰制度的建設(shè)，構(gòu)建起監(jiān)管規(guī)范的實(shí)施機(jī)制，但是對(duì)于嚴(yán)重的會(huì)計(jì)信息失真卻收效甚微。造成政府監(jiān)管失靈的原因有權(quán)諸如責(zé)不清、力量不強(qiáng)、程序不明、執(zhí)法力度不大、處罰不嚴(yán)，加之公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)都不健全，法制也不健全等，都會(huì)造成政府監(jiān)管失靈情況的發(fā)生。
1.2內(nèi)部監(jiān)管的不利上市公司內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管主要是由監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)以及內(nèi)部審計(jì)部門實(shí)施的。但目前上市公司的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管力度非常有限，監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)并沒有起到監(jiān)管的作用。《公司法》規(guī)定監(jiān)事會(huì)的職權(quán)有：檢查公司財(cái)務(wù)；對(duì)董事、經(jīng)理違反法律、法規(guī)或公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督；當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司利益時(shí)予以糾正；提議召開臨時(shí)股東會(huì)；公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。但目前我國上市公司監(jiān)事會(huì)存在獨(dú)立性差、監(jiān)事工作不到位、監(jiān)事人員專業(yè)素質(zhì)不高、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，使得監(jiān)事會(huì)難以真正發(fā)揮作用。同時(shí)，由于審計(jì)委員會(huì)是董事會(huì)的一個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，是組成董事會(huì)的二級(jí)委員會(huì)，因此，審計(jì)委員會(huì)職責(zé)的有效履行不僅取決于審計(jì)委員會(huì)本身，還取決于董事會(huì)。如果董事會(huì)健康運(yùn)行，審計(jì)委員會(huì)就可以按照董事會(huì)的運(yùn)行原則良好運(yùn)行；如果董事會(huì)運(yùn)行失效，審計(jì)委員會(huì)就不可能成功。
1.3外部監(jiān)管不利
上市公司外部監(jiān)管主要依靠會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及新聞媒體進(jìn)行的。但目前，社會(huì)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并沒有起到最后防線的監(jiān)督作用。我國目前有些會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，不按獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則等執(zhí)業(yè)規(guī)范的要求，在未實(shí)施必要的審計(jì)程序、未獲取充分的審計(jì)證據(jù)情況下就確認(rèn)有關(guān)事項(xiàng)，造成審計(jì)后的會(huì)計(jì)報(bào)表失真或者發(fā)表了不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見。而且面對(duì)上市公司一些重大的關(guān)聯(lián)交易、或有事項(xiàng)、非經(jīng)常性損益項(xiàng)目等未充分披露的情況，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在審計(jì)過程中既不向公司提出，也不在審計(jì)報(bào)告中披露。而且，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的違規(guī)行為沒有得到有力的懲處，在較低的違規(guī)成本和較高的收益之間，使得一些注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所冒險(xiǎn)出具虛假報(bào)告。
2完善我國上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管措施
2.1加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和證券市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用越來越重要。為防止“尋租”行為的發(fā)生以及權(quán)力的濫用，必須對(duì)擁有這種權(quán)力的機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督，從證券市場(chǎng)的廣泛性、風(fēng)險(xiǎn)性來看，也應(yīng)對(duì)這樣的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須受到法律和制度規(guī)則的約束，即必須依法監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管，防止監(jiān)管權(quán)力的濫用和監(jiān)管人員的腐敗。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為時(shí)常未受到應(yīng)有的懲處，他們所負(fù)的責(zé)任極其有限。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)違規(guī)行為懲處力度，使其嚴(yán)格依法監(jiān)管。
2.2完善上市公司的自我監(jiān)管
新《會(huì)計(jì)法》規(guī)定各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。上市公司也應(yīng)建立健全本單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制對(duì)于保證會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量起著舉足輕重的作用。如果
缺少上市公司內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管，其他形式的監(jiān)管只能流于形式，將無法保證上市公司會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。上市公司本應(yīng)是會(huì)計(jì)監(jiān)管的被監(jiān)管者，但當(dāng)上市公司通過監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)部門等對(duì)自身實(shí)施監(jiān)管時(shí)，上市公司的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也就成為了會(huì)計(jì)監(jiān)管的主體之一。
首先，逐步推行獨(dú)立董事制度?？稍诙聲?huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，明確審計(jì)委員會(huì)的首要職責(zé)是確保上市公司如實(shí)編制和披露會(huì)計(jì)信息，擴(kuò)大審計(jì)委員會(huì)在內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管方面的權(quán)利。從而強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的責(zé)任意識(shí)。其次，規(guī)范、完善監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)。由于監(jiān)事會(huì)多是由有專業(yè)知識(shí)、有權(quán)威的專家組成，又是從企業(yè)外部進(jìn)行監(jiān)督，因此監(jiān)督的力度很大、很有成效。
2.3加大對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的建設(shè)
為了維護(hù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性，充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師經(jīng)濟(jì)警察的監(jiān)督職能，應(yīng)該完善注冊(cè)會(huì)計(jì)師的聘用制。可以在上市公司中引入主要由獨(dú)立董事和外部專家董事組成的審計(jì)委員會(huì)，由審計(jì)委員會(huì)來決定該上市公司主審事務(wù)所的聘任、支付審計(jì)費(fèi)的數(shù)額、審計(jì)工作的程序等重要事項(xiàng)，以減少甚至杜絕公司管理當(dāng)局對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師施加壓力的“權(quán)利來源”，切實(shí)增強(qiáng)事務(wù)所保持獨(dú)立性的可能性。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)上市公司變更會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督。國內(nèi)事務(wù)所可以通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、兼并等方式形成一些大型事務(wù)所，這就大大縮減了上市公司的選擇空間，抵御上市公司以變更事務(wù)所逼其就范的壓力。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳漢文.證券市場(chǎng)與會(huì)計(jì)監(jiān)管.北京中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2001.
【關(guān)鍵詞】操作風(fēng)險(xiǎn) 商業(yè)銀行 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管 銀行監(jiān)
一、引言
操作風(fēng)險(xiǎn)是金融機(jī)構(gòu)面臨的最古老的風(fēng)險(xiǎn)之一，在經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展、金融業(yè)日益革新的今天，商業(yè)銀行的產(chǎn)品日趨繁多，操作風(fēng)險(xiǎn)問題日益凸顯，其帶來的損失也越來越嚴(yán)重。自20世紀(jì)80年代末以來，全世界已發(fā)生過100起以上平均損失超過1億美元的操作損失事件，而且還有許多操作損失事件其損失已超過10億美元。于是操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管在全球金融界興起，受到廣泛關(guān)注。
目前，我國的經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型階段，市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，商業(yè)銀行依然處于革新階段，我國商業(yè)銀行監(jiān)管由于操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不到位而導(dǎo)致重大資金損失的案件時(shí)有發(fā)生，直接威脅銀行和客戶的資金安全。探析商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管問題可以爭(zhēng)取將損失控制在最小的范圍內(nèi)，豐富和完善我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的理論，促使我國銀行體系安全、高效、健康地發(fā)展運(yùn)行。
二、商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管概述
國際結(jié)算銀行定義操作風(fēng)險(xiǎn)是指由不恰當(dāng)或失敗的內(nèi)部處理，由人員或系統(tǒng)以及來及外部的時(shí)間導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)。
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的正式定義[2]是：操作風(fēng)險(xiǎn)是指由于不完善或有問題的內(nèi)部操作過程、人員、系統(tǒng)或外部事件而導(dǎo)致的直接或間接損失的風(fēng)險(xiǎn)，這一定義包含了法律風(fēng)險(xiǎn)，但是不包含策略性風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。
三、我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀分析
我國商業(yè)銀行操作監(jiān)管起步較晚，經(jīng)歷了從無到有、從弱到強(qiáng)、日趨完善、與國際銀行業(yè)逐步接軌的發(fā)展歷程。我國銀行業(yè)采取分業(yè)監(jiān)管的模式，從管理體制上來說，多數(shù)商業(yè)銀行實(shí)行的是“四級(jí)管理、四級(jí)經(jīng)營(yíng)”制度。目前我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管存在的主要問題有：
一是我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系不健全。具體而言，我國商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)效率比較低，監(jiān)管制度的可操作性和執(zhí)行力度不夠；有關(guān)操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的部門和機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，操作風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)分散，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門；管理制度層級(jí)過多，對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)特性、度量和控制達(dá)成一致難度加大，風(fēng)險(xiǎn)信息難以快速準(zhǔn)確傳遞，可能導(dǎo)致應(yīng)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)事件的措施不能及時(shí)有效執(zhí)行。
二是我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管技術(shù)基礎(chǔ)薄弱。在我國，銀行業(yè)內(nèi)缺乏強(qiáng)大的硬件設(shè)備和計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)監(jiān)控操作風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)操作風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)不能全面及時(shí)地得到收集整理，完整的數(shù)據(jù)庫尚未建立，電子化管理水平較低，關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)的信息系統(tǒng)的建設(shè)滯后于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展。
三是我國操作風(fēng)險(xiǎn)管理文化的缺失?，F(xiàn)實(shí)生活中，即使是銀行內(nèi)部工作人員，對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的重視程度依然不夠，比如對(duì)客戶資料的保管和處理缺乏規(guī)范的制度，使不法分子利用銀行遺失的資料竊取客戶信息和資金，最終使銀行遭受損失。大多商業(yè)銀行尚未形成良好的操作風(fēng)險(xiǎn)管理文化，大多把“經(jīng)營(yíng)效益、業(yè)務(wù)發(fā)展速度和資產(chǎn)規(guī)?！弊鳛槠髽I(yè)文化的主要內(nèi)容，操作風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，為完成任務(wù)不惜違規(guī)操作、弄虛作假。
四是我國操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制欠缺。由于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指標(biāo)難以確定，商業(yè)銀行難以對(duì)各級(jí)管理人員風(fēng)險(xiǎn)管理的績(jī)效進(jìn)行考核，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且確定的評(píng)價(jià)方法還有很多不足，導(dǎo)致操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管受重視程度不高，如果領(lǐng)導(dǎo)、管理層違規(guī)，對(duì)其的處理也不夠透明。
五是我國操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的外部環(huán)境不成熟。當(dāng)前，我國的社會(huì)信用制度不完善，信用缺失問題嚴(yán)重，影響了操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。此外，我國的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，專業(yè)水平較低，在未授權(quán)的情況下不能對(duì)相關(guān)的銀行機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，不能起到對(duì)內(nèi)部審計(jì)的有效彌補(bǔ)作用，從而我國操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管缺乏外部環(huán)境的支持。
四、加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部控制操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的措施
（一）加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部控制操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的措施
一是進(jìn)一步完善我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。提高我國商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行質(zhì)量，構(gòu)建明晰的操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)，明確劃分董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)者、相關(guān)職能部門和員工的責(zé)任和義務(wù)；可以嘗試在公司高層建立統(tǒng)一監(jiān)管部署的部門，建立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量、評(píng)估和決策機(jī)構(gòu)；改善商業(yè)銀行關(guān)于操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)，并將操作風(fēng)險(xiǎn)納入全面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，從而強(qiáng)化對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。
二是改進(jìn)我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的科技設(shè)備，提高量化操作風(fēng)險(xiǎn)的水平。首先應(yīng)當(dāng)加大銀行科技設(shè)備和資金的投入，應(yīng)用于開發(fā)量化分析操作風(fēng)險(xiǎn)的管理軟件和系統(tǒng)程序；其次逐步建立完備的全國聯(lián)網(wǎng)的風(fēng)險(xiǎn)損失數(shù)據(jù)庫，為日后風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量提供可分析的數(shù)據(jù)；再次各銀行每年推出新設(shè)計(jì)的銀行產(chǎn)品和銀行業(yè)務(wù)之前，做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工作，做到事前監(jiān)管事后跟蹤。
三是構(gòu)建操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管文化體系。良好的操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管文化是商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要內(nèi)部環(huán)境。首先應(yīng)該提高銀行內(nèi)部人員對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任，適時(shí)對(duì)在職人員進(jìn)行相關(guān)方面的培訓(xùn)和資格審查的評(píng)估，使銀行工作人員自覺遵守操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，維護(hù)廣大客戶和銀行企業(yè)的利益，從而在銀行內(nèi)部形成良好的操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督防范氛圍。
四是加強(qiáng)我國商業(yè)銀行內(nèi)部長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。建立科學(xué)、合理的績(jī)效考核制度，健全績(jī)效考核指標(biāo)體系，增大風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)的權(quán)重，同時(shí)將操作風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)單列，加強(qiáng)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理的考核；建立雙向激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任到人的問責(zé)制度，倡導(dǎo)獎(jiǎng)懲分明的監(jiān)管文化，提高對(duì)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。各商業(yè)銀行還應(yīng)該在操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系建立的初始階段加大對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度。
（二）加強(qiáng)商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)外部監(jiān)管的措施
一是商業(yè)銀行可以尋求專業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)自身的操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)審。外部審計(jì)機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立的，不受自身經(jīng)營(yíng)管理的控制，評(píng)審相對(duì)客觀和專業(yè)，從這些機(jī)構(gòu)的評(píng)審結(jié)果中發(fā)現(xiàn)自身忽略的操作風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，從而獲得防范操作風(fēng)險(xiǎn)事件的合理化建議和專業(yè)性指導(dǎo)，使商業(yè)銀行的操作達(dá)到規(guī)定的條件和指標(biāo)。
二是加強(qiáng)我國社會(huì)信用體系的建設(shè)，使誠信成為銀行業(yè)以及全社會(huì)的道德約束，充分利用社會(huì)的監(jiān)管作用，使群眾愿意主動(dòng)舉報(bào)違反銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)定的行為，減小操作風(fēng)險(xiǎn)事件演變惡化為重大事件的可能性，將可能發(fā)生的操作風(fēng)險(xiǎn)事件帶來的損失控制在一定的范圍內(nèi)。
參考文獻(xiàn)
[1]譚諍.商業(yè)銀行操作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的發(fā)展及對(duì)我國商業(yè)銀行的啟示[J].上海金融，2011.
[2]巴曙松.巴塞爾新資本協(xié)議研究[J].北京：中國金融出版社，2003.
[3]袁德磊，趙定濤.基于媒體報(bào)道的國內(nèi)銀行業(yè)操作風(fēng)險(xiǎn)損失分布研究.國際金融研究[J]2007（2）.
[4]鐘偉，王元.略論新巴塞爾協(xié)議的操作風(fēng)險(xiǎn)管理框架[J].國際金融研究，2004，（4）.
關(guān)鍵詞：英格蘭；高等教育監(jiān)管；質(zhì)量；公平；可持續(xù)發(fā)展
英國高等教育機(jī)制的教學(xué)和科研均處于世界領(lǐng)先水平，其大部分高校位于英格蘭。在2014-2015年《泰晤士高等教育》[1]的全球大學(xué)排名中，29所英國大學(xué)位列前200，該數(shù)字占英國大學(xué)總數(shù)的23%。2015年，英國大學(xué)聯(lián)盟（Universities UK）了《質(zhì)量、公平和可持續(xù)發(fā)展：高等教育監(jiān)管的方向》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)管報(bào)告）[2]。該報(bào)告針對(duì)英格蘭現(xiàn)行高等教育監(jiān)管體系面臨的挑戰(zhàn)和問題，旨在促進(jìn)英格蘭高等教育質(zhì)量和治理水平提升。
一、當(dāng)前的監(jiān)管體系
（一）機(jī)構(gòu)自治
自治是高等教育機(jī)構(gòu)保證其質(zhì)量的重要機(jī)制。在英格蘭，所有接受財(cái)政撥款的高等教育機(jī)構(gòu)均遵守財(cái)政撥款問責(zé)制，并實(shí)行獨(dú)立的法人治理。高等教育機(jī)構(gòu)通過自治行使自由裁量權(quán)，積極開展自主創(chuàng)新的教學(xué)科研活動(dòng)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。在英國高等教育監(jiān)管體系中，除了高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)定，外部監(jiān)管也通過多種措施積極促進(jìn)機(jī)構(gòu)完善治理體系。英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理遵守大學(xué)主席委員會(huì)（Committee of University Chairs）頒布的《大學(xué)良善治理指導(dǎo)原則》（Code of Good Governance）[3]。該原則與《高等教育撥款委員會(huì)及高等教育機(jī)構(gòu)問責(zé)備忘錄》（Memorandum of Assurance and Accountability between HEFCE and Institutions）構(gòu)成高等教育機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管體系的重要部分[4]。2000年，由女王授權(quán)頒布的《信息自由法》（Freedom of Information Act 2000）指出，受財(cái)政撥款資助的高等教育機(jī)構(gòu)，其治理結(jié)構(gòu)和章程需向社會(huì)公布。在英格蘭高等教育治理體系中，沒有被納入財(cái)政資助體系的高等教育機(jī)構(gòu)稱為私立高等教育機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)采用不同于公立高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理模式，少數(shù)具有獨(dú)立的大學(xué)校名和（或）學(xué)位授予權(quán)。對(duì)于私立高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理，沒有類似于公立教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理指導(dǎo)原則，其治理主要由商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business， Innovation and Skills）的下屬單位學(xué)生貸款公司（Student Loans Company），或授權(quán)私立高等教育機(jī)構(gòu)頒發(fā)證書的公立大學(xué)監(jiān)管。
（二）外部監(jiān)管
外部監(jiān)管主要涉及高等教育機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)、教學(xué)質(zhì)量、財(cái)務(wù)運(yùn)行和信息情況。高等教育機(jī)構(gòu)的建立和其授權(quán)由政府審批。一般情況下，高等教育機(jī)構(gòu)通過首次審批后，需每6年一次進(jìn)行程序性報(bào)批。為確保高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行符合要求，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)與質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency）簽訂了高等教育機(jī)構(gòu)評(píng)估協(xié)議，委托質(zhì)量保證署對(duì)接受撥款的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于私立高等教育機(jī)構(gòu)，由于其大部分通過與具有學(xué)位授予權(quán)的公立高校合作，獲得頒發(fā)該校學(xué)位的授權(quán)，私立高等教育機(jī)構(gòu)開設(shè)的課程需符合學(xué)生貸款公司的要求，并通過商業(yè)、創(chuàng)新與技能部的審批，審批內(nèi)容主要包括其內(nèi)部質(zhì)量保證體系、治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，總體上看，其要求低于公立高等教育機(jī)構(gòu)。
二、監(jiān)管體系改革的壓力
英格蘭高等教育經(jīng)歷了本科教育從政府轉(zhuǎn)向行業(yè)指導(dǎo)、高等教育機(jī)構(gòu)自主招生、學(xué)生承擔(dān)教育成本等根本性改革。一系列的改革增強(qiáng)了高等教育的發(fā)展動(dòng)力，也為高等教育監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。
（一）缺乏對(duì)資質(zhì)的學(xué)生貸款的全面監(jiān)管
為獲得財(cái)政撥款，高等教育機(jī)構(gòu)與其外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成了附條件的協(xié)議。2012年以來，具有資質(zhì)的學(xué)生貸款和公共財(cái)政撥款日趨平衡（見圖1）。隨著撥款機(jī)制的變化，政府減少了對(duì)機(jī)構(gòu)招生數(shù)量的限制。2014年，商業(yè)、創(chuàng)新與技能部提出，自2015-2016學(xué)年起，政府授予高等教育機(jī)構(gòu)完全自主招生的權(quán)利，并將加強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)，尤其是不能證明其具有良好質(zhì)量保障體系、缺乏辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)管。同時(shí)，私立高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)授權(quán)需每年進(jìn)行評(píng)審。
在減少對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)招生數(shù)量限制的同時(shí)，政府積極制定各種措施促使高等教育機(jī)構(gòu)保障教育質(zhì)量。高等教育機(jī)構(gòu)積極改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，以吸引更多學(xué)生，獲得更多的學(xué)生貸款（見圖2）。但從監(jiān)管的角度看，目前沒有全面的監(jiān)管框架監(jiān)管學(xué)生貸款在高等教育機(jī)構(gòu)的使用。
（二）不斷提升的學(xué)生預(yù)期
監(jiān)管報(bào)告認(rèn)為，學(xué)生的根本利益包括能獲得充足的有利于其選擇學(xué)校的信息；能了解所在教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的保障措施；遇到問題時(shí)，能通過既定的程序申訴和求助；能充分參與高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部監(jiān)管；能充分了解高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理規(guī)章；在既定專業(yè)或課程意外終止時(shí)，各種利益能獲得及時(shí)保護(hù)。但是，隨著學(xué)生對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量預(yù)期的不斷提升，現(xiàn)有機(jī)制在學(xué)生利益保護(hù)上的問題逐漸凸顯。2014年3月，作為政府獨(dú)立部門，旨在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的公平貿(mào)易辦公室（Office for Fair Trading）指出，高等教育機(jī)構(gòu)或其開設(shè)的專業(yè)由于某種原因必須關(guān)閉時(shí)，缺乏保護(hù)學(xué)生利益的機(jī)制，該問題在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善的高等教育機(jī)構(gòu)中尤為突出。2014年12月，國家審計(jì)辦公室（National Audit Office）和公共財(cái)務(wù)委員會(huì)（Public Accounts Committee）在其的報(bào)告中也指出了該問題。
（三）復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境
對(duì)于復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境，監(jiān)管報(bào)告指出，在高等教育機(jī)構(gòu)多樣化和線性監(jiān)管問責(zé)體系下，高等教育利益相關(guān)者呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)；高等教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入要求不明確；社會(huì)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量及其可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)信息的了解仍存在困難。該報(bào)告同時(shí)指出，從機(jī)構(gòu)辦學(xué)成本、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本和高等教育行業(yè)發(fā)展的情況看，高等教育的問責(zé)和監(jiān)控成本呈下降趨勢(shì)。但是，目前還沒有關(guān)于高等教育整體監(jiān)管成本的綜合評(píng)估，也沒有減少教育機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的可行性經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)報(bào)告。
隨著高等教育機(jī)構(gòu)組織形式和教學(xué)模式的多樣化發(fā)展，注重公平的外部監(jiān)管模式，增加了高等教育機(jī)構(gòu)的壓力，提高了監(jiān)管本身的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，與英格蘭高等教育撥款委員會(huì)、質(zhì)量保障署及高等教育統(tǒng)計(jì)局一樣，相關(guān)質(zhì)量認(rèn)證部門對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的專業(yè)質(zhì)量也有明確要求。外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)間缺乏明確的戰(zhàn)略協(xié)作，監(jiān)管內(nèi)容時(shí)有重復(fù)，這對(duì)高等教育監(jiān)管的整體發(fā)展及其涉及的各部門均帶來了挑戰(zhàn)。
三、采取的監(jiān)管措施
2011年8月，英國商業(yè)、創(chuàng)新與技能部了《高等教育系統(tǒng)監(jiān)管新框架》（A New Fit for Purpose Regulatory Framework for the Higher Education Sector）[8]。該框架提出了促進(jìn)高等教育監(jiān)管的系列建議，指出應(yīng)賦予高等教育財(cái)政撥款委員會(huì)更多權(quán)利，促使其成為高等教育監(jiān)管的首席機(jī)構(gòu)。在此背景下，由高等教育行業(yè)內(nèi)有較大影響力的機(jī)構(gòu)和組織參與，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和學(xué)生貸款公司領(lǐng)銜，高等教育監(jiān)管合作組（Regulatory Partnership Group）于2011年9月成立。
（一）加強(qiáng)對(duì)高等教育的監(jiān)管
監(jiān)管合作組匯集了高等教育的不同利益相關(guān)者，宗旨是向英格蘭高等教育撥款委員會(huì)、政府和其他國家機(jī)構(gòu)就英格蘭高等教育撥款和監(jiān)管框架的問題提供咨詢。在不改變既有框架的前提下，政府同意將監(jiān)管合作組作為監(jiān)管評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估高等教育監(jiān)管政策及其實(shí)施情況。由英國大學(xué)聯(lián)盟、高等教育機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（GuildHE）、英國院校協(xié)會(huì)（Association of Colleges），以及商業(yè)、創(chuàng)新與技能部、高等教育財(cái)政撥款委員會(huì)合作形成的協(xié)議（Agreement on Institutional Designation）就是其成果之一[9]。該協(xié)議有效期至2017年7月，旨在建立以學(xué)生為中心的高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理制度與公共財(cái)政撥款問責(zé)要求的直接聯(lián)系，并繼續(xù)執(zhí)行1992年《繼續(xù)和高等教育法》（1992 Further and Higher Education Act）中高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)自主和自治的內(nèi)容。隨后，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)實(shí)施高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案制，提高了監(jiān)管的透明度。監(jiān)管報(bào)告指出，鑒于高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展與學(xué)生利益緊密相關(guān)，注冊(cè)備案制受到學(xué)生的高度關(guān)注。
高等教育監(jiān)管合作組認(rèn)為，高等教育機(jī)構(gòu)或其所設(shè)專業(yè)因某種原因關(guān)閉時(shí)，保護(hù)學(xué)生和公共利益的制度及其確保學(xué)術(shù)公正的治理形式非常重要。報(bào)告指出，盡管監(jiān)管合作組開展的工作在加強(qiáng)高等教育監(jiān)管方面取得了一定成效，但高等教育監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和指導(dǎo)戰(zhàn)略仍不清晰。隨著高等教育資助體系的變化，當(dāng)前的監(jiān)管模式需重新設(shè)計(jì)。
（二）保護(hù)學(xué)生利益
充滿競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境促使高等教育機(jī)構(gòu)不斷提高教育質(zhì)量，完善其內(nèi)部保障體系。2014年3月，英國商業(yè)、創(chuàng)新與技能部了提高學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)的國家評(píng)估報(bào)告[9]。該評(píng)估報(bào)告指出，高等教育機(jī)構(gòu)在增強(qiáng)學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)方面的投入普遍較高，學(xué)生對(duì)其所在學(xué)校的教育質(zhì)量有著較高的滿意度。盡管如此，2014年11月的一份新聞?wù){(diào)查“學(xué)生眼中低性價(jià)比的高等教育”（Students Report Poor Value in Higher Education）指出，基于市場(chǎng)需求的高等教育改革在提高學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)方面的成效并不顯著。[10]
英格蘭高等教育撥款委員會(huì)在其《關(guān)于支持學(xué)生參與高等教育治理的指南》指出，支持學(xué)生參與高等教育機(jī)構(gòu)治理，與機(jī)構(gòu)共同營(yíng)造良好文化氛圍；同時(shí)，其的新的《保障和問責(zé)備忘錄》（Memorandum on Assurance and Accountability）詳細(xì)闡釋了學(xué)生的利益和責(zé)任。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和質(zhì)量保證署吸收了學(xué)生成員，許多高等教育機(jī)構(gòu)理事會(huì)也吸收了學(xué)生成員。公平入學(xué)辦公室（Office for Fair Access）也要求學(xué)生參與入學(xué)協(xié)議的修訂。獨(dú)立裁決辦公室了旨在促進(jìn)大學(xué)有效處理學(xué)生投訴的新指南，以確保機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)生的利益予以足夠關(guān)注。英國大學(xué)聯(lián)合會(huì)也與全國學(xué)生會(huì)密切合作，推動(dòng)學(xué)生的執(zhí)行并構(gòu)建學(xué)生和高等教育機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系。[11]
四、改革的重點(diǎn)
監(jiān)管報(bào)告認(rèn)為，盡管高等教育機(jī)構(gòu)高度自治，但其外部監(jiān)管必須涵蓋機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量、學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)、學(xué)生申訴和求助服務(wù)、機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供的信息、財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展和內(nèi)部良好的治理體系六大方面。監(jiān)管報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前的改革應(yīng)將外部監(jiān)管和機(jī)構(gòu)自治結(jié)合并充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，同時(shí)提出了高等教育監(jiān)管的基本原則。
（一）外部監(jiān)管和機(jī)構(gòu)自治結(jié)合
外部監(jiān)管與高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理共同保障著高等教育的質(zhì)量。2009年以來，學(xué)生貸款公司提供的學(xué)費(fèi)在學(xué)校收入中的占比不斷上升，大量的公共財(cái)政撥款和具有資質(zhì)的學(xué)生貸款增強(qiáng)了社會(huì)對(duì)高等教育及其監(jiān)管體系的關(guān)注度?？傮w來看，資的學(xué)生貸款是高等教育機(jī)構(gòu)本科教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。政府主要通過對(duì)學(xué)生數(shù)量的控制影響學(xué)生貸款的數(shù)額，減少資助系統(tǒng)潛在的損失并避免資助過程中的欺詐行為。獲得學(xué)生貸款的高等教育機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部的質(zhì)量保證體系、財(cái)務(wù)運(yùn)行和內(nèi)部治理的信息均需符合高等教育財(cái)政撥款委員會(huì)和學(xué)生貸款公司的要求。
由于學(xué)生的利益主要由其所在的教育機(jī)構(gòu)保障，確保外部監(jiān)管有效性的同時(shí)，促進(jìn)教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部保障體系完善，以及建立學(xué)生和機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系尤為重要。事實(shí)上，面對(duì)日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)，高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部開展了有效的法人治理和專業(yè)治理。由于外部監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)多元化的高等教育機(jī)構(gòu)施以紀(jì)律處分的權(quán)力有限，該報(bào)告建議簡(jiǎn)化外部監(jiān)管，尤其是直接財(cái)政撥款和學(xué)生貸款對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的要求，將監(jiān)管重心向機(jī)構(gòu)內(nèi)部?jī)A斜，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)自治，如專業(yè)質(zhì)量審核等均由機(jī)構(gòu)自行進(jìn)行。
外部監(jiān)管和機(jī)構(gòu)自治的結(jié)合有利于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障了高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量及其在政策和監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后的自治。認(rèn)識(shí)到高等教育質(zhì)量的保障主要依靠機(jī)構(gòu)自治，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)了以教學(xué)質(zhì)量評(píng)估為中心的高等教育治理框架，該治理框架與質(zhì)量保障署開展的工作是保障高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的主要舉措[12]。盡管外部監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合的模式發(fā)揮了有效作用，公平貿(mào)易辦公室的報(bào)告認(rèn)為，該監(jiān)管模式的透明度和問責(zé)體系仍存在較多問題。
（二）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用
以資學(xué)生貸款為收入主渠道的模式加劇了高等教育機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)機(jī)制在高等教育領(lǐng)域的積極作用日益凸顯，其有效實(shí)施的基礎(chǔ)是機(jī)構(gòu)自治、學(xué)術(shù)中立及基本的外部監(jiān)管。盡管市場(chǎng)機(jī)制對(duì)機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量和學(xué)生學(xué)習(xí)效果的影響需作進(jìn)一步評(píng)估，但在促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)及時(shí)向社會(huì)公布其質(zhì)量和治理情況，以及高等教育機(jī)構(gòu)關(guān)閉時(shí)對(duì)學(xué)生利益保護(hù)的體系構(gòu)建等方面發(fā)揮了積極作用。
2012年10月起，英國所有大學(xué)均需公布“信息一覽表”（Key Information Sets），其內(nèi)容主要包括本科課程的學(xué)生滿意度、畢業(yè)生就業(yè)情況、學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)、課程要求和考核、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等。信息一覽表有利于學(xué)生對(duì)比不同學(xué)校的信息，選擇合適的學(xué)校。同時(shí)，一年一次面向所有大學(xué)的全國學(xué)生調(diào)查（National Student Survey）通過收集在讀學(xué)生對(duì)于所在學(xué)校和所學(xué)課程的評(píng)價(jià)和建議，在幫助學(xué)生選擇學(xué)校，促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)改進(jìn)條件以改善學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，以及增強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)等方面均發(fā)揮了重要作用。隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，高等教育機(jī)構(gòu)也不斷認(rèn)識(shí)到向社會(huì)準(zhǔn)確及時(shí)公布機(jī)構(gòu)相關(guān)信息的重要性。
英格蘭建立了高等教育學(xué)分轉(zhuǎn)換框架，學(xué)分轉(zhuǎn)換為學(xué)生在機(jī)構(gòu)內(nèi)的專業(yè)調(diào)整和機(jī)構(gòu)間轉(zhuǎn)學(xué)提供了基本方式和途徑。市場(chǎng)機(jī)制也增加了學(xué)生在不同高等教育機(jī)構(gòu)間轉(zhuǎn)學(xué)的可能性，貸款公司提供的資貸款對(duì)學(xué)生專業(yè)調(diào)整或轉(zhuǎn)校提供了有利條件，大部分的高等教育機(jī)構(gòu)也制定了有利于學(xué)生專業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)學(xué)的政策。關(guān)于學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)的問題，高等教育機(jī)構(gòu)所提供信息的準(zhǔn)確性也影響著市場(chǎng)機(jī)制的作用，因此，當(dāng)前改革的重點(diǎn)之一是確保學(xué)生在專業(yè)或機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)能夠獲取關(guān)于機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確無誤的信息。
（三）改革的基本原則
該報(bào)告提出的高等教育監(jiān)管系列原則主要包括保護(hù)高等教育的國際聲譽(yù)是社會(huì)的公共利益，應(yīng)努力發(fā)展一個(gè)強(qiáng)大、充滿活力、富有國際競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育體系；學(xué)生作為高等教育的主要出資人和首要受益者，其利益的保護(hù)非常重要；尋求高等教育質(zhì)量提升、公平和持續(xù)性發(fā)展是高等教育利益相關(guān)者的法定權(quán)利，這些利益相關(guān)者包括學(xué)生、機(jī)構(gòu)的其他出資人、雇主、社會(huì)、政府和大學(xué)；高等教育機(jī)構(gòu)的自對(duì)其實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)極為重要，其自治應(yīng)透明并接受公眾問責(zé)；應(yīng)充分認(rèn)識(shí)高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理在維護(hù)學(xué)生和公共利益方面的作用；高等教育具有極強(qiáng)的公益性，應(yīng)建立透明的高等教育財(cái)政撥款問責(zé)機(jī)制；僵化、忽略機(jī)構(gòu)多樣性的外部監(jiān)管既不適應(yīng)也不可能促進(jìn)高等教育的發(fā)展；外部監(jiān)管只應(yīng)被視為其他機(jī)制不足以應(yīng)對(duì)高等教育挑戰(zhàn)時(shí)的補(bǔ)充，外部監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合的模式積極促進(jìn)了高等教育發(fā)展；為最大程度地維護(hù)公眾利益，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（或類似組織）需制定能完全確保高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的監(jiān)管框架。
五、改革的具體措施
（一）嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入
監(jiān)管報(bào)告指出，高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案作為外部監(jiān)管的基本方式，其權(quán)威性需進(jìn)一步增強(qiáng)；申請(qǐng)注冊(cè)的機(jī)構(gòu)須符合相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)和（或）學(xué)校名稱的要求；為促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息，應(yīng)指定專門的注冊(cè)備案審批機(jī)構(gòu)。報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)，鑒于高等教育機(jī)構(gòu)的多樣性，注冊(cè)備案也需具有一定的靈活性，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案本身的實(shí)施也需要加強(qiáng)監(jiān)管。高等教育機(jī)構(gòu)須符合確保其實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的要求，如質(zhì)量保證體系、內(nèi)部治理和財(cái)務(wù)、學(xué)生投訴和糾紛解決及利益保護(hù)等。同時(shí)，機(jī)構(gòu)為獲得學(xué)生貸款和（或）財(cái)政撥款，還需符合貸款公司或公共財(cái)政撥款機(jī)構(gòu)在學(xué)費(fèi)最高限額、公共財(cái)政撥款使用問責(zé)和審計(jì)等方面的要求。以上措施的實(shí)施，將積極促進(jìn)注冊(cè)備案的高等教育機(jī)構(gòu)頒發(fā)的學(xué)位或資格證書獲得更多的社會(huì)認(rèn)同。
（二）設(shè)立監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
該報(bào)告指出，需要成立負(fù)責(zé)高等教育監(jiān)管協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略制定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。鑒于此，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)應(yīng)與入學(xué)公平辦公室合并，更名為英格蘭高等教育委員會(huì)。新成立的英格蘭高等教育委員會(huì)將繼續(xù)保持與市場(chǎng)管理局及各高等教育機(jī)構(gòu)的合作，并在繼續(xù)負(fù)責(zé)原有撥款事務(wù)的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，其工作主要包括負(fù)責(zé)高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案；必要時(shí)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)采取制裁措施；對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)教學(xué)、科研和知識(shí)轉(zhuǎn)化的財(cái)政撥款；領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；推動(dòng)實(shí)施學(xué)生保護(hù)機(jī)制。此舉也將避免高等教育不同監(jiān)管主體工作間的交叉和重復(fù)。
（三）保持共同監(jiān)管模式
監(jiān)管的透明度和問責(zé)對(duì)監(jiān)管的實(shí)施成效有著極大影響。報(bào)告建議由新成立的英格蘭高等教育委員會(huì)全面評(píng)估高等教育監(jiān)管工作，并指出當(dāng)前的質(zhì)量評(píng)估應(yīng)基于外部共同監(jiān)管和內(nèi)部自治相結(jié)合的模式，公正對(duì)待不同教育機(jī)構(gòu)，積極回應(yīng)發(fā)展變化的內(nèi)外部環(huán)境尤其是學(xué)生的需要，提高經(jīng)費(fèi)投入的價(jià)值并減小外部監(jiān)管為高等教育機(jī)構(gòu)帶來的壓力，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)術(shù)質(zhì)量保障體系，及時(shí)向?qū)W生和其他利益相關(guān)者提供機(jī)構(gòu)的信息，確保高等教育質(zhì)量符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)并認(rèn)識(shí)到跨國開展教育合作的重要性。
（四）保護(hù)學(xué)生利益
在發(fā)展變化的高等教育環(huán)境中，作為主要出資人的學(xué)生，當(dāng)所在的高等教育機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)停辦時(shí)，其利益尤其需被充分保護(hù)。該報(bào)告指出，注冊(cè)體系簡(jiǎn)化和加強(qiáng)高等教育行業(yè)準(zhǔn)入等措施并沒有消除威脅學(xué)生利益的風(fēng)險(xiǎn)。在避免此類事情發(fā)生時(shí)學(xué)生學(xué)習(xí)連續(xù)性不被影響方面，目前仍有很多問題有待解決。
根據(jù)該報(bào)告，新成立的高等教育委員會(huì)是學(xué)生和公眾利益的代言人，在機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件發(fā)生時(shí)，高等教育基金會(huì)應(yīng)制定相應(yīng)的預(yù)案，與高等教育機(jī)構(gòu)共同努力，保護(hù)學(xué)生和公眾的利益，確保學(xué)生能進(jìn)入其他機(jī)構(gòu)繼續(xù)學(xué)習(xí)。高等教育基金會(huì)與教育機(jī)構(gòu)的積極對(duì)話和其干預(yù)教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利，為其履行以上責(zé)任提供了基礎(chǔ)。值得注意的是，該干預(yù)機(jī)制只有在其他可能發(fā)揮同樣作用的措施均無效的情況下才被啟動(dòng)。報(bào)告同時(shí)指出，對(duì)政府和雇主等其他利益相關(guān)者的利益，高等教育委員會(huì)也將予以關(guān)注。
參考文獻(xiàn)：
[1]The World University Ranking 2014-2015[EB/OL].http：//timeshighereducation.co.uk/world-university-rankings/2014-15/world-ranking，2015-03-01.
[2]Quality， Equity， Sustainability： the Future of Higher Education Regulation[EB/OL].http：//universitiesuk.ac.uk/highereducation/Pages/Quality-EquitySustainabilityRegulation.aspx，2015-03-16.
[3]Code of Good Governance. Committee of University Chairs[EB/OL].http：//universitychairs.ac.uk/publications/，2015-03-12.
[4]Memorandum of Assurance and Accountability Between HEFCE and Institutions： Terms and Conditions for Payment Of HEFCE Grants to Higher Education Institutions. Higher Education Funding Council for England[EB/OL].http：//hefce.ac.uk/pubs/year/2014/201412/，2015-03-18.
[5]HE Statistics for the UK 2011/15[EB/OL].https：//hesa.ac.uk/，2015-03-01.
[6]Annual Funding Allocation[EB/OL].http：//hefce.ac.uk/，2015-03-12.
[7]Student Support for Higher Education in England[EB/OL].http：//slc.co.uk/，2015-03-06.
[8]Technical Consultation： A New Fit for Purpose Regulatory Framework for the Higher Education Sector[EB/OL].http：//gov.uk/government/consultations/bis-technical-consultation-uo-a-new-fit-for-purpose-regulatoryframework-for-the-higher-education-sector， 2015-03-02.
[9]Improving the Student Learning Experience- a national assessment Research Paper. No. 169[EB/OL].http：//gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/311288/bis-14-700-improving-the-student-learning-experience.pdf，2015-03-02.
[10]Students Report Poor Value in Higher Education[EB/OL].http：//which.co.uk/news/2014/11/students-report-poor-value-in-higher-education--386460/，2015-03-08.
