發(fā)布時(shí)間：2023-03-13 11:15:36
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的水權(quán)制度樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
論文關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓
一、國(guó)外水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展
水權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)水資源使用、收益的權(quán)利。水權(quán)轉(zhuǎn)讓又稱(chēng)水權(quán)交易，是指平等的市場(chǎng)主體之間對(duì)水權(quán)進(jìn)行的有償讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效方式之一。在國(guó)外，關(guān)于水權(quán)制度的研究起步較早，發(fā)端于二十世紀(jì)七十年代末八十年代初，九十年代達(dá)到。在研究過(guò)程中，各國(guó)的學(xué)者均注意到本國(guó)的社會(huì)制度、水資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)等因素對(duì)水權(quán)制度構(gòu)建的影響，同時(shí)，他們注重將水權(quán)制度的理論研究與本國(guó)的水資源使用和管理實(shí)踐相結(jié)合，從而形成了各具特色的水權(quán)制度理論。這些理論主要包括河岸權(quán)制度理論、優(yōu)先占用權(quán)制度理論、可交易水權(quán)制度理論和公共水權(quán)制度理論等。
可交易水權(quán)制度產(chǎn)生于美國(guó)西部的缺水地區(qū)，近些年來(lái)擴(kuò)展到其他國(guó)家和地區(qū)?？山灰姿畽?quán)制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的排他性水權(quán)制度。允許水權(quán)交易，可以促使水資源使用向效率高的地區(qū)、行業(yè)和用戶(hù)轉(zhuǎn)移，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置。近些年，可交易水權(quán)理論逐漸被廣泛接受，美國(guó)、澳大利亞、日本、智利等國(guó)家正在培育和完善水權(quán)市場(chǎng)。墨西哥自20世紀(jì)90年代初實(shí)施綜合的水資源管理體制和法規(guī)體系改革后，水權(quán)交易也隨之發(fā)展起來(lái)。此外，中東的一些缺水國(guó)家也在討論和準(zhǔn)備實(shí)行這種制度。縱觀國(guó)外的研究進(jìn)展，各國(guó)的水權(quán)制度理論還不完整，遠(yuǎn)未達(dá)到成熟、經(jīng)典的程度。相應(yīng)的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有待于各國(guó)學(xué)者的進(jìn)一步研究。
二、我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法現(xiàn)狀及缺陷
我國(guó)《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國(guó)家所有，并禁止買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓?！端ā返?條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益?！薄端ā凡⑽匆?guī)定水資源使用權(quán)為用益物權(quán)，但是，由于我國(guó)水資源所有權(quán)主體的唯一性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，法律上明確水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都將具有重要意義…。
《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！边@一規(guī)定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，從而，取水權(quán)的確立對(duì)中國(guó)進(jìn)一步確立水權(quán)和完全以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易提供了制度設(shè)計(jì)路徑。為配合《水法》的實(shí)施，清除水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙，實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)配置的改革，我國(guó)2005年1月頒布并實(shí)施了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國(guó)務(wù)院的《取水許可制度實(shí)施辦法》同時(shí)廢止。
自此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有了質(zhì)的發(fā)展。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制定。”雖然僅有一條規(guī)定，但該條為水權(quán)轉(zhuǎn)讓確立了法律依據(jù)，具有特別重要的意義。
以上寥寥數(shù)條的法律規(guī)定遠(yuǎn)未為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供完整的法律上的保障，現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權(quán)制度不夠明晰，法律上缺乏對(duì)水權(quán)種類(lèi)、內(nèi)容和取得方式的具體規(guī)定；《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》僅僅規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑳](méi)有明確取水權(quán)以外的水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)凰畽?quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得水權(quán)的條件沒(méi)有明確的法律規(guī)定，特別是沒(méi)有建立水權(quán)交易的規(guī)則和程序制度，不利于維護(hù)正當(dāng)?shù)乃畽?quán)交易的安全等
三、我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善
1．建立明晰的水權(quán)制度。自1993年8月1日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《取水許可制度實(shí)施辦法》以來(lái)，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運(yùn)行機(jī)制，在強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和保護(hù)，合理開(kāi)發(fā)利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權(quán)與有償使用制度，是對(duì)水的自然屬性與商品屬性認(rèn)識(shí)的結(jié)果，而這種認(rèn)識(shí)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水資源配置的前提與基礎(chǔ)。取水權(quán)的確立對(duì)中國(guó)進(jìn)一步確立水權(quán)和完善以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易制度提供了設(shè)計(jì)路徑。
然而，取水僅僅是用水的一個(gè)方面，取水權(quán)包含的權(quán)利內(nèi)容太少，并且取水權(quán)的行政色彩過(guò)于濃厚。取水權(quán)不足以反映水權(quán)的豐富內(nèi)涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權(quán)的法律根據(jù)之一。近年來(lái)，水利發(fā)展進(jìn)人一個(gè)新的歷史階段，把水權(quán)制度當(dāng)作最重要的制度之一加以積極推進(jìn)是現(xiàn)實(shí)的需要，更是水利面臨的形勢(shì)和任務(wù)的需要。取水許可證制度實(shí)際上是一種對(duì)水權(quán)的初始分配，是在國(guó)家享有水資源所有權(quán)的前提下賦予用水戶(hù)對(duì)水資源的使用和收益的權(quán)利。但是由于用水戶(hù)沒(méi)有明確的主體地位，取水權(quán)不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，且不可轉(zhuǎn)讓?zhuān)∷畽?quán)不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時(shí)期，通常傾向于以行政協(xié)調(diào)為主的臨時(shí)性方案設(shè)計(jì)，政府在協(xié)商中承擔(dān)大量工作，受人為因素干擾多，取水權(quán)主體和投資者不能預(yù)先把握缺水時(shí)的供水狀況，造成了“產(chǎn)權(quán)模糊”。它是阻礙水市場(chǎng)發(fā)展的最大障礙，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場(chǎng)化改革的迫切任務(wù)。
明晰水權(quán)，完善水權(quán)初始分配制度，確立明確的水權(quán)主體，必須轉(zhuǎn)變水管理體制，即由取水許可證制度向水權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。而水權(quán)的種類(lèi)、內(nèi)容和取得方式是水權(quán)制度的核心組成部分。實(shí)行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過(guò)水權(quán)主體之間的平等協(xié)商，由國(guó)家進(jìn)行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮水權(quán)主體的積極性，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)達(dá)到水資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。
2．允許多種類(lèi)型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。由于法兼具穩(wěn)定性和變動(dòng)性的要求，且2002年8月29日修改通過(guò)的《水法》并未對(duì)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作禁止或同意的規(guī)定，基于對(duì)《水法》穩(wěn)定性的要求，國(guó)務(wù)院適時(shí)制定了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。然而，取水權(quán)只是水權(quán)的一種，除取水權(quán)以外的水權(quán)是否也能依法轉(zhuǎn)讓呢?《水法》等現(xiàn)行法并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠褚馕吨畽?quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?這主要取決于我們采用何種解釋原則。
按照民法解釋學(xué)的原則，解釋法律，首先采用文義解釋規(guī)則；文義解釋難以確定法律規(guī)定的含義時(shí)，要考慮體系解釋、歷史解釋與比較法解釋的規(guī)則；依靠這些規(guī)則仍不能澄清法律規(guī)范的意義時(shí)，須再進(jìn)一步探求立法目的，以資闡明。縱觀《水法》及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的全部條文，均未明確規(guī)定除取水權(quán)以外的其他水權(quán)可否轉(zhuǎn)讓。體系解釋也于事無(wú)補(bǔ)，因?yàn)閺倪@些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)范的相互聯(lián)系上仍然找不到答案。這就必須求助于法意解釋。
法意解釋?zhuān)址Q(chēng)立法解釋?zhuān)柑角罅⒎ㄕ哂谥贫ǚ蓵r(shí)所作的價(jià)值判斷及其所欲實(shí)現(xiàn)的目的，以推知立法者的意思。今所謂法意解釋?zhuān)菫樘角髿v史上的立法者于當(dāng)時(shí)的主觀意思，而是探求法律于今日所應(yīng)有的合理意思，亦即客觀意思。立法理由(書(shū))的重要性，因法律實(shí)施期間及社會(huì)變遷的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的認(rèn)識(shí)及價(jià)值判斷相去不遠(yuǎn)，立法者的意思應(yīng)受高度尊重，自不待言。反之，法律實(shí)施久已，社會(huì)變遷迅速，立法者的意思應(yīng)依社會(huì)變遷情事而斟酌?！胺ü俦仨氉龅牟⒉皇谴_定當(dāng)年立法機(jī)關(guān)心中對(duì)某個(gè)問(wèn)題究竟是如何想的，而是要猜測(cè)對(duì)這個(gè)立法機(jī)關(guān)當(dāng)年不曾想到的要點(diǎn)——如果曾想到的話——立法機(jī)關(guān)可能會(huì)有什么樣的意圖，以便深入地發(fā)掘?qū)嵲诜ǖ暮x”，那么，解釋《水法》就不能迂腐地去探求立法者當(dāng)時(shí)禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法目的，而應(yīng)宣稱(chēng)《水法》具有符合今日社會(huì)要求的立法目的，那就是允許包括取水權(quán)在內(nèi)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
因此，在相關(guān)法律中清晰界定水權(quán)的概念、明確水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力等為當(dāng)務(wù)之急。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是權(quán)利移轉(zhuǎn)的一種形式，是水權(quán)主體對(duì)自己權(quán)利的一種處分。在目前我國(guó)法律尚無(wú)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的專(zhuān)門(mén)規(guī)定的情況下，可以參考我國(guó)法律有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，例如，我國(guó)《憲法》第l0條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定、《土地管理法》第2條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，以及《房地產(chǎn)法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。這樣可以保持我國(guó)法律術(shù)語(yǔ)、法律概念的一致性、統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性。:
3．完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度。對(duì)于水權(quán)的登記，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采的是登記生效主義。這從其《水利法》中的相關(guān)規(guī)定可以得知。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《水利法》第27條規(guī)定：“水權(quán)之取得、設(shè)定、變更或消滅，非依本法登記不生效力?！睆膬r(jià)值層面看，登記對(duì)抗主義重在倡導(dǎo)交易自由，登記要件主義重在維護(hù)交易安全。水權(quán)登記能夠防止水權(quán)交易對(duì)第三方造成的損失，使國(guó)家能夠合理地引導(dǎo)水權(quán)交易，并適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。水權(quán)在我國(guó)仍是新興事物，水權(quán)交易目前在我國(guó)還不是很活躍，采登記生效主義有利于推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的深入。
關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記機(jī)關(guān)，依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，取水許可證的審批與發(fā)放由各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，相應(yīng)地，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記也可由各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。申請(qǐng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門(mén)提交下列文件：水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書(shū)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；水權(quán)轉(zhuǎn)讓與第三者有利害關(guān)系時(shí)，第三者的承諾書(shū)或其他文件。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)包括合同當(dāng)事人雙方的個(gè)人或單位信息、水權(quán)類(lèi)別、水權(quán)的年限、轉(zhuǎn)讓目的及利用方式以及轉(zhuǎn)讓價(jià)格等條款。擬轉(zhuǎn)讓水權(quán)的年限不得超出該水權(quán)存續(xù)的剩余年限。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓。
關(guān)鍵詞：寧津縣；水權(quán)水市場(chǎng)；配套制度
1.初始水權(quán)確認(rèn)制度
初始水權(quán)包括區(qū)域水權(quán)和具體用水戶(hù)水權(quán)。其中區(qū)域水權(quán)的確認(rèn)與最嚴(yán)格水資源管理制度相銜接，縣域水權(quán)由上級(jí)水行政主管部分分配的用水量指標(biāo)為準(zhǔn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水總量控制指標(biāo)由縣水務(wù)局水行政主管部門(mén)依法統(tǒng)籌核算確定并發(fā)放水權(quán)證；非農(nóng)業(yè)用水戶(hù)水權(quán)通過(guò)向有管理權(quán)限的水行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理取消許可時(shí)一并獲得，由縣水行政主管部門(mén)統(tǒng)一配發(fā)水權(quán)證。
1.1明晰區(qū)域水權(quán)
建立縣域區(qū)域水權(quán)分配指標(biāo)體系，在專(zhuān)家打分的基礎(chǔ)上采用層次分析法確定了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水權(quán)權(quán)重，經(jīng)進(jìn)一步分解得到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始水權(quán)。
1.2明確行業(yè)水權(quán)
各行業(yè)水權(quán)要在允許的用途范圍內(nèi)行使，通過(guò)申請(qǐng)并得到批準(zhǔn)后可以進(jìn)入水市場(chǎng)交易。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)自身情況確定預(yù)留水權(quán)量。
1.3落實(shí)用水戶(hù)水權(quán)
分類(lèi)落實(shí)用水戶(hù)水權(quán)。其中居民生活取用水戶(hù)，根據(jù)人均用水定額標(biāo)準(zhǔn)及供水范圍，將水權(quán)量統(tǒng)一確認(rèn)至供水企業(yè)，由供水企業(yè)制定并逐步推行階梯水價(jià)制度；對(duì)于企業(yè)單位，通過(guò)辦理取水許可的方式確定其水權(quán)，定期核定合理取用水量；對(duì)于農(nóng)業(yè)用水戶(hù)，在區(qū)域用水總量控制和行業(yè)分配水權(quán)限制基礎(chǔ)上，按灌溉面積、平均灌溉定額將水權(quán)確認(rèn)至鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)用水戶(hù)協(xié)會(huì)及農(nóng)戶(hù)。寧津縣在開(kāi)展水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程，對(duì)長(zhǎng)官鎮(zhèn)和相衙鎮(zhèn)兩個(gè)示范區(qū)共涉及3562戶(hù)農(nóng)戶(hù)水權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)并發(fā)放了水權(quán)證。
1.4核定工程供水水權(quán)
對(duì)縣域范圍內(nèi)的重點(diǎn)河流、水庫(kù)等，依據(jù)現(xiàn)狀提水灌溉規(guī)模、供水對(duì)象、現(xiàn)狀供水量等對(duì)其供水水權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。寧津縣重點(diǎn)對(duì)朱家河、寧南河、寧津新河、寧北河及寧津水庫(kù)、大柳水庫(kù)的供水水權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。
2.水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度
2.1水權(quán)交易類(lèi)型和主體
水權(quán)交易包括三種類(lèi)型，即取水單位之間的水權(quán)交易，政府指定機(jī)構(gòu)之間以及政府指定機(jī)構(gòu)與取水單位之間的水量指標(biāo)交易。水權(quán)交易的主體分為出讓方和受讓方。出讓方包括依法取得取水權(quán)的取水單位（包括用水戶(hù)協(xié)會(huì)及其分會(huì)、企業(yè)、農(nóng)業(yè)用水戶(hù)等）和鎮(zhèn)級(jí)以上人民政府指定管理用水總量指標(biāo)儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府指定機(jī)構(gòu)）。受讓方包括需要新增取的水的取水單位和政府指定機(jī)構(gòu)。
2.2水權(quán)交易規(guī)則與期限
2.2.1基本原則水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)遵循節(jié)水優(yōu)先、總量控制、保障發(fā)展、兼顧需求、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的原則，堅(jiān)持依法、自愿、公開(kāi)、公平開(kāi)展交易。同時(shí)，水權(quán)交易不得危害公共利益，不得擠占居民生活、基本農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)環(huán)境用水，不得損害第三方合法權(quán)益。2.2.2前提要求交易水權(quán)的，其交易的水量應(yīng)當(dāng)是在取水許可證或水權(quán)證規(guī)定的取水限額和有效期限內(nèi)，通過(guò)節(jié)水措施節(jié)約的水量。不符合上述條件的，水權(quán)不得交易。交易用水總量指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)是各鎮(zhèn)人民政府儲(chǔ)備的用水總量指標(biāo)；交易后相應(yīng)水源取水總量不得超過(guò)該行政調(diào)整后的用水總量指標(biāo)。其中，儲(chǔ)備的用水總量指標(biāo)包括該行政區(qū)域預(yù)留的可用水量以及政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)的節(jié)約水量等，包括地表水和地下水。不符合上述條件的，水量指標(biāo)不得交易。2.2.3水權(quán)交易的期限用水總量指標(biāo)的交易期限不得超過(guò)5年，交易期限屆滿(mǎn)后交易仍需繼續(xù)的可辦理延期手續(xù)。水權(quán)的交易期限不得超過(guò)出讓方取水許可證或水權(quán)證規(guī)定的有效期限。交易期限屆滿(mǎn)后，受讓方可以依法申請(qǐng)辦理取水許可延續(xù)手續(xù)。2.2.4水權(quán)交易價(jià)格及交易程序水權(quán)交易在縣人民政府批準(zhǔn)的交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行，在成立專(zhuān)門(mén)交易機(jī)構(gòu)前由縣水行政主管部門(mén)及其認(rèn)定的用水戶(hù)協(xié)會(huì)。主要程度包括申請(qǐng)、評(píng)估、批準(zhǔn)、水權(quán)變更等。
3.水資源配置與監(jiān)管制度
寧津縣從水資源認(rèn)證與取水許可審批、計(jì)劃用水管理及用水計(jì)量監(jiān)控等三方面進(jìn)一步完善水資源配置與監(jiān)管制度。在水資源認(rèn)證和取水許可審批方面，進(jìn)一步嚴(yán)格新增取水項(xiàng)目的誰(shuí)審查、嚴(yán)格落實(shí)取水工程設(shè)施驗(yàn)收與許可發(fā)證制度并強(qiáng)化取水許可日常監(jiān)管工作。在計(jì)劃用水管理方面，寧津縣政府印發(fā)《寧津縣節(jié)約用水管理辦法》（寧政發(fā)[2012]27號(hào)）規(guī)范計(jì)劃用水管理，近三年全縣計(jì)劃用水管理日趨完善，未出現(xiàn)超計(jì)劃取水現(xiàn)象。在用水計(jì)量監(jiān)控方面，寧津縣投資開(kāi)發(fā)了水資源遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)與管理系統(tǒng)對(duì)重點(diǎn)用水戶(hù)實(shí)行在線實(shí)時(shí)監(jiān)控，編制完成《寧津縣地下水超采區(qū)綜合整治實(shí)施（2015－2025）》啟動(dòng)實(shí)施國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程項(xiàng)目，對(duì)地下水開(kāi)采及地下水環(huán)境保護(hù)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。
4.基層用水組織管理制度
關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓
一、國(guó)外水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的發(fā)展
水權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)水資源使用、收益的權(quán)利。水權(quán)轉(zhuǎn)讓又稱(chēng)水權(quán)交易，是指平等的市場(chǎng)主體之間對(duì)水權(quán)進(jìn)行的有償讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效方式之一。在國(guó)外，關(guān)于水權(quán)制度的研究起步較早，發(fā)端于二十世紀(jì)七十年代末八十年代初，九十年代達(dá)到。在研究過(guò)程中，各國(guó)的學(xué)者均注意到本國(guó)的社會(huì)制度、水資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和歷史文化傳統(tǒng)等因素對(duì)水權(quán)制度構(gòu)建的影響，同時(shí)，他們注重將水權(quán)制度的理論研究與本國(guó)的水資源使用和管理實(shí)踐相結(jié)合，從而形成了各具特色的水權(quán)制度理論。這些理論主要包括河岸權(quán)制度理論、優(yōu)先占用權(quán)制度理論、可交易水權(quán)制度理論和公共水權(quán)制度理論等。
可交易水權(quán)制度產(chǎn)生于美國(guó)西部的缺水地區(qū)，近些年來(lái)擴(kuò)展到其他國(guó)家和地區(qū)。可交易水權(quán)制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的排他性水權(quán)制度。允許水權(quán)交易，可以促使水資源使用向效率高的地區(qū)、行業(yè)和用戶(hù)轉(zhuǎn)移，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置。近些年，可交易水權(quán)理論逐漸被廣泛接受，美國(guó)、澳大利亞、日本、智利等國(guó)家正在培育和完善水權(quán)市場(chǎng)。墨西哥自20世紀(jì)90年代初實(shí)施綜合的水資源管理體制和法規(guī)體系改革后，水權(quán)交易也隨之發(fā)展起來(lái)。此外，中東的一些缺水國(guó)家也在討論和準(zhǔn)備實(shí)行這種制度?？v觀國(guó)外的研究進(jìn)展，各國(guó)的水權(quán)制度理論還不完整，遠(yuǎn)未達(dá)到成熟、經(jīng)典的程度。相應(yīng)的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有待于各國(guó)學(xué)者的進(jìn)一步研究。
二、我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的立法現(xiàn)狀及缺陷
我國(guó)《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規(guī)定水資源所有權(quán)屬于國(guó)家所有，并禁止買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓。《水法》第6條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益?！薄端ā凡⑽匆?guī)定水資源使用權(quán)為用益物權(quán)，但是，由于我國(guó)水資源所有權(quán)主體的唯一性以及所有權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性，法律上明確水資源使用權(quán)或者水資源的用益物權(quán)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都將具有重要意義…。
《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政管理部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽等少量取水的除外。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！边@一規(guī)定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規(guī)定了取水權(quán)這一重要的水資源使用權(quán)，從而，取水權(quán)的確立對(duì)中國(guó)進(jìn)一步確立水權(quán)和完全以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易提供了制度設(shè)計(jì)路徑。為配合《水法》的實(shí)施，清除水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙，實(shí)現(xiàn)水資源市場(chǎng)配置的改革，我國(guó)2005年1月頒布并實(shí)施了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國(guó)務(wù)院的《取水許可制度實(shí)施辦法》同時(shí)廢止。
自此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度有了質(zhì)的發(fā)展?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制定。”雖然僅有一條規(guī)定，但該條為水權(quán)轉(zhuǎn)讓確立了法律依據(jù)，具有特別重要的意義。
以上寥寥數(shù)條的法律規(guī)定遠(yuǎn)未為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供完整的法律上的保障，現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權(quán)制度不夠明晰，法律上缺乏對(duì)水權(quán)種類(lèi)、內(nèi)容和取得方式的具體規(guī)定；《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》僅僅規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑳](méi)有明確取水權(quán)以外的水權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)凰畽?quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得水權(quán)的條件沒(méi)有明確的法律規(guī)定，特別是沒(méi)有建立水權(quán)交易的規(guī)則和程序制度，不利于維護(hù)正當(dāng)?shù)乃畽?quán)交易的安全等。
三、我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善
1．建立明晰的水權(quán)制度
自1993年8月1日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《取水許可制度實(shí)施辦法》以來(lái)，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運(yùn)行機(jī)制，在強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和保護(hù)，合理開(kāi)發(fā)利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權(quán)與有償使用制度，是對(duì)水的自然屬性與商品屬性認(rèn)識(shí)的結(jié)果，而這種認(rèn)識(shí)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水資源配置的前提與基礎(chǔ)。取水權(quán)的確立對(duì)中國(guó)進(jìn)一步確立水權(quán)和完善以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的水權(quán)交易制度提供了設(shè)計(jì)路徑。
然而，取水僅僅是用水的一個(gè)方面，取水權(quán)包含的權(quán)利內(nèi)容太少，并且取水權(quán)的行政色彩過(guò)于濃厚。取水權(quán)不足以反映水權(quán)的豐富內(nèi)涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權(quán)的法律根據(jù)之一。近年來(lái)，水利發(fā)展進(jìn)人一個(gè)新的歷史階段，把水權(quán)制度當(dāng)作最重要的制度之一加以積極推進(jìn)是現(xiàn)實(shí)的需要，更是水利面臨的形勢(shì)和任務(wù)的需要。取水許可證制度實(shí)際上是一種對(duì)水權(quán)的初始分配，是在國(guó)家享有水資源所有權(quán)的前提下賦予用水戶(hù)對(duì)水資源的使用和收益的權(quán)利。但是由于用水戶(hù)沒(méi)有明確的主體地位，取水權(quán)不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，且不可轉(zhuǎn)讓?zhuān)∷畽?quán)不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時(shí)期，通常傾向于以行政協(xié)調(diào)為主的臨時(shí)性方案設(shè)計(jì)，政府在協(xié)商中承擔(dān)大量工作，受人為因素干擾多，取水權(quán)主體和投資者不能預(yù)先把握缺水時(shí)的供水狀況，造成了“產(chǎn)權(quán)模糊”。它是阻礙水市場(chǎng)發(fā)展的最大障礙，明晰水權(quán)已經(jīng)成為水利市場(chǎng)化改革的迫切任務(wù)。
明晰水權(quán)，完善水權(quán)初始分配制度，確立明確的水權(quán)主體，必須轉(zhuǎn)變水管理體制，即由取水許可證制度向水權(quán)制度的轉(zhuǎn)變。而水權(quán)的種類(lèi)、內(nèi)容和取得方式是水權(quán)制度的核心組成部分。實(shí)行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過(guò)水權(quán)主體之間的平等協(xié)商，由國(guó)家進(jìn)行水資源的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮水權(quán)主體的積極性，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)達(dá)到水資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。
2．允許多種類(lèi)型的水權(quán)轉(zhuǎn)讓
由于法兼具穩(wěn)定性和變動(dòng)性的要求，且2002年8月29日修改通過(guò)的《水法》并未對(duì)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作禁止或同意的規(guī)定，基于對(duì)《水法》穩(wěn)定性的要求，國(guó)務(wù)院適時(shí)制定了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定取水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。然而，取水權(quán)只是水權(quán)的一種，除取水權(quán)以外的水權(quán)是否也能依法轉(zhuǎn)讓呢?《水法》等現(xiàn)行法并未明文禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠褚馕吨畽?quán)可以轉(zhuǎn)讓呢?這主要取決于我們采用何種解釋原則。
按照民法解釋學(xué)的原則，解釋法律，首先采用文義解釋規(guī)則；文義解釋難以確定法律規(guī)定的含義時(shí)，要考慮體系解釋、歷史解釋與比較法解釋的規(guī)則；依靠這些規(guī)則仍不能澄清法律規(guī)范的意義時(shí)，須再進(jìn)一步探求立法目的，以資闡明。縱觀《水法》及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的全部條文，均未明確規(guī)定除取水權(quán)以外的其他水權(quán)可否轉(zhuǎn)讓。體系解釋也于事無(wú)補(bǔ)，因?yàn)閺倪@些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)范的相互聯(lián)系上仍然找不到答案。這就必須求助于法意解釋。
法意解釋?zhuān)址Q(chēng)立法解釋?zhuān)柑角罅⒎ㄕ哂谥贫ǚ蓵r(shí)所作的價(jià)值判斷及其所欲實(shí)現(xiàn)的目的，以推知立法者的意思。今所謂法意解釋?zhuān)菫樘角髿v史上的立法者于當(dāng)時(shí)的主觀意思，而是探求法律于今日所應(yīng)有的合理意思，亦即客觀意思。立法理由(書(shū))的重要性，因法律實(shí)施期間及社會(huì)變遷的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的認(rèn)識(shí)及價(jià)值判斷相去不遠(yuǎn)，立法者的意思應(yīng)受高度尊重，自不待言。反之，法律實(shí)施久已，社會(huì)變遷迅速，立法者的意思應(yīng)依社會(huì)變遷情事而斟酌。“法官必須做的并不是確定當(dāng)年立法機(jī)關(guān)心中對(duì)某個(gè)問(wèn)題究竟是如何想的，而是要猜測(cè)對(duì)這個(gè)立法機(jī)關(guān)當(dāng)年不曾想到的要點(diǎn)——如果曾想到的話——立法機(jī)關(guān)可能會(huì)有什么樣的意圖，以便深入地發(fā)掘?qū)嵲诜ǖ暮x”，那么，解釋《水法》就不能迂腐地去探求立法者當(dāng)時(shí)禁止水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法目的，而應(yīng)宣稱(chēng)《水法》具有符合今日社會(huì)要求的立法目的，那就是允許包括取水權(quán)在內(nèi)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
因此，在相關(guān)法律中清晰界定水權(quán)的概念、明確水權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力等為當(dāng)務(wù)之急。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是權(quán)利移轉(zhuǎn)的一種形式，是水權(quán)主體對(duì)自己權(quán)利的一種處分。在目前我國(guó)法律尚無(wú)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的專(zhuān)門(mén)規(guī)定的情況下，可以參考我國(guó)法律有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，例如，我國(guó)《憲法》第l0條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定、《土地管理法》第2條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，以及《房地產(chǎn)法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。這樣可以保持我國(guó)法律術(shù)語(yǔ)、法律概念的一致性、統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性。
3．完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度
對(duì)于水權(quán)的登記，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采的是登記生效主義。這從其《水利法》中的相關(guān)規(guī)定可以得知。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《水利法》第27條規(guī)定：“水權(quán)之取得、設(shè)定、變更或消滅，非依本法登記不生效力?！睆膬r(jià)值層面看，登記對(duì)抗主義重在倡導(dǎo)交易自由，登記要件主義重在維護(hù)交易安全。水權(quán)登記能夠防止水權(quán)交易對(duì)第三方造成的損失，使國(guó)家能夠合理地引導(dǎo)水權(quán)交易，并適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。水權(quán)在我國(guó)仍是新興事物，水權(quán)交易目前在我國(guó)還不是很活躍，采登記生效主義有利于推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的深入。:
關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記機(jī)關(guān)，依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，取水許可證的審批與發(fā)放由各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，相應(yīng)地，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記也可由各級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。申請(qǐng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門(mén)提交下列文件：水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書(shū)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同；水權(quán)轉(zhuǎn)讓與第三者有利害關(guān)系時(shí)，第三者的承諾書(shū)或其他文件。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)當(dāng)包括合同當(dāng)事人雙方的個(gè)人或單位信息、水權(quán)類(lèi)別、水權(quán)的年限、轉(zhuǎn)讓目的及利用方式以及轉(zhuǎn)讓價(jià)格等條款。擬轉(zhuǎn)讓水權(quán)的年限不得超出該水權(quán)存續(xù)的剩余年限。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓。
一、建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制有效配置水資源的作用
我國(guó)在20世紀(jì)90年代已成為世界第一用水大國(guó)，水資源短缺成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。因此，節(jié)約用水、合理用水，克服用水危機(jī)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須面對(duì)的問(wèn)題?！端ā芬?guī)定的節(jié)約用水制度對(duì)緩解我國(guó)水資源匱乏的局面無(wú)疑是有益的，但是它畢竟是一種導(dǎo)向性的軟約束，對(duì)水資源的培植起不到?jīng)Q定性的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)和個(gè)人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人” ，是自身最大利益的追求者，“趨利性”是其本質(zhì)，缺乏強(qiáng)有力的軟約束制度很難要求他們?yōu)樯鐣?huì)去犧牲個(gè)人利益。因此，筆者認(rèn)為，利用“經(jīng)濟(jì)人”的趨利本性，建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，是合理高效配置水資源的有效途徑。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)此持否定態(tài)度；但現(xiàn)實(shí)中卻在悄悄進(jìn)行，所以建立水權(quán)交易制度勢(shì)在必行。
（一）科學(xué)界定我國(guó)《水法》中水資源的概念
《水法》對(duì)水資源概念沒(méi)有作科學(xué)的定義，只是對(duì)水資源的存在范圍作了規(guī)定。《水法》規(guī)定：本法所稱(chēng)水資源，包括地表水和地下水。此規(guī)定不是對(duì)水資源概念的作科學(xué)定義，它沒(méi)有反映水資源的本質(zhì)特征—存于自然載體無(wú)人類(lèi)勞動(dòng)介入的純天然性。僅以水資源存在的大致范圍來(lái)界定水資源的概念顯然是不科學(xué)的和不周延的，因?yàn)榇嬗诘乇淼某俗匀毁Y源水外，還有產(chǎn)品水（包括人造水）。盡管產(chǎn)品水來(lái)源于自然資源水，在物理性質(zhì)上與之毫無(wú)區(qū)別，但由于它包含人類(lèi)勞動(dòng)，已不再屬于自然資源的范疇，而是勞動(dòng)產(chǎn)品。如果以現(xiàn)行《水法》關(guān)于水資源的概念去界定現(xiàn)存于地表的各種水體的權(quán)屬必然出現(xiàn)錯(cuò)誤和矛盾。如“水資源包括地表水和地下水”，“水資源屬于國(guó)家所有”；你家游泳池的水屬于地表水，所以你家游泳池的屬于國(guó)家所有。顯然，這個(gè)邏輯結(jié)論是錯(cuò)誤的。因?yàn)椋慵矣斡境氐乃悄慊ㄥX(qián)買(mǎi)來(lái)的產(chǎn)品水，怎么變成了國(guó)家所有呢？結(jié)論錯(cuò)誤的原因在于該命題的大前提是錯(cuò)誤的，即“水資源包括地表水和地下水”。因此，筆者認(rèn)為，《水法》對(duì)于水資源的定義應(yīng)修改為：“本法所稱(chēng)水資源，即自然資源水，是指存在于自然載體處于自然狀態(tài)可供利用的淡水。包括地表自然資源水和地下自然資源水”
關(guān)鍵詞：大安市；自然狀況；水資源特征；水權(quán)
水利部在2005年1月下發(fā)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)認(rèn)為，進(jìn)一步完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，提高水資源的優(yōu)化配置和高效利用是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵。近來(lái)一連串的“地方水權(quán)交易”實(shí)際都是在水利部的引導(dǎo)和精心組織下完成的，顯示了水利部推動(dòng)水權(quán)工作的決心。
1 大安市自然狀況
大安市位于吉林省西部，松嫩平原南部，地處東經(jīng)123°10′-124°20′與北緯44°57′-45°46′之間。區(qū)內(nèi)有圖烏公路和長(zhǎng)白、通讓鐵路，東鄰嫩江有大安港水運(yùn)，是本省唯一的港口，交通十分方便。
大安市共轄13個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，總土地面積為4879平方公里，總耕地面積132.0萬(wàn)畝，總?cè)丝?2萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口26.6萬(wàn)人左右。
1.1 地表水
（1）嫩江嫩江發(fā)源于大興安嶺北麓伊勒呼里山，松花江支流，流經(jīng)黑龍江省嫩江縣、訥河縣、齊齊哈爾市、杜爾伯特旗、泰來(lái)縣和吉林省鎮(zhèn)賚縣，從大安市月亮湖大泊口入境，是與黑龍江省肇源縣天然界河。嫩江全長(zhǎng)1099km，入境流經(jīng)月亮湖、太山、靜山、大賚、四顆樹(shù)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在四顆樹(shù)鄉(xiāng)南山灣屯出境入前郭爾羅斯蒙古族自治縣。境內(nèi)江道長(zhǎng)62km，流域面積300.3km2，境內(nèi)嫩江屬于下游區(qū)，江道比降1/8000-10000左右，地勢(shì)平緩，水流平緩，河床穩(wěn)定。
境內(nèi)嫩江最大水面寬10km，最大流速3.01m/s。平水年水面寬1.06-2.0km，水深8.5m，流速1.3m/s，枯水年水面寬0.2-0.5km，水深4-9m，流速0.1-0.4m/s。
（2）洮兒河洮兒河為嫩江支流，發(fā)源于內(nèi)蒙古大興安嶺高岳山，流經(jīng)科右前旗，吉林省白城市洮北區(qū)、洮南市、鎮(zhèn)賚縣，在大安市六合鄉(xiāng)謝家圍子屯西入境，全河長(zhǎng)595km，入境后流經(jīng)六合、舍力、新艾里、燒鍋鎮(zhèn)、東方紅農(nóng)場(chǎng)、豐收、新荒7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、場(chǎng)，流入月亮湖后入嫩江，流入境內(nèi)屬于下游平原區(qū)，水流平緩，河長(zhǎng)147.0km，河道比降1/5500-1/8000，河床較窄，河道彎曲。
（3）霍林河霍林河發(fā)源于內(nèi)蒙古扎魯特旗后福特勒罕山北麓，為嫩江支流，經(jīng)科爾沁右翼中旗，入通榆縣后分南、北兩股穿越平齊縣鐵路胡家店和雙崗鐵路橋。北股由大崗子鎮(zhèn)歐力村入境，經(jīng)大崗子、龍召、海坨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，南股由龍沼鎮(zhèn)紅光村入境，經(jīng)海坨在大榆樹(shù)鄉(xiāng)胡家窩堡南、北兩股匯流，又經(jīng)西大洼鄉(xiāng)入前郭爾羅斯蒙古族自治縣查干泡后流入嫩江。流經(jīng)境內(nèi)河長(zhǎng)120.5km，流域面積3277.81km2河道比降1/5000，霍林河流經(jīng)境內(nèi)無(wú)明顯河道和固定河床。
（4）湖泡境內(nèi)有湖泡48處，面積489.86km2。1990年?yáng)|大泡、1993年韓福元泡、1994年王家泡先后開(kāi)發(fā)水田面積12.7km2。到2000年湖泡45處，面積477.16km2，其中：10km2以上9處，面積224.16km2，10km2以下5km2以上8處，面積194.2km2，5km2以下28處，面積58.36km2，全市利用湖泡養(yǎng)魚(yú)養(yǎng)葦41處，占湖泡總數(shù)91.1%，有些湖泡成為水田灌區(qū)和承泄區(qū)，或春季抗旱水源地。
1.2 地下水
大安市地下水資源豐富。地下水天然資源量為3.81億m3，地下水可開(kāi)采量2.23億m3，實(shí)際可開(kāi)采量1.47億m3。
2 水資源特征
2.1 自產(chǎn)水資源量少，過(guò)境水資源量多
按照最新人口統(tǒng)計(jì)計(jì)算，大安市人均水資源量在1100m3左右，低于松遼流域人均水資源量（1500m3）。1993年國(guó)際人口行動(dòng)在《持續(xù)水一人口和可更新水的供給前景》中確定：人均水資源量不足500立方米區(qū)域的屬于嚴(yán)重缺水區(qū)域，人均水資源量不足1000立方米的屬于缺水區(qū)域，人均水資源量不足1700立方米的屬于用水緊張區(qū)域。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，大安市屬于用水緊張地區(qū)。由此可見(jiàn)，大安市自產(chǎn)水資源并不豐富。但是，大安市嫩江河段多年平均徑流量高達(dá)223億m3，是大安市得天獨(dú)厚的水資源優(yōu)勢(shì)。從水資源開(kāi)發(fā)前景看，隨著洮兒河和霍林河上游地區(qū)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)力度的加大，大安市必將會(huì)越來(lái)越多地依靠嫩江提供所需的水資源。
2.2 地下水資源豐富，但埋藏深度太大
大安市潛水雖然埋藏淺，但水量小，一般水量為4-5m3/h，而且水質(zhì)較差，礦化度1.0-3.0g/L，不宜于作為農(nóng)田灌溉長(zhǎng)期水源，也不易于長(zhǎng)期飲用。所以，第一承壓水含水巖組為大安市地下水主要開(kāi)采層，厚度大，透水性極強(qiáng)，水量大于30m3/h，可開(kāi)采量高達(dá)3.79億m3。但是，第一承壓水埋藏深度大。在隆起帶含水層頂板埋深一般為50m左右，兩側(cè)大賚、四棵樹(shù)及兩家、同建一帶埋深一般為55-60m，西部叉干、六合、舍力一帶埋深為70-80m。地下水的深埋藏?zé)o疑增加了地下水的開(kāi)采成本，是大量開(kāi)發(fā)利用地下水的不利條件。
2.3 降雨和無(wú)尾河徑流年際變化較大，水旱災(zāi)害頻發(fā)
據(jù)大安市1959-1980年統(tǒng)計(jì)資料受旱面積大于10萬(wàn)畝以上出現(xiàn)了23年，占72%，幾率1.4年一遇；受旱面積大于50萬(wàn)畝以上的出現(xiàn)了11年，幾率2.9年一遇。澇災(zāi)出現(xiàn)了14年，幾率為2.3年一遇。例如，1977年降水量463.9mm，6-7月降雨集中，降水量230mm。由于排水不暢，造成內(nèi)澇災(zāi)害，過(guò)水面1.92萬(wàn)hm2，成災(zāi)害面積1.13萬(wàn)hm2糧食減產(chǎn)1萬(wàn)噸。洮兒河河床窄而淺，流量在50m3時(shí)河流就開(kāi)始出槽漫溢，汛期水面寬度3.5-10km。因河道自然比降較緩，上游來(lái)水帶著的大量泥沙在這里沉淀下來(lái)，使河床抬高，水位升高，加大了防汛的難度。
3 水資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題
3.1 農(nóng)田用水保證率不高，抗旱能力低
新洮灌區(qū)和幸福灌區(qū)水源均為洮兒河水。由于洮兒河上游地區(qū)對(duì)河水的開(kāi)發(fā)利用力度不斷加大，在加上近年的連續(xù)干旱，導(dǎo)致洮兒河自1999年出現(xiàn)斷流，新洮灌區(qū)和幸福灌區(qū)無(wú)水可供。原來(lái)灌區(qū)的農(nóng)田只能靠天降雨，在干旱年份將大幅度減產(chǎn)，嚴(yán)重影響了全市農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從年內(nèi)來(lái)說(shuō)，影響糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定和導(dǎo)致糧食作物減產(chǎn)的主要因子是在作物生長(zhǎng)初期（5月-6月）降水量偏少，土壤墑情偏低。大安市地下處半干旱區(qū)，春旱、秋旱頻繁發(fā)生，由于缺乏供水工程措施，在出現(xiàn)旱情時(shí)一些地區(qū)只能靠人工拉水應(yīng)急抗旱，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定，糧食產(chǎn)量難以提高，農(nóng)民收入難以穩(wěn)步增長(zhǎng)。
3.2 城市供水基礎(chǔ)設(shè)施不完善
城市持續(xù)快速發(fā)展，必須要有完善的水利基礎(chǔ)設(shè)施做保證。盡管大安市毗鄰嫩江，但是大安市城市用水主要依靠地下水，城市供水工程體系存在著多方面的問(wèn)題：城市供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、供水能力不足、輸配水管網(wǎng)不配套、建筑設(shè)施上下水不健全、管網(wǎng)跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重、水利用率低、供水保證率不高。
3.3 水務(wù)管理能力亟待提高
全市水資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、節(jié)約沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃，水務(wù)系統(tǒng)自身建設(shè)速度也難以滿(mǎn)足水資源統(tǒng)一管理的要求。在信息化浪潮遍及全國(guó)的形勢(shì)下，水利信息化速度緩慢、信息技術(shù)含量低，技術(shù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠，與全國(guó)先進(jìn)的水利信息和水務(wù)管理還有很大的距離。
4 結(jié)束語(yǔ)
加大水權(quán)制度建設(shè)是我國(guó)節(jié)約水資源和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，也需要我們?cè)谏钪心軙r(shí)刻做到節(jié)約用水。
關(guān)鍵詞：水電資源 開(kāi)發(fā)權(quán) 有償轉(zhuǎn)讓 制度
1 水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓過(guò)程中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題
1．1 投資者與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾
進(jìn)入2001年，浙江省有關(guān)小水電的水事糾紛明顯增多，電站業(yè)主與當(dāng)?shù)鼐用耖g的矛盾沖突加劇．這些矛盾大致可以劃分為以下四種類(lèi)型：（1）老百姓預(yù)料電站建成后由于水庫(kù)回水將造成上游村鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)降低，要求停建電站，如泰順鳳香潭水電站、天臺(tái)大港電站等；（2）由于引水發(fā)電預(yù)計(jì)會(huì)造成對(duì)下游居民和環(huán)境用水的負(fù)面影響，引起老百姓的不滿(mǎn)，如景寧的景潤(rùn)電站、永嘉張溪電站等就屬這種情形；（3）業(yè)主一味追求經(jīng)濟(jì)效益，置有關(guān)法規(guī)于不顧，造成村民與投資業(yè)主處于矛盾的對(duì)立面，如青田縣巨浦電站業(yè)主改變縣政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的方案，變技改為異地重建，實(shí)施跨流域引水，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈不滿(mǎn)，要求政府部門(mén)主持公道，維護(hù)老百姓的權(quán)益；（4）村級(jí)班子內(nèi)部矛盾引起電站建設(shè)工程被迫中止．
上述這四種情況只是表面現(xiàn)象，因?yàn)樗鼈冎g不是孤立地存在的，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因是一致的，所有矛盾都是電站的預(yù)期收益分配方案引起的，矛盾的幾方都知道電站是經(jīng)濟(jì)效益明顯的企業(yè)，都想利用各種與電站相關(guān)的因素，取得水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)，或電站效益的分配權(quán)和處置權(quán)．其結(jié)果是影響電站的建設(shè)進(jìn)程，導(dǎo)致“投資”和“精力”的損失．
1．2 投資者之間的矛盾
資源開(kāi)發(fā)權(quán)獲得的機(jī)會(huì)不均、股份分配不公引起糾紛，如黃巖柔極溪和望春電站的矛盾是由于當(dāng)?shù)卮逭脊煞荼壤鸵鸬?，景寧縣林圩電站是兩個(gè)投資者爭(zhēng)相投資，造成群體性事件，嚴(yán)重影響工程施工進(jìn)程，造成的經(jīng)濟(jì)損失重大．為了減少矛盾，讓人人都有機(jī)會(huì)參與水電開(kāi)發(fā)，浙江省個(gè)別市（縣）率先實(shí)施資源的市場(chǎng)配置，對(duì)開(kāi)發(fā)權(quán)實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)?，飛云江流域的珊溪壩后一級(jí)電站，總裝機(jī)3000kW，開(kāi)發(fā)權(quán)實(shí)行公開(kāi)拍賣(mài)；云和縣金坑口水電站開(kāi)發(fā)權(quán)在縣政府的主待下按660萬(wàn)元價(jià)格實(shí)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓?zhuān)畸愃姓謩e以160萬(wàn)元、74萬(wàn)元、65萬(wàn)元價(jià)格協(xié)議轉(zhuǎn)讓三溪口水電站、外雄水電站、五里亭水電站等．
1．3 政府與投資者之間的矛盾
作為政府主管部門(mén)的浙江省水利廳已將小水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)的管理納入其日常工作范圍．
2001年8月，浙江省水利廳召開(kāi)全省小水電工作會(huì)議，會(huì)議認(rèn)為，小水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是小水電發(fā)展中的制度創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了公開(kāi)、公正、公平的原則，有利于提高資源配置效率．2001年8月29日，浙江省水利廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)小水電建設(shè)項(xiàng)目前期工作的通知》，通知著重強(qiáng)調(diào)小水電政策處理工作和對(duì)加強(qiáng)小水電資源及其開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為管理，項(xiàng)目建設(shè)引水首先要滿(mǎn)足當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村人畜飲用水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和必要的生態(tài)環(huán)境用水，處理好居民與投資者的利益關(guān)系．積極探索開(kāi)發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，有償轉(zhuǎn)讓所得歸國(guó)家所有，以充分體現(xiàn)水電資源國(guó)家所有性質(zhì)，建立一種公平、公正、公開(kāi)的水電資源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)機(jī)制．前者體現(xiàn)了水電開(kāi)發(fā)中當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益保障，后者則是國(guó)家利益的體現(xiàn)．
2001年12月，浙江省水利廳確定松陽(yáng)、遂昌等縣為全省水電資源及其開(kāi)發(fā)權(quán)管理的試點(diǎn)縣．松陽(yáng)縣政府出臺(tái)了《加強(qiáng)自然資源開(kāi)發(fā)權(quán)管理辦法》，并以松政發(fā)［2001］98號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了縣水利局《松陽(yáng)縣水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)管理辦法（試行）》，明確從2001年9月1日起凡該縣境內(nèi)水力資源開(kāi)發(fā)權(quán)均實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)@得開(kāi)發(fā)權(quán)的單位、個(gè)人應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦妥審批手續(xù)；并在規(guī)定期限內(nèi)（兩年）實(shí)施開(kāi)發(fā)，超過(guò)期限未開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目由縣政府收回其開(kāi)發(fā)權(quán)．開(kāi)發(fā)權(quán)允許有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)孪刃杞?jīng)水行政主管部門(mén)審批同意．遂昌縣人民政府也已頒發(fā)《遂昌縣水電資源開(kāi)發(fā)管理暫行辦法》，于2002年2月11日起施行．
2 新制度經(jīng)濟(jì)理論及其對(duì)現(xiàn)實(shí)的闡述
上面三種現(xiàn)象實(shí)際上反映了三對(duì)矛盾，即投資者與當(dāng)?shù)鼐用?、投資者與投資者、投資者與國(guó)家之間的矛盾．浙江省經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和民營(yíng)化程度比較高，由于利益驅(qū)動(dòng)，市場(chǎng)主體之間的矛盾沖突也在所難免，正是這種矛盾的運(yùn)動(dòng)更進(jìn)一步推動(dòng)了浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步．下面用制度經(jīng)濟(jì)理論來(lái)闡述利益主體之間的這些矛盾及政府在制度創(chuàng)新中哪些方面應(yīng)有所作為，哪些方面應(yīng)有所不為．
2．1 新制度經(jīng)濟(jì)理論
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主張經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該研究人在現(xiàn)實(shí)生活中的本來(lái)面目，也即現(xiàn)實(shí)中的人性，它假定“經(jīng)濟(jì)人”行為具有三大特征：（1）“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化；（2）“經(jīng)濟(jì)人”行為的有限理性；（3）機(jī)會(huì)主義行為傾向．由于“經(jīng)濟(jì)人”的這三個(gè)假定，所以社會(huì)需要設(shè)定各種制度安排（如人與人之間的契約、國(guó)家的規(guī)章制度、法律等），以便約束人的行為，從而抑制機(jī)會(huì)主義行為傾向，同時(shí)減少由于不完全理性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下各種法律制度、企業(yè)組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)文化制度的研究，實(shí)際上就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人與人之間的交易活動(dòng)的研究．而人與人之間的交易的前提和基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)界定．水電資源開(kāi)發(fā)中完全有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性的經(jīng)濟(jì)人就是資源開(kāi)發(fā)業(yè)主，下面從“經(jīng)濟(jì)人”的特性出發(fā)以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，研究水電開(kāi)發(fā)過(guò)程中“經(jīng)濟(jì)人”與其他利益主體之間的交易行為．
2．2 產(chǎn)權(quán)與水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)——維護(hù)國(guó)家利益
水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)屬于資源使用權(quán)范疇，“經(jīng)濟(jì)人”一旦獲得開(kāi)發(fā)權(quán)，其使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)以契約形式簽訂下來(lái)，確定投資者所得利益的邊界條件，否則會(huì)由于“不完全理性”和“機(jī)會(huì)主義行為傾向”等導(dǎo)致國(guó)家和居民等任何一方利益的損失，當(dāng)然同樣存在由于國(guó)家和居民的某些行為導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)人”的利益損失，因此國(guó)家要利用國(guó)家機(jī)器對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”行為進(jìn)行保護(hù)和規(guī)范．小水電開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)的三種現(xiàn)象實(shí)際上就是三對(duì)矛盾，也即“經(jīng)濟(jì)人”與國(guó)家、當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾．既然水電開(kāi)發(fā)權(quán)可以用契約的形式簽訂下來(lái)，那么在契約中必定能明確這三個(gè)利益主體（政府部門(mén)、當(dāng)?shù)鼐用窈屯顿Y者）之間的權(quán)利和義務(wù)，作為國(guó)家的代表——政府部門(mén)的義務(wù)是出讓水電資源的使用權(quán)，使國(guó)有資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離，通過(guò)資源配置，使社會(huì)福利達(dá)到最大化，水電開(kāi)發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了資源使用權(quán)的出租，租金應(yīng)歸國(guó)家所有．但這僅僅是問(wèn)題的一個(gè)方面，另一方面的問(wèn)題是如何測(cè)度資源使用權(quán)的租金問(wèn)題，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，即使占有和利用資源所進(jìn)行的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)是通過(guò)機(jī)會(huì)均等條件下的競(jìng)爭(zhēng)而形成壟斷的，但考慮到這種壟斷所造成的壟斷價(jià)格和利潤(rùn)率高于完全競(jìng)爭(zhēng)條件下的市場(chǎng)價(jià)格和平均利潤(rùn)率，因此有必要使高于社會(huì)平均利潤(rùn)的那部分“壟斷利潤(rùn)”歸于財(cái)政，這符合資源配置的補(bǔ)償原則．水電資源通過(guò)市場(chǎng)配置，確定投資開(kāi)發(fā)業(yè)主的同時(shí)，產(chǎn)生一個(gè)資源開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，開(kāi)發(fā)者按這個(gè)價(jià)格支付資源費(fèi)，這個(gè)資源費(fèi)就是政府資源配置補(bǔ)償收入的一部分．不管建什么電站，無(wú)論山區(qū)高水頭還是河道中低水頭電站，水電作為一種資源，其開(kāi)發(fā)權(quán)始終是存在的，也就是說(shuō)，國(guó)家的利益始終應(yīng)該得到體現(xiàn)．
2．3 水資源的公共物品與水電開(kāi)發(fā)的公共選擇——維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦?/p>
水資源在開(kāi)發(fā)前屬于當(dāng)?shù)鼐用竦墓参锲罚浇迕穸伎梢韵M(fèi)水資源，每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，并不能減少任何他人也對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)．但水資源在作水電資源開(kāi)發(fā)時(shí)，通過(guò)引水工程將水引到下游或另一流域進(jìn)行發(fā)電，改變了水的自然分布特性，即使不引水而通過(guò)本流域水庫(kù)蓄水壩后發(fā)電，也從時(shí)間空間上改變了自然水流，肯定會(huì)由于水電開(kāi)發(fā)帶來(lái)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼盟绊懀捎谒Y源的概念側(cè)重于水量，而水電資源的概念側(cè)重于水能，決定水能大小的因素除了水量以外，還有水頭．作為水電投資者總是千方百計(jì)增加水量和水頭，即追求利益最大化，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致投資者與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，甚至爆發(fā)沖突，實(shí)際上由于水電開(kāi)發(fā)影響了他人對(duì)水資源這個(gè)公共物品的消費(fèi)，因此水資源在這一特定的環(huán)境下變成非公共產(chǎn)品，那么如何協(xié)調(diào)投資者與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，即分配這個(gè)非公共物品呢？我們可用科斯的產(chǎn)權(quán)理論一言概括之，“兩權(quán)相利取其重，兩權(quán)相害取其輕”．當(dāng)?shù)鼐用褡柚顾婇_(kāi)發(fā)對(duì)國(guó)家和開(kāi)發(fā)商造成的利益損害與電站建成后對(duì)居民造成的損害孰重孰輕呢？由于這二者很難量化，我們就很難判斷．因此我們不去考慮由于水電開(kāi)發(fā)可以降低煤耗，從而降低環(huán)境影響成本，僅僅從微觀經(jīng)濟(jì)角度分析投資者和當(dāng)?shù)鼐用竦囊蛩兀@里顯而易見(jiàn)的是，投資者如果在水電開(kāi)發(fā)中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加明顯的經(jīng)濟(jì)效益，我們?cè)O(shè)定增加的收益為B，由于增加B，造成當(dāng)?shù)孛撍尉用瘢ū玖饔蛞┗蛘麄€(gè)下游段居民（跨流域引水）用水不方便，也即B是在居民用水不方便的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此這里有一種制度要求，即居民和開(kāi)發(fā)商都需要一種制度來(lái)界定他們的權(quán)利和義務(wù)．隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為清潔的、可再生能源的水資源開(kāi)發(fā)勢(shì)在必行；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的是提高人們的生活水平，所以居民用水的質(zhì)量保證作為人民生活水平的一個(gè)指標(biāo)當(dāng)然也不容侵害．在長(zhǎng)期沖突的眾多矛盾中，在強(qiáng)烈的制度要求下，漸漸地有了相應(yīng)的制度供給，政府部門(mén)制定的流域水資源規(guī)劃中的供水和水電開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃就是這樣一種制度供給，由它來(lái)決定水力資源開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼盟绊懙暮戏ㄐ裕@種規(guī)劃顯而易見(jiàn)不能完全代表公共物品的消費(fèi)者的意志．否則，政府部門(mén)對(duì)水資源開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，還會(huì)有那么多老百姓反對(duì)嗎？民主制度下的公共選擇有多種方式，常用的有：（1）一致同意規(guī)則；（2）多數(shù)同意或多數(shù)票制．對(duì)小水電開(kāi)發(fā)的聽(tīng)證會(huì)制就是這種集體選擇的一種方式．
在小水電資源開(kāi)發(fā)作出集體選擇后，投資者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，應(yīng)在投資開(kāi)發(fā)成本中增加庫(kù)區(qū)和下游居民的補(bǔ)償金，對(duì)受損居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償．
2．4 交易成本與優(yōu)化投資組合——維護(hù)投資者的利益
水電資源開(kāi)發(fā)中，業(yè)主與庫(kù)區(qū)移民、下游居民之間協(xié)商、調(diào)解直至最后簽訂協(xié)議，支付補(bǔ)助款等一系列過(guò)程中所付出的精力、時(shí)間和貨幣構(gòu)成了電站業(yè)主與居民之間交易成本．水事糾紛增多，人民來(lái)信來(lái)訪不斷都說(shuō)明了近年來(lái)水電開(kāi)發(fā)交易成本逐年增大，如遂昌應(yīng)村電站動(dòng)用武警公安部隊(duì)才平息事態(tài)解決糾紛，可見(jiàn)交易成本之高．
業(yè)主與居民之間的糾紛主要體現(xiàn)在雙方對(duì)貨幣賠償數(shù)額觀點(diǎn)不一，雙方都從自身利益最大化出發(fā)進(jìn)行這個(gè)交易過(guò)程，因此也不排除任何一方非理性的行為出現(xiàn)．解決這個(gè)矛盾一般由政府做中介來(lái)處理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是強(qiáng)制性的，表面上看最終方案雙方都已接受，但實(shí)際上，政府形象缺損嚴(yán)重，最終導(dǎo)致老百姓不相信當(dāng)?shù)卣?，直至上訪到國(guó)務(wù)院．投資者對(duì)居民補(bǔ)償?shù)霓k法可以采用多種辦法，包括貨幣補(bǔ)償、居民貨幣、土地入股，設(shè)定干股，安排勞動(dòng)力就業(yè)等等．但最終選擇哪一種主要決定于交易成本的高低．對(duì)政策處理簡(jiǎn)單，現(xiàn)金補(bǔ)償數(shù)額小的項(xiàng)目可以直接進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償．而對(duì)交易過(guò)程中討價(jià)還價(jià)、花精力多、或補(bǔ)償資金占總投資比例較高的項(xiàng)目，應(yīng)把外部矛盾內(nèi)部化，即改變投資組成結(jié)構(gòu)，允許當(dāng)?shù)卮迕窈痛逭鳛楣蓶|之一，與業(yè)主共同開(kāi)發(fā)水電資源，通過(guò)調(diào)整股份的比例或設(shè)立干股來(lái)解決矛盾，即有關(guān)居民的矛盾糾紛由作為股東之一的村政府或居民自己負(fù)責(zé)解決，降低了雙方的交易成本．事實(shí)上，股份制電站中，不僅應(yīng)讓村民或村（鎮(zhèn)）政府入股，還可以讓電力企業(yè)占有一定股份，方便企業(yè)今后上網(wǎng)與結(jié)算，也是降低交易成本，使外部矛盾內(nèi)部化的措施． 3 水電資源有償轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)配置機(jī)制
前面論述了國(guó)家、投資者、居民之間的關(guān)系，這里再來(lái)闡釋投資者之間的矛盾及其解決途徑．
一般來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建立后，為了減少由于資源稀缺而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，政府有必要根據(jù)資源的不同稀缺程度，制定稀缺資源的占有和利用的法律和法規(guī)，盡可能形成占有和利用稀缺資源的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而本應(yīng)當(dāng)讓某些企業(yè)和個(gè)人具有對(duì)稀缺資源的占有和利用的特殊機(jī)會(huì)，再由他們根據(jù)對(duì)稀缺資源的特殊占有和利用而形成經(jīng)濟(jì)中的壟斷．在涉及資源稀缺的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選擇條件最合適的企業(yè)來(lái)占有和利用這些資源．
3．1 通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有償獲得水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)的條件
資源有償轉(zhuǎn)讓一般有兩種形式，一是協(xié)議轉(zhuǎn)讓?zhuān)@種情況一般出現(xiàn)在參與競(jìng)爭(zhēng)的投資者只有少數(shù)幾家．另一種是有多個(gè)投資者爭(zhēng)奪資源開(kāi)發(fā)權(quán)的情況，這種情況最有效率的辦法是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)配置資源，即公開(kāi)競(jìng)拍決定開(kāi)發(fā)者．這幾年浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小水電資源的開(kāi)發(fā)已經(jīng)為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入創(chuàng)造了條件：（1）可開(kāi)發(fā)水電資源越來(lái)越稀缺，至2000年底，水電資源開(kāi)發(fā)率達(dá)到了45％左右，稀缺是市場(chǎng)配置的首要條件；（2）使資源利用率達(dá)到最大化的流域性規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)性水電規(guī)劃已經(jīng)完成；（3）水電投資為社會(huì)所公認(rèn)，已越來(lái)越成為欠發(fā)達(dá)山區(qū)社會(huì)團(tuán)體投資的首選目標(biāo)；（4）2000年統(tǒng)一電價(jià)方案出臺(tái)，改變了原來(lái)一個(gè)電站一個(gè)價(jià)的做法，使投資者可以預(yù)期其未來(lái)的收益；（5）浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，投資者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)普遍較高．有了這幾個(gè)條件，加上眾多投資主體以追求利益最大化為其主要目標(biāo)，社會(huì)參與水電投資的熱情升高，自然引起資源的爭(zhēng)奪行為．在這種形勢(shì)下，政府把爭(zhēng)奪行為引導(dǎo)成有序競(jìng)爭(zhēng)行為也就順理成章，文成水電資源公開(kāi)拍賣(mài)就是順應(yīng)了這種潮流．
3．2 資源的市場(chǎng)價(jià)格
價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最有效的調(diào)控手段，文成珊溪壩后一級(jí)電站30個(gè)投資者競(jìng)拍開(kāi)發(fā)權(quán)，隨著競(jìng)拍價(jià)格的抬高，參加競(jìng)拍的人越來(lái)越少，最后林紹干以362萬(wàn)元中標(biāo)，這就是市場(chǎng)的功效，使其他29家心平氣和地接受了這個(gè)結(jié)果．
362萬(wàn)元是資源在市場(chǎng)中的價(jià)值體現(xiàn)，作為投資者以362萬(wàn)元取得開(kāi)發(fā)權(quán)，勢(shì)必要增加其單位電能生產(chǎn)成本，即資源成本．資源成本應(yīng)包含兩部分，一部分為固定的，即每千瓦時(shí)電能都應(yīng)交納的水資源費(fèi)（目前浙江為0．01元/kW·h）；另一部分為浮動(dòng)的，即隨著水電資源的優(yōu)劣而變化的資源費(fèi)，我們暫且稱(chēng)其為水力資源費(fèi)，它隨著電站總裝機(jī)增大而增大（即建成后規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益），隨著單位電能投資成本降低而增大，即與開(kāi)發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)成本相關(guān)聯(lián)．
現(xiàn)行電價(jià)的決定依據(jù)是單位電能的社會(huì)平均生產(chǎn)成本，而不是新電新價(jià)時(shí)按個(gè)別企業(yè)生產(chǎn)成本來(lái)決定電價(jià)．也即開(kāi)發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)成本之和低，資源價(jià)格就高，因?yàn)槿咧蜆?gòu)成電能生產(chǎn)成本，反之，如果資源較差，即開(kāi)發(fā)建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)成本之和過(guò)高，已經(jīng)達(dá)到或接近社會(huì)平均成本，則資源市場(chǎng)價(jià)值應(yīng)為零或接近零．再則，二者之和超過(guò)社會(huì)平均生產(chǎn)成本，則資源價(jià)值為負(fù)值，如防洪工程中的附屬電站，政府必須貼錢(qián)，才有投資者投資建設(shè)整個(gè)防洪工程和水電站．因此，電價(jià)已在全省或全市（縣）范圍基本統(tǒng)一的前提下，電站獲利程度完全取決于資源的優(yōu)劣，通過(guò)資源有償轉(zhuǎn)讓或公開(kāi)拍賣(mài)，使電站建設(shè)者開(kāi)發(fā)成本趨于一致，不失為一種平抑電價(jià)成本的有效辦法．
3．3 水電資源有償轉(zhuǎn)讓的相關(guān)問(wèn)題
要建立一種公開(kāi)、公平、公正的資源轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)機(jī)制，必須注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（1）政府部門(mén)在進(jìn)行資源有償轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)先做好規(guī)劃，掌握區(qū)域內(nèi)資源情況，要根據(jù)投資額大小在相應(yīng)廣度的媒體上披露信息，破除由于投資額度大形成的進(jìn)入壁壘；（2）對(duì)綜合性利用的水資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，特別是承擔(dān)防洪除澇等社會(huì)公益性功能的項(xiàng)目，其市場(chǎng)競(jìng)價(jià)結(jié)果有可能使開(kāi)發(fā)權(quán)的價(jià)格為“負(fù)”，即國(guó)家財(cái)政需要貼錢(qián)給投資者；（3）在參與者數(shù)量太少以致不足以引起公開(kāi)競(jìng)拍的條件下，雙方應(yīng)采用協(xié)議有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，但必須體現(xiàn)一定量的資源價(jià)格，從根本上消除歷史發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)的法律糾紛；（4）政府有意扶持投資者時(shí)，可以采取資源股的形式入股，但股權(quán)屬?lài)?guó)家所有，而不為當(dāng)?shù)鼐用袼校?/p>
4 實(shí)現(xiàn)水電資源公開(kāi)有償轉(zhuǎn)讓的積極意義
水電資源的有償、公開(kāi)轉(zhuǎn)讓進(jìn)一步為建立一個(gè)資源市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，具體表現(xiàn)在：（1）在按社會(huì)平均成本核定電價(jià)的政策前提下，通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)岣咄顿Y者的生產(chǎn)成本，平抑投資者的利潤(rùn)；既是電價(jià)政策的補(bǔ)充，又是確定壟斷行業(yè)合理利潤(rùn)的有效手段；（2）提供公正、公平、公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使各社會(huì)成員都有參與的機(jī)會(huì)，減少因水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程導(dǎo)致投資者與村民，投資者與投資者之間的矛盾，至此，水電開(kāi)發(fā)從資源管理和轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)，直到電站生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)都走向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；（3）防止政府官員和國(guó)家工作人員利用稀缺資源的人為配置而產(chǎn)生的腐敗行為，減少“尋租”，杜絕業(yè)主為謀取暴利私下轉(zhuǎn)讓國(guó)家水電資源開(kāi)發(fā)權(quán)行為；（4）提高水電資源管理的意識(shí)，倡導(dǎo)社會(huì)公德意識(shí)，提高公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任感．
關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利；產(chǎn)權(quán)制度
基金項(xiàng)目：河南省農(nóng)村財(cái)政科學(xué)研究所研究課題（hnc1111）
中圖分類(lèi)號(hào)：F32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、引言
小型農(nóng)田水利（又稱(chēng)“小農(nóng)水”）工程是指國(guó)家、集體投資修建的國(guó)有、集體農(nóng)村小型水利工程，包括小二型水庫(kù)、塘壩、小型飲水工程、小泵站、小型灌區(qū)和大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等?！靶∞r(nóng)水”工程是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，它的修建，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村改革的不斷深入，原屬于國(guó)家、集體所有的“小農(nóng)水”工程的管理與農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的模式不相適應(yīng)，這加大了農(nóng)田水利設(shè)施的管理難度，制約了農(nóng)田水利設(shè)施的效益發(fā)揮，使得農(nóng)田水利設(shè)施遭受破壞的問(wèn)題更加突出。為此，河南、江西、江蘇、遼寧等省份對(duì)“小農(nóng)水”工程采取了諸如承包、租賃、拍賣(mài)和股份合作制等形式的改革，這些改革盤(pán)活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農(nóng)水”數(shù)量，提高了用水效率，農(nóng)民用水糾紛也相應(yīng)減少，工程完好率得到大大提高等等。但“小農(nóng)水”工程在改革進(jìn)程中存在著方方面面的諸多制約因素，因此，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐目尚行詶l件，精心設(shè)計(jì)改革的具體條款，盡可能降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)農(nóng)戶(hù)的積極性，更好地將工程管理權(quán)力和職責(zé)轉(zhuǎn)移到經(jīng)營(yíng)戶(hù)手中。
二、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革中的問(wèn)題
1、產(chǎn)權(quán)改革不徹底，涉及面不大。根據(jù)調(diào)查資料表明，盡管很多“小農(nóng)水”工程都進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，但大多數(shù)工程產(chǎn)權(quán)改革是不徹底的、是淺層次，實(shí)質(zhì)是經(jīng)營(yíng)權(quán)利置換管理責(zé)任，多數(shù)都是經(jīng)營(yíng)（盈利）權(quán)利置換日常簡(jiǎn)單的管理責(zé)任，產(chǎn)權(quán)承接人基本上都是兼業(yè)的（從事多種經(jīng)營(yíng)），只承擔(dān)日常簡(jiǎn)單的管理看護(hù)，需要投入大量資金和勞動(dòng)的建設(shè)、維修等責(zé)任仍然留給了政府。另外，改革僅限于機(jī)井、土元井等單個(gè)中小型水利設(shè)施，而一些水庫(kù)、塘壩、小流域等涉及較少，“小農(nóng)水”工程改革的范圍較窄。
2、水利系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系未理順，工程的作用難以發(fā)揮。通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民成為水利設(shè)施的“法人”或經(jīng)營(yíng)者，被賦予了獨(dú)立的法律地位，農(nóng)民成為法定的水利主體。產(chǎn)權(quán)改革之后，小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，在制度層面分割了大中小水利設(shè)施之間的聯(lián)系，導(dǎo)致水利系統(tǒng)性的瓦解。大中小型水利設(shè)施之間切斷了聯(lián)系，農(nóng)田水利趨于分散性和小型化，村組集體無(wú)權(quán)調(diào)配全村的水資源進(jìn)行抗旱，也無(wú)法組織全村組統(tǒng)一進(jìn)行水利建設(shè)；水源沒(méi)有保證了，抗災(zāi)能力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏穩(wěn)定性。
3、改革進(jìn)度不平衡。有些地方的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革已在較大范圍內(nèi)全面推開(kāi)，采取了諸如承包、租賃、拍賣(mài)和股份合作制等多種形式的運(yùn)作模式，這些改革盤(pán)活了存量資產(chǎn)，拓寬了小型水利工程的投資渠道，提高工程的使用效率。而有些地方不具備進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革條件，如水利設(shè)施破壞嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重污染，各種改革配套機(jī)制不健全，經(jīng)營(yíng)者無(wú)利可圖，致使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革還處于舉步不前階段。
4、產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致國(guó)家利益與農(nóng)民利益錯(cuò)位。站在國(guó)家的角度，水利具有戰(zhàn)略性，關(guān)涉到糧食生產(chǎn)安全，關(guān)涉國(guó)計(jì)民生，是政治問(wèn)題，而非單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而從個(gè)體農(nóng)民來(lái)看，水利是家庭經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是投入與收益的計(jì)算問(wèn)題，投入水利的積極性來(lái)自于成本收益的理性計(jì)算。通過(guò)“產(chǎn)權(quán)改制”將農(nóng)民變成水利建設(shè)和管理的主體，農(nóng)民考慮是否進(jìn)行水利投入時(shí)，當(dāng)然不是站在國(guó)家糧食生產(chǎn)安全的角度，而是站在是否合算的角度。以農(nóng)民作為水利主體來(lái)解決水利問(wèn)題，會(huì)產(chǎn)生與國(guó)家戰(zhàn)略利益相背離的情況，因?yàn)楫?dāng)水利投入不合算時(shí)，水利設(shè)施自然就會(huì)被廢棄。將水利交給個(gè)體農(nóng)民，就消解了其戰(zhàn)略性。實(shí)質(zhì)上是將國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題變成一家一戶(hù)的農(nóng)民生產(chǎn)問(wèn)題。這也違背了改革的初衷。
5、國(guó)有及集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)查表明，許多地方為了完成上級(jí)部門(mén)下達(dá)的“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，在條件不具備或無(wú)人經(jīng)營(yíng)的情況下，部分工程沒(méi)有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，低價(jià)、甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營(yíng)者，或者承包費(fèi)定的很低，或者就沒(méi)有規(guī)定承包費(fèi)，合同、協(xié)議等文書(shū)也不規(guī)范，致使國(guó)有及集體資產(chǎn)流失狀況嚴(yán)重。
三、“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題因素分析
1、小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革相應(yīng)政策不到位。市場(chǎng)機(jī)制要求“小農(nóng)水”工程的產(chǎn)權(quán)是明確、安全、可轉(zhuǎn)移和可實(shí)行的，這種有保證的產(chǎn)權(quán)可以讓產(chǎn)權(quán)所有者放心地持續(xù)投資。但是，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革正處于探索階段，涉及深度較淺，加上受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，大部分干部群眾對(duì)產(chǎn)權(quán)改革認(rèn)識(shí)不夠，觀念也未完全改變。在突破長(zhǎng)期的水利管理機(jī)制的思想上，還存在很大的局限性，普遍存在怕風(fēng)險(xiǎn)、怕投資、怕政策變化等思想障礙。
2、工程本身特性的影響。“小農(nóng)水”工程具有區(qū)域自然壟斷和準(zhǔn)公共物品的特性，所提供的服務(wù)共享程度較高，排他成本較高，許多“小農(nóng)水”工程從水源到配水處，除了地下輸水管，基本是敞開(kāi)式的，而且輸水線路很長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)者不可能整天值守。即使能做到這樣，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，付出的成本也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益嚴(yán)重受損。同時(shí)，“小農(nóng)水”的資產(chǎn)專(zhuān)用性較強(qiáng)，目前一般只是在遭遇干旱季節(jié)使用率較高，遇到風(fēng)調(diào)雨順時(shí)期基本處于閑置狀態(tài)，農(nóng)民沒(méi)有或很少接受灌溉服務(wù)，仍然需要付出與其他年份相同的費(fèi)用，承包經(jīng)營(yíng)者的積極性不高。
3、社會(huì)因素影響?！靶∞r(nóng)水”市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)在農(nóng)村這個(gè)講究人際關(guān)系的環(huán)境里可能會(huì)受到較大阻礙。由于村莊作為用水者出生、成長(zhǎng)和生存的場(chǎng)所，村莊里的關(guān)系是一種親情與鄉(xiāng)情的混合感情，這種復(fù)雜的感情還會(huì)帶到水費(fèi)的收取上來(lái)。收取過(guò)程讓經(jīng)營(yíng)者難堪而難以承受，感覺(jué)“為了一點(diǎn)小錢(qián)而丟了面子不值得”，最后放棄工程的經(jīng)營(yíng)。另外，由于工程產(chǎn)權(quán)涉及到國(guó)家糧食安全問(wèn)題，政府和用水者很少愿意讓工程的經(jīng)營(yíng)者永久性持有產(chǎn)權(quán)。工程產(chǎn)權(quán)雖然明確但是不能正常流轉(zhuǎn)，即不可輕易轉(zhuǎn)移或繼承從而缺乏安全性。
4、工程技術(shù)管理缺乏?！靶∞r(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)改革后，政府缺乏對(duì)工程的管理，特別是水利技術(shù)人員不到位，造成工程安全運(yùn)行管理規(guī)章制度不健全，工程必要的除險(xiǎn)加固、維修改造、工程續(xù)建和安全防汛等工作沒(méi)有合理規(guī)劃，日常檢查幾乎沒(méi)有進(jìn)行，工程的利用率低下，經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法保證，積極性大打折扣。
5、監(jiān)督機(jī)制不到位。對(duì)工程產(chǎn)權(quán)制度過(guò)程、結(jié)果和后續(xù)管理的監(jiān)督機(jī)制不到位，合同、協(xié)議等文書(shū)的執(zhí)行得不到有效保證?！靶∞r(nóng)水”工程的承包、租賃所得絕大部分用于與水無(wú)關(guān)的其他開(kāi)支，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的良性循環(huán)。
四、推進(jìn)“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革機(jī)制的對(duì)策
1、做好“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革前的宣傳工作。把“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的著力點(diǎn)放在統(tǒng)一和提高廣大干部群眾的思想認(rèn)識(shí)上，調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性。利用各種形式宣傳“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義和有關(guān)政策法規(guī)，營(yíng)造氣氛，使廣大干部群眾進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念為，“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革順利進(jìn)行奠定良好的思想基礎(chǔ)。
2、健全“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革的機(jī)制保障。根據(jù)調(diào)查資料顯示，凡是改革相對(duì)成功的“小農(nóng)水”工程，大都有一套相適應(yīng)的配套機(jī)制來(lái)保障，如激勵(lì)機(jī)制需求，即對(duì)于工程的管理者和經(jīng)營(yíng)者，明確“小農(nóng)水”工程的所有權(quán)及其主體，為產(chǎn)權(quán)所有者提供一定程度上的合理收益預(yù)期，來(lái)激發(fā)人的積極性，充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，從而激勵(lì)所有者經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生，使工程高效運(yùn)行。為保證產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化，還需構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營(yíng)和管理要建立相應(yīng)的約束機(jī)制，依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)和政策對(duì)“小農(nóng)水”工程的經(jīng)營(yíng)和管理進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督，使其在法制化軌道上運(yùn)行，保障工程經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化，提高服務(wù)質(zhì)量。還應(yīng)建立良性運(yùn)行機(jī)制，使產(chǎn)權(quán)所有者和經(jīng)轉(zhuǎn)讓后的財(cái)產(chǎn)持有者權(quán)益都得到保護(hù)，有利于使經(jīng)濟(jì)行為長(zhǎng)期化，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制運(yùn)行順暢，可以促進(jìn)資源正常流動(dòng)，也有利于促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的使用效率。
3、做好以點(diǎn)帶面工作。抓好典型，發(fā)揮典型的示范和輻射帶動(dòng)作用。選擇一些交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較好、條件優(yōu)越的工程，按照先小后大、先易后難、先點(diǎn)后面的辦法制定試點(diǎn)方案，取得成功后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推廣普及。
4、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。政府應(yīng)組織水利、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、計(jì)劃等相關(guān)部門(mén)人員，進(jìn)行深入調(diào)研，結(jié)合實(shí)際情況，制定相關(guān)改革方案和一系列配套措施，規(guī)范產(chǎn)權(quán)制度改革行為。同時(shí)，主管部門(mén)要按照分級(jí)管理的原則，定期對(duì)合同雙方履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止粗放管理和掠奪性 經(jīng)營(yíng)等短期行為的發(fā)生，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革進(jìn)程，確保改革進(jìn)程和效果。
5、確保群眾自愿，民主決策。中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是一場(chǎng)革命，政策性強(qiáng)、涉及面廣、難度較大。所以，必須以穩(wěn)定為前提，以發(fā)展為目的，堅(jiān)持群眾路線，尊重群眾意愿對(duì)中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)采取公開(kāi)、公正、公平的原則。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上做好資產(chǎn)評(píng)估，根據(jù)中小型農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，在廣泛聽(tīng)取干部群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，合理確定租賃費(fèi)、承包費(fèi)、拍賣(mài)底價(jià)，面向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓。
6、處理好所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系。對(duì)中小型農(nóng)田水利設(shè)施可以采取一次性拍賣(mài)工程所有權(quán)的辦法，使購(gòu)買(mǎi)人擁有資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既要大膽探索又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地處理好中小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展、與穩(wěn)定的統(tǒng)一。
五、結(jié)語(yǔ)
“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革是提高效率，促進(jìn)設(shè)施良性運(yùn)作的有效途徑，但產(chǎn)權(quán)制度改革并不是一件孤立的事件，這不僅與農(nóng)田水利設(shè)施相關(guān)，還應(yīng)根據(jù)“小農(nóng)水”工程的特點(diǎn)，因地制宜，科學(xué)制定操作程序，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革健康穩(wěn)步運(yùn)行。
（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）
主要參考文獻(xiàn)：
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水資源的匱乏無(wú)疑是一個(gè)世界性的問(wèn)題，許多國(guó)家和地區(qū)都面臨著用水問(wèn)題。據(jù)資料表明，全球絕大部分國(guó)家缺水嚴(yán)重，占世界人口總量40%的80多個(gè)國(guó)家為水資源匱乏的國(guó)家。究其原因，首先是因?yàn)樗Y源的有限性，可供我們?nèi)祟?lèi)使用的水少之又少；其次是人們節(jié)水意識(shí)普遍較低；第三是水資源的管理制度的不夠完善，沒(méi)有具體、嚴(yán)格的法律規(guī)范用水問(wèn)題和保護(hù)水權(quán)；此外還有管理體系運(yùn)行效率較低、職能劃分不夠明確等原因。水作為人類(lèi)生存的必需品，人類(lèi)發(fā)展的不可或缺的要素，環(huán)境保護(hù)的重要因素，對(duì)水權(quán)的保護(hù)以及對(duì)水資源的管理涉及到人類(lèi)的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等基本人權(quán)問(wèn)題，為此迫切需要在人權(quán)的維度下研究以水權(quán)保護(hù)為核心的水資源管理機(jī)制，以求解決上述問(wèn)題。
二、人權(quán)與水權(quán)的關(guān)系
1.水權(quán)的界定學(xué)界對(duì)于水權(quán)概念的界定眾說(shuō)紛紜。筆者認(rèn)為，從廣義上來(lái)說(shuō)，水權(quán)是指和水資源相關(guān)一切權(quán)利體系，包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)、用益物權(quán)、行政管理權(quán)等一系列的權(quán)利；從狹義上來(lái)說(shuō)，水權(quán)應(yīng)該指水資源的使用權(quán)。本文所要討論的是狹義上的水權(quán)。
2.水權(quán)的重要意義（1）人權(quán)與水權(quán)水是生命得以存在、發(fā)展、延續(xù)的基礎(chǔ)。從最基本的意義上來(lái)說(shuō)，水權(quán)是生存權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。水權(quán)關(guān)乎人類(lèi)的生存，關(guān)乎世界的和平與穩(wěn)定，是人權(quán)的基本內(nèi)容。（2）發(fā)展權(quán)與水權(quán)所有的基本人權(quán)和自由必須與生存權(quán)、不斷提高生活水平的權(quán)利聯(lián)系在一起，即與發(fā)展相聯(lián)系，生存離不開(kāi)發(fā)展，發(fā)展也離不開(kāi)生存。水是不可缺少的、不可替代的資源。沒(méi)有水，就沒(méi)有人類(lèi)，就沒(méi)有發(fā)展，所以水權(quán)是發(fā)展權(quán)存在的前提，也是發(fā)展權(quán)的內(nèi)容之一。（3）公民環(huán)境權(quán)與水權(quán)公民環(huán)境權(quán)是基于環(huán)境危機(jī)威脅到人類(lèi)生存為背景而被提出和逐步發(fā)展的一項(xiàng)權(quán)利，主要是人類(lèi)有免受污染和在清潔的空氣和水中生存的相應(yīng)權(quán)利。環(huán)境權(quán)應(yīng)包括保證有足夠的飲水、純凈的空氣等，最終保證人類(lèi)得以在這個(gè)星球上繼續(xù)生存。水權(quán)也包含在環(huán)境權(quán)之中，又因其具有自身的特點(diǎn)，所以被單獨(dú)提出加以研究。
三、水權(quán)的保護(hù)機(jī)制
1.水權(quán)的立法保護(hù)（1）公法上的保護(hù)公法作為調(diào)整和規(guī)范公權(quán)力的法律規(guī)范的總和，在一國(guó)的法律體系占據(jù)重要的地位。例如《憲法》具有最高的效力，《刑法》具有最強(qiáng)的約束力，《行政法》則是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)行政行為的約束。所以，從公法上對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)制和保護(hù)，是水權(quán)保護(hù)靜態(tài)方面的第一個(gè)要求?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》宣告包括水資源在內(nèi)的自然資源歸國(guó)家所有，對(duì)水資源的所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但是沒(méi)有考慮到水資源的使用權(quán)。水作為人生存不可或缺的要素，每個(gè)人都有使用水的權(quán)利，如果不從憲法角度對(duì)水權(quán)進(jìn)行保護(hù)，賦予水權(quán)最高法上的效力，就違背了《憲法》保護(hù)人權(quán)的基本理念。將水權(quán)作為憲法的基本權(quán)利寫(xiě)入《憲法》之中勢(shì)在必行?！缎谭ā纷鳛榫哂凶顝?qiáng)約束力的公法，其最高目的是保護(hù)人民，維持社會(huì)穩(wěn)定。而水資源作為關(guān)乎人類(lèi)生存發(fā)展的因素，有必要從刑法上對(duì)水權(quán)進(jìn)行保護(hù)，將重大的侵犯水權(quán)的行為規(guī)定為犯罪，以達(dá)到保護(hù)水資源、保護(hù)人民，穩(wěn)定社會(huì)的作用。（2）私法上的保護(hù)私法上的水權(quán)保護(hù)作為水權(quán)保護(hù)靜態(tài)方面的又一重要部分，在整個(gè)保護(hù)體制內(nèi)作用不可替代。即便是將水權(quán)寫(xiě)入《憲法》之中，由于憲法的不可訴性，權(quán)利依舊得不到保障，此時(shí)就需要將權(quán)利落實(shí)到私法當(dāng)中，形成基本權(quán)利到私法權(quán)利的一個(gè)轉(zhuǎn)換，從而能更好地對(duì)水權(quán)進(jìn)行保護(hù)和規(guī)制。例如在《民法》中對(duì)水權(quán)的基本制度做一個(gè)規(guī)定，包括水權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度、交易制度以及民法上的救濟(jì)制度等，確立水權(quán)在民法上的地位，有助于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（3）水法上的保護(hù)《中華人民共和國(guó)水法》作為對(duì)水資源保護(hù)的單行法，其中對(duì)水權(quán)的規(guī)制和保護(hù)最為集中，但是還不夠完善。以《水法》《水污染防治法》為核心的水資源保護(hù)體系，是我國(guó)水權(quán)保護(hù)最重要的法律依據(jù)，規(guī)定了水資源保護(hù)主體、客體、內(nèi)容、原則、制度、機(jī)制、水資源所有權(quán)等內(nèi)容?！端ā返诹鶙l規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源，并保護(hù)其合法權(quán)益，開(kāi)發(fā)、利用水資源的單位和個(gè)人有依法保護(hù)水資源的義務(wù)”，變相確認(rèn)了水權(quán)的地位。但除了第六條以外，《水法》并沒(méi)有對(duì)水權(quán)做詳細(xì)的規(guī)定。所以，在《民法》確立了水權(quán)基本制度的情況下，需要由《水法》等一系列法律對(duì)水權(quán)保護(hù)進(jìn)行更為集中、更為詳細(xì)、更為具體的保護(hù)，以達(dá)到對(duì)水權(quán)基本制度進(jìn)行補(bǔ)充的效果，建立起完整的水權(quán)保護(hù)的法律體系。
2.水權(quán)的行政保護(hù)水權(quán)的行政保護(hù)是水權(quán)動(dòng)態(tài)保護(hù)中最為關(guān)鍵的一環(huán)，與水權(quán)的司法保護(hù)相輔相成、共同作用。規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)是保護(hù)水權(quán)的第一步。首先，要建立起中央統(tǒng)領(lǐng)地方的整體保護(hù)機(jī)制。水法第十二條規(guī)定“：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，初步確立了水資源統(tǒng)一管理機(jī)制。行政管理機(jī)構(gòu)和流域管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)督的關(guān)系，并不是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這樣管理上也有諸多不便，不能高效率地進(jìn)行管理。所以要建立中央統(tǒng)領(lǐng)地方的整體管理體系，這樣才能更有效地對(duì)水資源進(jìn)行管理，保護(hù)水資源。其次，要建立專(zhuān)門(mén)的保護(hù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)和行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。第三，要實(shí)行多部門(mén)聯(lián)合保護(hù)、相互配合。在行政區(qū)域管理和流域管理相結(jié)合的管理體制下，“流域內(nèi)的各行政區(qū)域及環(huán)保部門(mén)、水利管理部門(mén)以及漁政漁港管理部門(mén)、航道管理部門(mén)等均是協(xié)管部門(mén)，各部門(mén)應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理。同時(shí)，還必須接受流域管理機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控，及時(shí)調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)損害權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。第四，在環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)上，賦予環(huán)保組織代為訴訟的權(quán)利。確立水權(quán)保護(hù)的公益訴訟制度是社會(huì)發(fā)展的需要，也是水權(quán)保護(hù)本身的需要。公益訴訟以維護(hù)國(guó)家或社會(huì)的公共利益為訴訟目的，但是我國(guó)的公益訴訟面臨著一個(gè)很重要的問(wèn)題即公益訴訟主體的缺失。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為要賦予環(huán)保組織以公益訴訟的主體資格。因?yàn)楫?dāng)公共利益得到侵害時(shí)，公民、社會(huì)組織等是無(wú)權(quán)進(jìn)行訴訟的，這時(shí)候就需要環(huán)保組織作為溝通行政機(jī)關(guān)與公民的橋梁充分發(fā)揮作用，為公民或國(guó)家的利益承擔(dān)訴訟職能。
3.水權(quán)的司法保護(hù)由于現(xiàn)在并沒(méi)形成水權(quán)保護(hù)的一系列訴訟體系，這就需要我們關(guān)注水權(quán)的司法保護(hù)，填補(bǔ)這一空白。第一，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法庭。水權(quán)保護(hù)是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，涉及的法律也有一定的專(zhuān)業(yè)性，目前法院下設(shè)的民庭、刑庭、行政庭等都不適合處理水權(quán)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)問(wèn)題，因此需要專(zhuān)門(mén)的法庭就此問(wèn)題進(jìn)行處理。第二，要培養(yǎng)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法官，陪審員可從具有專(zhuān)業(yè)水利知識(shí)的專(zhuān)家學(xué)者中抽取。第三，發(fā)揮社會(huì)組織的監(jiān)督作用。社會(huì)組織對(duì)司法的監(jiān)督有助于司法公正的實(shí)現(xiàn)，有助于平衡民意和司法審判之間的沖突，能提高民眾的權(quán)利意識(shí)，起到宣傳法律的作用。
四、結(jié)語(yǔ)
